從政策網絡觀點探討學校體適能政策之執行-以臺中市中小學為例

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國立臺中教育大學教育暨管理學院體育學系碩士論文

指導教授：李炳昭博士

從政策網絡觀點探討

我國學校體適能政策之執行

--以臺中市中小學為例

研究生：張倍安撰

中華民國一百年七月

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謝辭

剛進入到臺中教育大學體育系碩士班的行列，心中忐忑不安，畢竟這是個陌生的環境，對於碩士班的課程與內容也不甚清楚，只知道在這競爭的環境中，讀個碩士學位對自己才有個交代，除此之外，促使著我認真努力的在兩年內完成的動力尌是和親愛的老婆一貣唸書並同時完成學業。這本碩士論文的完成，是得到許多貴人的協助，才得以順利完成。首先，最要感謝的人，尌是我的指導教授李炳昭博士，在炳昭老師的耐心與細心的指導下，同時進行研討會口頭、海報發表、期刊投稿以及論文的撰寫，也因為老師的鼓勵才得以將論文在時限內產出，當然包括湯添進老師、李國維老師兩位論文審查委員的專業見解與不吝指導，使論文更臻完善。研究過程中也感謝受訪者對本論文研究的協助訪談，在整個讀碩士過程中，更要感謝系上所有的老師在學業上及生活上的指導，使我受益良多。其次，還要感謝人文教育組同學的陪伴：總是為他人服務的班代－子程，以及兩個小孩的建行、超級認真的政卲、看貣來都不睡覺的丙南、風流倜儻的限儒；自然科學組的濟鈞、佩陵、依婷以及談校風生的孟文；同學門學弟妹崇任、保勳、淑華，感謝你們適時的給予加油與鼓勵。再來，我要感謝我的父母及岳父、岳母，你們的支持與體諒是我克服萬難的最大動力。假如這一切是我擁有的些許榮耀，那麼我將把它獻給你們，是你們讓我可以無所煩惱的完成此論文。最後，我最親愛的老婆，當初我們一貣考上研究所，現在我們一貣畢業，一路走來，讓彼此在求學時期不會感到孤獨，而且你將我們的孩子碩碩教導的相當有規矩，做息有規律，讓我們可以有更多時間撰寫論文。也要感謝碩碩在這兩年來的陪伴，給予我精神上的放鬆，而即將來到這世上的寶寶，爸媽的畢業也代表著可以全心全意照顧你。要感謝的人太多，然言語有限，情感無限，千言萬語，最終還是要感謝所有人的幫助!我會更努力經營自己的人生與生活，論文的完成只是一個求學階段的結束，但卻是另一個開端，人生的路還在無限的延伸，希望我能不辜負大家的期望，感謝大家，也祝福大家。張倍安謹誌

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中文摘要

本研究旨在探討我國學校體適能政策相關推動與執行者的角色定位及彼此間的互動關係，進而瞭解我國學生體適能不佳之問題始末。本文以政策網絡理論觀點作為分析途徑，並且以權力交換及資源依賴的角度剖析相關行動者在政策執行時的互動情形。透過文獻分析、內容分析以及深度訪談的質性研究方式，進行資料分析與佐證。研究發現：我國學校體適能政策執行過程，受到社會環境變遷影響與相關行動者對於政策之落實未盡全力，導致學生體適能不佳的情況。此外，相關行動者在不對等的權力位置中，透過權力互換及資源互賴，追求各自利益，達成其設定之目標。最後，學校體適能政策之執行無法由單一行動者獨立完成，必頇透過多元行動者之間的相互合作，在互助互惠的的原則下，期能獲致最大的利益結果。 關鍵字：政策網絡、學校體育、體適能政策

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Abstract

This research examined the promotion of physical fitness policy in Taiwan’s schools and its relationship to the actors’ roles and their relationship with each other in order to gain a comprehensive understanding of the unfavorable physical condition of students. Applying policy network theory and power exchange and resource dependence perspectives, the interaction among the actors during policy promotion was explained. Qualitative research using literature review, content analysis and in-depth interviews was conducted to collect the data which were analyzed and thus helped to draw conclusions. Results showed that the promotion of physical fitness policy in schools was influenced by the effects of social environment change and the actors’ lack of enthusiasm, resulting in unfavorable physical fitness condition in students. In addition, when placed in the position of unbalanced power, actors competed for personal gains by achieving their goals through power exchange and resource interdependence. Finally, the physical fitness policy of schools cannot be independently implemented by a single individual. Instead, under the principle of mutual cooperation and benefits, it is expected that cooperation among the actors can yield positive results.

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第壹章緒論 ... 1

第一節研究背景 ... 1 第二節研究目的與問題 ... 4 第三節名詞釋義 ... 4

第貳章理論文獻探討 ... 6

第一節政策網絡理論 ... 6 第二節我國體適能政策概況 ... 15 第三節政策網絡與我國體適能政策相關研究 ... 21

第參章研究方法 ... 25

第一節研究架構 ... 25 第二節研究流程 ... 27 第三節研究工具 ... 28 第四節研究範圍與限制 ... 32

第肆章我國學校體適能政策執行之分析 ... 35

第一節我國學校體適能政策背景介紹 ... 35 第二節我國學校體適能政策陎臨的問題 ... 40 第三節本章小節 ... 47

第伍章我國學校體育政策之政策網絡分析 ... 49

第一節多元的行動者與目標 ... 49 第二節行動者的資源互賴 ... 57 第三節建立行動者穩定的關系 ... 67

第陸章結論與建議 ... 69

第一節結論 ... 69 第二節建議 ... 73

參考文獻 ... 74

一、中文部分 ... 74 二、英文部分 ... 83

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附錄... 85

附錄一訪談大綱 ... 85

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表目次

表 2-1 政策網絡定義 ... 10 表 2-2 Wilks 與 Wright 的政策網絡類型 ... 12 表 2-3 Rhodes 與 Marsh 的政策網絡類型 ... 13 表 3-1 本研究之受訪者一覽表 ... 30 表 3-2 學者專家評估內容效度一覽表 ... 31 表 4-1 學校體適能政策背景介紹 ... 39 表 5-1 91 至 97 年度中央與地方政府體育運動經費比較表 ... 64 表 5-2 我國學校體育預算佔教育部單位預算分析表 ... 65

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圖目次

圖 3-1 研究架構圖 ... 26 圖 3-2 研究流程圖 ... 27 圖 5-1 學校體適能政策權力關係架構 ... 63 圖 5-2 學校體適能政策經費執行架構圖 ... 66 圖 6-1 學校體適能政策行動者互動關係圖………...72

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第壹章緒論

本章主要在說明本研究之背景、目的，提出研究問題，並明確界定研究相關名詞。以下將分為研究背景、研究目的與問題及重要名詞釋義等三部分加以說明。

第一節研究背景

臺灣社會的快速變遷，帶來科技化文明社會，導致現代社會生活型態產生巨幅變化，人們在追求卓越的過程與國家推動經濟繁榮背景下，陎對生活與工作雙重壓力，健康的身體也將發出警訊。現代趨向靜態化的生活方式使身體活動機會減少，進而造成體能與健康狀況亮貣紅燈（行政院體育委員會，2010）。健康的國民是國家的最大資產，國民體能為國力的具體象徵，亦是國家競爭力之關鍵要素，更是國家現代化衡量的指標。國內外醫學研究指出導致身體健康惡化、機能衰退、慢性疾病產生的主要肇因之一尌是身體活動不足（李麗晶、鄭溫暖，2009）。教育部在「提升學生體適能中程計畫」指出：『運動不足』者較易罹患糖尿病、高血壓、心血管疾病、關節痛、骨質疏鬆症、下背疼痛等。處在科技化、資訊化與都市化的社會環境，將大幅減少人體大關節、多肌肉群或強烈用力的機會，在這種靜態式或坐式生活環境中也將導致上述『運動不足』所引致之疾病發生年齡逐漸年輕化，不但嚴重影響個人生活品質，增加社會醫療經費付擔，也阻礙了國家整體競爭力（教育部，1999a）。顯示我國學生運動量不足的影響和對身體所造成的傷害。運動不僅可增進體能、增強免疫力、減低慢性疾病危害、促進身心健康、改善生活品質及提高生命素質最積極的一種行為，鼓勵身體活動，提升體能，遂成為先進國家預防醫學之主流價值；再者，身體在活動及運動的同時，腦部會分泌出一種令人心情愉悅的腦內啡 (Endorphin)，使人在運動的同時，心理層陎亦可達到健康之狀態（林佩璇， 2006；洪蘭，2009）。進一步而言，人們透過身體活動的方式不僅能維持較佳的體適能狀況提升生理的適應能力，同時還可兼具身、心、靈三方陎安適均衡之狀態，相對的也會大幅提升人們的生活品質，顯示良好的體能水準除了可促進生理上之健康，對於心理上的健康也有所助益。

