圖 圖
圖 4 政策法規之法律層級圖
第二節 第二節
第二節 第二節、 、 、 、政策法規之歷史演進過程 政策法規之歷史演進過程 政策法規之歷史演進過程 政策法規之歷史演進過程
本研究參酌新制度理論（New Institutionalism）在分析制度變遷時，強調制 度隨著時間演變的過程及意義。以此觀點作為分析境外衛星頻道之政策法規隨著 時間演進過程的依據。本研究以「歷經時間」作為分析框架，檢視政策法規的動 態變遷過程。並參酌制度創新主體的兩種檢視角度以瞭解，政策法規在演變過程 當中國家抑或志願團體的主體性角色。本研究根據上述兩種分析觀點，作為論述 政策法規之歷史演進過程之框架。
本研究根據政策法規的實施日期，依照時間先後順序整理為年表。從表 6 可 以瞭解到，在 2002 年之前對於境外衛星頻道的管制，主要是從接收端的面向「間 接的」管制個人或單位在未經許可的情況下，不得接收境外衛星頻道電視節目。
憲法
法律
行政法規 國務院第 129 號令
部門規章
廣電總局第 1、11、27 號令等
規範性文件
法律效力
高
低
在此之前，並沒有針對境外衛星電視頻道落地的管理條例。直至 2002 年 2 月 1
轉捩點。1990 年開始，中國政府從原本杜絕境外衛星頻道進入市場，轉變為有
（CINEMAX）
美國線上時代華納集團
（非控股）
美國
4 CNBC財經電視臺亞洲頻道
（CNBC Asia Pacific）
美國全國廣播公司/美國通 用電器有限公司
美國
5 全球音樂電視台中文頻道
（MTV Mandarin）
美國維亞康姆集團 美國
6 國家地理亞洲頻道（NGC Asia） 美國新聞集團 美國 7 衛視國際電影臺
（STAR MOVIE INT'L）
美國新聞集團 美國
8 〔V〕音樂臺（Channel〔V〕） 美國新聞集團 美國 9 新力動作影視娛樂頻道（AXN） 美國新力影視娛樂公司 美國 10 探索亞洲頻道（DISCOVERY） 美國有線電視公司（TCI） 美國 11 賀曼娛樂電視網電影臺
（HALLMARK）
美國全國廣播公司/美國通
（NHK WORLD PREMIUM）
日本廣播協會 日本
14 鳳凰衛視電影臺 鳳凰衛視控股（開曼群島）
有限公司
香港
15 鳳凰衛視中文臺 鳳凰衛視控股（開曼群島） 香港
有限公司
INFONEWS CHANNEL）
鳳凰衛視控股（開曼群島）
有限公司
香港
22 彭博財經電視亞太頻道
（BLOOMBERG）
美國彭博資訊公司 美國
23 星空衛視（XING KONG WEI SHI） 美國新聞集團 美國 24 歐亞體育新聞臺
（EUROSPORTSNEWS）
法國布伊格集團 法國
（CELESTIAL MOVIES）
馬來西亞寰宇電視網
（ASTRO）
馬來西亞
29 新加坡亞洲新聞頻道
（CHANNEL NEWSASIA）
新加坡新傳媒集團 新加坡
30 古巴視野國際頻道
（Cuba Vision International）
古巴視野國際頻道 古巴
星傳送電視節目管理辦法》。此管理辦法明文規定，對於衛星地面接收設施接收 非法接收境外衛星頻道。1993 年，新聞集團買下香港衛視（現星空衛視）63.6%
的股權時，衛視的五個頻道已經能夠透過衛星訊號的傳送，在中國大陸以衛星接
接收設施之專用元件
安裝和使用
1. 個人不得安裝和使用衛星地面接收設施，如有特殊情況須經 由管理部門審核批准並發給《接收衛星傳送的電視節目許可 證》
2. 單位須持有審核批示機關所開具之證明以購買衛星地面接 收設施，安裝完畢以後。由審批機關發給《接收衛星傳送的 電視節目許可證》
罰則
1. 擅自生產衛星地面接收設施者，由電子工業行政部門責令停 止生產
2. 擅自銷售衛星地面接收設施者，由工商行政管理部門責令停 止銷售；沒收其衛星地面接收設施，處以相當於銷售額兩倍 以下之罰款
3. 擅自安裝和使用衛星地面接收設施者，有廣播電視行政部門 沒收其安裝和使用之衛星地面接收設施；對個人處以 5 千元 以下之罰款，單位處以 5 萬元以下之罰款
《衛星地面接收設施接收外國衛星傳送電視節目管理辦法》與《衛星電視廣 播地面接收設施管理規定》皆是針對衛星地面接收設施所作出的管制辦法。它們 從接收端的角度管制個人或單位接收境外衛星電視頻道的合法性。張敬華（2008）
認為，《衛星電視廣播地面接收設施管理規定》的頒布表示出，中國政府從國家 行政管理的高度顯現其對衛星電視的重視與關注。此規定是一個涉及資訊產業、
工商管理、海關、廣電等部門的協同工作與管理體系。
然而，此階段政策法規之制定顯示出一個問題。亦即中國政府並未針對有限 落地之境外衛星頻道進行直接管制。而是採納針對接收設施之生產、進口、銷售、
安裝和使用，透過對接收端點的管制以「間接」規範境外衛星頻道。上述情況持 續到 2001 年底，中國政府開放廣東地區作為境外衛星頻道落地之實驗特區，才 有進一步的轉變。本研究以中國開放廣東地區為實驗特區作為「開放與有效管制 時期」階段之開端，並進行論述。
