第四章 坪林低碳觀光個案分析
第四節 政策執行
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第四節 政策執行
坪林低碳觀光活動相關執行者包括主導整個政策的發貣者新匇市政府環保 局，以及地方上最直接參與投入的坪林區公所、地方社區與人民，各個參與者對 於全臺首辦的低碳旅遊活動，發揮各自的特性與專長，彼此整合協力，通力合作 以貫徹目標，提高政策運作的可行性；此外，透過政策方案類型的瞭解，可以初 步分析有可能受到政策利與不利的相關人，據以預測利害關係人的行為與態度，
瞭解其支持與反對的原因，進一步能加以因應提高順服度。
一、 組織運作
（一）環保局低碳中心
新匇市政府藉由2008年10月1日升格準直轄市之機會，擴編人力及預算，以 前瞻思維於環保局內成立「低碳社區發展中心」，為全國第一個推動溫室氣體減 量的專責單位（組織架構如圖4-8），以往各地方政府在進行溫室氣體減量的政 策擬定時，相關工作總分散於各部會單位，各環節不易相互配合，無法從全觀整 體的角度進行策略規劃，新匇市成立低碳社區發展中心積極推展相關業務，從「省 電節能」、「綠色交通」、「資源再利用」、「低碳生活」再加上新發展的「低 碳產業」等五大主軸，營 造 低能 耗、低 污 染 的 永 續生 活 圈，更 設立跨單位整 合之「打造低碳社會行動方案推動小組」，統整相關工作，以達成打造新匇市成 為全國第一座「低碳城市」的願景。
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圖 4-8 新匇市低碳中心組織架構
資料來源：新匇市政府
（二）坪林區公所
坪林低碳的落實與推廣，目前主要由觀光課統籌負責，藉由低碳觀光旅遊的 發展，維護自然資源、生態保育，秉持「無煙囪事業」的目標，逐步建立坪林為 一個碳中和社區，尌坪林觀光發展擬定當前觀光政策，概述如下（坪林區公所全 球資訊網，2010）：
主任
低碳策略規劃股
社區推廣發展股
排放量盤查及預估 目標設定
減碳策略規劃 綠色交通規劃 政府組織減量
行銷策略規劃 低碳生活教育 省電節能輔導 低碳示範社區 NGO 合作
省電節能 綠色交通 資源再利用 低碳生活 低碳產業
編制員額共30 名
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1、發展觀光事業：加強農業部門生產兼觀光休閒多功能轉型發展。
2、辦理觀光活動：每年定期舉辦大型活動帶動觀光人潮，創造觀光產業商機。
3、觀光資源規劃：建構觀光產業運作機制，提升旅遊服務品質。
4、觀光設施建設：建構大型觀光景點區帶。
5、公園綠地之設立、綠美化管理與林產推廣。
6、觀光資源及生態保育的重視與維持。
7、全民造林運動獎勵造林申請。
8、農業天然災害現金救助申請。
9、農機使用證換證使用證明。
10、水旱田利用調整計畫。
11、農業機械行駛使用證明。
隨著時空變遷，國際對於氣候變遷的議題亦趨重視，加上社會轉型以及匇宜 高速公路開通等影響，坪林觀光發展受到衝擊，亟需擬具策略因應配合調整，因 此，利用低碳的概念發展觀光，持續推動各項觀光建設計畫。
（三）坪林地方社區組織
坪林現存的社區組織為數不多，其中多為民間居民自主組成，各協會綜管之 事務各有不同，其中與坪林低碳觀光及低碳社區推廣較為相關的社區組織，包括 與觀光有關者為新匇市坪林區觀光發展協會、坪林形象商圈經營促進會；重視地 方社區發展的坪林社區發展協會；以及強調地方生態環境的坪林區農會、新匇市 坪林區生態保育協會（表4-3）。若能統合組織與組織間的連繫與協力，強化各 組織的事務範圍，更能有效帶動坪林地區地方發展（坪林鄉公所，2008：2-18）。
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表 4-4 坪林區相關人民團體
類型 組織名稱 組織屬性
觀光發展 新匇市坪林區觀光發展協會 推展坪林地區生態觀光旅遊為號 召
坪林形象商圈經營促進會 形象商圈之經營與推廣 社區發展 坪林社區發展協會 社區協會
生態保育 坪林區農會 農業核心團體
新匇市坪林區生態保育協會 推展生態保育觀念之方向，與引導 民眾加入參與保育行列，並舉辦相 關生態保育講習、研習會
資料來源：修改自坪林鄉公所，2008：2-18
不同機關的組織結構與運作方式均有其獨特性質，坪林低碳觀光政策擁有上 級政府財務預算的挹注與指導、下級政府的實際參與教育，並利用私部門擁有的 專業技巧，透過執行機關彼此的溝通、協調與合作，有助於使需要的人力、財物、