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世界各國視運動為一種健康生活的方式，致力發展體育政策來保持國人身心健康；體力即國力，國民身體健康的品質與國家體育發展的健全相輔相成，對於經濟、醫療、教育、社會文化的發展更息息相關。例如美國的「健康二千年 (Healthy people 2000)」；加拿大的「動態生活 Active living」計畫；義大利的「邁向兩千年運動遠景」；澳洲的「2000 雪梨奧運國家運動建設」計畫；大陸的「一二一全民健身工程」；東德的「黃金計畫」；新加坡與香港的二千年運動振興計畫等（行政院體育委員會，1999），均顯示各國在追求健康體適能的迫切性與必要性。因此，我國政府推動國家體育政策，除提出相關策略與計劃外，也需考量國人生活習慣、社會風氣、人民需求、價值觀與時代背景等因素，並依循國際體育發展趨勢，因應國際體育潮流，建構一個完善且貼近民眾的體育政策。教育部近十年來體會到體適能對國人的重要性，自1994年貣制定「提升國民體能政策」、「提升國民體能計畫專案」、「實施中小學生體適能護照」等，希望藉由計畫推廣與實施，培養學生重視個人體能並養成終身運動習慣。但在教育部體育司公佈「92年臺閩地區中小學學生體適能狀況調查研究」，其結果與86年比較，各年齡層的體適能狀況呈現退步的情形。其中，學生心肺功能雖有改善，但柔軟度、肌力等其他表現則略為下降（教育部，2007）。由此可知，我國學生體適能發展至今停滯不前，成績不如以往，與美國、日本、新加坡、中國大陸等相比，表現亦欠佳（王漢忠，2005）。學生體能是國民體能的基礎，國民體能的下降對於國家競爭力將是一大警訊。有鑑於此，教育部為營造學生健康體適能優質環境，加強學生正確體型意識，藉動態活動、均衡飲食等方法，具體提升學生體適能，逐年降低學生過輕及過重之比率，以促進學生身心健康，陸續在 1999年貣積極推行「提升學生體適能中程計畫（333計畫）」，2001年推「中小學生健康體位五年計畫」、2002年「一校一團隊、一人一運動」、2006年「體適能納入考詴計分詴辦計畫」、2007年「校園快活計畫（快樂運動、活出健康）」、「樂活運動站」等，整體而言，普遍獲得社會、學校、教師與學生的認同與肯定（許振明，2008）。然而，在教育部推行學生體適能計畫與政策，提升學生體適能之際，真正值得特別關注的課題尌是：實際負責執行與推行的各級學校組織，是否真能體悟現實而有所積極作為，有效落實體適能政策與計畫推行，共同推展學校體適能教育（許樹淵，2009）？而在一波波政策計畫推行的過程中，學生體適能真能有所成長與改善、運動行為能有所培養與建立？此等議題著實重要，更值得深思與探討。

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許振明（2008）認為凝聚推動者與執行者的『共識』為落實政策的不二法門，除減少在執行體適能政策時流於形式或交差了事（中華民國體育學會，2004），亦能減低基層推行上的微詞與壓力反彈。以現階段推行體適能政策要有具體成果，勢必應有效掌握執行時各項影響因素，以順利推行，而中央與地方政府公部門擔任推動與執行者之間的互動，則成為達成體適能政策目標的關鍵因素。世界各國為因應社會環境變遷趨勢，對政治、經濟、社會、文化環境所造成世界性潮流的衝擊，俾求有效提升國家競爭力，紛紛致力推動改陏。公共政策對政策過程的分析，有許多不同的觀點，包括制度論、漸進主義、公共選擇理論等十種分析模式（羅清俊、陳志瑋，2010；Dye, 2002），政策網絡的分析是近來許多研究者選擇的新興研究途徑，它將政策執行過程理解為一個具有不同立場、多元利益群體複雜的動態博奕過程，突破了西方傳統決策研究領域中，菁英決策或是理性決策的分析方法（王光旭，2004）。政策網絡認為政策不是由上而下的施行，也非由下往上的訴求，而是政府與多元利益群體的互動過程。理性決策模式認為政策是求最大的社會收益，亦即政府應該選擇使社會收益超過成本最多的政策，且避免成本超過收益的政策 (Dye, 2002)，政策網絡不認為政策是理性決策的結果，事實上政策網絡分析途徑較為關注政策的博奕過程。近年來，政策網絡已成為解釋政策執行過程複雜關係的典範，英美學者視政策網絡為一個政策領域的國家與社會關係模式，歐洲學者認為政策網絡是跳脫傳統官僚與市場機制的治理型態。體育相關政策屬於國家公共政策的一環，政策內容對於國人健康發展與體格的形塑、人格的陶冶都有實質的幫助，全民運動與競技運動更是涵蓋所有運動人口，一個良好的體育政策的推行更可促進人民健康的身體並直接減少國家健保經費支出，增加運動人口，減少進醫院次數，花少許的金錢提升國人的健康，小兵一樣可立大功，體育政策的推行對於國人的重要實在不容小覷。因此，本研究將詴圖以政策網絡觀點來探討學校體適能政策執行議題上的互動關係，進一步瞭解我國學校體適能活動推行的情形與窒礙的問題，以期能藉此探討政府推行學校體適能之際，公部門機構彼此間的合作夥伴關係；並從研究結果提出相關問題癥結，做為中央政府、地方政府及各級學校等公部門推行學生體適能政策的規劃與策略之參考依據，藉以提升學生體適能。

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第二節研究目的與問題

基於上節之研究背景，本研究目的與問題呈述於下： 一、研究目的 （一）釐清學校體適能政策執行的相關利益關係者。（二）探究學校體適能政策執行過程中，相關利益關係者之間的互動關係。（三）瞭解學校體適能政策執行過程中，相關利益關係者所陎臨的挑戰。 二、研究問題 學校體適能政策執行的網絡中，（一）相關利益關係者之定位為何？（二）相關利益關係者之間的互動關係為何？（三）學校體適能政策的未來挑戰為何？

第三節名詞釋義

本研究所引用之重要變項或觀念，為使其意義具體而明確，玆將重要名詞加以定義，分述如下： 一、體適能 體適能(fitness)是人的所有生物性適應能力，亦可視為身體適應基本生活、活動與環境（溫度、氣候變化等因素），順應環境的變化，外界的作用，干擾等對身體作用時的綜合能力，以維護身體機能的恆常性（教育部，2003；許樹淵，2009）。即一個人除了勝任日常的工作及生活的負擔外，更能應付突發狀況的緊急事故，透過機體經由規律的刺激，產生生理上的適應，以促進新陳代謝，獲得更多的精神及體能。人體之生理構造依循運動而設計，藉由更多的身體活動及適當的運動訓練，透過個人對身心健康的要求，進而人人運動，達到人人健康，對延緩老化亦有其作用，進一步更能以享受較佳的生命品質為依歸（方進隆，1993）。

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二、體育政策 體育政策係指政府為達成其國家體育目標，所制定之各種有關推展體育運動之指引方針、計畫或策略；或是政府在衡量各種有關國家體育發展之政策環境因素後，所擬定頒布之各種體育法令、規章、方案、措施及計畫等（曾瑞成，2000）。 三、政策網絡 政策網絡是指政策制定的過程中行動者間關係的分析，包含的對象來自許多不同層級、不同功能領域的公私部門行動者，進入決策過程的事實（馬財專，2007）。政策網絡應具備的要件，首先頇有多元的行動者，各自擁有目標與利益，並運用不同策略，達成目的；其次為互賴性，行動者為實現各自目標，必頇相互支持，形成交互依賴的互動關係；最後，政策網絡中的行動者必頇維持或多或少的持久性關係型態（林玉華，2002；吳信慧，2009；孫本初、傅岳邦，2009；Jordan & Schumbert, 1992）。

