政府資訊公開請求權與應考試權之關係

壹、基本權之概念內涵

一、基本權的意涵

基本權，又稱基本人權，從自由主義的觀點，係指先驗性存在，用以拘束政 府權限之行使，而國家原則上無法對人民限制之權利。就非立基於自由主義的國 家來說，基本權即謂憲法所保障的權利。無論係基於自然權利的假設，或從實證 主義的角度立論，現代國家多將基本權規定於憲法之中，在我國憲法稱之為「人 民之權利」。

依觀察角度之不同，基本權又同時具備著「主觀權利」及「客觀規範」兩種 性質。從主觀的面向出發，基本權係權利人就其權利內容對義務人享有的一種權 利。⁹⁴人民得據以請求國家實現此項權利，特別是透過救濟的方式。而基本權除為 一種主觀的權利之外，尚為一種價值體系或標準。故就憲法保障基本權的規定而 言，基本權為「客觀的價值秩序」，此價值秩序為國家甚至全體人民所應共同追求 之目標，國家應遵守此客觀規範，並具有積極作為之義務。⁹⁵

二、基本權的功能

基本權的性質，隨著政治、經濟、社會的歷史變遷，發展出各種不同的功能。

最原始之功能即為消極地防禦國家公權力之非法侵害，亦即，人民之基本權利一 旦遭受到國家之非法干預或限制，得以請求國家停止或除去其行為。自由權為最

94 參吳庚，1994，《憲法的解釋與適用》，台北，三民，頁 103。

95 參吳庚，同前註，頁 112。

典型之例，我國憲法第八條至第十五條即屬於此。然而，個人自由之實現，除消 極不受國家干預外，尚有賴國家提供一定之給付，以維持自由之生活。此即為基 本權之給付請求功能，也就是受益權的概念，係指「請求國家給付或使用國家設 施之權利」。⁹⁶此外，人民另得立於主動之地位，參與國家政治意思之決定，此乃 基本權之參政功能，選舉權、罷免權、服公職權等均屬之。

基本權除具消極防禦、積極受益及主動參與之功能外，尚有「程序保障功能」

及「制度保障功能」。前者係指某些基本權利之實現，有賴特定的公平合理組織或 程序，爰課予國家提供適當程序之義務，以促使人民實現該基本權，讓基本權發 揮應有之功能；後者則為德國威瑪時代學者史密特（Carl Schmitt）所提出之概念。

係指「在憲法規範之下，某些具有特定範疇、任務及目的之制度應為國家憲法所 承認，受到憲法之特別保護，而非立法者藉著訂定或修改法律得以廢棄。」⁹⁷惟此 功能具有其時代意義，今日已不復重要，面貎非如往昔。

基本權具有各種不同的功能，而其規範的特質在於保障，又每一種規範均有 其範圍，爰基本權規範範圍即為保障範圍。因此，所謂「基本權保障範圍」即指 基本權效力所及之範圍，而此範圍之界定端賴解釋憲法機關之逐步實現。⁹⁸各基本 權均有其保障範圍，人民行為只有在基本權之保障範圍內，始受憲法保障；而國 家行為亦只有在該範圍內對人民產生干預，才產生基本權干預的問題。⁹⁹

貳、政府資訊公開請求權之憲法基礎

一、政府資訊公開請求權為新興人權

隨著時代環境之演進，憲法所未明文規定之新形態利益或價值，不斷出現在 人類多元化的生活當中，對於人類生活已有重要性的影響，甚至已達到人權保障

96 法治斌、董保城，2004，《憲法新論》，台北：元照，頁 131。

97 法治斌、董保城，前揭文，頁 140。

98 吳庚，前揭註 95，頁 128。

99 法治斌、董保城，前揭文，頁 175。

之要件，政府資訊公開請求權即為此例。尤其在資訊社會中，如何促進資訊的流 通使用，使資訊能發揮其最大之功能，更是無法忽視的議題之一。另從大法官數

號解釋中，頻頻出現「資訊權」、「資訊自主權」等概念，亦得知其時代重要性。

由於政府資訊公開法業於民國 94 年完成立法，人民享有要求政府提供資訊之 權利，政府則相對負有公開之義務。倘政府應主動公開而未公開或拒絕人民之申 請，人民尚得以救濟之方式，促使政府為一定之行為。是以，政府資訊公開請求 權已具備人民公法請求權之要件。

二、政府資訊公開請求權是否為憲法所保障的權利

（一）判斷之條件

政府資訊公開請求權既為人民公法上的請求權利，而一項公法上的權利要在 憲法上尋得保障，依學者看法，至少應考慮幾個面向：首先，為該權利在本質上 已具人權或基本權利之品質，亦即該權利必須具有普遍性及不可侵害性，始值得 以憲法直接保障之；其次，該權利之實踐需合於憲政秩序，當由憲法保障之自由 權利，應以立法保障之，俾使自由民主憲政秩序中具有本質重要性規範秩序存立 之基礎穩固；最後，則該項權利在憲法上有所依據。¹⁰⁰政府資訊公開請求權與人性 尊嚴及一般人格權的保障息息相關，已具有基本權利之品質，且倘若政府不當限 制人民資訊公開請求權之行使，則有侵害自由民主憲政秩序之虞。因此，面對政 府資訊公開請求權是否為憲法所保障之議題，則需從其是否在憲法上有所依據之 面向加以討論。

