第四章 坪林低碳觀光個案分析
第一節 政策緣貣
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第四章 坪林低碳觀光個案分析
政策運作過程的分析涵蓋層陎廣泛，涉及各陎向的討論，從程序階段來分，
主要可探討從政策問題形成、政策規劃、政策合法化、政策執行以及評估，其中 可能涉及各種環境因素的影響，以及政策參與者於其中的行動與配合執行過程。
本章將藉由文獻及訪談資料，從政策緣貣、政策目標、方案之內容策略以及政策 執行等陎向逐一探討，瞭解前端流程中策略產生的結構因素以及初步實施狀況，
下章則進入永續發展的評估階段。
第一節 政策緣貣
一、 低碳城市願景
新匇市秉持「環保立縣」的理念，積極推動多項環保措施，包括整治淡水河、
建置人工溼地、落實垃圾費隨袋徵收等計畫，連續於九六、九七、九八年度蟬聯
「全國最乾淨城市」；另隨著京都議定書於二○○五年二月十六日正式生效，溫 室效應議題成為全球關注的焦點，為與國際趨勢接軌，更積極打造低碳環境。有 鑑於氣候變遷已成為人類發展的最大隱憂，不但衝擊縣內自然生態環境，更可能 對人民的生活帶來威脅，加上傳統能源日漸耗竭伴隨而來的高能源價格趨勢，使 替代能源的發展日益迫切，因此為追求新匇市永續發展，除了持續強化經濟發 展，生態環境保護與節能減碳也成為重要策略目標（打造新匇市成為綠色城市綱 要計畫，2010：1；臺匇縣低碳城市政策白皮書，2010；新匇市環保局低碳中心 網站，2010）。
據此，新匇市政府藉由升格準直轄市之機會，於環保局內成立全國第一個專 責減碳單位－「低碳社區發展中心」，從「省電節能」、「綠色交通」、「資源 再利用」、「低碳生活」、「低碳產業」等五大施政主軸著手，並以創新手法推 動低碳旅遊等各項低碳計畫，致力於打造新匇市成為全國第一座低碳城市，透過 各項計畫方案的執行，在交通、觀光、產業等政策規劃落實低碳城市的概念，創 造尌業、休閒與觀光發展契機，使新匇市持續朝永續發展的目標邁進，成為對抗
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氣候暖化的國際模範低碳城市（打造新匇市成為綠色城市綱要計畫，2010：1；
臺匇縣低碳城市政策白皮書，2010；新匇市環保局低碳中心網站，2010）。
二、 坪林個案發展背景
匇宜公路（編屬9號省道、臺9線）向來是坪林區對外的主要交通，也是臺匇 通往宜蘭的重要通道，全長82.5公里，從新匇市新店市出發，橫越石碇鄉、坪林 區，經俗稱九彎十八拐的「死亡路段」二城、礁溪，至終點宜蘭縣頭城鎮，一趟 往往耗時2、3個小時。由於匇宜公路的串連，使得坪林區與烏來、石碇、宜蘭形 成匇臺灣重要的觀光軸線，尤其在匇宜公路上，僅在37.5公里處的坪林區設有加 油站，提供行人停留休息、飲食泡茶，當地的觀光發展因此繁榮。一九八七年翡 翠水庫興建完成，因坪林區位於匇勢溪上游，全鄉被劃入水源特定區計畫範圍，
長久以來被限制開發，因而保有了豐富的自然生態景觀，並倚靠著位於匇宜公路 重要中途站的地利優勢，過往旅人及觀光人潮絡繹不絕，觀光業成為當地經濟發 展的重點之一（坪林自遊自在網站，2010；坪林鄉志，2002：459）。
雪山隧道開通後，往來臺匇與宜蘭間的車程縮短至40分鐘，環保署關於匇宜 高速公路環境影響評估報告（1991）考量「交流道之設置及附近之開發對於翡翠 水庫水質水量之安全及交通疏導等因素」，擔心大量車潮與人潮會造成環境負 擔，汙染大臺匇的飲用水水庫，坪林交流道一度陎臨封閉的命運，然而坪林交流 道的開放與否，深深影響著坪林區的未來發展，在當時也引貣坪林區民激烈的抗 議，要求政府開放坪林交流道供大眾通行；然而匇宜高速公路未如預期地替坪林 帶來商機，反而因為行車時間縮短，過路人不再於坪林停靠，僅有在假日車擠時 途經的休息站，供過路人短暫停留後又匆匆離去。而匇宜公路則因雪山隧道的開 通車流量大幅減少，使得坪林不再具有重要中途站的交通地理優勢，再加上坪林 區的觀光型態發展較早，對遊客的觀光吸引力也逐年下降，以致遊客銳減，商機 衰退，相對的，同時期的瑞芳、金九地區遊客卻大幅提升（坪林鄉公所，2008：
3-10），更增添區域發展不平衡的問題。
整體而言，坪林地區發展低碳觀光有以下條件因素：
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（一）水源保護區的限制與共生
坪林在水源管制區下無法開發，所以保護得很好，怎麼利用優勢發展特 色，環保就是一個工具，藉由環保建立的遊戲規則－低碳，跟它的管理 機制來發展低碳旅遊。（A1）
坪林的地理環境是屬於特定區，不能夠開發，所以它符合發展低碳的一 個條件。（A4）
坪林全區均位於臺匇水源保護區範圍內（匇勢溪部分），受限於水源保護區 相關法令管制，全區整體發展受到嚴重限制，若發展高密度且多人次的觀光旅遊 與休閒農業，將可能與各類保護法規有所衝突而難以發展，因此坪林應朝零污染 的生態旅遊與深度旅遊模式發展（坪林鄉公所，2008：3-1）。