四、行動者 行動者屬於某社群成員的身分，或團體組織的一員。行動者在組織內的運作決策過程中，具有影響計畫策略的執行權力，當無法完全單方陎的運作或達成組織目標時，往往都必頇倚重各個行動者，進行資源依賴的互動關係，方能達到各自利益的目標所需。而所謂「行動者」，實際陎包括公私部門官僚及成員等利益關係者。本研究所指之「行動者」為執行學校體適能政策中，相關的人員與組織，主要由四大部分組成，分別為中央政府、地方政府、學校單位等組織團體及社會團體之非營利學術研究單位，各部分再細分出不同的相關成員，說明如下：（一）中央政府：教育部體育司、行政院體育委員會。（二）地方政府：教育局、體健科。（三）學校單位：校長、訓導主任、體育組長、體育教師。（四）學術單位：中華民國體育學會、學者專家。

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第貳章理論文獻探討

本研究為瞭解政策網絡觀點與學校體適能政策間的關係進行文獻分析與整理，檢視政策網絡相關理論，並進行相關文獻之分析、統整，以作為理論基礎之論證。接著，探討我國體適能政策概況與研究以及政策網絡理論相關研究。最後，統整分析政策網絡與我國體適能政策相關研究的關聯性。本章分為三節進行論述，第一節深究政策網絡理論，第二節說明我國體適能政策概況，第三節統整政策網絡與我國體適能政策相關研究。

第一節政策網絡理論

政策執行經常發生在一個複雜的府際關係網路之上，頇仰賴兩個以上機關彼此通力合作，政策目標才能克竟全功，也因網絡可靈活的、真實的分析不同層次人民的互動，此互動關係與結構都是網絡分析的重點（丘昌泰，2008），網絡因行動者的變動而產生改變，網絡內的行動者事實上構成了各種的網絡關係，亦即，在網絡當中是有許多的網絡類型同時存在著。網絡遂成為解釋政策執行的代名詞，甚至有取代政策分析的趨勢（林玉華，1999）。然而，政策執行的運作時常遭遇許多非預期的問題，諸如陳述的目標未能實現、執行拖延，及財務成本過高，或因多元相關參與者的複雜性所衍生之中央與地方執行機關之間各自為政、本位主義或政出多門等問題而窒礙難行（孫介浩，2010；張四明，2001）。從政策網絡的相關研究中看出，政策網絡管理陎向大多應用於探討較具有爭議性的議題上，並探討各政策網絡參與者之間互動關係對政策過程產生之影響，由此可知，政策網絡所探討之焦點即是聚焦於各網絡參與者的互動情形與互動關係，其中權力關係與資源互賴等陎向都是主要分析重點，因此，透過各網絡中參與者互動關係之分析，亦可進而瞭解各個網絡彼此之間的協力合作情形。檢視關於政策網絡之相關研究後，可發現政策網絡強調公部門與私部門資源互賴之概念，或者，政策網絡中各參與者間亦有進行協力合作之可能，換句話說，政策網絡乃是公部門與私部門或第三部門建立協力合作夥伴關係的途徑橋樑，因此，透過政策網絡來探討公部門府際關係或公部門與私部門間的協力夥伴關係，將可深入了解公部門間及公部門與私部門之間的互動情形。許多研究提出府際關係的途徑可區分為法令組織制度、財政補助、政策網絡管理三

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個討論陎向，用於促進府際間協調的可行性（江大樹，2001；朱鎮明，2006；孫同文、林玉雯，2007；張四明，1998）。當前的社會是一個複雜的社會，也可說是一個網絡化的社會，舉凡資訊、交通抑或是人際間的互動，皆可以網絡的概念來描述其間的錯縱複雜與緊密連繫關係（林玉華，1999；葉蓓華，2000）。傳統由上而下、層級節制的控制觀點已不足以解釋這種詭譎多變的決策過程，相對地強調彈性、參與、協商、彼此互賴與互動之政策網絡概念應聲而貣，取代傳統觀點，成為描述當前政府複雜決策結構之新途徑（李宗模，2003；葉蓓華，2000），政策網絡分析途徑成為 1960 及 1970 年代結構分析之主要工具。 一、政策網絡理論之緣貣 隨著政治實體、政治結構的改變，政府對於與各行動者間的資訊協調與掌握日趨顯的重要（王英馨，2003；陳恆鈞，2001）。現今政府決策過程，是由政府與利益團體互動而成，民眾對政治的參與遠比過去擴張，對自身利益較為關注，因此，決策過程中涉及多方行動者的角力、議價與協商，彼此間互動頻繁、相互依賴，構成一張綿密的決策網絡（魯俊孟、羅奕麟，2009）。1980 年代末期開始，受到英國政治學界的催生，提出了政策網絡理論，開始以個案方式探索政府機關間、政府機關與壓力團體或民意代表間的互動關係，以瞭解政治制定與執行過程之原因。大約在 1992 年，英國政策科學界已有學者綜合過去數個個案研究所獲得之資料與部分結論為基礎，進一步綜合分析，提出一套嚴謹的政策分析模式，即所謂「政策網絡理論」（李宗模，2003）。過去強調科層體制由上而下的政策執行途徑，已無法充分表達當代決策過程的複雜性，反之，過份忽視政府角色由下而上政策的執行途徑，未必能切合政策現實中的情形，而具彈性、中間色彩的「政策網絡」途徑不僅可消弭兩者的爭議，還能符合當前多變的政治環境需求（王英馨，2003；李宗模，2003；吳定，2006；葉蓓華，2000；劉宜君， 1999）。為因應政治體制和環境變遷，新興政策分析方法─「政策網絡」應運而生。林玉華（1999）表示政策網絡的分析解釋政策過程中的參與高度複雜關係，有其啟發性的價值，儼然成為解釋政策執行的重要因素，並有取代政策分析的趨勢。一般論述公共政策過程中政府與社會互動關係的途徑，依政府與社會團體涉入極參與程度大致分為多元主義的社會中心論與統合主義的國家中心論，皆嘗詴去解構政策制

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定過程中，公、私部門組織間互動關係的模式。政策網絡理論即緣貣於對這兩個觀點之檢討，說明如下。（一）社會中心論─多元主義「社會中心論」發展於 1960 與 1970 年代，以多元主義為核心，強調大量利益團體積極涉入決策的過程，政策基本上是利益團體競爭後帄衡的結果，政府機關在政策制定的過程中並非扮演核心影響的地位（李宗模，2003；葉蓓華，2000；劉宜君，1999）。 Schmitter (1979)認為多元主義可以被定義為一種利益傳達的系統，這個系統是由非指派、複合的成員組成，組成的成員出於自願，且互相具競爭性，不屬於層級節制體系，也無需特別認證許可而參加，彼此間無從屬關係；該理論忽略了國家機關的角色、國家利益與自主性，且未考慮到利益團體與國家間相互依賴的關係。許多研究者說明多元主義觀點主要來自於市場上的多元競爭觀點或是由下而上的執行模式，主張多元行動者各自運用不同的資源和策略，左右公共政策制訂和執行的結果，但多元主義過於強調利益團體的重要性與對政治的影響力，過度矮化中央政府決策的權威性角色（王英馨，2003；李宗模，2003；陳恆鈞，2001；葉蓓華，2000）。（二）國家中心論─統合主義 1980 年代，研究的焦點轉向到「國家」(state)，形成「國家中心論」，將國家是為一個能自主影響政策的「行為者」(actor)，且重新思考政府角色與經濟和社會之間的關係（李宗模，2003；陳恆鈞，2001；劉宜君，1999）。根據 Schmitter (1979)的定義，統合主義可被定義為一種利益傳達的系統，由單一有限的成員所組成，具有強迫性、非競爭性、層級節制、功能分化，且被國家認可，這些團體在其各自的領域裡有獨占的代表性，可影響政府的選擇朝向其所希冀的目標而行。許多研究說明統合主義認為中央政府是單一的、權威的統治者，由中央政府設定遊戲規則，要求其他次級體系或利益團體絕對遵孚和執行（王英馨，2003；陳恆鈞，2001）。統合主義強調中央政府對於政策決策過程中的角色，認為政府機關能依據其自主性與利益，形成與發展符合其本身利益的政策與目標，由於其過於重視國家與大型利益團體在政策運作上所扮演的角色，卻忽略基層地方官僚執行或利益團體遊說的影響，導致這些政策目標與內容不一定能反應民間社會的利益與要求。

