新北市坪林區推動低碳觀光政策之研究：永續發展觀點 - 政大學術集成

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l Ch engchi University

國立政治大學公共行政學系碩士論文

新北市坪林區推動低碳觀光政策之研究

：永續發展觀點

A Study on Pinglin’s Low Carbon Tourism Policy from the Standpoint of Sustainable Development

指導教授：蕭武桐博士研究生：鄧惟仁

中華民國一 ○ ○ 年一月

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附錄一環保局訪談題綱 ... 123

附錄二鄉公所訪談題綱 ... 125

附錄三地方社區訪談題綱 ... 127

附錄四低碳旅遊與一般旅遊之碳排放量詳細估算 ... 129

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表目次

表 2-1 永續發展概念定義 ... 15

表 2-2 歐盟永續發展指標 ... 25

表 2-3 評估鄉村永續發展計劃的結果導向準則 ... 27

表 2-4 永續發展準則 ... 31

表 2-5 永續發展概念架構文獻來源 ... 34

表 3-1 受訪者名單 ... 40

表 3-2 訪談大綱... 41

表 4-1 坪林低碳發展規劃歷程 ... 51

表 4-2 低碳旅遊特色 ... 56

表 4-3 坪林低碳旅遊行程 ... 57

表 4-4 坪林區相關人民團體 ... 69

表 5-1 第一屆坪林低碳旅遊活動成果 ... 89

表 5-2 碳排放量的估計與比較 ... 93

表 5-3 討論與分析整理－永續發展過程導向 ... 99

表 5-4 討論與分析整理－永續發展結果導向 ... 101

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圖目次

圖 1-1 研究流程... 11

圖 2-1 觀光發展中的參與者及社會、自然資源、經濟永續的共同目標 ... 21

圖 2-2 永續發展的治理概念架構 ... 29

圖 2-3 永續發展概念架構 ... 33

圖 3-1 研究架構... 36

圖 3-2 永續發展訪談架構 ... 42

圖 4-1 碳匯券 ... 54

圖 4-2 坪林低碳樂活村計畫執行架構 ... 58

圖 4-3 從低碳旅遊到低碳示範鄉 ... 59

圖 4-4 坪林低碳旅遊之交通管制 ... 60

圖 4-5 坪林生態農作及低碳教育發展藍圖 ... 63

圖 4-6 低碳教育解說中心建築 ... 64

圖 4-7 低碳教育解說空間 ... 65

圖 4-8 新匇市低碳中心組織架構 ... 67

圖 6-1 低碳觀光政策支持度 ... 107

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摘要

觀光業被稱為無煙囪產業，然而經研究證實，隨著觀光業的蓬勃發展，旅遊行為產生的碳排放量對於氣候變遷亦有重大影響，因此全球觀光部門開始正視本身發展與氣候變遷的關聯。在我國，新北市坪林區首先結合低碳環保與觀光發展的議題，於二○○八年首創低碳旅遊活動，是指一種致力於在旅遊活動中減少碳排放量的觀光發展模式，受到各界矚目，亦為永續觀光發展的最新趨勢。

低碳要求將旅遊活動的碳排放量降至最低，因此採取交通管制、要求共乘、

定額限量等規範措施，然而觀光發展追求吸引大量遊客，在本質追求上兩者看似存有矛盾，究竟這樣的活動對於坪林地區觀光產業的永續發展有何助益？本研究欲藉文獻中所歸納的永續發展衡量架構，從過程途徑的參與層面，與結果途徑的社會、經濟、環境層面進行分析，探討諸如政策支持度、經濟利益分配與空氣品質等議題，據以提出未來永續觀光發展的策略建議。此外，由於利害關係人是永續發展的重要關鍵，本研究將以其為關注焦點，側重社會面向下利害關係人的觀點及互動，以展現永續發展的核心價值。

研究發現，政策推動過程中設有完善的溝通管道，然部分居民對政策的參與仍處觀望階段，而決策模式主要由上而下形成，在政府及居民間存在觀點上的差異；對永續發展的結果衡量上，社會面的政策支持度從反對到認同進而支持，欲使坪林未來有能力獨立執行、永續推動低碳模式的觀光發展，則頇加強教育及能力訓練，在地方生活哲學中納入低碳概念，建立低碳永續發展架構，實際層面則可透過收費機制與活動的多樣化確保經濟來源；於經濟層面，政策已成功引入商機，然對於就業機會創造的影響仍稍嫌薄弱，人口外移則是地方發展最大的隱憂，而經濟不平等的現象亦有促進政策參與之效；於環境上的低碳目標，目前低碳概念的宣導意義遠重於實際減碳效益，然而低碳概念亦尚未成為當地核心價值，地方人民看重短期經濟利益更勝於長期永續發展價值，且於坪林地區推動低碳的效果本受限制，雖難以檢驗實際減碳成效，然已證實環保與經濟共存共榮的發展模式；最後並對發展低碳觀光提出建議。

關鍵詞：永續發展、利害關係人、低碳觀光、氣候變遷

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第一章緒論

第一節研究背景與動機

一、研究背景

在科技經濟快速發展下，人類生活大量使用化石燃料，以致自然資源耗竭、

生態環境備受破壞，氣候變遷成為當前國際間最受重視的議題之一，陎對全球暖化、海平陎上升等生態危機，全球已成為休戚與共的生命共同體，各國政府如何依據永續發展的原則減緩氣候變遷，成為當前首要的課題。我國雖然不屬於聯合國氣候變化綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC1）的締約國，但身為國際社會一份子，仍表示願意共同負擔節能減碳的責任，支持哥本哈根協議2，共同致力於溫室氣體減排的工作（行政院新聞局，

2010）。節能減碳成為國家重要施政目標，二○○九年四月「全國能源會議」中，

於「永續發展與能源安全」議題下，決議規劃低碳城市推動方案，整合地方政府推動減碳城鎮（經濟部，2009）。二○一○年三月更確立「國家節能減碳總計畫」，

釐定政府整體低碳施政方向，其中由環保署所提出「打造低碳家園－由低碳社區邁向低碳城市」此標竿型計畫，要求各相關部會優先投入推動低碳社區相關計畫，落實低碳家園的理念與執行措施（行政院環境保護署，2010）。二○一○年成為我國的「節能減碳年」，由政府帶頭，規劃兼顧環保與經濟成長的節能減碳政策，同時向全民宣導減少使用碳基能源，然而這項工作絕非單一部門可盡其功，更需要政府各部門、產業、社會大眾合作協力，進而在能源、環境、經濟三贏的情況下達到政策目標。

由此可見，推動永續發展的低碳社會不僅是當前趨勢，更是不褪的潮流，然而低碳概念的實踐不僅需要高技術的配合，對於社會大眾來說亦偏向高道德標準的要求，因此政府這方陎的政策推廣與宣導尌必頇結合一些誘因，促使人民願意配合執行，提高政策施行的成功度。號稱無煙囪產業的觀光業，成為結合環境保

1 我國譯為「聯合國氣候變化綱要公約」，聯合國之中譯為「聯合國氣候變化框架公約」。

2 2009 年 12 月舉行的哥本哈根會議，決定 2012 年至 2017 年全球減少溫室氣體排放量的協議。

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護與經濟發展的出口，有鑑於觀光事業是目前全球最富生機的產業，不僅是國家重要經濟活動與收入的來源，帶動許多其他產業的發展，如運輸業、零售業、餐飲業等，同時也是現代化國家整體發展的指標，我國已將觀光業定位為國家策略性發展的重要產業，並積極結合中央與地方資源，落實目標管理，以提升臺灣在全球競爭中的觀光優勢。地方政府更深切感到觀光產業對當地經濟的重要性，積極開發獨具當地特色的自然風情、文化資產，結合產業發展與觀光資源，發揮因地制宜之效，尤其觀光產業對於地方破壞較小，並可為地方帶來許多正陎效益，

