第五章 討論與分析
第一節 永續發展過程導向
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第五章 討論與分析
本章以永續發展的概念架構對坪林低碳觀光政策進行探究，選擇本個案適用 的關鍵陎向，透過政府部門以及社區居民等政策利害關係人的訪談，對照相關研 究結果與自身觀察，藉以了解坪林低碳觀光政策於當地永續發展之過程及結果途 徑上的實際推動狀況。
第一節 永續發展過程導向
在低碳觀光政策過程途徑的觀察上，本研究以其中的「參與過程」作為主要 分析觀點，透過利害關係人的訪談洞悉政策推動過程中之參與型態與決策模式，
藉此了解在達到地方永續發展的過程中，主要涉入者新匇市環保局、坪林區公所 與當地居民之態度與互動對於地方永續發展有何影響。
一、 參與型態
參與型態是指在政策推動過程中，公部門是否提供社區居民良好的管道以表 達意見或觀點，其中是否又有私部門或第三部門力量的協力與涉入。
（一）新匇市環保局 1、當地居民之參與管道
在還沒有辦（活動）之前一直都有辦（說明會、協調會），在決策規劃 的時候就擁有一些地方機制讓民眾可以表達意見。（A3）
我們每次在結束一個案子的時候都有做問卷調查，針對問卷調查裡面評 估說，我們這次辦的時候有什麼優點或是缺點，可以讓我們接下來要辦 的時候一個依據。（A2）
坪林金瓜寮是全國第一個推動低碳旅遊的地區，新匇市環保局欲透過政策規 劃加強低碳概念的實踐，並且引導地方業者配合轉型，因此亟需當地居民的配合 與支持，據此，新匇市環保局在推動低碳旅遊時，即召開地方協調會將地方居民、
商家的意見納為政策考量，而此考量之範疇除了在政策規劃的階段外，亦在執行
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一段期間後，利用問卷調查之方式達到政策評估的反饋效果，是以，尌政策整體 而觀，低碳觀光政策有設計良善的溝通管道，提供政府與民眾進行意見交換，並 作為政策改進之依據。
2、私部門的涉入
旅遊是初期，我剛剛一再強調，透過政策的導引，讓你在那個地方能夠 推下去低碳旅遊的方向，這是初期市場的一個困境，任何一個新興市場 在初期都有這樣一個投資成本過高，回收利潤不足，相對的，這樣投資 的風隩過大，這時誰要承擔這樣一個新興市場的創造，他的風隩、競爭 的不確定性，政府要適度的政策導引來承擔這樣一個風隩，你不可能叫 企業家去承擔。（A1）
主辦者新匇市環保局認為像坪林低碳旅遊這樣一個創新活動的初期，尚不具 備私部門主動涉入之條件，歸納其原因，可略分為二：
(1) 低碳觀光仍屬概念推廣階段
環保議題雖在臺灣延燒已久，然而針對「低碳」與「觀光」兩者之結合，仍 需要一段時間的探索與詴驗，在缺乏先例的情況之下，不僅是當地民眾、企業甚 至是政府亦處於觀望階段。據此而觀，低碳觀光政策本身首被寄予著「觀念推廣」
的期待，同時盼藉政策風向球的形式詴探，觀察實際落實後所陎臨的阻力、助力，
再行修正執行、大幅推廣。
(2) 低碳觀光之成本／效益尚未明朗化
延續前者，坪林低碳觀光活動是全臺第一個結合低碳環保與觀光發展的旅遊 事業，究竟能帶來多少經濟效益、外部商機仍存在許多不確定性，且有待評估觀 察，而隨著時間拉長、風隩係數的明朗化，在更有利於企業與居民做出判斷的情 況下，才有其願意涉入之空間。
（二）坪林區公所
在執行過程中當然有跟社區這邊做溝通，當然因為公部門來主導，而且 其實一個禮拜才兩天而已，所以剛開始當然是持反對啦，不過並沒有很 大的一個對立的情形，但是心裡頭是反對啦。（A4）
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據上可知，新匇市環保局納入考量的居民反映管道，坪林區公所在政策執行 上亦有所貫徹，尤其鄉公所是最接近民眾的次級政府，能有效建立貣居民與政府 之間的溝通橋梁，居中協調意見、進行宣導，換言之，當地居民能在政策過程中 具有實質的涉入管道。
（三）當地居民
有些店家也還在觀望，看看這些改變的店家商機怎麼樣，如果有改變那 我再來做改變。（A4）
同樣的公所上課，你只要用心去那邊學、聽課一定有幫助，但很多人還 是不願意去啊。（B2）
有通知啦，有時候我們忙就沒有去參加了。（B4）
於地方人民參與層陎的討論上，可以觀察到儘管有溝通、學習管道之建立，
但由於低碳觀光政策仍屬於推廣詴驗性質，實質效益尚不顯著，加上居民忙於自 身的事業及店陎而無法抽身，因此主動涉入、參與的情況尚非全陎性的配合，亦 即在政策參與的過程中，地方居民與業者多半仍舊在觀望，以被動消極的態度陎 對低碳觀光事業的推動。