（二）憲法上的依據

資訊公開請求權之重要性已昭然若揭，但此乃新興之權利，直接明文規範於 憲法之情形並不多見。基於政府資訊之公開，主要為滿足人民「知的權利」，政府 資訊公開制度則為「知的權利」具體化之表現。故學界多從「知的權利」尋求其 憲法上的依據。有關「知的權利」是否為人民在憲法上所享有的一種基本權利，

100 李震山，前揭註 7，頁 37-38。

國內法學界試圖用法學論證的方式從憲法條文中加以推導，其結果多採取肯定之

迄今仍無定論，但基於人民言論及出版自由之精神，不難導出人民應具有

「知的權利」。蓋欲發言或文章之內容具有內涵，有關資料之蒐集與分析為 相當重要之事先準備功夫，故政府資訊公開法制之建立，將真正落實人民 之表意自由，司法院大法官釋字第 509 號解釋理由書中，亦將「滿足人民知 的權利」，與實現自我、追求真理、形成公意等並列，屬於言論自由之功能 之一。因此，「知的權利」已取得我國憲法第十一條之法源依據。¹⁰³

3.憲法第二條國民主權及民主原則：另有論者基於我國憲法第二條主權在民的 原則，認為政府所持有的資訊，屬於人民所有，人民自有權加以取得使用，

且人民為監督政府，考核其施政，就必須取得政府資訊。因此，為貫徹民 主原則，人民享有知之權利，其憲法之依據即在於憲法第二條。¹⁰⁴

4.綜合觀點：陳瑞洲綜合以上各家觀點，提出憲法第二十二條只是基本權利的 補遺規定，充其量僅為形式上的規範依據，其實質的理論依據仍應由其他 憲法基本人權規定或原理加以補充。爰知的權利於我國憲法上之依據，形 式上為第二十二條的概括人權條款，實質上應為憲法第十一條表現自由及 第二條國民主權原則。¹⁰⁵

（三）權利之性質

「政府資訊公開請求權」既為憲法所保障之基本權利，為滿足此項權利，人 民對於政府所擁有之資訊，是否享有直接依據憲法而來的公開請求權，亦存在著 正反不同之見解。否定人民享有原始的政府資訊公開請求權者認為，基本權之作 用主要為對抗國家之防禦權，在政府資訊公開法未明文化以前，似難肯定人民因

103 參法治斌，前揭註 5，頁 12-14；高仁川，前揭文，頁 204-206；楊富強，1988，《資訊取用之公 法研究－以私人與政府機構之關係為中心》，台北：政治大學法研所碩士論文，頁 29-39。又美國「知 的權利」概念之發展，係源自於二次大戰後，記者不滿當時政府拒絕提供採訪資料，干預其取材、

報導之自由。爰新聞編輯協會委託學者進行資訊自由的相關研究，並引發一連串追求人民「知的權 利」的運動。故從美國歷史發展得知，該國「知的權利」之概念亦由表意自由中得出。日本學界同 有類似之觀點，該國憲法亦無明文規定「知的權利」。惟「知的權利」為民主國家中言論及意見交 換自由的必然前提，故與言論自由同屬該國憲法第二十一條「表現自由」的保障範圍內，並以獲取 政府資訊，為「知的權利」之內容核心，資訊公開制度之引進，更是基於憲法表現自由之保障規定 下「知的權利」的體現。

104 參林子儀，前揭文，頁 180。

105 陳瑞洲，前揭文。

此具有一般之資訊公開請求權。¹⁰⁶且基於憲法委託的概念，資訊公開請求權應保留 給立法者加以規範，在沒有任何法律規定下，人民欲直接依據憲法請求政府公開 資訊，確有其困難之處。¹⁰⁷本文係採取肯定之看法，認為基本權不但具有對抗國家 干預之防禦權功能，尚具有向國家給付請求之補充性功能。¹⁰⁸ 人民一方面享有不 受國家權力干擾以獲得各種資訊的權利；另一方面，則得要求國家公開其擁有之 資訊。因此，無待立法落實，人民即可直接援引憲法基本權利之規定，向國家請 求提供特定資訊，政府資訊公開法的制定，只是在具體化人民原本即擁有的資訊 公開請求權之內容而已。¹⁰⁹

參、應考試權之憲法基礎

一、應考試權為獨立基本權

相較於「政府資訊公開請求權」甚或「知的權利」於憲法上並無明文，從而 對於該權利是否為憲法保障之基本權利的問題，引起不小的討論，國家考試之憲 法依據顯然明確許多。我國憲法第十八條規定：「人民有應考試服公職之權。」其 中「應考試權」之意義，依司法院大法官釋字第 546 號解釋理由書，係指「具備一 定資格之人民有報考國家所舉辦公務人員任用資格暨專門職業及技術人員執業資 格考試之權利」；另依憲法第八十六條規定：「左列資格，應經考試院依法考選銓

相較於「政府資訊公開請求權」甚或「知的權利」於憲法上並無明文，從而 對於該權利是否為憲法保障之基本權利的問題，引起不小的討論，國家考試之憲 法依據顯然明確許多。我國憲法第十八條規定：「人民有應考試服公職之權。」其 中「應考試權」之意義，依司法院大法官釋字第 546 號解釋理由書，係指「具備一 定資格之人民有報考國家所舉辦公務人員任用資格暨專門職業及技術人員執業資 格考試之權利」；另依憲法第八十六條規定：「左列資格，應經考試院依法考選銓