政策執行理論

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四、教育主管機關是否支持：

李阿丹（2008）指出社會型態的變動、多元價值衝突並存，以及民主放任的 教養態度使得自我中心、不負責任、孤僻等有適應困難的學生越來越多，因此學 生輔導需求有其複雜性，需要教育主管機關之支持。若教育主管機關願意支持學 生輔導，予以人力、經費等資源，甚或賦予執行者權能，將成為極大之助益。爰 此，教育部協助各地方政府及各級學校落實推動學生輔導，如教育部國民及學前 教育署補助高級中等以下學校及直轄市與縣（市）政府置專業輔導人員、高級中 等以下學校輔導工作整合發展推動方案等，以及督導學校定期辦理相關研習、加 強專業知能，定期盤點並檢討相關政策執行情形等作為，即有所助益。

五、小結：

綜上所述，藉由文獻研究可知影響學生輔導政策執行成效之因素主要有四大 項，該因素與執行成效間的關係如下：（一）「系統合作越成功」，越能增進執行 成效；（二）「專業輔導工作者越能發揮職能」，越有助於執行成效；（三）「輔導 人員之專業知能越提升」，執行成效越良好；（四）「教育主管機關的支持」有利 於執行成效；前述之歸結因素將作為後續資料分析之參考面向

第三節 政策執行理論

壹、政策執行之意涵

過去「政策執行」曾被公共行政學界所忽略，往往將焦點置於政策制定，但 事實上政策執行可謂政策運作過程中最重要的一環，因此學者愛德華三世

（George C. Edwards Ⅲ）曾云：缺乏有效的執行，政策制定者的意圖將無法成 功的實現。而政策執行的研究始於 1973 年普里斯曼（Jeffrey L. Pressman）和 衛達夫斯基（A. Wildvasky）合著《執行：華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭破碎》

一書，該書中提及：政策規劃者的期望與現實執行過程及結果可能會因為在執行

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過程中所發生的種種因素而產生極大的差異，並指陳政策執行往往成為政策過程 中「欠缺的一環」（the missing link），是導致政策失敗之主因。而該本著作亦 成為政策執行研究的里程碑，此後政策執行受到學術界及實務界普遍的重視。

關於「政策執行」的定義，一般泛指「具法律責任之行政人員，為既定之政 策擔負起實際執行之責任」。惟現代之政策執行還包含私部門、第三部門和社群 之涉入等跨域行動，因此普里斯曼和衛達夫斯基將執行界定為：「介於設定目標 及達成該目標行動之間的一連串互動過程。執行的成功與失敗，並不只是依賴於 實際目標的設定得當與否，更加依賴眾多行為者和組織單位間的互動。」（林鍾 沂，2018），可見政策執行是影響政策成敗的重要因素。

貳、政策執行研究之演進

政策執行研究自 1970 年代起發展，美國學者林肯（Y. S. Lincoln）與古巴

（E. G. Guba）在《第四代評估》（Fourth Generation Evaluation）一書中，

將評估研究的演進分成四個階段，分述如下：

一、第一代政策執行研究（1910 年至第二次世界大戰期間）：

意指美國學者沙巴提爾（Paul Sabatier）提出之「由上而下的政策執行模 式」，強調執行的主導權在上級機關及首長，在政策執行過程中，上級機關對下 級機關負起指揮與監督之責，政策制定者須對執行者嚴密監督、管理，以達成政 策預定目標；內涵偏重於政策實務層面及個案之研究，例如普里斯曼（Jeffrey L.

Pressman）和衛達夫斯基（A. Wildvasky）合著《執行：華盛頓的偉大期望如何 在奧克蘭破碎》一書即是對加州奧克蘭市執行聯邦政府解決失業問題有關政策之 個案研究。

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二、第二代政策執行研究（第二次世界大戰期間至 1963 年）：

意指美國學者沙巴提爾（Paul Sabatier）提出之「由下而上的政策執行」， 強調執行的主導權在基層機關及行政人員，賦予基層執行人員及機關較多自主權 及自由裁量權，使其能依據自身專業及經驗因應複雜的政策運作狀況，並重視政 策制定者與執行者之間的互動關係，決策者與執行者共同協商政策目標的達成，

彼此形成合作的互動關係；內涵偏重理論分析架構及模式之建立，亦即發展各種 分析架構以指導如何對政策執行的複雜現象進行研究。研究重點包括：（一）政 策的形式與內容。（二）執行機關及其資源。（三）執行人員之才能、動機、意向、

人際關係及溝通方式等。例如學者愛德華三世（George C. Edwards Ⅲ）及史密 斯（Thomas B.Smith）提出之政策執行力模式均屬第二代政策執行研究之成果。

三、第三代政策執行研究－「整合途徑」（1963 至 1975 年）：

由美國公共政策學者郭謹（Malcolm L.Goggin）、包緬（Ann O.M.Bowman）、 李斯特（James P.Lester）與歐圖（Laurence J.O. Toole,Jr）四人合著《執行 理論與實際：朝向第三代》提出，企圖整合理論與實務，打破單一方向之研究架 構，結合由上而下及由下而上之研究途徑，採取多元研究法，重視多元政策行動 者在執行過程中的互動關係，例如郭謹（Malcolm L.Goggin）等人提出之「政府 間政策執行溝通模式」及沙巴提爾（Paul Sabatier）提出之「倡導聯盟架構」