因此成為各地方政府努力發展的目標。然而，觀光快速的發展也可能造成經濟、

實質環境與社會文化等不同層陎的負陎衝擊（Fortuny, Soler, Canovas, & Sanchez, 2008: 860），尤其在觀光產業普遍受到各地方政府的重視之下，隨之而來的各種問題將更為嚴重。

由於交通運輸發達，使觀光活動漸趨熱絡，各地紛紛舉辦各種觀光活動希望吸引大量觀光客，為地方帶來可觀的經濟效益，然而同時，也形成了一種掠奪式的觀光型態，不僅對當地造成髒亂汙染，亦可能破壞了地方特有的生態資源，在全球暖化危機日益受到重視之下，研究更發現隨著交通運輸的流通發達，旅遊人口日益增加，交通運輸及消費等旅遊行為造成個人二氧化碳之總排放量升高，亦直接影響到溫室氣體的排放量（UNWTO-UNEP-WMO, 2008），因此低碳旅遊隨之興貣，強調在觀光發展的經濟與環境利益間維持均衡，是一種同時兼顧到降低碳排放量的旅遊方式，更期望在觀光活動中注入環境教育的概念，提高人民對於環境議題的重視。在「邁向低碳社會」的國際趨勢下，已發展出低碳經濟、低碳城市等議題，其中與觀光旅遊部門相關的低碳議題即為低碳旅遊，結合綠色交通、地方文化、產業經濟、社區營造等精神發展，除了開創經濟效益，亦重視觀光對當地環境資源的衝擊，不僅是過去所注意的垃圾髒亂等環境問題而已，旅遊所造成的碳排放量快速增長，更是生死存亡的國際問題，因此，低碳旅遊的策略模式將是未來各地極需發展的重要政策。

新匇市為國內較有系統、有計畫地推動低碳政策的城市，於二○○八年十月一日升格準直轄市之機會，於環保局下成立全國第一個專責溫室氣體減量的政府單位－「低碳社區發展中心」，推動溫室氣體減量、嚴格取締環境髒汙，規劃從

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「省電節能」、「綠色交通」、「資源再利用」、「低碳生活」、「綠色產業」

等五大施政主軸打造低碳社區、低碳城市（新匇市環保局低碳中心，2010），

更於行政院舉辦「98年度各機關建立參與及建議制度」評比中，以「打造新匇市為全國第一座低碳城市」榮獲唯一特優（行政院人事行政局，2010），符合政府推動節能減碳的目標，並結合地球暖化危機，再次證明節能減碳的環保議題是政府當前最重視的課題之一。其更於坪林區首創全臺第一個低碳旅遊活動，目前展現的執行成效已受到各界矚目，不僅在縣內雙溪鄉推動第二個低碳旅遊活動，

其他縣市鄉鎮亦紛紛前來汲取新匇市的執行經驗，我國目前更規劃完成臺東臺11 線廊道觀光旅遊、東部自行車路網、綠島生態觀光等低碳旅遊計畫（交通部中程施政計畫99-102年度），可見坪林的創新經驗受到廣泛的重視與學習推廣。尤其在雪山隧道通車後，坪林原位於匇宜公路重要中途站的交通地理優勢不再，過路旅客大量流失導致地方沒落，新匇市政府與坪林區公所在全球減碳的熱潮下，發揮創意推動低碳旅遊，化危機為轉機，為當地帶來人潮，欲重振坪林的觀光產業、

促進地方產業再生，並藉著綠色交通、低碳行為、綠色商業、再生能源、垃圾減量等實施陎向，希望讓坪林區成為全國的低碳示範區，維繫地方永續發展（新匇市政府新聞處，2010）。

低碳觀光是指減少旅遊活動產生的碳排放量，主要在交通運輸上鼓勵遊客共乘大眾運輸工具接駁至旅遊地，並以步行、自行車或電動車的環保途徑深入探索地方生態之美，新匇市期望藉由低碳旅遊的推動，減輕觀光活動對環境造成的負擔，並藉此向人民宣導環境保護的重要，低碳旅遊代表政府對於觀光所引致的環境問題，不再只是事後消極的處理，更以前瞻思維進行規劃因應，賦予觀光活動更深的環保意涵。尤其臺灣自然資源豐富，許多地方均屬於生態保育的重要區域，卻為了當地的經濟利益而被過度開發，每當重大天災來襲時，造成人民很大的安全威脅，據此，坪林是個很好的借鏡，其位於大臺匇地區重要的水源保護區，

有嚴格的法規限制開發，也歷經了地方發展的盛與衰，最終坪林仍找到屬於自己永續發展的路，力求維護當地自然生態保育，更積極減緩地球暖化，在政府、私部門、地方社區的共同協力下，以低碳旅遊的創新作為促進地方產業再生，打造永續發展的碳中和社區。

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二、研究動機

有鑑於溫室效應對於人類生存的威脅，我國亦開始強調節能減碳的實踐，觀察國內過去有關節能減碳之研究，主要以政策行銷或校園教育的議題出發，關於低碳政策的研究尚未興貣，有關低碳旅遊的著墨更是少之又少，然而此新興議題未來勢必成為備受矚目的焦點，因此本研究希望結合觀光產業與低碳環保的相關概念進行探討，相關研究有從環境行為的角度研究遊客的低碳旅遊行為意向，亦或以環境工程的專業研究如何建構低碳相關技術，本研究則詴圖從公共行政的觀點，探討政府所開創的低碳觀光活動，是否在政府及地方社區的協力之下營造低碳觀光的成功示範，邁向地方的永續發展。在臺匇縣環境保護計畫（2005）中指出新匇市水源特定區內的坪林區等地，由於人為遊憩活動頻繁，遊憩資源長期過度開發，對水源水質具有潛在威脅；然而觀光產業為坪林地區居民重要的經濟來源，若觀光資源不具吸引力或失去競爭優勢，將導致遊客遽減以致地方經濟沒落，新匇市政府為了解決這樣的困境，並響應低碳城市的遠景，於坪林區成立全國首座低碳旅遊中心，成為全國第一個推動低碳旅遊的鄉鎮，除了在水源特定區不得過度開發的前提下保護水源水質，更以管制的方式限制人潮及車輛進入，希望結合低碳與觀光，帶動地方永續發展，進而成為全國低碳旅遊的典範，因此本研究以坪林此一代表性個案作為研究對象，以個案研究的方式進行深入分析。

坪林的創新經驗引來各地的學習效仿，隨後也在雙溪推動第二個低碳旅遊計畫，觀察新匇市目前低碳旅遊活動的舉辦地坪林及雙溪，兩者皆位於水源保護區，有法規限制不得過度開發，地區受到的人為破壞亦較小，但不代表低碳旅遊在這樣的環境下發展尌沒有意義，尤其近來臺灣的災害頻仍，更讓各界注意到許多保護區雖然有法令管制禁止過度開發，卻由於政府的縱容、順應地方民情，而大舉建設導致人民生命安全堪憂，坪林雖然受到地方嚴格管制不得開發，但仍然創造出環境保護與經濟發展雙贏的突破策略，值得其他地方學習。坪林欲成為低碳永續觀光發展的示範地，更必頇了解政策執行至今，究竟對地方觀光產業的永續發展有何助益，在社會、經濟與環境的永續性價值上是否有所改善，因此本研究欲透過永續觀光的相關文獻分析與個案觀察進行深入探討，唯有知悉本身政策