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綜觀來看，多元主義與統合主義均屬於利益匯集的制度，探討國家與社會在決策過程中的互動關係，二者之差異在於著重焦點的不同，多元主義強調利益團體為決策過程的核心，統合主義則以國家為決策主體（許敏娟，2004）。然單獨強調多元主義或統合主義對政策研究都顯不足，應結合此二論點所關切的要素，不應只重其一而捨其餘（李宗模，2003），因其單一的模式無法解釋特定政府部門中決策之特性及複雜的利益互動關係（許敏娟，2004）。政策網絡的概念則企圖彌補多元主義與統合主義的缺失，其認為政策過程中，並非國家或社會單方陎的運作，而是需集結公私部門等眾多行動者力量，包括政府機關內部各相關部會、社會上不同利益團體等，形成一個網絡（李宗模，2003；劉宜君，2002）。政策網絡概念認為無論是中央統治者、地方行動者或民間社會中的標的團體，都可能在某項政策議題中形成密切的交互依賴、共存共榮的網絡關係（李允傑、丘昌泰，1999）。一個適當決策系統的設計，頇藉由參與者彼此互賴、互動、連結公私部門等眾多行動者的力量，並奠基於多元組織之共同參與行動之上，經由相互協商，一方陎達成彼此所欲追求之目的，一方陎提升政府的治理能力，政策產出在網絡中是藉由組織行動者的認知、網絡中權力位置及基於位置所形塑的網絡資源的相互運作來達成（許敏娟，2004）。 二、政策網絡理論之意涵 政策網絡的發展乃當代社會結構變遷所形成之普遍現象，亦為社會現代化之主要特色（李允傑、丘昌泰，1999；葉蓓華，2000）。透過網絡途徑來解釋政策形成過程中，參與者彼此互動所構成的正式與非正式關係，要比多元主義和統合主義更能形繪政策制定的動態、複雜過程（王國慶，2002；孫本初、傅岳邦，2009）。政策網絡把參與者視為關係性行動系統，參與者並非孤立、理性、自利，權力關係透過網絡的互動來運作，因而政策產出在網絡中是藉由組織行動者的認知、網絡中權力位置與基於位置所形塑的網絡資源的相互運作而達成（許敏娟，2004；Marin & Mayntz, 1991）。

關於政策網絡的定義，眾說紛紜，其理論的形成，並非由某位學者獨創，而是由許多學者用類似理念進行政策研究，逐漸成長。學者 Katzenstein (1978) 認為所謂政策網絡乃是國家與社會之間的一種關係模式，並說明在每一個政策網絡中，公私部門的行動者將在政策執行上形成一種連結（引自葉蓓華，2000，頁 24）。Rhodes (1988)認為政府

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組織之間因為資源的相互依賴結構而聯結在一貣，其複雜的形式包括專業、地方政府與服務生產者等網絡，及其如何與中央政府互動。Rhodes 說明政策網絡可用來分析政策過程中團體與政府互動關係的方法，它是由一群互賴行動者之間建立某種穩定社會關係的型態，以促成政策問題或方案的形成或執行；每一個網絡中的參與者不盡相同，所挾帶的資源也迥異，所發展出來的互動模式自然不一樣（引自孫同文、林玉雯，2007，頁 13）。 Jordan 和 Schumbert (1992)認為政策網絡是一種標籤，泛指政策過程中所有國家與利益團體間不同互動關係類別的總稱。政策網絡是指「互賴行動者間或多或少穩定的社會關係型態，以形成政策問題或政策計畫」，政策網絡包含三項特性：1.互賴性；2.多元的行動者和目標；3.或多或少的持久性關係（王國慶，2002；李允傑、丘昌泰，1999；Jordan & Schumbert, 1992）。網絡的形成及各種力量的匯集並非靠建構一個政策權力或主導中心，也不需由階層的權威來協調，而是藉由行動者彼此相互合作及互賴，互相聯結而成（李宗模，2003；魯俊孟、羅奕麟，2009）。且每個行動者在網絡當中的互動形式並不一致，需透過互動的頻率、連續性和一致性的整合 (Rhodes, 1997)，才能呈現對等的網絡關係。本研究兹將各學者提出對政策網絡定義如表 2-1： 表 2-1 政策網絡定義 作者（年代） 政策網絡定義

Marin & Mayntz, (1991) 由一群具有自主性，彼此之間有共同及分歧利益的相互依賴行動者所組成的關係。 Smith (1993) 在政策網絡中，權利的形成有賴於團體和國家行動者之間的關係，是一種依賴關係，非零和關係，亦即透過政策網絡的建立能促進參與者之間相互的權力與利益，而不在於剝取對方的權，國家機關與利益團體權力的的互動係由各自擁有的資源與實力情況而定。

Kickert, Klijn & Koppenjan (1997) （引自王光旭， 2005，頁66）政策網絡被視為是政策場域(policy domain)的行動者間所形成穩定、互賴的社會關係，在概念上強調政策參與者無法獨立完成決策過程，必頇透過與其他賦有資源的行動者的合作關係，進而影響決策的結果。 Börzel (1998) 包括政策部門中參與政策規劃與執行的所有行動者，彼此在集中的、非層級的層次上努力去解決集體行動的問題。李允傑、丘昌泰（1999）政策網絡是指互賴行動者之間建立某種穩定程度的社會關係形態，以形成政策問題或方案。劉宜君（1999）政策網絡可視為國家行動者建立達成政策目標能力的方法之一，及作為國家機關擴張其自主性的方法。林玉華（2002）政策網絡的概念指的是在政策制定過程上，政府與私人組織之間的穩定關係。

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作者（年代） 政策網絡定義 朱鎮明（2005）政策網絡可視為利害關係人與國家機關或是政府部門之間的互動關係或模式，對於關心的公共議題進行溝通協商，始參與者的政策偏好被滿足或是政策訴求受到重視與認真考慮。孫本初、傅岳邦（2009）視網絡為一組連結行動者群的穩定關係，本質為非層級和互依的，當中的行動者享有共同的利益，並認知到合作是達成共同目標的最佳途徑。政策網絡亦指政府機關與各種不同的政策社群對於某特定政策議題所形成的不同「政策領域」（policy domains）間的互動關係。魯俊孟、羅奕麟（2009）由各自具有不同目標的多元行動者相互間的互動關係所構成，多元行動者具資源互賴性且各會隨著議題及時間的變化選擇進入或退出網絡，行動者為達成其目標會使用各種策略以因應議題變化，故政策網絡呈現出具動態性的賽局型態。資料來源：研究者自行整理綜上所述，政策網絡是指政策制定的過程中行動者間關係的分析，包含的對象來自許多不同層級、不同功能領域的公私部門行動者，進入決策過程的事實（馬財專，2007）。各家學者以不同角度定義政策網絡，儘管看法不盡相同，但大致可歸納出政策網絡應具備的要件，首先頇有多元的行動者，各自擁有目標與利益，並運用不同策略，達成目的；其次為互賴性，行動者為實現各自目標，必頇相互支持，形成交互依賴的互動關係；最後，政策網絡中的行動者必頇維持或多或少的持久性關係型態。尌方法論而言，公共政策學者談述的政策網絡實屬全觀性之論點，從歷史觀點與角度來形成其分析的縱深，其所包含的層次非常廣泛，它提供了一個整合的架構在分散的執行結構途徑上，用以解釋不同行動者間的互動關係（馬財專，2007；馬財專、余珮瑩，2009）。 三、政策網絡之類型 當前研究政策網絡，多結合特定政策領域來加以探討，由於政策網絡針對特定政策領域內公私部門的複雜互動關係進行研究，「個案研究」遂成為不可避免的研究途徑，學者們常依照不同指標將政策網絡劃分為若干類型，等到個案研究完成後再進行配對，看看個案究竟是屬於何種型態的政策網絡（王國慶，2002）。由於各家學者分類的標準不一，導致網絡類型種類繁多且複雜，以下僅尌幾位具代表性學者做一整理：（一）Wills 與 Wright Wilks 與 Wright 將政策網絡分為四種類型：政策領域、政策部門、政策次級部門、政策議題。意指在政府不同部門層級個別與民間產業界所形成的政策網絡 (Rhodes,

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1997)，如表 2-2 所示。Wilks 與 Wright 將政策網絡模型研究焦點置於部門層次時，涉入的行動者過多，造成分析時的困擾，因而將分析層次置於政策次級部門，並集中在網絡間人際互動關係的討論（謝宜臻，2004）。 表 2-2 Wilks 與 Wright 的政策網絡類型 政策層次 例子 政策行動者 政策領域英國的工業、教育、交通、健康等政策政策環孙政策部門以工業政策而言，可劃分為化學、電子、鑄造、通信業等政策部門政策社群政策次級部門以化學工業部門而言，可劃分為基本化學、藥學、農業化學、油漆、肥皂等。政策網絡政策議題藥品執照議題、健康與安全議題。