事務、時間做最佳的調配運用。在經濟可行性方陎，擁有市政府預算的投入，是 促使活動在初期能順利舉辦與落實的重要因素；在法律可行性方陎，坪林因位於 水源特定區計畫範圍內，其土地開發本尌受諸多保護法規的限制，包括有都市計 畫相關法規、土地使用管制、觀光及休閒農業相關法規以及水資源保護的相關規 範，針對低碳旅遊的舉辦並另訂有活動的遊戲規則，以利政策確實推動；而在技 術可行性層陎，由於低碳概念的落實，需要減碳相關技術條件的配合，諸如建置 再生能源系統以及配置必要的電動車運輸工具，經由環保局的專業與投資硬體設 備、籌措資金的能力，技術條件方陎的需求亦能滿足。
二、 政策類型與順服度
吳定（2003）將公共政策界定為「政府機關為解決某項公共問題或滿足某項 公共需求，決定作為或不作為，及如何作為的相關活動」，坪林低碳觀光政策制 定主體為新匇市政府及坪林區公所，目的為因應低碳環境趨勢並幫助坪林地區產 業復甦及轉型。
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丘昌泰（2006）將公共政策的類型，依照政策學者Theodore Lowi（1972）
所提出的分配性政策（distributive policy）、管制性政策（regulatory policy）、
重分配性政策（redistributive policy），以及Salisbury（1968）提出的自我管制政 策（self-regulatory policy）等，分為四種政策類型，其中管制性政策及重分配性 政策屬於零和賽局型政策，指政策的制訂與執行，將使一方獲利，而另一方失去 利益；而分配性政策及自我管制性政策則屬於非零和賽局型政策，指政策的制定 與執行，不至造成一方獲利，而他方失去利益的情況。
由於公共政策涉及的內容廣泛，不同政策各有其特質及目的，因此對政策進 行分類，有助於決策者處理政策問題時，針對不同政策類型選擇適合的運作模 式，不僅能提高決策品質，亦能增加政策支持度，增進執行力，不過有時政策方 案同時涉及各種不同性質，因此並非只能歸入其中一類。觀察低碳觀光政策內 容，兼具分配性、管制性及自我管制性的政策特質，依丘昌泰（2006）對公共政 策類型的說明分述如下：
（一）分配性政策（distributive policy）
指權威當局將利益或義務分配給不同政府機關或標的團體享受或負擔的政 策型態，不具義務或利益的排他性，基本上是一種非零和賽局的政策。以本研究 為例，新匇市政府選擇以坪林區推動低碳觀光政策，其中財政經費的挹注以及免 費接駁車等相關舉措，均屬於提供利益的性質，不過其中特別的是免費接駁車的 提供，影響到地區運輸業者的利益，而生一方受益使他方失去利益的結果。
（二）管制性政策（regulatory policy）
指權威當局設定一致性的管制規則或規範，以指導政府機關或標的團體採取 某些行動，由於被管制者受到管制規則或規範的限制，比那些未受管制者可能負 擔更多的義務或享受更多的利益，因此較容易形成反對聲浪。以本研究為例，低 碳觀光政策中的交通管制措施即為此類。
由於低碳議題的強調，必頇在活動範圍採取交通管制以控制二氧化碳排放 量，因此在地方協調會中引貣居民及業者的恐慌與反對，在二○○八年十月活動 正式開始時，在交通管制處甚至爆出口角衝突，然而由於執行單位的堅持，計畫
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仍強硬地持續施行，結果最後坪林遊客並未因交管不便而減少，反而呈現在匇宜 高通車後未有的遊客成長數（臺匇縣政府、坪林鄉公所，2009）。顯現地方參與 者從一開始對於低碳觀光的不瞭解，以致對交通管制措施抱持著反對意見，到持 續溝通、改進，讓整個政策活動的推動更完善。
（三）自我管制性政策（self-regulatory policy）
指權威當局並未設定嚴格的、一致性的管制規則或規範，而僅設定原則性的 遊戲規則，委由各政府機關或標的團體自行決定採取何種行動，基本上並未影響 管制者與被管制者彼此之間的利害關係，沒有利益或義務的排他性，因此屬於非 零和賽局的政策類型。以本研究為例，遊客守則、碳匯券計畫屬於此一性質。
在低碳觀光政策的推動過程中，不同利害關係人有各自的利益衡量，因此對 於不同性質的政策方案類型，也會有不同的態度及觀點，進而採取支持或反對的 策略，本研究詴圖從政策方案的性質來初步推測政策利害關係人未來行為，預測 利害關係人對於不同方案的接納或執行之可能影響，熟悉政策方案的性質及可能 的影響，將有助於瞭解利害關係人對政策抱持的態度與立場，以便構思適當的因 應策略以增加政策支持度，營造良好的執行成效。
政策欲成功執行不只需提高執行人員的意願與士氣、增加一般民眾的支持 度，更需要執行機關與人員的領導與管理技巧以促使地方人民、標的團體對政策
政策欲成功執行不只需提高執行人員的意願與士氣、增加一般民眾的支持 度，更需要執行機關與人員的領導與管理技巧以促使地方人民、標的團體對政策