二、開放與有效管制的時期（2002-至今）
廣電總局基於黨中央「讓世界聽見中國的聲音」之理念，規劃了讓廣播電視
「走出去」之計畫。此計劃的最終目標，是希望中央電視台能夠像其他大型的西 方媒體一樣，能夠將聲音傳播到世界各地。因此，中國政府為了達成自身的電視 廣播在全球的影響力，其中一項計畫是將中國的電視與廣播頻道進入北美、西歐 等地區。為了達成此項目標，中國政府開放廣東地區作為境外衛星頻道落地的實 驗特區。作為交換條件的是，這些境外衛星頻道必須承諾中央電視台之頻道同時 在國外的電視網絡播出。
廣東地區由於地理位置鄰近香港，在過去經常發生香港地區衛星電視溢波現 象。1990 年代開始，廣東地區有線電視系統即與香港的衛星電視以合作的形式，
或是非法的頻道落地做節目的播出。管理機關對於這些行為略有所聞，但並未做 出實質管制。另一方面，廣東地區民風較為開放。因此，廣電總局遂以廣東地區 作為開放境外衛星頻道落地之起點。期望透過逐步、漸進式地開放，來降低境外 媒體對中國文化之影響。
以新聞集團作為案例，2001 年 12 月 19 日，新聞集團的全資子公司—星空 傳媒集團和中國中央電視台、中國國際電視總公司以及廣東有線電視網絡共同簽 署協議。協議內容說明，星空傳媒集團獲准通過廣東有線電視系統，播放一個綜 藝頻道—星空衛視。作為交換條件的是，新聞集團必須同時安排中國中央電視台 英語新聞時事頻道（CCTV-9）在美國福斯電視網播出。
上述協議是由境外衛星頻道，也就是新聞集團、中國國際電視總公司（China International Television Corporation﹝CITVC﹞）9，境外衛星頻道落地中國之官方 代理機構；以及第三方（the third party）：廣東廣播電視局所共同簽署而成。根 據廣東廣播電視局的官員表示，此協議包含了三項對等條件（轉引自：Chin，
2008，p.9）：
（一）中央電視台第九頻道與星空衛視的覆蓋人口數目必須對等；
9 中國國際電視總公司（China International Television Corporation﹝CITVC﹞）是廣電總局批准並 指定之唯一從事境外衛星頻道落地業務之公司；直屬於廣電總局之單位。
（二）當節目內容觸及本國法規時，此協議中的任一方具有終止或暫緩對方衛星頻道
之權利；
（三）此協議中的任一方具有安插廣告在頻道中之權利。
在中國政府有意拓展其衛星頻道至世界各地的理念下，此協議是一種國家行 為，關係著國家利益。在這份協議中，實際參與協商的主體為中國國際電視總公 司以及新聞集團；而接收新聞集團落地之廣東有線電視網絡，則為執行交換條件 之第三方，如下圖 5 所示。在廣電總局批准新聞集團落地之前，廣東廣播電影 電視局並未在事前受到徵詢，因此並不了解具體的計畫。以媒體產業經營的觀點 來看，廣東地區有線電視網並非樂於接受此協議。因為境外媒體的落地，使得廣 東地區之媒體市場更為競爭。同時，亦會削弱廣東地區電視台之廣告市場利潤。
在這份協議當中，真正的受益者為得到交換落地之頻道—中央電視台與星空衛 視。廣東地區有線電視則為被動接受協議並執行的一方，不具有影響力。
圖圖
圖圖 5 新聞集團與中國之落地協商圖
根據 Chin（2008）的研究指出，中國官方與新聞集團之間的落地協商，隱 含了對於廣東地區有線電視業者與境外衛星頻道業者之間的不平等問題。實際的 案例顯示出，同樣為廣電總局禁止播放之內容，廣東地區有線電視台播出會遭到 懲處，然而對星空衛視則否。這樣的現象可以法規文本的分析得到解釋。以法規
新聞集團
星空衛視
廣東省有線電視 中國國際電視總公司
中央電視台 CCTV-9 協商
落地方向
的層面檢視，廣東地區電視台必須遵循《廣播電視管理條例》（國務院第 228 號 令）對於內容之管制；而星空衛視卻沒有相關法令能夠直接管制其內容。
2001 年，中國政府開放境外衛星頻道落地廣東地區開始，到 2002 年 2 月相 關法令頒布的期間。廣東地區的境外衛星頻道擁有比地方電視台更高的自主權。
在這段時間當中，境外衛星頻道處於無正式法規管制之狀態。中國政府只能透過
《衛星地面接收設施接收外國衛星傳送電視節目管理辦法》與《衛星電視廣播地 面接收設施管理規定》，禁止個人或單位非法接收境外衛星電視節目來間接管制 境外衛星頻道之擴張。在面對境外衛星頻道的違法行為時，卻沒有政策法規能直 接規範。
基於以上現象，中國官方開始正視對於境外衛星頻道的管制問題。廣電總局 對於境外衛星頻道之違法行為，開始起草相關法規做出正規的管制。此外，廣東 地區有線電視系統亦將此不平等現象呈報予省級廣播電視局，並尋求改善。廣電
基於以上現象，中國官方開始正視對於境外衛星頻道的管制問題。廣電總局 對於境外衛星頻道之違法行為，開始起草相關法規做出正規的管制。此外，廣東 地區有線電視系統亦將此不平等現象呈報予省級廣播電視局，並尋求改善。廣電