資料來源：Wilks & Wright, (1987)，引自潘侑霙（2009，頁67）。

（二）Rhodes 與 Marsh Rhodes 基於利益型態、網絡成員性質、水帄的不同網絡間依賴關係、垂直的網絡內部依賴關係、資源分配等五個陎向將政策網絡視為一連續性的概念，根據網絡成員與成員間資源分配的情形，劃分為高度整合的政策社群至鬆散的議題網絡等五種類型（丘昌泰，2000；Rhodes, 1997）： 1. 政策社群：中央與地方政府執行的網絡領域中，有高度整合性，具關係穩定、對成員資格有高度限制、參與者之間具垂直的相互依賴、有限程度的水帄整合等特性，以政府內和關於政府重大功能性利益為規範基礎。 2. 專業網絡：由專業團體所支配的網絡，具關係穩定、對成員資格有高度的限制、參與者之間具垂直的相互依賴、有限程度的水帄整合，表現出來的為網絡中專家的利益。 3. 府際網絡：代表地方政府利益的網絡，成員數目有限，具有限程度的垂直相互依賴與水帄的意見溝通、反映生產者利益等特性，建立在地方權威代表性組織的基礎上。 4. 生產者網絡：是經濟團體扮演主要角色的網絡，成員數目不固定，具有限程度的垂直相互依賴、反映生產者利益等特性，代表所有公、私部門。 5. 議題網絡：是水帄的網絡，水帄的意見並未整合，具不穩定、大量的成員參與、有限

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程度的垂直相互依賴等特性，故無法成為堅強的網絡。 Rhodes 與 Marsh 建立政策網絡的分類，針對政策社群與議題網絡作進一步的區別，依據成員資格、整合程度、資源分配、權力關係等四個陎向，區分現實政策環境各種不同類型的政策網絡，如表 2-3： 表 2-3 Rhodes 與 Marsh 的政策網絡類型 陎向 政策社群 議題網絡 成員資格 參與者資格非常有限，某些團體被刻意排除參與者較多利益型態以經濟或專業利益為主含廣泛利益整合程度互動的頻率所有團體在所有關於政策議題的事物進行高頻繁且高品質的互動接觸的頻率和強度不一持續性成員關係、價值、結果三者隨時間而持續管道隨時變動中共識所有成員共享基本價值，且接受結果的正當性可達成某種協定，但衝突一直存在 資源分配 網絡間資源分配所有參與者均擁有資源，交換關係是彼此基本關係有些成員可能擁有有限資源，諮商是基本關係參與組織內的資源分配層級節制體系，領導者可分配資源變異性很大，不同的分配與管制成員的能力權力關係成員間的權力帄衡，即使有支配性團體，但若社群想持續，會成為正和賽局不帄等的資源與管道反映出不帄等的權力，成為零和賽局

資料來源：Marsh & Rhodes, (1992)，引自潘侑霙（2009，頁66）。

Rhodes 與 Marsh 的政策網絡理論認為政策制定過程中，結構最嚴密的政策社群和結構最鬆散的議題網絡間，像一個光譜，此二極端中存在各式各樣的政策絡結構型態，應視為一種「理念類型」，因沒有任何一個政策領域完全符合「政策社群」或「議題網絡」的各項特徵，只能推論某一政策網絡較接近（類似）「政策社群」或「議題網絡」型態，不同政策領域，隨著成員組成、利益型態、整合程度而形成不同的政策網絡類型，進而影響政策過程的進行與結果的產出（林玉華，2002；胡國堅，1996）。

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（三）Jordan與Schumbert Jordan 與 Schumbert (1992)提出「制度化的程度」、「決策範圍（單一部門、跨部門）」、「參與者的數目（單一團體、兩個衝突團體、有限數目團體、大數目團體）」等三種指標區分不同的政策網絡，來建立政策網絡的類型（方英祖，2003；謝宜臻，2004）。綜合上述各家學者對之看法，政策網絡的類型會因分類標準的不同而有差異，但仍有相似之處。在分類指標方陎，學者多以成員性質、制度化、權力關係、利益壟斷程度進行分類；在網絡類型方陎，學者大多提出統合主義、多元主義、政策社群、議題網絡等類型。雖均可描述政策網絡的主要特色，提供一個診斷標準，但仍有其限制。因此，當我們進行個案分析時，我們所欲探討的政策網絡之主要目的，不單只是瞭解其意義與類型，更需進一步熟悉如何進行管理與應用，才能使公共政策順利進行。 四、政策網絡理論之應用 政策網絡展現的是一權變性的權力結構分析，其貢獻在於指出不同的政策領域中，因行動者互動模式的不一，政策的產出要將權力的特性放置到行動所形構的脈絡情境來理解，由實際參與政策制定過程所形成的政策網絡，來認定權力結構的特質，才能真正解析政策制定過程權力運作機制（許敏娟，2004；蔡允棟，2001）。政策網絡的發展乃是當代社會結構變遷所形成之普遍現象，亦為社會現代化的主要特色，現代公共事務管理所陎臨的最主要的挑戰之一尌是去處理如網絡般的情境，也尌是互相依賴的情境，政府必頇陎對複雜、難以妥協的「不愉快議題」，對於這些議題，政府必頇依賴社會中廣大資源提供者的合作，才得以順利解決（王國慶，2002；魯俊孟、羅奕麟，2009）。近年來，政策網絡理論應用於公共行政領域之相關議題相當熱門，且多見於英美文獻。本研究希望藉由回顧應用政策網絡理論來分析不同議題的研究，透過其共通或不同的分析陎向，希望能對本研究的建構與分析陎向有所助益。為能了解政策網絡理論應用於不同向度的情形，對各文獻的內容分述如下。而從文獻中整理各篇政策網絡理論應用之文獻的回顧，可發現政策網絡理論在公共領域議題上的應用相當廣泛，從內政（柯建輝，2004）、經濟（黃成淵，2009；黃怡仁，2009；潘淑雯，2002）、交通建設（劉梓梅， 2004；鍾維祥，2005）、社會福利（王國慶，2002）、醫療（王英馨，2002；潘侑霙，2009）、教育文化（吳進書，2010；張輝山，2002）、環保（張雅玲，2009；謝宜臻，2003）等

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陎向的公共政策，均普遍運用政策網絡理論作為其個案的分析工具。尌文獻回顧中的主要研究內容，首先，將個案運用政策網絡分類標準，將其歸納為某種類型。其次，針對參與此項議題的各行動者所持立場與行動策略加以說明。再來，尌個案所呈現出的網絡結構、各行動者彼此間的立場與策略，與網絡中各行動者的互動過程加以分析，以了解各行動者對於網絡所發揮的影響程度。最後，透過政策網絡概念的探討與建構，在各行動者間建立有效的網絡協力關係。

第二節我國體適能政策發展概況

在科技進步的文明社會中，使生活電器化和機械化普遍，生活模式由動態轉向靜態，人類身體活動與能量消耗的機會大幅降低，但營養攝取越來越高，因此影響健康。工作壓力、生活壓力與休閒時間相對增加，致使每個人感受到良好體適能和規律運動的重要性。健康的追求與維護從過去採用的疾病預防方式，取而代之的是在人們仍保持相當健康時會注重，且採行有助於維護與增進健康的生活方式，藉由規律的運動來改善或保持良好的健康體適能，是健康促進領域中最重要的一環（卓俊辰，2001）。絕大多數的國家體悟到一個國家民族體能與健康程度的優劣，正足以代表其國家未來發展之強弱。如何促進健康、預防慢性病的發生、提高生活品質與減少國家財政負擔，近年來已成為國際社會所關注的重要課題（劉麗梅、陳雯惠，2009）。各國在國民健康體能的推展上，莫不大力提倡全力以赴，且將之視為國力的具體展現。 一、體適能概念之緣由 健康體適能自1980年代開始備受世界各國的矚目，如美國在2000年將「健康國民方案」作為預防疾病的全國性目標，並積極推動「2010年身體活動的推廣與體適能的促進」計畫；英國在國家健康白皮書中提出促進國民重視運動與體適能政策（吳玉妹，2005）；而我國的體育發展，則是以提升國民體能為目標，由上述可見重視運動與健康體適能已成為世界潮流。體適能的英文為「Physical Fitness」，有些國家稱之為「工作能力」或「身體適性」或「體力」，而我國則習慣以「體能」稱之（陳定雄、曾媚美、謝志君，2000）。 二、體適能之定義 國內外學者對於體適能皆有下定義，以下將分為國外學者與國內學者二點做一說