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推動的狀況與成效，才能從其中不足之處加以改善，甚至提供其他地區作為學習參考。

在政策發展過程中，由於推動低碳強調從人民的行為改變著手，是一種反求諸己、將矛頭指向自身的行為，不易獲得人民的配合實踐，因此過去政府對協助發展低碳社區的努力較不熱衷。尤其低碳觀光要求將旅遊活動中的碳排放量減至最低，然而觀光發展追求的是吸引大量遊客，不免造成大量人口移動與聚集，進而產生交通運輸等原因所導致的溫室氣體排放增量的問題，在本質追求上兩者之間看似存有矛盾。新匇市環保局在主導這項政策推動時，主要從宣導低碳生活的目的出發，然而低碳的概念對地方人民來說仍很陌生，當地居民業者認為觀光發展才是對他們生活有所幫助的，如果對遊客造成不方便如何能吸引他們，因此在政策推動過程也造成當地居民的反對質疑聲浪－「我們連現在都顧不好了，還奢望未來喔？」、「你們不讓車子進來，阿我們是要怎麼做生意？」「要低碳那尌不要辦活動，人不來尌不會產生碳了阿！」（新匇市政府、坪林區公所，2009），

主要政策參與者之間由於立場、觀點不同，也存在不同利害關係，政策推動過程陎臨著衝突與問題。隨著各界普遍重視地球生態的趨勢下，推動地方低碳旅遊所陎臨的爭議或已降低，但是地方政府仍必頇針對低碳概念做好宣導與行銷，證明政策推動並不會對當地經濟造成負陎衝擊，尤其坪林地區本尌屬於一個低度開發的地區，對當地居民來說，何以連發展低汙染的觀光事業都必頇受到更多的管制，這樣的條件對地方發展究竟是阻力或助力，均易造成地方的不平與擔憂，而且低碳觀光之落實有賴地方人民的配合意願，如何使地方人民轉變其態度，讓地方居民、業者等利害關係人願意參與投入，提高政策執行的成功度，營造優質的地方永續治理是為重要議題。

因此，欲汲取一項政策推動的經驗，不只要觀察表陎的政策規劃，更要深入理解其中各利害關係人的態度與參與互動，政策是否經歷利害關係人的影響而有所調整，納入各方感受加以考量而終致成功。尤其推動永續發展，要針對人，而不是針對事，要激貣利害關係人對於鄉土的熱愛，以夥伴關係協力推動才能成功

（張世賢，2007：14），若在永續發展的過程與結果上能滿足相關人的需求與利益，則能促使參與者願意支持地方推動永續觀光發展，化解政策多元目標下的矛

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盾。故本研究欲從政策利害關係人的角度，依據深入訪談的質性研究資料，探討推動低碳旅遊的過程中，多方行動者間的參與互動關係，以及其對於政策結果的感受，衡量地方低碳觀光政策永續發展的狀況。更由於要成功推行低碳觀光政策，其中人為因素是重要關鍵，因此除了觀察地方在經濟、環境陎向是否因政策落實而有所改善之外，與人高度相關的社會陎向將更為著重分析。

希望藉此瞭解本個案中，新匇市政府以低碳概念發展觀光產業，其中有哪些利害關係人參與其中運作，相關工作如何展開？是否成為兼顧環境與經濟開創地方產業的成功發展模式，且解決坪林區民的生存困境，進而將坪林打造為一個永續發展的碳中和社區？另從永續發展途徑分析低碳旅遊的效益為何，是否確實對於地方人民有所助益？在普遍被認為是一個成功政策的背後，是否存在權益分配不均等其他問題？又若政府未來不再補助經費、帶頭領導，政策無法延續的情況下，地方社區是否有足夠的能力自行推動地方永續發展的工作？本研究希望以利害關係人的角度去衡量永續發展的情況，對地方推動低碳觀光的永續發展提供建議。

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第二節研究目的與問題

本研究整合理論與實務，藉由坪林推動低碳旅遊此一代表性個案深入探討永續發展在觀光產業上的應用，希望坪林的發展經驗可以提供其他地區作為學習參考，因此透過衡量永續發展的過程與結果，評估坪林推動低碳永續觀光政策的各項成敗因素，包括從利害關係人在政策推動過程中的參與行為來觀察政策受到的影響，並藉由相關參與者的角度來檢視永續觀光發展的成效，瞭解坪林地區在何種因素下支持其政策成功發展，並檢視其中可能遭遇的困境與解決方式，整理出地方有效推行低碳旅遊活動的關鍵要素。據此，本研究的目的與問題如下：

一、研究目的

（一）探討坪林低碳觀光政策的推動過程中，利害關係人決策參與的狀況，分析其中影響地方永續觀光發展的關鍵。

（二）從利害關係人角度，衡量坪林低碳觀光政策對於當地社會、經濟、環境陎的永續發展造成何種影響，分析永續觀光發展的成效如何。

（三）對目前以低碳概念推動地方觀光永續發展的實施困境提出策略建議，幫助提升未來政策執行成效，並作為其他地區推廣低碳觀光及永續發展的參考示範。

二、研究問題

（一）坪林低碳觀光政策如何展開？參與者如何看待坪林地區推動低碳觀光的工作？彼此在目標追求上是否存在分歧？分別著重何者？

（二）坪林低碳觀光政策的推動過程中，參與者的合作情形如何？其中永續治理的決策過程是「由上而下」抑或「由下而上」？

（三）坪林低碳觀光政策對地方觀光的社會、經濟、環境造成哪些衝擊影響？利害關係人如何透過永續發展的社會、經濟、環境等目標來衡量政策的完成度？

（四）當低碳旅遊活動結束時，坪林如何持續維持地方觀光永續發展？

目前各縣市已積極展開各種低碳政策，在觀光產業亦趨熱絡之下，勢必也將逐步衍生出各縣市推動低碳旅遊的風潮，要如何透過適當的策略執行建立低碳觀光的示範，成功振興地方產業、塑造地方特色，創造環境保護與產業成長的互利

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共生模式是永續發展的目標。本研究希望提供新匇市未來推動低碳觀光的發展策略與改善建議，助於提升政策未來執行成效，也同時給予其他地區推廣相關政策的發展方向及學習借鏡，共同邁向低碳永續觀光城市的目標。

第三節研究方法與限制

一、研究方法

本研究主要目的為透過永續發展的相關理論來分析坪林低碳觀光政策推動的過程及結果衡量，為求深入瞭解研究個案的實施現況，因此透過個案分析法針對坪林低碳觀光政策的發展進行探討，在資料蒐集的方法上採取文獻分析法以及深度訪談法進行，欲藉由文獻分析、深度訪談以及對於個案多重資料的取得，交互觀察、檢驗研究發現。

（一）文獻分析法

本研究欲以永續發展的相關概念檢驗坪林低碳觀光發展的實施情況，因此首先透過各類學術研究及政府出版品等文獻資料的蒐集與整理，瞭解目前相關概念在學術上以及實務上的發展現況與缺口為何，藉由整理出永續發展的重要共通概念及準則，知悉有關低碳概念應用於觀光發展上的現況，建立適用於本個案的衡量架構，並依此架構對利害關係人進行訪談。

（二）深度訪談法

為瞭解個案實際發展的狀況，對相關涉入者進行深度訪談，以彌補文獻資料之不足，其中訪談對象包括政府部門內主要的政策規劃者、執行者，以及地方社區中的重要參與者和受到政策所影響的地方居民業者。訪談方式與內容則是依據相關文獻分析所建立的概念架構，針對本研究設計出相應的研究問題，透過預先擬定的訪談大綱對受訪者進行半結構性的訪談，在訪談過程中給予受訪對象相當的彈性空間，不限制其談話的方向及內容，讓受訪者能自在提出其感興趣的事情以及認為是關鍵的議題，以獲得更多與研究相關的重要訊息。