（Advocacy Coalition Framework,ACF）即是此模式之代表。

四、第四代政策執行研究（1975 年迄今）：

由美國科羅拉多大學公共事務研究所教授迪里昂（Peter DeLeon）提出。重 點內容為：重視民主化之政策執行過程（重視基層執行人員以及公民參與政策執 行過程）、以「後邏輯實證論」作為方法論之基礎、質性與量化研究並重、聚焦 於中層執行機關與多元社會團體之間的連結關係，並且同時重視成功及失敗之個

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案。進行第四代政策執行研究之程序包含：（一）首先必須認定政策之利害關係 人為何。（二）必須界定出政策利害關係人所提出之「主張」、「關切」與「議題」。

（三）必須建構適用之質化評估的系絡與方法論。（四）在建構利害關係人的要 求、關切與議題過程中能夠產生共識。（五）對於沒有或欠缺共識之要求、關切 與議題，必須設定妥協的時程表。（六）開始蒐集有關妥協議程的訊息。（七）必 須建立利害關係人的政策論壇，以進行妥協。（八）將已具共識之妥協事項作成 報告。（九）必須將尚未獲取共識之要求、關切與議程繼續前述之順序重新再建 構一次，一直到解決滿足所有的要求、關切與議題為止（丘昌泰，2013）。 推行學校輔導工作是我國近年來十分重視之政策，然而教育部身為中央主管 機關，負責政策制定，實際政策執行則有賴於基層執行人員。以本研究而言，研 究焦點為「直轄市、各縣（市）之學生輔導諮商中心如何執行政策」，在學生輔 導政策執行脈絡中，有多元政策利害關係人參與集中、彼此影響。爰此，本研究 採用「第四代評估：回應的-建構性評估」，結合「由下而上」與「由上而下」之 研究途徑來分析個案之政策執行過程及成效，著重探究政策利害關係人之訴求、

關切、爭議等回應性觀點的表達，以及政策利害關係人在執行過程之互動關係，

並將已具共識之妥協事項作為研究建議。

參、政策評估之一般標準

為更加提升學生輔導諮商中心之執行成效，本研究採用唐恩（William Dunn）

及波伊斯特（Theodore H. Poister）提出之「政策評估一般標準」，藉由研討現 行政策執行情形及成效，以作為政策管理、政策持續、修正或終結之基礎，並擬 定未來決策方針，希冀發展更有成效之政策。政策評估可定義成「基於有系統和 客觀資料的蒐集分析，進行合理的判定政策投入、產出、效能和影響的過程。」；

並且需要一套標準，以作為判斷政策是否有必要修正或改進的依據（丘昌泰，

2013），唐恩及波伊斯特所提之「政策評估一般標準」之各項內容如下：

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一、效果性（effectivesness）：

效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果，這個結果通常以提供的 產品數量或服務單位來衡量。以本研究而言，可用學生輔導諮商中心「提供服務 的總次數」來衡量其效果性。以臺北市學生輔導諮商中心為例，以提供服務之總 人次而言，在 105 年度為 27,999 人次，在 106 年度為 29,501 人次，在 107 年度 為 32,459 人次，可見學生輔導諮商中心確實提供服務，且近三年服務總人數有 成長的趨勢，有其效果性。

二、效率性（efficiency）：

效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度，通常以每一單位成本所 能產生的總財貨量或提供的總服務單位來做為衡量基準。凡是能夠以較小成本獲 取較大效果的政策就是屬於好的政策。以本研究而言，原先當學校有轉介輔導個 案需求時，各校要自行聯絡合適專業人員、洽談行政事宜等，要付出許多心力處 理。而學生輔導諮商中心之設立使學生輔導工作較有系統性，透過建立標準作業 流程等明確規範，當學校方有需求時，依照規定提交相關資料申請，即可轉由學 生輔導諮商中心以專業行政來處理後續事宜，且學生輔導諮商中心將原先分散之 專業輔導人員統籌規劃，藉由專業合作、督導及研討等方式增進人員之專業知 能，使其職能能夠更有效率的發揮。另以臺北市學生輔導諮商中心為例，該中心 在 105 年度設置 56 位專業輔導人員，總服務人次為 27,999 次，在 106 年度擴編 設置 67 位專業輔導人員，總服務人次為 29,501 人，在 107 年度設置 65 位專業 輔導人員，總服務人次為 32,459 人，雖然 107 年度專業輔導人員人數減少 2 名，

但總服務人次增加 2,958 名，可見學生輔導諮商中心之運作能夠以較小成本（人 力）獲取較大效果（提供服務人次），有其效率性。

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三、充分性（adequacy）：

某一政策能夠正確滿足問題的需要、價值或機會之程度，通常表示政策方案 與有價值之後果之間之關係強度，如果關係強度越密切，就表示充分性越高。以

某一政策能夠正確滿足問題的需要、價值或機會之程度，通常表示政策方案 與有價值之後果之間之關係強度，如果關係強度越密切，就表示充分性越高。以