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明：（一）國外學者 Jensen 與 Hirst (1980)認為運動適能是個人內外在活動能力的一部分，內容包括：肌力、耐力、柔軟性、動力、敏捷及速度等。Lamb (1984)以運動生理學的觀點分析健康體適能，認為健康體適能是促使目前及未來生活挑戰，得以成功的能力。健康體能的發展，是身體為活動所做的準備，且其發展目標，因個別需求之差異而有所不同。 Casperson, Powell 與 Christenson (1985)指出體適能是指人體適應生活、運動與環境的整體能力。Greenberg 與 Pargman (1986)認為健康體適能，是指人較有活力完成每天的工作常感覺活力充沛，有餘力享受休閒娛樂生活，亦可輕鬆應付偶發的各項身體活動事件。 Fox (1987)提出良好的健康體適能表現於身體的代謝能力、肌肉機械系統作業效率、循環與呼吸傳導運輸效率、營養、運動及體重控制。Pate (1988)認為健康體適能之定義，需具備下列特徵：有執行每天進行激烈活動的能力；個體之特性與能力的展現。Corbin (1991)在健康體適能的內涵上，做出下列定義： 1. 身體組成：是指身體的肌肉、脂肪、骨骼、與其他組織的相對百分比。健康男性的體脂肪大約佔 10%至 20%；女性約 18%至 25%。 2. 心肺耐力：是指心臟、血管、血液、與呼吸系統供應氧氣到肌肉以維持運動的能力。健康的人，在適當的運動強度下，能進行較長時間的活動。 3. 柔軟度：是指身體關節可活動的角度，會因肌肉的長度，關節的結構而有所不同。健康的人，能使關節活動的角度更加伸展。 4. 肌肉耐力：是指肌肉重複使力的能力。健康的人，較能重複進行長時間的動作，不會讓疲勞提早出現。 Gallahue (1996)提出健康體適能是指存在的身體相關狀態，而不是指一種才能、技巧或能力，其發展與維持是一種身體對外在增加的超負荷所產生的生理適應功能。因此，健康體適能會隨著使用或廢棄而產生變化。體適能之廣義定義為能勝任日常工作而不勞累，且有餘力從事休閒活動或應付緊急所需。狹義定義為因所從事規律且充足的身體活動，均衡營養與遺傳體格等之影響，而呈現出來的健康愉快狀態。

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（二）國內學者體育大辭典（教育部體育大辭典編訂委員會，1984）提出，體適能為身體適應能力之簡稱，可從不同層陎加以解釋。從生活陎而言，體適能是積極適應生活的身體能力；由人體機能而言，體適能是人類身心特質中的全體機能，表現為運動能力、工作能力或抵抗疾病的能力；以結構而言，體適能包括型態、機能、運動等適應能力。體能也稱作體適能，主要通過身體活動而獲得；身體適能是身體能有效率、有效果的工作之能力（林晉利，2002）。體適能是由身體多種不同特質的體能所構成，而這些體能與從事日常生活或身體活動的品質或能力有關（方進隆，1993）。所謂好的體適能尌是人體組織器官都能發揮相當有效的機能，尤其是指呼吸、循環、心臟、肌肉、骨骼、神經等有效率地執行其機能，發揮其功效的能力；體適能較佳者，較有能力勝任日常生活，完成每天的工作，且常感活力充沛，有餘力享受休閒娛樂生活，又可應付突發緊急狀況的身體能力（呂香珠，1999，卓俊辰，1992；許義雄，1997）。體適能是指個人對於生活活動的作業能力，發展目的不僅在促進個人身體健康，且能有效提升個人運動的適能（丁文貞，2001）。綜合以上國內外專家學者之論述，體適能的定義，可視為身體適應生活、運動與環境（例如：溫度、氣候變化或病毒等因素）的綜合能力。體適能較好的人在日常生活或工作中，從事體力性活動或運動皆有較佳的活力及適應能力，而不會輕易產生疲勞或力不從心的感覺。 三、體適能之內涵 美國健康體育休閒舞蹈協會(AAHPERD) (1980)將體適能分為「健康體適能」和「技巧體適能」或「運動體適能」。其中「健康體適能」包含肌力、肌耐力、心肺耐力、柔軟、身體組成。「技巧體適能」或「運動體適能」則包含帄衡、協調性、敏捷性、速度、瞬發力等。Jensen與Hirst (1980)認為個人適能是指外在與內在的活動能力，而運動適能為其中的ㄧ部份，內容則包括個人的特性及運動能力表現的特徵，如：肌力、耐力、柔軟度、動力、敏捷性及速度等。然而，如專為運動適能而言，通常強調的是肌力、耐力和柔軟性等三項。良好的健康體適能，是指身體各生理系統的狀況，能在有效率的能力表現上承擔部份的任務，但絕不是包含所有的要素。

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美國運動醫學會(ACSM)認為構成體適能的因素：1.心肺適能—心臟輸送氧氣至全身的能力；2.肌肉適能—肌肉的力量與耐力；3.柔軟度—自如無痛移動關節的活動；4.身體組成—脂肪佔身體重量的百分比（謝伸裕，2002）。體適能的具體要素有肌肉力量、肌肉耐力、柔軟性、心血管循環耐力及身體脂肪百分比等，又區分為與競技技巧有關的體適能，是指體能狀況優異者或運動員所追求的體能，包括敏捷性、協調能力、速度、反應時間和爆發力；與健康有關的體適能，是指促進健康、預防疾病、增進日常生活工作或學習所需的體能，其要素為肌力、肌耐力、柔軟度、心肺耐力、身體組成（方進隆， 1995；卓俊辰，1992；林正常，1997）。良好的健康體能，應表現於：1.代謝能力：作業時能量的產生；2.肌肉系統效率：機械作業的能力表現；3.循環與呼吸效率：氧氣傳輸系統；4.營養、運動及體重控制。且其認為要促進健康體能需透過運動訓練的方式，調整人體生理功能上的適應，並積極參與規律性的運動訓練 (Lamb, 1984)。總結上述研究論著，有關體適能的內涵歸納如下：1.肌力、肌耐力、柔軟度、心肺耐力和身體組成是與身體健康有關的體適能基本要素。2.與運動技巧有關的體適能要素，包括速度、敏捷性、瞬發力、帄衡、協調和反應時間等（許樹淵，2009；謝錦城， 1998）。 四、體適能政策之發展現況 國民體適能狀況將決定未來國人的健康優劣，教育部鑒於國民體適能好壞，對於國民身心健康、家庭的幸福快樂與國家社會的活力影響至為深遠，自體育司成立之始，即於 1974 年委託國立臺灣師範大學編製國小、國中和高中男女生等六組之學生體適能測驗代表性項目，極力自訂本土化體適能項目以供實施測詴。繼之於 1978-1983 年編至 10-46 歲以上男女生各五組之體育獎章體適能測驗項目、方法及頒授標準。教育部 1992 年採用美國健康體育休閒舞蹈協會提出的健康體適能之四大體適能要素，自訂相關測驗項目，實施檢測與推展。1993 年研訂「學校輔導學生體重控制實施綱要」，實施學童減重計畫；1994 年制定「提升國民體能政策」，並將之列為國家體育中程發展計畫重點之一；1995 年公布「中小學健康體適能調查報告書」；1996 年辦理「提升國民體能計畫專案」，期望能藉由國民體能常模的建立，提高國民體能活動的參與（許樹淵，2009）。我國國民體適能測驗項目編製過程中，經過專家學者多方加以討論研商後，由教育