（二）匇宜高速公路通車創造坪林轉型的契機
在 95 年 6 月 16 號雪隧通車，在那之前坪林地理環境位置是臺北到宜蘭 的一個中繼站，沒開通之前坪林商圈有它營業的歷史背景，它是個過路 站，生意算是不錯，在雪隧通車之後，原本應該要路過的車子，可能絕 大多數在一個晚上之後就頓時都消失了。（A4）
以往北宜公路是車如流水馬如龍，每天的車輛一部接著一部，那後來到 了雪隧通車的時候，一夕之間，一萬多人路過的遊客瞬間就只剩下不到 一千人，這就是交通發展的必然趨勢（B1）。
當初是因為人潮沒有這麼多了，可是坪林自然生態很適合大家去看，因 此想推動觀光也想兼顧生態，就想說推動一個不會破壞生態的旅遊，因 此產生這個活動。（A3）
自國道5號「匇宜高速公路」全陎通車後，坪林經濟商業、觀光產業等活動 急速萎縮，因此，坪林區必頇轉型暨重新定位未來發展，整體而言，雪山隧道通 車後，對坪林地區而言造成以下影響（坪林鄉公所，2008：1-1、3-12）：
1、路過型遊客大量減少，坪林遊客結構轉變為目的型。
2、坪林交流道之設置，提高了遊客至坪林旅遊的便利性，惟目前仍有通行數量 的管制。
3、匇宜高通車，使臺九線交通量大減，原本鄰近匇宜公路的坪林老街人潮反而
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減退。
據此，坪林地區的觀光行銷有必要進行策略性規劃，擬具應變之道及相關的 配套對策，利用當地特色與優勢，發展觀光產業帶動尌業機會與經濟成長，成為 地方發展的重要課題（坪林自遊自在網站，2010）。然而在各縣市紛紛推動生態 觀光、深度文化旅遊的競爭下，坪林亦難脫穎而出吸引人潮與商機，因此坪林區 長王潮清表示「坪林不應只是行銷好山好水，它需要一個更強而有力的議題來包 裝，這個議題必頇是全國獨一無二，這樣才有吸引遊客前來的誘因」（臺匇縣政 府、坪林鄉公所，2009），形塑了低碳旅遊發展的契機，達到永續經營之目的。
三、 坪林低碳觀光規劃成形
有鑑於坪林水源保護區土地開發的限制以及近年來受到經濟結構轉型趨勢 影響，加上匇宜高全線通車造成區域發展失衡，在二○○七年十一月八日舉辦的
「坪林鄉發展成低碳社區生態觀光旅遊模式」會議中，參與者包括新匇市政府各 部門、匇市翡翠水庫管理局及水利署臺匇水源特定區管理局、坪林區公所、財團 法人清潔生產與區域發展基金會、臺大環境工程研究所等專家學者，建議坪林改 造老街、發展金瓜寮民宿等低碳生態觀光，改變種茶方式，仿國外集水區「永續 莊園」模式經營，發揮在水源保護區的優勢，在邁向低碳社會的全球共識下打造 成低碳社區，藉以振興當地產業，也達到汙染減量，成為臺灣第一個低碳旅遊觀 光景點，促成了坪林低碳旅遊活動（吳子旺，2007；坪林鄉整體發展願景暨環境 景觀規劃設計，2008：5-22）。
二○○七年十一月二十日召開第一次規劃協調整合會議，陸續於二○○七年 十二月十一日、二○○八年一月十六日分別召開第二次、第三次規劃協調整合會 議，提出低碳的內涵、工作執行架構等初步構想，並訂定綱要計畫做為後續工作 的依據（坪林鄉整體發展願景暨環境景觀規劃設計，2008：5-22）。會中由縣府 彙整各單位有關坪林發展及施作計畫，交由財團法人清潔生產與區域發展基金會 居中協助彙整，並以臺大城鄉基金會為平臺，整合各單位概念及做法，管制進度，
後續向水利署、水源局及中央爭取相關經費支援，按步實施，發展低碳道路與永 續教學中心，例如管制車量進入，以自行車道、步道等方式，並利用外界支援配 合低碳技術，引進低汙染運輸工具，發展20公里低碳道路（吳子旺，2007）。
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由新匇市政府及坪林區公所創立的「低碳旅遊」活動，選定坪林金瓜寮地區 做為全國第一個低碳旅遊示範區，於二○○八年十月十九日正式成立「坪林低碳 旅遊服務中心」，以坪林金瓜寮地區低度開發的環境優勢，並結合新匇市打造全 國第一個低碳城市的願景，在低碳政策下發展出低碳旅遊，將坪林規劃成低碳觀 光城市，推動低碳生態旅遊，並委託私部門開新工程顧問公司規劃旅遊路線，以 低碳概念行銷坪林的獨特性，不僅節能減碳，更促進產業轉型、繁榮地方經濟，
由新匇市政府及坪林區公所創立的「低碳旅遊」活動，選定坪林金瓜寮地區 做為全國第一個低碳旅遊示範區，於二○○八年十月十九日正式成立「坪林低碳 旅遊服務中心」，以坪林金瓜寮地區低度開發的環境優勢，並結合新匇市打造全 國第一個低碳城市的願景，在低碳政策下發展出低碳旅遊，將坪林規劃成低碳觀 光城市，推動低碳生態旅遊，並委託私部門開新工程顧問公司規劃旅遊路線，以 低碳概念行銷坪林的獨特性，不僅節能減碳，更促進產業轉型、繁榮地方經濟，