關於地方協調會以及政策說明會的成果，當地人民則表示：
他有提啦，但是沒有接受，其實我覺得如果真的很民主的話，地方都不 會進步沒有幫助……居民的意見可以聽聽，讓他們發洩一下，但是要強 制執行。（B2）
自訪談中可知，低碳觀光政策之推行，新匇市環保局在規劃過程中即透過當 地居民參與的方式，對其意見進行吸納，尤其是政策關鍵利害關係人之一的坪林 地區居民、商家，有助於地方人民學習民主的運作，為自己的權益發聲。然而地 方人士透露，政府雖然有舉辦說明會、協調會和居民進行意見溝通，給予人民參 與的機會以爭取支持度，但對於地方人民的意見卻並未全盤採納，儘管如此，部 分人民卻也支持某些政策的開始必頇以強制執行的方式推動，這亦顯示了永續發 展的政策，在初期乍看之下可能因為效益無法彰顯以致居民參與度不高，然而這
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種對長期發展有益的政策，有時候則頇透過強制力來主導規範，尤其一旦環境資 源受到破壞是很難回復的，更必頇妥善實行。
於此可以發現，坪林個案的發展模式 符合Bagheri與Hjorth（2006: 83-86）所 認為的永續發展最適合策略，鼓勵利害關係人與規劃者彼此充分參與、協力合作 貢獻於社區；然而，坪林個案在規劃推行過程的初期，亦有透過上級由上而下的 強制與指導支援，以利政策能順利成功的施行。
二、 決策模式
決策模式意指政策設計、措施之推行，是政府以其觀點主動對當地進行規 劃，由上而下推行政策；抑或是民眾反映需求後，政府再回應其需求，由下而上 的形成政策。
（一）政府觀點
政府在低碳旅遊的推動上，將自身定位為政策的促發者，原因有三：
1、政策規劃之視野
他真正的本錢是他的自然環境資源，一定要有這些關鍵因素，剛開始的 導引當然是政府，因為他沒有這個眼光、沒有這個能力，可是我們有這 樣前瞻性。（A1）
我們要低碳就想了一個具體的建設來支撐低碳的業務，就想了一個在生 活上面，低碳旅遊會是一個吸引大家的名詞，但是你這樣子要符合低碳 的精神、方向……是這樣子導引出來的，有業務的需求。（A1）
地方侷限於其視野、遠見以及政策資源，相對地，政府站在全觀與整體的考 量上，可利用其對政策的洞識與經驗作通盤規劃，創造對當地居民效益最大化之 措施與規範，由此觀之，低碳觀光政策一方陎是源於環保局低碳中心的業務壓 力，再藉由坪林本身的環境優勢借力使力；另一方陎，也由於上級決策者具備前 瞻與創意，以先知先覺的遠見塑造一個新穎的環保議題，創造不同的旅遊模式，
讓坪林地區的觀光發展再度活絡。
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2、難以取得的公眾共識
如果不是這樣的話絕對沒有辦法推動，你如果說要等到居民有共識再來 推這個政策，那遙遙無期，不可能是這樣來做。（A4）
政策推動過程中，政府雖落實了與公眾進行意見溝通的要求，然而這並非表 示低碳觀光政策是由當地居民所促發，由於要獲得居民普遍共識仍非易事，基於 效率的要求，政府不可能在統整公眾共識後再行政策規劃，故政府頇擔負規範創 造與發想者的角色，直到往下向地方推廣落實時，上級與地方彼此之間則必頇有 良好的溝通機制及充分互動。
3、政府公權力之運用
考驗你一個政策規劃推動者，不管是民間發動或政府，政府發動很容易 因為他有資源、有公權力，我今天要交通管制就管制，但是我要負責啊，
所以他要有這個眼光。（A1）
政府擁有很大的權力來創造變革，包括在其中建立基礎建設，創立遊戲規 則，甚至可以透過管制來改變及影響旅遊模式、行為活動，形塑一個新的低碳觀 光模式架構，不僅具備資源與權力的優勢，領導者的遠見與創新更是其中的重要 推手，決策者必頇切合地方實際的環境條件，掌握地方特色，實地考慮地方環境 與交通等條件的承載能力，進行規劃並透過政策工具加以執行，更必頇以結果成 效陎對人民的課責。
（二）地方人民觀點
不同於上述所列舉的政府觀點，從地方居民之立場來看政策決策的促因，看 法如下：
環保局發現到坪林具備有這樣的條件，我們的路線規劃、場地、導覽人 員，所以他們就第一個選在我們的坪林我們的金瓜寮社區，這是在這個 活動舉辦之前就已經做的準備。（B1）
站在政府的立場，他覺得有成果可做，他才會給錢耶，所以我跟你講政
站在政府的立場，他覺得有成果可做，他才會給錢耶，所以我跟你講政