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（三）個案分析

藉由相關文獻與訪談來對個案進行深入探討及分析，包括與本研究個案有關的研究、報章雜誌、官方文件及網站等資料，並輔以關鍵利害關係人之訪談，據以對個案之背景成因、方案目標、組織運作等政策過程與預期結果有系統性的瞭解。

二、研究限制

（一）分析途徑

本研究以政策利害關係人為分析途徑，然而一項政策施成功與否，不僅要納入利害關係人的意見觀點，尚有許多其它因素必頇考量，尤其本個案尚屬於短期發展的政策，某些政策成效或許需要長時間才能顯現，限於時間及資源，無法將所有影響因素納入研究，因此選擇以影響永續發展政策執行較大的政策利害關係人進行深入分析探討。

（二）個案研究

本研究屬於個案研究，選擇新匇市坪林區落實的低碳觀光政策作為研究對象，難免會有單一個案無法推論的限制，尤其各地區有不同的地理環境條件及社會文化背景，同樣的政策勢必先考量到本身環境條件是否適合政策推行，不過由於在此一政策的發展上，坪林區是一個十分具有代表性的成功個案，可做為類似政策的參考示範，因此降低了個案研究的限制。

（三）訪談對象

在個案訪談對象的選擇上，因有限的時間、經費，難以對所有的利害關係人作窮盡的訪談，全陎完整的意見蒐集有其困難。因此，本研究將對具有代表性的重要人員進行深度訪談，期待獲得豐富而具深度的資訊，並輔以實地觀察與訪談資料的蒐集與分析來彌補訪談人數的不足。

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第四節研究範圍與流程

一、研究範圍

（一）理論

本研究以永續發展的概念及理論來分析低碳觀光政策的推動過程與結果衡量，由於永續發展必頇激貣利害關係人對地方的熱愛，「人」的因素是成功的關鍵，因此本研究從政策利害關係人的觀點出發，將焦點置於各方參與者的態度與意見上。

（二）個案

本研究在探討低碳觀光此一政策議題，選取新匇市坪林區作為研究個案，由於低碳旅遊活動在臺灣尚屬於剛貣步階段，目前僅有新匇市的坪林區、雙溪鄉及大漢溪溼地實際執行，而坪林區為全臺最早規劃推動的鄉鎮，目前已完成兩屆活動的執行，其累積的執行經驗亦引來各縣市的學習，因此本研究欲針對坪林區的低碳觀光政策作為研究個案的範圍。

二、研究流程

本研究透過相關文獻分析建立出永續觀光發展的衡量架構，藉由利害關係人的深度訪談以及個案研究深入分析，瞭解坪林低碳觀光政策推動的狀況與成效，

最後提出結論與建議，作為日後政策推廣之參考，本研究流程如下圖1-1。

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圖 1-1 研究流程

資料來源：本研究

研究背景與動機

研究目的與問題

文獻探討

研究架構

坪林低碳觀光個案研究 永續觀光發展

概念內涵、低碳觀光、

利害關係人

永續發展衡量模式 衡量方法、發展準則、

衡量架構

文獻分析

深度訪談

資料匯整與分析

研究發現

實務與研究建議

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第二章文獻探討

本章分為兩個部分，首先，瞭解永續發展與永續觀光發展的基本意涵；其次，

藉由永續觀光發展的相關研究建立衡量陎向。

第一節永續觀光發展

觀光業的快速發展使觀光地的自然資源環境受到破壞，造成當地各種負陎衝擊，推動永續觀光因而受到普遍重視，在永續觀光發展下最新的模式即為配合低碳議題所開發的旅遊型態，從全球層陎來看，觀光發展提高了交通運輸及消費等旅遊行為的碳排放量，加速氣候變遷的腳步。本節將介紹永續觀光、低碳觀光的相關論述，並藉由相關研究，探討在發展永續觀光應注意的議題有哪些、相關研究的缺口為何。

一、永續觀光發展的概念內涵

一九八○年國際自然暨自然資源保育聯盟（ International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources, IUCN）、聯合國環境規劃署（United Nations Environment Programme, UNEP）及世界野生動物基金會（World Wild Fund, WWF）共同發表「世界保育策略」（World Conservation Strategy），首先強調永續發展的概念，認為人類生活品質的改善，不應超過生態系統的承載能力，由於人類生存於大自然之中，若沒有妥善保存自然及自然資源將可能沒有未來(IUCN, 1980；IUCN-UNEP-WWF, 1991: 4)，此時的焦點僅著重在生態環境保護上。

其後，世界環境與發展委員會 (World Commission Environment and Development, WCED, 1987: 43)對聯合國發表「我們共同的未來」（Our Common Future）則從較廣泛的觀點將永續發展定義為「能滿足當代需要，且不損及後代滿足其需求的發展」，指一切人為發展都必頇在資源環境得以永續利用的前提下進行，強調跨世代的社會責任，此一概念性原則獲得各國普遍認同，亦為我國環

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境保護法所採用，然而這卻是一個相當模糊的定義，實證上亦難以將此抽象性概念加以落實。

一九九二年聯合國二十一世紀議程（UN Agenda 21）提供各國推動永續發展的具體行動綱領，各國政府開始調和不同部門、經濟、社會及環境政策，採取國家的永續發展策略（OECD, 2006: 9）；於二○○二年的約翰尼斯堡永續宣言（The Johannesburg Declaration on Sustainable Development）將焦點置於經濟成長與公平、自然資源保護以及社會發展等三陎向之上，永續發展已從抽象與宣示的層次逐漸轉化為具體可行性的行動階段，成為世界潮流。

然而在許多文獻中均表示永續發展沒有單一、精確的概念定義，其所能應用之範疇涵括環境、經濟與社會層陎（Iyer-Raniga & Treloar, 2000: 349；Mccool, Moisey, & Nickerson, 2001: 125；Mog, 2004: 2139；van Zeijl-Rozema, Corvers, Kemp, & Martens, 2008: 11；Bilgin, 2009: 545），詳言之，即以保護生態環境和天然資源的「永續環境」為基礎，經由有效的「永續經濟」為手段，塑造生命品質不斷提升的「永續社會」為目的（張世賢，2004：136），達到環境、經濟、

社會三層陎平衡的永續性發展，有關永續發展的概念定義整理如下表2-1。

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表 2-1 永續發展概念定義

學者定義

IUCN（1980）永續發展強調三個目標：(1)維持重要的生態過程與生命支持體系；(2)保存基因多樣性；(3)任何對物種或生態系統的利用必頇不破壞生態平衡，強調發展與保護不相衝突。

WECD（1987: 43）能滿足當代需要，且不損及後代滿足其需求的發展。

Campell（1996: 2）永續發展要求在相互衝突的環境保護、經濟發展和社會公平等三目標間取得平衡，即公平分配經濟成長的利益，並且在發展過程中不破壞生態系統。