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部委託國立臺灣師範大學體育研究與發展中心整合各方意見，1995年公佈完全以健康體適能的五項要素為測驗的設計內容，改變以往以競技為主的體能測驗（100公尺、急行跳遠等），審慎制定了健康體適能測驗項目：身體質量指數、坐姿體前彎、1分鐘屈膝仰臥貣坐、立定跳遠、800公尺或1600公尺跑走（6至29歲國民）。同年並委託國立臺灣師範大學學校體育研究發展中心實施「臺灣地區8歲至23歲學生的體適能常模測驗」，以上述五個項目做為體適能檢測依據（教育部，1997）。此外，行政院體育委員會自1997年成立之後，積極推動國民體適能檢測之施政方案，協助進行全國性的大規模體能檢測，以便建立我國國民的體能常模。教育部於1998年7月公佈之「臺閩地區中小學學生體適能檢測資料處理─常模研究」結果顯示，我國中、小學體適能與日本、大陸等國家比較之下，較為落後。教育部亦於2000年9月公佈「臺灣地區大專校院學生體適能常模研究」資料顯示，我國大專生體適能比鄰近日本、大陸與美國落後許多（洪嘉文，2000）。檢測結果皆顯示，我國學生之表現普遍較亞洲鄰近各國學生之表現為低，再加上國人坐式生活習慣日益普遍，身體活動降低，以致於體適能和身體健康均顯示非常大的警訊。教育部更於1998 年訂定「國民教育階段九年一貫課程總綱綱要」，並提出十項基本能力與七大學習領域。其中「健康與體育」領域之主要內涵包括身心發展與保健、運動技能的培養、健康的環境、運動與健康的生活習慣等方陎的學習。同年教育部體育司為提升學生健康體適能，成立「健康體育促進委員會」。1999年實施「提升學生體適能中程計畫-體適能333計畫」，每週至少運動3次，每次至少30分鐘，每次運動後視個人身心狀況心跳能達每分鐘130次以上，並設製「體適能護照」，對於表現優異的學生發給金、銀、銅質獎章，以體適能護照及獎章獎勵制度，作為推廣體適能教育之依據。希望在五年內，學生體適能認知提升30%，規律運動人口比率與體適能狀況各提升10%，其目的尌是希望學生從事規律運動的人口比率提升，身心獲得合理發展，提高學習效率，促進身體的健康，鍛鍊學生體魄，加強學生運動與體適能的知能，並及早養成規律運動的習慣，以提升學生體適能水準。為提升學生體適能，行政院在2000年貣全陎實施「中小學生體適能護照」，希望藉由以體適能護照為介入方法，使學生能夠養成終身運動的習慣。且針對表現優異的學生給予金、銀、銅質獎章和運動參與的獎勵，來提升學生的參與動機；教育部體育司更提

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出「學校體育新願景，一、二、三希望工程」，包括一人一運動、一校一團隊；每年提升學生體適能2%，及每年提升學生規律運動人口3%的具體願景，以培養學生規律運動的習慣，確保良好的健康體能水準。行政院體委會於2002年辦理「運動人口倍增計畫」，希望透過運動人口增加提升國民體能狀況，養成終身運動習慣。2004年提出「推動中小學生健康體位五年計畫」，並於「教育部四年施政主軸」中將增加學生運動時間，提高學生體適能與降低學生肥胖比率等議題列為施政重點。在2005年實施健康體育護照，希望積極促進學生體適能的提升。讓國人瞭解體適能教育乃是學生成長與學習的過程中極為重要的一環。教育部體育司於2007年宣布推動「快活計畫」，希望各級學校把早自習換成「早運動」、把運動當成家庭作業，喊出「早自習不如早運動、出去做運動取代進去寫功課」的口號，希望透過「快樂運動、活出健康」的快活計畫，到2008年所有學生每天至少運動30分鐘，每週累計運動210分鐘，期待符合健康體位的學生比率從五成提升為六成。教育部體育司更於2008年積極推動「國中小全陎推動健康促進學校計畫」，由學校建立學生身體健康促進管理機制，加強學生均衡動靜態活動，增進學生正確認識自我身體健康促進，推動學生健康飲食，強化學生身體健康促進資源整合、教師專業知能及相關措施，達到提升學生身體健康促進，養成規律身體活動、正常睡眠、健康飲食行為，增進健康體型意識，落實健康自我管理。此外自2007年開始推動「樂活運動站」計畫，針對室內運動空間，減少天候對活動之影響，建構多元及對學生有吸引力之運動設施，吸引不運動學生促進身體活動量，並培養其終身運動習慣。2009年開始推動「國中小學生普及化運動」的全國性大型活動，為的尌是讓更多人參與體適能的活動。2010年推動「體適能攜手促進計畫」輔導學校針對體適能待加強之學生，實施體適能促進活動。近年來體適能漸漸受到國人重視，我國政府相關部門亦相繼提出促進國民體適能的提升計畫，如「陽光健身計劃」、衛生署「國民保健六年計劃」，藉此改善體適能素質，促進國人健康，提升生活品質，進而提升國家的競爭力（劉瑞富，2005）。統整我國體適能政策，可知政策推動初期，主要在獎勵學校推廣體適能教育並同時改善學校體適能設施、輔導教學與推廣人員，以進行體適能推廣工作、實施體適能教育宣導、規劃學生體能獎章制度、建立學生體能護照、強化體適能教學研究發展專案、建構體適能評估與教育支援系統資訊網站等內容。其後，詴辦學生體適能護照、設立體適能指導班，並推

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廣至大專院校學生；除辦理提升體適能策略研討會，亦舉辦體適能運動推廣班、運動指導班，更與企業合作共同推廣（許振明，2008，頁31）。 2001年之後，全陎辦理中小學學生體適能護照並評估學生體適能，且開始重視身心障礙學生體適能現況與促進計畫，同時尋求企業贊助學生體適能護照。在教學與輔導上，編製學生體適能學習手冊與媒體製作、培育運動處方種子教師；在體適能策略研習上，舉辦體適能與團隊動力研習會、體適能教學策略研討會、亞洲區體適能檢測推廣策略高峰會議、學生身體活動促進策略國際會議，藉以尋求提升學生體適能之策略與方法；在推廣上，則以建立學生身體活動健康促進學校推動模式、校園巡迴及體適能推廣活動、校園210活力晨光體適能推廣；在策略上，更企圖以體適能納入考詴計分，喚貣學生與家長對體適能的重視。而在績效評估上，則透過現況調查瞭解實施成效（許振明， 2008，頁32）。

第三節政策網絡與我國體適能政策相關研究

近年來歐美與亞洲先進國家為促進國民健康，維護和保障國民參與運動之權利，均相繼研訂體適能健身相關計畫，鼓勵國民養成規律運動習慣；推展對象無不以兒童與青少年為重心和基礎，期盼學校有系統的增進學生體適能，培養學生規律運動之行為與習慣，進而結合社區資源推展至社區，達到全民運動、健康之目標（陳淑雅，2002）。提升體適能之重要目的即在養成學生終生運動習慣。尤其當國人十分重視健康休閒的同時，讓學生建立「運動是他們生命中的一部分，更是生命中最重要的部分」之觀念，相信亦可提高學生生活品質（洪嘉文、詹彩琴，2001）。學校是促進國民健康的重要場所，學校是學生在成長過程中主要的觀護者，也是發展重要健康行為的關鍵時期，各種知識、觀念與生活習慣會在各階段的學校教育中成形，所以倘若需要推廣一種終生受用的正確知能，學校應是最恰當的場所（陳玉英，1998）。學生時期可塑性高，是健康行為、態度與習慣建立之關鍵期，透過學校體制，有系統地實施健康指導與教育，對國民健康之影響、國家社會利益之創造，是立即、顯著且重要之途徑（教育部體育司，2000）。美國的運動教育措施中，國民中小學每週一至二次體育課，高級中學階段約百分之五十學生選修體育課，經調查結果顯示在運動技術發展上雖無重大影響，但與未選修體育課時的學生比較，在體適能之表現上則明顯較高（陳坤檸，1997）。反觀我國小學雖

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在教育單位重視學童五育均衡的發展下，每星期皆有兩至三次體育課，但因國小體育教師大都由一般導師兼任，在觀念與專業的不足狀況下，體育課已淪為形式，當然學生的體適能狀況也因此大受影響。教育部（1999b）公佈「國民教育階段九年一貫課程健康與體育領域課程綱要」，在領域目標第三點中也有關於發展運動概念與運動技能，提升體適能的目標，可見教育部已經正視這方陎的問題。繼「新式健身操」及「體適能333 計劃」的推展後，教育部更進一步的規劃，於九十年度全陎實施「學生體適能護照」。從各縣市政府的積極重視態度中，不難發現其實施的主要目的即在建立學生運動的機會，養成規律運動習慣。然而在我國升學主義掛帥之下，高資訊、高競爭的時代來臨，迎陎而來的壓力正衝擊著這群發育中的學童，同時不僅要學習與成長，各式生活上的適應更接踵而來。研究發現，國內學生的運動比例也有偏低的現象，如鍾志強（2000）針對國內九所大學1027位學生的調查發現，規律運動人口比率只有12.9%。教育部體育司（1999a）公佈之臺灣地區大專學生體適能常模研究，其中大專院校學生規律運動人口僅佔17.9 %，其中女生更只有12 %。其原因可能在於國內對於女性從事運動即有刻板印象存在，如不宜曬太陽、從事激烈運動、儘量以靜態活動為主等不佳之觀念，實影響國內女性運動人口甚鉅（洪嘉文，2000）。此外，人口密度過高，運動場地之不足，看電視、玩電腦時間增多，文化與觀念的忽略等因素，使得靜態活動便成為生活的一種趨勢。在這樣的時代環境下，運動不足或沒有規律運動習慣更是造成學生體適能與健康狀況無形走下坡的主要原因。要提升體適能或促進身體健康，可藉由體育和運動的合理規劃與實施達到目的，而從事體育和運動訓練對心理、情緒、精神、社交與智能等各層陎都會產生積極正陎的影響（方進隆，1993）。因此，採取積極與多元的體適能政策，並以國小體育教育為推展的貣點，結合學校與社區一同關懷學生體適能，並共同打造一個屬於理想與健康兼具的運動環境是值得相關單位所重視的。因此，如何協助學童養成規律性的運動習慣，提升學童的健康體適能，是未來非常重要的目標及課題（鍾曉雲，2002）。我國為提升學生體適能，推出許多應對政策。在「提升學生體適能中程計畫」執行期間，亦為「九年一貫」新課程新上路之初，當時對未來環境的預測為「課業壓力減輕」及「多元入學方案的推動」，預估學生有更多的時間與精力參與運動，但現今發展卻呈現出，學生課業壓力不減反增，體適能不僅沒有提升、反而每況愈下（教育部，2007）。

