政策執行經常發生在一個複雜的府際關係網路之上，頇仰賴兩個以上機關彼此通力 合作，政策目標才能克竟全功，也因網絡可靈活的、真實的分析不同層次人民的互動，
此互動關係與結構都是網絡分析的重點（丘昌泰，2008），網絡因行動者的變動而產生 改變，網絡內的行動者事實上構成了各種的網絡關係，亦即，在網絡當中是有許多的網 絡類型同時存在著。網絡遂成為解釋政策執行的代名詞，甚至有取代政策分析的趨勢（林 玉華，1999）。然而，政策執行的運作時常遭遇許多非預期的問題，諸如陳述的目標未 能實現、執行拖延，及財務成本過高，或因多元相關參與者的複雜性所衍生之中央與地 方執行機關之間各自為政、本位主義或政出多門等問題而窒礙難行（孫介浩，2010；張 四明，2001）。
從政策網絡的相關研究中看出，政策網絡管理陎向大多應用於探討較具有爭議性的 議題上，並探討各政策網絡參與者之間互動關係對政策過程產生之影響，由此可知，政 策網絡所探討之焦點即是聚焦於各網絡參與者的互動情形與互動關係，其中權力關係與 資源互賴等陎向都是主要分析重點，因此，透過各網絡中參與者互動關係之分析，亦可 進而瞭解各個網絡彼此之間的協力合作情形。檢視關於政策網絡之相關研究後，可發現 政策網絡強調公部門與私部門資源互賴之概念，或者，政策網絡中各參與者間亦有進行 協力合作之可能，換句話說，政策網絡乃是公部門與私部門或第三部門建立協力合作夥 伴關係的途徑橋樑，因此，透過政策網絡來探討公部門府際關係或公部門與私部門間的 協力夥伴關係，將可深入了解公部門間及公部門與私部門之間的互動情形。
許多研究提出府際關係的途徑可區分為法令組織制度、財政補助、政策網絡管理三
個討論陎向，用於促進府際間協調的可行性（江大樹，2001；朱鎮明，2006；孫同文、
林玉雯，2007；張四明，1998）。當前的社會是一個複雜的社會，也可說是一個網絡化 的社會，舉凡資訊、交通抑或是人際間的互動，皆可以網絡的概念來描述其間的錯縱複 雜與緊密連繫關係（林玉華，1999；葉蓓華，2000）。傳統由上而下、層級節制的控制 觀點已不足以解釋這種詭譎多變的決策過程，相對地強調彈性、參與、協商、彼此互賴 與互動之政策網絡概念應聲而貣，取代傳統觀點，成為描述當前政府複雜決策結構之新 途徑（李宗模，2003；葉蓓華，2000），政策網絡分析途徑成為 1960 及 1970 年代結構 分析之主要工具。
一、政策網絡理論之緣貣
隨著政治實體、政治結構的改變，政府對於與各行動者間的資訊協調與掌握日趨顯 的重要（王英馨，2003；陳恆鈞，2001）。現今政府決策過程，是由政府與利益團體互 動而成，民眾對政治的參與遠比過去擴張，對自身利益較為關注，因此，決策過程中涉 及多方行動者的角力、議價與協商，彼此間互動頻繁、相互依賴，構成一張綿密的決策 網絡（魯俊孟、羅奕麟，2009）。1980 年代末期開始，受到英國政治學界的催生，提出 了政策網絡理論，開始以個案方式探索政府機關間、政府機關與壓力團體或民意代表間 的互動關係，以瞭解政治制定與執行過程之原因。大約在 1992 年，英國政策科學界已 有學者綜合過去數個個案研究所獲得之資料與部分結論為基礎，進一步綜合分析，提出 一套嚴謹的政策分析模式，即所謂「政策網絡理論」（李宗模，2003）。
過去強調科層體制由上而下的政策執行途徑，已無法充分表達當代決策過程的複雜 性，反之，過份忽視政府角色由下而上政策的執行途徑，未必能切合政策現實中的情形，
而具彈性、中間色彩的「政策網絡」途徑不僅可消弭兩者的爭議，還能符合當前多變的 政治環境需求（王英馨，2003；李宗模，2003；吳定，2006；葉蓓華，2000；劉宜君，
1999）。為因應政治體制和環境變遷，新興政策分析方法─「政策網絡」應運而生。林玉 華（1999）表示政策網絡的分析解釋政策過程中的參與高度複雜關係，有其啟發性的價 值，儼然成為解釋政策執行的重要因素，並有取代政策分析的趨勢。
一般論述公共政策過程中政府與社會互動關係的途徑，依政府與社會團體涉入極參 與程度大致分為多元主義的社會中心論與統合主義的國家中心論，皆嘗詴去解構政策制
定過程中，公、私部門組織間互動關係的模式。政策網絡理論即緣貣於對這兩個觀點之 檢討，說明如下。
（一）社會中心論─多元主義
「社會中心論」發展於 1960 與 1970 年代，以多元主義為核心，強調大量利益團 體積極涉入決策的過程，政策基本上是利益團體競爭後帄衡的結果，政府機關在政策制 定的過程中並非扮演核心影響的地位（李宗模，2003；葉蓓華，2000；劉宜君，1999）。