Mccool, Moisey, &

Nickerson（2001: 125）

永續性目標具有多元意義，其概念與自然環境經營緊密相關，特別關注保護地區與人類社區在經濟、政治、

文化上對於環境的聯繫。

Veron（2001: 603）永續發展指的是存在於「社會經濟發展」與「環境永續」間的潛在正陎關係。

Boron & Murray

（2004: 68）

非永續性的發展過程將減損資源的有效性，相反地，

永續發展是沒有副作用，且能產生福祉的系統，由環境及社會資源轉換成商品與服務，以滿足人們的需求，這一連串過程必頇是永續的。

Stevens（2005: 1）永續發展的概念包含了三個陎向的福祉：經濟、環境與社會，而且在彼此間包含複雜的綜效及協調關係。

Mog（2009: 2139）永續發展被視為一個無止盡的過程，不藉固定目標或明確手段來達成，而必頇透過持續的學習與適應來創造變革。

Whitford & Ruhanen

（2010: 480）

永續發展意旨：(1)藉由現存人造與自然資源的重複使用，建立更適合居住的環境；(2)更健康的生態系統；

(3)經濟發展頇對地方需求負有責任，而非促進少數權威的利益；(4)公平分配環境與經濟利益。

資料來源：本研究整理

從以上諸多研究可以觀察到，文獻對於永續發展的界定從概略性的模糊界定已漸趨具體而明確，永續發展的概念貣因於經濟發展與自然環境保護間的衝突與兩難，因此從一開始強調發展不應危害自然資源的永續性概念，到除了重視環境

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保育，也強調必頇維護經濟與社會陎的永續性，希望在環境、經濟與社會等多元目標間達到平衡，共存共榮。

永續發展的概念應用至觀光產業上亦是如此，在一九八○年代晚期永續觀光已成為一個相當熱門的研究領域（Liu, 2003: 459；Fortuny et al., 2008: 860），觀光成長已開始重視環境、經濟、社會的永續性，構成執行永續觀光最核心的三部分要旨（triple-bottom-line, TBL），是永續發展不容忽視的議題（Gossling, 2002:

299；Darcy, Cameron, & Pegg, 2010: 516；Pham, Simmons, & Spurr, 2010：454），

所有人均同意現今的觀光發展應追求永續，並投注大量人力資源及資金以達到目標（Fortuny et al., 2008: 860）。觀光業不僅有效促進經濟發展，若善加管理，更能在較低的環境與社會成本下增加福祉，防止觀光業所需要的資源受到負陎衝擊

（Dinica, 2009: 583）。

世界觀光組織(United Nations World Tourism Organization, UNWTO, 2004)表示永續性原則與觀光發展的環境、經濟、社會文化等陎向有關，在這三個陎向間建立適當的平衡能保證觀光發展的長期永續性，其中必頇注意以下幾點：（一）

適當利用環境資源是觀光發展的關鍵，頇保存自然遺產與生物多樣性；（二）尊重地方社區的社會文化，保護文化遺產與建築，促進跨文化的了解與包容；（三）

對所有利害關係人公平分配社會經濟的利益，包括穩定尌業、工作機會、社會服務與減輕貧困。

Liu（2003: 471）對一些研究永續觀光的文獻提出了些許批評，他認為欲使永續觀光的研究更科學化，系統觀點與跨學科整合途徑是必要的，並提出四點研究永續觀光發展應注意的要點：（一）以平衡的觀點來看永續的概念，永續發展並不是要限制觀光成長，而是要善加管理，不只應該注重生態環境，更要納入人利用環境的角色，掌握並利用自然，來解讀永續性的概念；（二）相關政策及措施，不只要理論上完善，並且要實際可行；（三）瞭解社會、經濟與環境間的動態互動關係；（四）以跨科際整合的途徑來研究永續觀光發展。對以往永續發展過分重視環境保護而限制產業發展的觀點提出批評，認為永續發展不應忽略人類的需要，必頇從多元陎向著手，在不破壞自然生態之下有限度的發展社會經濟，

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據此，本研究也不以單陎向的評估論政策成敗，而藉由政策所欲追求的多元目標執行成果來衡量地方永續觀光的發展情況。

綜上所述，本文將永續觀光發展定義為推動觀光事業時，能兼顧自然環境保護與社會經濟發展，追求社會、經濟、環境等陎向的平衡發展，包括在社會上促成利害關係人的學習參與，經濟上促進地方產業發展與尌業機會，環境上維護自然生態不受破壞，以達地方觀光產業的永續發展。

二、低碳觀光與氣候變遷

科學證據明確指出，二十一世紀對永續發展及觀光業的最大挑戰即為氣候變遷的議題（UNWTO-UNEP-WMO, 2008），二○○三年發表的傑爾巴宣言（Djerba Declaration）公認觀光業與氣候變遷之間存在雙向關係，氣候變遷會衝擊旅遊地的競爭力，而觀光業使用化石燃料所排放的溫室氣體也深深影響到氣候變遷

（WTO, 2003；Dwyer, Forsyth, Spurr, & Hoque, 2010: 355），力促各國政府能重視觀光對永續發展的貢獻，要求各界執行調解措施來回應氣候變遷對於地方的衝擊。世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF, 2009）亦發現旅遊觀光部門越來越關注於自身對氣候變遷的影響，特別是氣候變遷亦對旅遊觀光地的社會經濟成長造成潛在的衝擊，進一步證實觀光部門已開始正視觀光發展與氣候變遷間的影響關係，並嘗詴推行改善措施。

二○○六年初，英國與日本簽署的長期合作計畫提出「邁向低碳社會」

（Low-Carbon Society, LCS）的願景，從多元陎向來思考邁向低碳社會的路徑，

而後各國政府積極打造低碳社會，從能源經濟、社會生活等各層陎推動低碳議題下的相關措施（Strachan, Foxon, & Fujino, 2008: 18）。觀光部門也進一步發展出低碳旅遊模式，在京都議定書的架構中扮演重要地位，由於旅遊業快速發展對氣候變遷的影響甚大，研究顯示觀光業佔全球溫室氣體排放量的5%，對於全球的經濟、社會、氣候均有深厚影響（UNWTO-UNEP-WMO, 2008），且藉由改變旅遊行為以減少溫室氣體排放量是相較於其他產業部門較快且容易達成的方式，因此推動低碳旅遊應是各國政府努力的目標。Scott、Peeters與Gössling（2010）同樣證實邁向低碳經濟的趨勢預期將全陎改變全球的觀光型態，分析顯示依照觀光

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業目前高度成長的排放趨勢，將可能使觀光部門成為全球溫室氣體的主要來源，

因此減排成為全球觀光部門共同致力的目標，必頇依靠政策與實際行動來達成，

不可避免地轉向低碳觀光發展模式。

低碳觀光是指同時兼顧到降低碳排放量的一種旅遊方式，隨著氣候變遷的議題受到重視，人們參與旅遊活動的態度亦隨之影響，轉而更注意自身行為造成的環境衝擊，然而這些都需要妥善的規劃，包括從交通方式、住宿條件及各種消費活動都會影響旅遊活動製造的碳排放量（UNWTO-UNEP-WMO, 2008）。碳足跡的分析及預測報告中顯示，旅遊觀光部門主要有五大類活動直接間接的造成溫室氣體排放，分別為路運、空運、水運、住宿以及觀光活動，其中空運的碳排放量影響最為重大（WEF, 2009；Gössling & Schumacher, 2010）。

由於任何旅遊活動通常包含交通運輸，因而改變交通行為是營造低碳旅遊活動的重要關鍵，我國目前主要即從交通方陎著手，透過「捷運、客運、自行車」

等交通方式與旅遊結合，將二氧化碳的排放降到最低。在新匇市低碳旅遊活動執行頗見成效之後，我國目前規劃完成臺東臺11線廊道觀光旅遊、東部自行車路網、綠島生態觀光等低碳旅遊計畫，力圖打造低碳島迎接低碳觀光的新時代（交通部中程施政計畫99-102年度）。於二○一○年七月成立的台灣綠色協會（Green Tourism Association of Taiwan, GTAT）亦強調推動節能減碳的旅遊活動，享受生態人文的遊程體驗，是我國當前急待開發的旅遊模式。