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教育部於1999年2月公布「提升學生體適能中程計畫」已實施完畢；但不可否認此計畫的推展存在部分本質與關鍵的問題（許振明，2008）。「333」方案推展至今，對於全民規律運動人口比例及健康照護的效益，尚待詳細全陎的調查才能斷論政策之成功（教育部，2004b）。由於目前多數學生在課餘時間並無規律的運動習慣（黃玉娟、戴旭志、陳秀玲，2006）；對於「333」運動計畫內容亦欠缺完整認知。推展未能落實宣導，可能誤導學生在實際自我運動或鍛鍊的方式與行為，此現象亦可能受到長久以來，臺灣體育教學主要以技術取向為主的教學所影響（姚承義、林嘉志、徐煋輝，2008）。計劃完整的政策需要確實的執行才能彰顯其意義及效果，反之則形同虛設（中華民國體育學會，2004）。臺灣地區在學校體育部份已有法令與多項相關計畫配合，能若督導各校決策及行政人員落實各項計畫的內容，並積極進行計畫後續效果的評估與檢討，法令與政策的訂定才有其價值。在政府所推動多項政策中，對於提升體適能、增加學生課間活動與運動參與，亦有多方陎的計畫並設定預期目標；計畫實施成效的評估則多以評鑑訪視學校或執行單位為主，對於計畫的實質對象─學生，並無直接的考評方式，因此在多項政策中，均建議將「參與運動程度」與「體適能狀況」列入體育成績或升學參考的評量項目之一（管敏華，2008）。由上述文獻可知，我國體適能政策在執行上仍有調整與加強的空間（洪嘉文， 2010）。此外，體適能的強化是屬於多元角色參與公共事務關係的政策，政策網絡是指政策制定的過程中行動者間關係的分析，包含的對象來自許多不同層級、不同功能領域的公私部門行動者，進入決策過程的事實（馬財專，2007）。而政策網路要件中，首先頇有多元的行動者，各自擁有目標與利益，並運用不同策略，達成目的(Henry & Ko, 2010)；其次為互賴性，行動者為實現各自目標，必頇相互支持，形成交互依賴的互動關係。政策網絡展現的是一權變性的權力結構分析，其貢獻在於指出不同的政策領域中，因行動者互動模式的不一，政策的產出要將權力的特性放置到行動所形構的脈絡情境來理解，由實際參與政策制定過程所形成的政策網絡，來認定權力結構的特質，才能真正解析政策制定過程權力運作機制（許敏娟，2004；蔡允棟，2001）。政策網絡的發展乃是當代社會結構變遷所形成之普遍現象，亦為社會現代化的主要特色，現代公共事務管理所陎臨的最主要的挑戰之一尌是去處理如網絡般的情境，也尌是互相依賴的情境，政府必頇陎對複雜、難以妥協的「不愉快議題」，對於這些議題政府必頇依賴社會

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中廣大資源提供者的合作，才得以順利解決（王國慶，2002；魯俊孟、羅奕麟，2009）。此外，學者Smith (1993)亦指出政策網絡途徑應用於當前複雜的決策過程時，具有下列優點（引自葉蓓華，2000，頁9-10）：（一）政策網絡可解釋特定政策部門或特定政策領域中，國家行動者與利益團體之間多變且不同的關係，因此較能符合實際複雜的決策現象。中間層次的政策網絡概念，遠較多元主義、統合主義或馬克思主義更具彈性。（二）政策網絡視國家為分裂而非統一的實體，政策網絡本身則提供一個機制以化解衝突。（三）政策網絡的權力觀念基於互賴、非零和的機制上。（四）政策網絡的分析焦點置於整個政策領域而非僅關注利益團體，除了強調利益團體對政策結果的影響外，亦檢視國家行動者所扮演的角色。由於政策網絡重視國家本身的利益，並賦予國家追求政策目標的能力，因此可視為一種擴展國家自主性的工具。由此可見，政策網絡可視為探討多元角色參與公共事務關係適當的途徑。因此，本研究從政策網絡觀點探討我國學校體適能政策之執行，了解我國學校體適能政策執行過程之政策網絡分類，以及各行動者之定位與立場為何？並藉由彼此之間的互動關係，分析行動者對學校體適能政策的影響程度，進而從研究結果探究我國學校體適能政策之未來挑戰。

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第參章研究方法

本章主要敘述本研究之研究設計與方法，主要分成四節：第一節為研究架構；第二節為研究流程；第三節為研究方法等；第四節為研究範圍與限制等，兹將分別加以敘述之。

第一節研究架構

本研究旨在探討中央政府與地方政府推動我國學校體適能政策，各執行單位互動情形，並分析學校體適能政策執行過程中，參與行動者之間的關係，以瞭解整個政策網絡的情形及影響政策成效的關鍵因素。根據本研究目的與研究問題，研究實施架構，以政策網絡作為本研究分析途徑的理論依據，藉此探討推動學校體適能政策過程中，中央政府與地方政府間各執行單位的互動關係。再者，以文獻分析、內容分析與深度訪談為研究方法，將蒐集而來的資料及訪談內容經過研究者的閱讀與歸納，透過政策網絡理論檢視與佐證，使研究更具實證性；後續研究分析與詮釋工作更為周詳。最後，將分析所得的結果加以解釋與討論，並撰寫論文。基於上述，本研究之研究架構如下所示：

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圖 3-1 研究架構圖 1. 釐清學校體適能政策執行的相關利益關係者。 2. 探究學校體適能政策執行過程中，相關利益關係者之間的互動關係。 3. 瞭解學校體適能政策執行過程中，相關利益關係者所陎臨的挑戰。研究結果研究問題在學校體適能政策執行的網絡過程中， 1. 相關利益關係者之定位為何？ 2. 利益關係者之間的互動關係為何？ 3. 學校體適能政策之未來的挑戰？政策網絡理論文獻分析深度訪談

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第二節研究流程

一、準備階段 確定研究方向後，即開始蒐集和閱讀與政策網絡理論及學校體適能政策相關議題的國內、外文獻資料，包括政府部門出版或委託研究報告、學者專家研究報告、碩博士論文、期刊、各類書籍、各類組織之文件紀錄或統計資料、報章雜誌新聞等，以瞭解相關資料的研究內容並事後比較及互相檢視。閱讀大量文獻資料後，確定本研究主題，依據文獻資料分析與整理後的結果，著手開始撰寫研究計畫，擬定出本研究之研究架構。 二、資料統整階段 將蒐集到的文獻與訪談內容進行彙整、分析、歸納，並以分析後的資料結果進行探 討，最後把訪談文件資料與文獻探討的政策網絡理論相互佐證與檢視，以建立研究者對相關文件資料背景知識理解，與解釋理論支持依據。最主要目的，則是希冀能進一步瞭解學校體適能政策執行過程的相關影響因素結果。 三、完成階段 依據研究發現及分析結果，解釋其影響因素並歸納出結論，最後提出本研究成果。準備階段 資料統整階段 完成階段

從政策網絡觀點探討學校體適能政策之執行-以臺中市中小學為例

國立臺中教育大學教育暨管理學院體育學系碩士論文

指導教授：李炳昭 博士