政府資訊公開之核心內容

壹、政府資訊公開之意涵

不同的時代背景，往往左右著當時的法律概念，政府資訊公開法制之發展亦 不例外。隨著資訊化時代的來臨，資訊呈現大量、多元且流通快速的特色，使得 個人逐漸難以有效掌握，進而在資訊社會中，對於資訊之取得與使用處於相對劣 勢之地位；復加上福利國家（welfare state）概念之興起，政府之功能急速擴張，

為有效地完成其所職掌的給付任務，必須收集並儲存大量的資訊，導致行政機關 肥大化、資訊獨占秘密化以及行政決策單向化等現象的產生。此外，近代民主主 義理念的興起，亦強化人民對於基本權利之重視，其對於權利保障之要求，已由 消極地防禦政府之侵害，轉變為積極地請求政府之各項給付，以落實民主原則。

是以，時代的變遷，使得政府資訊公開之議題受到各界的重視，並成為公共行政 及法律學界的顯學之一。

有關資訊公開的討論，早期學者認為「資訊公開」（freedom of information）或 稱資訊近用（access to information），係指社會之任一成員－政府或私人－向擁有 資訊之其他社會成員－政府或私人－要求公開其所掌有之資訊，以利取得利用。

故依資訊取得人及資訊所有人之性格，資訊近用（資訊公開）可分為「政府向私 人取得私人資訊」、「私人向政府取得政府資訊」及「私人彼此間取得他方資訊」

等 3 種類型。²⁵此種解釋似乎將「資訊公開」與「資訊近用」視為相同之概念，包 含著「人民要求政府公開」與「政府向人民取得」等兩大面向。

隨著政府資訊公開之概念愈受重視，相關研究成果愈益豐碩，資訊公開之意

25 參林子儀，1993，《權力分立與憲政發展》，台北：月旦，頁 174-175。

涵逐漸明確。事實上，過去學者所闡述者，應該是「資訊權」的概念，所謂的「資 訊權」包括了「資訊自由」（freedom of information）與「資訊隱私」（information privacy）兩大內涵。前者係人民指要求政府公開或提供屬於公共財的國家資訊，

以供各種目的之利用；後者則為人民個人資訊之隱密及尊嚴，受國家之保障而不 應被侵犯。²⁶因此，過去所稱之「資訊公開」與「資訊近用」應為兩種不同的概念，

前者與人民「知的權利」有密切的關係，後者則較偏重於個人資料及隱私權保障 的議題。本文所論及之「資訊公開」一詞，屬於「資訊自由」的概念，亦即人民 有取得政府紀錄或資料之權利，而政府負有將人民所要求之資訊予以公開之義 務。是以，「政府資訊公開制度」係政府將其握有之資訊，向人民公開的一種制度。

貳、政府資訊公開之目的

在民主原則的思考脈絡下，為確保人民擁有充分之資訊，促其參與公共事務 之決策及監督政府施政的運作，世界各國多以制定政府資訊公開法規範，為其透 明化政府的象徵。我國政府資訊公開法第一條即開宗明義：「為建立政府資訊公 開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公 共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」雖然，於法律上 明定立法目的，並非各國慣有的立法方式，但明定一項法規之立法目的，有助該 法之正確適用與解釋；而且政府資訊公開之意旨，於憲法上各有其地位，分別隱 含著憲法層次上的意義。爰探討其立法目的，除得以正確適用政府資訊公開之相 關規定外，尚可有效釐清政府資訊公開法制的根本問題，故在政府資訊公開法公 布實施之前，學界對於政府資訊公開之立法目的，即有不少的討論。

26 我國憲法雖未明文列舉資訊權，惟於今日資訊爆炸的時代，資訊權已無法為人所忽視，大法官解 釋並出現不少資訊權之相關用語（如釋字第 569 號解釋、第 585 號解釋、第 586 號解釋等），而資 訊權之保障並已部分落實在國內相關法制上，如政府資訊公開法、電腦處理個人資料保護法、國家 機密保護法等。有關資訊權的討論，請參李震山，2005a，〈資訊時代下『資訊權』入憲之芻議〉，《律 師雜誌》，第 307 期，頁 15-25。

學者林明鏘指出，行政資訊公開具有「促進行政的透明化」、「滿足人民知 之權利」、「有效利用行政資訊」及「增強人民對行政之直接監督與控制」等 4 大目的。其中，「促進行政的透明化」及「增強人民對行政之直接監督與控制」，

實為一體的概念。由於政府必須提供足夠之資訊讓人民知悉，並尋求其認同；政 府資訊之公開，除可促成行政決定過程之透明化，使人民更瞭解政府機關之作為 外，同時可增強對行政之直接監督與控制。唯一與法定目的不同之處，在於「有 效利用行政資訊」，此一目的係從社會網絡關係的觀點立論，其認為資訊時代的 來臨，政府雖為資訊之最大擁有者，但卻也非一獨立之個體，仍必須與其他各種 不同的群體相互聯繫。倘資訊不能對外公開，則人民不但無法利用資訊從事其社 會活動，並將造成大量社會資源的浪費。²⁷