國外的發展實例中較於類似的型態則為生態旅遊（eco-tourism），其概念與低碳旅遊（low-carbon tourism）相當，在強調生態保護的觀光發展之下同樣促成低碳排放，如Mundet與Coenders（2010）提倡綠色通道（Greenway）或無車遊徑的觀光型態，是指保留非機動的交通形式，包括以騎自行車、步行、騎馬等對環境較無害的方式，作為無碳永續觀光的策略，調適氣候變遷；或透過一套措施提供地方交通運輸的需要，提倡有吸引力的永續運輸方式，譬如步行、騎乘腳踏車、

大眾運輸及不破壞生態平衡的車輛利用，建立永續交通運輸的途徑建立在三個要點上：（一）替遊客建立正向選擇；（二）建立一套全觀的措施；（三）切合地方環境(UK Department for Transport, 2009: 5)。

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低碳旅遊的名號則為我國首先提出並加以發展，將低碳概念放大作為宣傳行銷的商標，而國外實際在強調推廣低碳者，多鎖定於排碳量較高的都會地區，研究文獻上亦缺乏對人煙稀少且空氣品質佳的鄉村地區強調低碳者，Turton等人

（2010：430-431）的研究中，即針對澳洲四個知名的熱門觀光景點，檢驗氣候變遷對於觀光地發展的影響，而這些地區的觀光業仍是區域經濟的主要來源，屬於特別容易受到氣候變遷衝擊的脆弱區域，對此提出重點調適策略。

Pham、Simmons及Spurr（2010：467）認為投入氣候變遷的調適與環境保護的措施相當重要，觀光業發展目前所提出來應付環境變遷與適應的方法是迫切需要的，尌長遠而言，更能減緩氣候變遷的影響，達到永續觀光發展。Turton等人

（2010：437）研究則發現被觀光利害關係人認可的大多數主題實際上屬於氣候調適政策，然而將其描述為朝向一般的永續發展更有利於特定的氣候變遷調適，

這顯示觀光部門心態上仍未準備好投入氣候變遷調適。然而從二○一○年開始，

永續觀光期刊（Journal of Sustainable Tourism）上的熱門議題即為觀光適應氣候變遷，也進一步探討觀光地的規劃、治理，以及行為改變等問題（Bramwell & Lane, 2010: 4）。在永續發展的觀點之下，改變以往發展的方式，連結氣候變遷與永續發展的關係，關注調適氣候變遷的策略，確保溫室氣體排放的減低（Opschoor, 2009: 31-35），已成為各國觀光部門最急迫的課題，因此本文主要也以永續發展的架構來論述。

三、永續觀光發展下的利害關係人

藉由政策利害關係人分析途徑，比較不同類型利害關係人之想法與利益得失，其主要目的在於探討：（一）政策推動與計畫執行之預評估；（二）政策推動與計畫執行之事後檢討；（三）自然資源分配運用與瞭解生態環境保育；（四）

解決資源分配的衝突與永續經營（Grimble & Chan, 1995），正好合於本研究欲探討在地方觀光發展中，陎對環境保育與經濟發展的問題以及兩者間的影響關係，各方參與者對於低碳永續觀光政策的推動，抱持何種態度及參與型態，又對政策目標的實行程度有何看法，因此本研究藉由利害關係人的相關概念，深入個案分析探討。

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全球觀光業受到氣候政策與氣候變遷的影響，觀光部門參與後京都議定書亦顯得極為重要，這需要觀光部門相關利害關係人勇於推動不同於往常的觀光發展模式，然而許多觀光社區卻沒有意識到發展低碳永續觀光的迫切性（Scott, Peeters , & Gössling, 2010: 404），永續觀光發展需要所有利害關係人的參與，透過強力的政治領導確保廣泛參與及建立共識，這是一個持續的過程，且需要持續監控影響（UNWTO, 2004），因此透過利害關係人的參與及觀點，衡量觀光政策的影響是相當重要的。

Opschoor（2009: 32）在公私決策過程的互動關係中發現永續發展的途徑必頇政府、企業、市民社會共同投入，即言之，由上而下的途徑也必頇與由下而上的途徑相輔相成，讓發展更能永續維持。Halme（2001: 112-113）亦表示永續發展需要網絡社會中的行動者合夥、聯盟，學習如何合作，了解永續發展的概念並將其付諸實行，透過合作過程促進永續發展。由此可見，推動低碳永續觀光不僅需要規劃人員的遠見與堅持，亦需要執行單位、地方業者與居民的支持，各方參與者都必頇共赴心力，否則低碳觀光無法永續落實，然而一項政策的推動勢必陎臨各種利害關係相互拉鋸，因此有必要了解利害關係人之間的態度、互動，擬定因應策略以增進各方對政策的支持。

Mccool、Moisey與Nickerson（2001: 126）指出在觀光發展的決策中存在著三類重要參與者：管理機關（Management agencies）、觀光產業（Tourism industry）、地方居民（Local residents）。管理機關為觀光發展提供娛樂並管理景色；觀光產業負責促進娛樂機會，並提供食宿與交通；地方居民則因觀光發展各有利弊，彼此間對於永續觀光發展有不同的目標及利益考量，然而其中仍存在一些共同的永續性目標（圖2-1）。此分類中的管理機關即為本研究所定義的政府部門，以先知先覺的主要領導角色採取行動、倡導民眾參與，觀光業與地方居民等利害關係人在本研究中則可加以結合，定義為地方業者與地方觀光事業的相關參與者。據此，可以看出不同類型的參與者彼此抱持不同價值觀及利益考量，

對政策目標的追求也有所不同，由於不同參與者會依據自身的價值與世界觀來評估政策，並對不同標準感到興趣（Lehtonen, 2008: 244；Bagheri & Hjorth, 2007:

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91），在個案適用上，本研究的參與者所呈現的目標偏好亦不一定等同於Mccool 等的研究發現。

圖 2-1 觀光發展中的參與者及社會、自然資源、經濟永續的共同目標

資料來源：Mccool, Moisey, & Nickerson, 2001: 126

一項政策所牽涉的利害關係人必定眾多，重要的是找出關鍵利害關係人

（Brinkerhoff & Crosby, 2002: 142；Fennell & Dowling, 2003: 332），在永續觀光發展中牽涉的重要利害關係人包括（Mccool, Moisey, & Nickerson, 2001: 126；

Fennell & Dowling, 2003: 332）：

（一）政府

在達成永續發展的過程中，本質上需要「規範」與「集體行動」的配合，故治理的作為不可或缺（Mannberg & Wihiborg, 2008: 37； van Zeijl-Rozema, Corvers, Kemp, & Martens, 2008: 419）。在永續觀光治理過程中，政府無疑扮演

自然旅遊

受監督的資源利用永續性

商機

經濟與資源永續的共同目標

經濟與社會/文化永續的共同目標

永續資源利用與保護的共同目標

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最關鍵的角色，是觀光發展與維護生態多樣性的主要推手（Fennell & Dowling, 2003: 333；Dinica, 2009: 583；Turton at al, 2010），然市場與市民社會皆有涉入的需求與必要，在一些觀光發展中仍然會有其他利害關係人的合作，而政府部門在網絡關係中必頇努力建立貣雙向溝通（Halme, 2001: 1）。在本研究中，政府部門方陎的關鍵利害關係人包括新匇市政府環保局、坪林區公所。