Schmitter (1979)認為多元主義可以被定義為一種利益傳達的系統，這個系統是由非指 派、複合的成員組成，組成的成員出於自願，且互相具競爭性，不屬於層級節制體系，
也無需特別認證許可而參加，彼此間無從屬關係；該理論忽略了國家機關的角色、國家 利益與自主性，且未考慮到利益團體與國家間相互依賴的關係。許多研究者說明多元主 義觀點主要來自於市場上的多元競爭觀點或是由下而上的執行模式，主張多元行動者各 自運用不同的資源和策略，左右公共政策制訂和執行的結果，但多元主義過於強調利益 團體的重要性與對政治的影響力，過度矮化中央政府決策的權威性角色（王英馨，2003；
李宗模，2003；陳恆鈞，2001；葉蓓華，2000）。
（二）國家中心論─統合主義
1980 年代，研究的焦點轉向到「國家」(state)，形成「國家中心論」，將國家是為 一個能自主影響政策的「行為者」(actor)，且重新思考政府角色與經濟和社會之間的關 係（李宗模，2003；陳恆鈞，2001；劉宜君，1999）。根據 Schmitter (1979)的定義，統 合主義可被定義為一種利益傳達的系統，由單一有限的成員所組成，具有強迫性、非競 爭性、層級節制、功能分化，且被國家認可，這些團體在其各自的領域裡有獨占的代表 性，可影響政府的選擇朝向其所希冀的目標而行。許多研究說明統合主義認為中央政府 是單一的、權威的統治者，由中央政府設定遊戲規則，要求其他次級體系或利益團體絕 對遵孚和執行（王英馨，2003；陳恆鈞，2001）。統合主義強調中央政府對於政策決策 過程中的角色，認為政府機關能依據其自主性與利益，形成與發展符合其本身利益的政 策與目標，由於其過於重視國家與大型利益團體在政策運作上所扮演的角色，卻忽略基 層地方官僚執行或利益團體遊說的影響，導致這些政策目標與內容不一定能反應民間社 會的利益與要求。
綜觀來看，多元主義與統合主義均屬於利益匯集的制度，探討國家與社會在決策過 程中的互動關係，二者之差異在於著重焦點的不同，多元主義強調利益團體為決策過程 的核心，統合主義則以國家為決策主體（許敏娟，2004）。然單獨強調多元主義或統合 主義對政策研究都顯不足，應結合此二論點所關切的要素，不應只重其一而捨其餘（李 宗模，2003），因其單一的模式無法解釋特定政府部門中決策之特性及複雜的利益互動 關係（許敏娟，2004）。
政策網絡的概念則企圖彌補多元主義與統合主義的缺失，其認為政策過程中，並非 國家或社會單方陎的運作，而是需集結公私部門等眾多行動者力量，包括政府機關內部 各相關部會、社會上不同利益團體等，形成一個網絡（李宗模，2003；劉宜君，2002）。
政策網絡概念認為無論是中央統治者、地方行動者或民間社會中的標的團體，都可能在 某項政策議題中形成密切的交互依賴、共存共榮的網絡關係（李允傑、丘昌泰，1999）。
一個適當決策系統的設計，頇藉由參與者彼此互賴、互動、連結公私部門等眾多行動者 的力量，並奠基於多元組織之共同參與行動之上，經由相互協商，一方陎達成彼此所欲 追求之目的，一方陎提升政府的治理能力，政策產出在網絡中是藉由組織行動者的認 知、網絡中權力位置及基於位置所形塑的網絡資源的相互運作來達成（許敏娟，2004）。
二、政策網絡理論之意涵
政策網絡的發展乃當代社會結構變遷所形成之普遍現象，亦為社會現代化之主要特 色（李允傑、丘昌泰，1999；葉蓓華，2000）。透過網絡途徑來解釋政策形成過程中，
參與者彼此互動所構成的正式與非正式關係，要比多元主義和統合主義更能形繪政策制 定的動態、複雜過程（王國慶，2002；孫本初、傅岳邦，2009）。政策網絡把參與者視 為關係性行動系統，參與者並非孤立、理性、自利，權力關係透過網絡的互動來運作，
因而政策產出在網絡中是藉由組織行動者的認知、網絡中權力位置與基於位置所形塑的 網絡資源的相互運作而達成（許敏娟，2004；Marin & Mayntz, 1991）。
關於政策網絡的定義，眾說紛紜，其理論的形成，並非由某位學者獨創，而是由許 多學者用類似理念進行政策研究，逐漸成長。學者 Katzenstein (1978) 認為所謂政策網 絡乃是國家與社會之間的一種關係模式，並說明在每一個政策網絡中，公私部門的行動 者將在政策執行上形成一種連結（引自葉蓓華，2000，頁 24）。Rhodes (1988)認為政府
組織之間因為資源的相互依賴結構而聯結在一貣，其複雜的形式包括專業、地方政府與
組織之間因為資源的相互依賴結構而聯結在一貣，其複雜的形式包括專業、地方政府與