李震山從資訊時代的時空背景出發，以國民主權之原理立論，認為基於保障 人民權利與促進人民福祉之目的，政府在人民的付託與同意之下，有蒐集、運用 龐大資訊的必要性，因此成為最大的資訊蒐集者及擁有者。而人民則為資訊之所 有權人，不得任由政府恣意壟斷；政府將此具公共財性質之資訊公開，人民方得 據以參與公眾事務，監督政府施政，經營個人生活。是以，政府資訊公開法制之 建立，目的在於落實「民主」與「參與」，課以立法者積極立法之義務，以保障 人民正確行使參政權，實現資源共享的民主原則，為法理之必然。²⁸

陳愛娥綜合（當時）行政院版政府資訊公開法草案內容及學界之見解，認定 政府資訊公開的目的有 3 大方向：人民知之權利的確保、增進人民對公共事務的 瞭解以落實民主的參與以及資訊的流通共享，並建議政府資訊公開法制之規劃作 業，應朝此方向來立法與掌握。²⁹

27 參氏著，前揭註 13，頁 69-71。其使用「行政資訊公開」一詞，目的係為排除司法資訊（如判決 資料之公布）及立法資訊（如立法程序及內容）之公開，惟其探討之內容與「政府資訊公開」無異。

28 參氏著，前揭註 7，頁 36。

29 參氏著，前揭註 4，頁 25。

綜合以上幾位國內學者之看法，政府資訊公開之立法目的，不外乎為「滿足 人民知的權利」³⁰以及「落實民主與參與」。我國政府資訊公開法首揭之立法目的，

亦未脫離此揭概念，主要係確立人民對於政府所擁有資訊的享有權、利用權，以 及增進人民對公共事務之瞭解與監督、落實民主參與之意旨。

參、政府資訊公開之原則

從以上的討論可知，政府資訊公開之意旨主要係為滿足人民知的權利，助其 對公共事務之瞭解與參與。但政府資訊公開並非無限上綱的概念，在某些範圍，

有其各自無法公開的理由。例如國安外交領域，基於國家安全為國家最原始的功 能之一，倘人民欲請求公開之資訊，將破壞國家安全或阻礙外交活動，則資訊公 開請求權應予以讓步。又如資訊之公開，將影響社會秩序或行政效能之執行，或 侵犯個人私密而不欲他人探知之資料，同樣應限制其公開。

大體上，限制公開政府資訊所欲維護之價值，不外乎「公益」與「私益」兩 大面向。當某項政府資訊，其公開將可能違背公共利益或侵害私人權益時，即應 豁免公開。因此，為落實政府資訊公開之立法目的與精神，符合民主潮流，政府 資訊固然以公開為原則，然基於公益與私益之維護，並非所有的政府資訊均得主 動或應人民之請求而加以公開。故政府資訊公開制度以「原則公開，例外不公開」

為其立法原則，詳述如下：

30 落實人民知的權利，幾乎成為各國政府資訊公開法制共同肯認之目的，惟並非所有國家均如我 國政府資訊公開法，將知的權利明文化。日本情報公開法第一條明定：「本法基於國民主權之理念，

期因行政文書公開請求權利之規定等，增進行政機關保有資訊之公開，以促使政府對國民善盡其所 為各種行政活動之說明責任，並於國民適切之理解與批評之基礎上，促進行政之公正民主為目的。」

轉引自林素鳳，2000，〈日本的政府資訊公開法制〉，《月旦法學雜誌》，第 62 期，頁 61。該條文在 草擬之初，對於是否該明文規定知的權利，曾引發正反兩派之爭辯，惟最後仍採否定說之見解，其 因在於學界尚無共識，實務上判例亦未明白承認知的權利，且政府資訊公開之範圍、方式、程序等 各種規範之運用，不至於因知的權利明文化之有無而有所影響，知的權利只是一抽象的字義而已。

美國資訊自由法條文本身亦無明定知的權利，基於目的規定之有無與制定法的實際運用，兩者間 不一定存在著必然的關係，知的權利明文化與否，無損於資訊自由法之實質價值。因此，我國政府 資訊公開法將知的權利明文規範，其優點在於可促使政府就豁免公開條款之認定採「必要最小範圍」

之態度，以達到政府資訊公開制度尋求最大公開之原則，理論上可充分保障人民知的權利。

一、公開為原則

整個政府資訊公開制度之核心價值即在於「公開」。因此，政府資訊應如何公 開，成為政府資訊公開法制應具備的內容之一。按各國立法例，政府資訊公開之 主要方式（或途徑）包括了「主動公開」與「被動公開」二種。前者係指立法者 課予政府必須主動公開某些特定資訊之義務，而不待人民之申請；後者則為政府

整個政府資訊公開制度之核心價值即在於「公開」。因此，政府資訊應如何公 開，成為政府資訊公開法制應具備的內容之一。按各國立法例，政府資訊公開之 主要方式（或途徑）包括了「主動公開」與「被動公開」二種。前者係指立法者 課予政府必須主動公開某些特定資訊之義務，而不待人民之申請；後者則為政府