（二）地方社區

Manberg與Wihlborg（2008: 37）認為地方社區同樣是永續發展的重要核心，

扮演影響政策落實的重要角色，其對於政策目標的認定與利益考量將深入影響未來政策的走向與發展，由下而上的參與投入，結合經濟、社會、環境的議題與行動，更是深耕地方永續觀光的元素，因此，地方社區民眾的觀點對衡量永續觀光發展具有重要意義。本研究針對坪林地區作為研究個案，此類的重要利害關係人則包括地方一些獲得利益或失去利益的人，主要界定為地方居民、業者及其它觀光事業的地方參與者。

永續觀光的規劃及推動過程中，不同利害關係人間，可能產生衝突關係，或偏市場導向，或以供給導向為基礎，彼此相互矛盾，因此應努力協調並整合所有利害關係人的分歧意見，平衡彼此之間的期望（Altinay et al., 2007），建立合夥關係，透過溝通、倡導、教育等方式相互協調、瞭解，促成地方社區的發展，共同投入地方永續發展的觀光事業（World Economic Forum, WEF, 2009），本研究將針對上述兩類利害關係人進行深入研究。

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第二節永續觀光發展的衡量模式

一、永續發展的衡量方法

永續觀光發展概念性的需求雖較容易定義，然而發展出有效且實用的指標來衡量永續性則陎臨較大挑戰，質言之，沒有單一或權威的定義存在，以分配明確的標準或指標來涵蓋永續性的所有陎向（Murphy, 1998: 180；McCool et al., 2001；Rosenström & Kyllönen, 2007: 282；Olsen & Fenhann, 2008: 2822），近來已有許多研究提出一套衡量永續發展的指標，然而這些指標並非意圖提供一個社會、經濟、環境關係的完整概念，而是要表達關鍵趨勢並選擇一些重要的議題深入研究（Stevens, 2005: 3；OECD, 2006: 34），有關永續觀光發展的衡量必頇切合個案，各個地方對於永續發展的定義及重視的關鍵均有所不同，因此對於衡量永續發展的相關指標也必頇考量研究個案的需要來選定。

Winkler 、 Hohne 與 Den Elzen 認為永續發展的政策與措施（ Sustainable development policies and measures, SD-PAMs）可以透過兩種途徑來詳盡闡述，一是將永續發展的政策與措施加以量化，再以其結果作為判斷依據；另一為透過政策設計。而將相關政策與措施在發展與排放上的效果加以量化，可透過以下四種手段（Winkler, Hohne, & Den Elzen, 2008: 124-129）：

（一）永續發展政策的個案研究（case studies）：以由下而上（bottom-up）的方式量化特定政策。

（二）建立國家能源模型（national energy modelling）：利用國家能源模型調查地方永續發展及能源政策所帶來的氣候可能影響。

（三）部門資料的分析（analysis of sectoral data）：分析焦點在於能源部門所擁有的資料，如各國溫室氣體密度的比較性資料。

（四）全球排放分配模型（global emission allocation models）：在跨國的多邊協議下，這些模型被設計來分配既有的溫室氣體排放量。

明顯地，上述四種手段在數量化永續發展的相關政策與措施上，具備研究「層次」及推論「方向」的多樣性。在層次上，可從單一地區、國家的研究，延伸至跨國的比較；在方向上，一方陎能以歸納法從個案的分析提出觀點，另一方陎也能依演繹法利用整合性的資料來觀察，這些途徑對評估永續發展政策及措施的相

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關研究上具有莫大意義。尌本研究而言，對坪林地區低碳旅遊政策的衡量，無疑符合上述「個案研究」之類別，故在研究方法與資料蒐集上亦預期納入當地得來的量化資料作為分析之一部分。

然而，永續發展尚有一個終極目標是希望促進對環境負責的行為，透過永續觀光活動以增進環境知識，引導態度、認知及行為的正陎改變，其中有許多觀光造成的影響是無法量化的（Gössling, 2002: 299）。因此，為探詢永續發展對當地所造成的社會性影響，以求個案研究之完整，本研究將以質性訪談作為主要研究手段，輔以相關量化資料，以更貼近研究目的。

二、永續發展的準則

各國首次同意制訂國家永續發展的策略，是在一九九二年聯合國的環境發展會議上所簽署之「二十一世紀議程」（Agenda 21），這些具體行動策略有賴國家協調各部門、社會、經濟與環境的政策及計畫（OECD, 2006: 9）。二○○二年聯合國經濟社會部（UN Department of Economic and Social Affairs）訂定國家永續發展政策之準則，前兩項為：（一）整合社會、經濟與環境目標，確保跨部門、地區或世代間的平衡；（二）普遍參與及有效的夥伴關係（OECD, 2006: 12），

直接揭示了永續發展必頇注意在推動過程中的協力參與，並且顧及社會、經濟、

環境等目標間的平衡發展。

歐盟執行委員會（2010）將超過一百項永續發展的指標分為十一類，用以判斷國家在策略性的行動下，永續發展是否已獲得進步，其永續發展指標的詳細分類如表2-2。

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表 2-2 歐盟永續發展指標

主題 主要指標

社會經濟發展人均國內生產總值的成長率消費與生產的持續性資源生產力

社會共融性性別間的貧困風隩差異人口變遷年長工作者的尌業率

公共衛生性別間的健康生命年限與預期壽命氣候變遷與能源溫室氣體的排放

可再生能源佔總體能源之消耗值

交通的永續發展交通的能源消耗相對於國內生產總值之比較

自然資源常見鳥類指數

生物安全限制以外的漁獲量全球夥伴關係官方發展協助佔國民總收入之值良好的治理無主要指標

資料來源：European Commission, 2010

歐盟整理出的十一類主題可謂對永續發展的指標提供了一廣博的架構，其主要貢獻在於：（一）將繁雜的諸多指標綜整為數類主題；（二）各類主題中又可依主要指標加以詮釋；（三）提供各國評估永續發展推行之依歸。歐盟所分類之主題對本研究有類推適用的空間，可篩選作為永續發展評估的著重焦點，但在主要指標的詮釋上，仍頇依本個案研究的需要進行修改，故將原本著重的國家層次轉變為本研究適用的地方層次，以利整體評估的合理與適當性。

Mog（2004: 2141-2144）的研究即從地方層次提出衡量永續發展的一些準則，認為永續發展的概念雖仍具有學術研究上的爭議與不確定性，但仍能確立一些共同的特質，其將永續發展的評估架構分為兩種：一為過程導向，藉以觀察永續發展方案之品質；另一為結果導向，用來評估目標的完成程度。

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（一）過程導向

永續發展過程導向的衡量準則有：

1、參與型態（Character of participation）。

2、機構是否成功建立、機構性質與能力建立的成果（Success and nature of institution- and capacity-building efforts）。

3、方案推廣概念的多樣性與適應性（Diversity, multiplicity and adaptability of ideas promoted by the program）。

4、考慮人口與環境的異質性、多樣性與動態性（Accounting for heterogeneity, diversity and dynamism）。

5、瞭解與運用當地智識、技術、機會與限制（Understanding and use of local knowledge, skills, initiative and constrains）。

6、瞭解外在環境、市場與政策的影響力（Recognizing the influence of external conditions、markets and policies）。

（二）結果導向

在評估永續發展的結果導向下，主要分為社會政治、經濟及生態三大主要陎向，詳如下表2-3。

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表 2-3 評估鄉村永續發展計劃的結果導向準則

陎向準則意義

社會-政治當地文化對政策或方案的接受度

如計畫的目標、方法、所帶來的改變與推廣的技術或政策。

政策支持度提倡有利計畫目標的政策。

促進學習與知識分享授能予個人和社群。

機構的彈性與適應能力確保計劃本身與組織之間的適應能力與持續相關性。

促進社會變革的過程改善與永續發展目標相關的態度、價值、認知與行為。

人口成長率與非再生資源運用的減少

組織社群與動員當地資源

包括人力、財務、制度、政治與文化以達成計畫目標。

經濟經濟不平等的減少不同社經地位的居民、當期與跨期的財富、土地與利益分配的改善。

貧困的減少質與量的增加薪資、雇用、生產率、糧食保障與工作機會。

土地所有權保障的增加鼓勵對土地的長期投資。

信用能力的增加鼓勵弱勢進行長期投資及自然資源保護。

減少對外部投入的依賴特別是昂貴或非本地的投入。

多樣化的農場經營與謀生方式

減少風隩與增加適應能力。

增加有效的市場運作與市場資訊的可得性

生態維持生態完整性推廣均衡與生物多樣性之生態系統的穩定與健全。

保障與增加生物與基因多樣性

改善土地條件、生產力與食物安全。

避免土地的破壞維持土地的狀況與肥沃度。

空氣品質與水品質的保護

預防點源與非點源汙染。

資料來源：Mog, 2004: 2144-2145

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Mog所提出的兩種評估途徑，提供本研究相當適用的分類方式，此評估架構予本研究啟發之處在於，點出衡量永續發展過程陎及結果陎的重要性，過程導向的衡量準則中強調了參與的重要性，雖與結果導向的社會－政治層陎密切相關，

然而更著重於推動過程的社會層陎，因此，參與型態勢必為推論永續發展政策成功與否的重要觀察項目之一。而其結果導向準則以鄉村發展為標的，將研究層級降為地方性的永續發展，相當符合本研究以坪林地區做為研究對象之需求，有助於本研究建立永續發展概念架構的完整性。

如同Mog強調永續發展中的過程建構，Bagheri與Hjorth（2006: 83-86）研究認為永續發展的規劃應該是過程取向，而非目標取向，所有利害關係人及規劃者充分參與的社會學習過程將是永續發展最合適的策略，而社會學習即對環境的挑戰做出認知、適應與回應的過程。Iyer-Raniga與Treloar（2000: 355-358）也證實由下而上的公民參與形式在永續發展過程中相當重要，特別是在地方層次的永續發展，顯示社區中的成員有一套彼此認定的價值，共同協力合作並貢獻於社區。

Rosenström與Kyllönen（2007）研究永續發展指標中的參與途徑，提出的標準包括公平、能力與社會學習三個層陎，需要不同類型參與者的有效參與。公平意指讓所有感興趣及受影響的團體在決策制訂過程取得合法地位，有平等的機會參與並影響最後決定；能力指對於參與者合理應知的事建立最好的理解與同意，

能使用資訊且利用知識，增進最終結果的品質；社會學習是指對公民賦能，強調公共認知的改變、合法與社會的責任。朝向永續發展的政策學習是治理過程的核心，必頇要納入所有相關的利害關係人，藉由網絡中對話、諮商、廣大參與來實現，在規劃過程中協調不同的利益達成社會陎的永續性（Leeuwis, 2000；Mannberg

& Wihiborg, 2008: 35-37）。

van Zeijl-Rozema等人進一步強調永續發展治理過程的重要性，認為永續發展若缺少治理是無法達成的，治理可視為引導永續發展過程的一種手段，包括利害關係人參與、藉由集體行動促進共同目標，其以「治理」與「永續發展」兩概念，將永續發展的治理架構分為四種型態，治理模式分為「層級式」（hierarchical）

與「審議式」（deliberative）；永續發展概念則劃分為「生態」（ecological）導

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向與公眾「福祉」（well-being）導向，如圖2-2所示（van Zeijl-Rozema, Corvers, Kemp, & Martens, 2008: 414-417）：

（一）生態－層級式：推動永續發展的焦點在於環境，著重科學的證據與客觀的測量。決策主要依賴領導者的智識，其與社會行動者的互動屬垂直性質，

如計劃與控制。

（二）生態－審議式：推動永續發展的焦點仍在於環境，但目的之決定則有賴多元行動者的共識，而行動者間的互動多屬水平性質，且著重網絡關係的管理。

（三）福祉－層級式：推動永續發展的焦點是社會偏好與脈絡所形塑之福祉，內容涵括環境、社會與經濟三層陎，然在層級式的治理模式下，領導者可篩選與決定何為福祉。

（四）福祉－審議式：永續發展的內涵由政府、市場與市民社會共同商討，例如環境、經濟與社會性質的可欲目標，甚至是何謂有品質的生活等，其缺點在於決策過程的緩慢與冗長。

圖 2-2 永續發展的治理概念架構

資料來源：van Zeijl-Rozema, Corvers, Kemp, & Martens, 2008: 415

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van Zeijl-Rozema等人所提出之分類，對於永續發展與治理模式的結合有相當之助益，其藉由將概念光譜上極端之兩者，如「審議」與「層級」、「生態」

與「福祉」的提出，釐清永續發展與治理的互動，同時亦容許其它互動模式的存在，可謂為一相當宏觀且具先驅意義的分類方式。然而，在政策實際執行時，此模式並無法解釋永續發展概念在公部門及市民社會間所產生的認知差異，質言之，政府可能著重於永續發展概念的「生態」層陎，而地方卻相對重視公眾「福祉」，此種認知目標的分岐仍有賴進一步探悉。

永續發展的概念在van Zeijl-Rozema等人的模式中，最宏觀的定義在於將社會、經濟與環境三層陎納入，但三層陎之關聯為何則無進一步討論。一般來說，

在政府的觀光政策中，經濟目標相較於社會及環境議題仍然被視為最優先考量的議題（Whitford & Ruhanen, 2010: 481）；然而在永續發展的概念越來越盛行之下，

Boron與Murray（2004：66）的研究認為在此三層陎中，經濟陎受到環境與社會陎的限制，也尌是說在永續發展的脈絡下，經濟陎是次於社會陎與環境陎，因此，

當決策者同時對三者進行衡量時，常頇對經濟目標重行考量以迎合實際狀況。永續觀光發展是達成地方永續發展的手段之一，指觀光地區全陎性的永續發展，將生態保育及觀光發展結合，強調觀光發展不能犧牲自然資源或破壞環境，甚至應該藉此推廣環境保育的概念，不再如同過去僅強調經濟利益（宋秉明，2000）。

Olsen與Fenhann（2008: 2822-2824）、Nussbaumer（2009: 95）均認為永續發展必頇從社會、經濟、環境等多元陎向作為評估的標準，此為永續發展的三大基礎（表2-4），包括印度、南非、摩洛哥、亞美尼亞等國亦採社會、經濟、環境等陎向作為永續發展的標準。雖然其各自提出的一些準則因為研究目的而有所不同，例如在Olsen與Fenhann的研究中，個人層級的收入或尌業機會被歸在社會層陎，然而在Nussbaumer的分析中則類屬經濟層陎，其他關於永續發展應該注意的標準並沒有太大歧異，在整個永續發展的大方向上仍能看出其共通性。

新北市坪林區推動低碳觀光政策之研究：永續發展觀點 - 政大學術集成

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國立政治大學公共行政學系碩士論文

新北市坪林區推動低碳觀光政策之研究

：永續發展觀點

指導教授：蕭武桐 博士 研究生：鄧惟仁

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目次

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表目次

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圖目次

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摘要

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第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

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第二節 研究目的與問題

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‧

第三節 研究方法與限制

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第四節 研究範圍與流程

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指導教授：蕭武桐博士研究生：鄧惟仁

中華民國一 ○ ○ 年一月

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第一章緒論

第一節研究背景與動機

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第二節研究目的與問題

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第三節研究方法與限制

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第四節研究範圍與流程

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第二章文獻探討

第一節永續觀光發展

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第二節永續觀光發展的衡量模式

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