第二章 文獻探討
第一節 政策設計理論相關文獻
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第二章 文獻探討
第一節 政策設計理論相關文獻
一、 前言
營養午餐過去在台灣為教育相關單位行政措施的一項，較少被視為重大教育 政策的一環，對於校園營養午餐意涵、推行目標(的)較少受到完整的討論。然每 一項行政措施的整個政策過程受到各項可能因素影響，難以採用「滿足需求解決 問題到政策規劃、方案執行」來解釋政策全貌。營養午餐政策亦同，提供校園營 養午餐，看似僅為教育機關(包含學校)因為現代家庭型態改變，從為改善成長中 營養不足的孩童到提供家長孩童方便、衛生營養的需求，又加上台南市政府近兩 年提出了食育政策改變過去與其他地區提供營養午餐的不同方式。引發研究者一 個政策想像，受到環境與時代變遷影響下，各個政府單位行動者所認為的營養午 餐意涵為何？是否影響了該地區校園營養午餐辦理模式的些微不同？各項政策 制定者、執行者、甚至標的團體的思維是否都在影響著我國校園營養午餐的樣貌？
為什麼台南市與其他縣市採行的營養午餐概念與模式與其他縣市會有如此大的 差異？
上述的差異應可以提供研究者在改變營養午餐提供方式及意義轉變上(在地 食材採用、納入飲食教育)的分析角度，更能夠讓研究者提供瞭解相關政府單位 納入食物教育的營養午餐模式在現有的辦理模式中可以有改變的可能與方向。因 此，本研究透過政策設計理論(policy design theory)所提供的分析架構及社會建構 研究角度來解析台灣現今校園營養午餐概況外，也期能透過該理論所強調的「主 觀性」觀點來檢視該政策中台南市營養午餐政策相關行動者(執行機關、標的團 體)其所建構的語言及符號，如何相互影響並塑造出台南市推出各中小學的營養 午餐方案之樣貌。
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二、 政策設計(policy design)的意涵
在公共政策研究領域中，過去多採用理性主義研究途徑，當時研究者認為分 析公共政策是可以完全採用理性科學研究方法。後來於 1990 年代，眾多學者 (Edelman，1990； Schneider&Ingram，1997；Stone，2002)在觀察分析政府運作 及政策過程實務後，發現在從問題建構到政策議程成為公共政策其實並非理性科 學主義學者宣稱：完全可以用價值中立的方法來推論，或是政策各個階段是可以 分開討論分析，因而出現如標的群體的社會建構途徑等多元方法論以及政策要素 的邏輯結構來導引公共政策分析領域，逐漸建構了政策設計(policy design)理論來 討論政府所欲採行的公共政策。其有別於過去採用單一科學方法來進行政策規劃、
執行及評估研究分析政策的途徑，政策設計不否認公共政策在理性主義下的政策 工具性目的，但其認為政策的真實內容其實更加複雜，政策真實面貌最關鍵在辨 別及解讀符號性元素，客觀的證據或事實如何主觀性的被行動者應用才是政策分 析者所需要觀察探討的重點。(蘇偉業譯，2010，頁 140)。
有論者指出，政策設計可以是一種政策過程；也可以是一個政策產出 (Linder&Peter，1989：51-86； 蘇瑞祥，1997：31)，換言之，有別於過去階段性 的政策理論，政策設計包含了政策問題建構、規劃及後續的執行可行性分析的檢 視等，系統性去檢視實質政策過程中社會權力關係的面向來了解方案中所需考量 因素，促使政策方案更有效的執行。亦有別於規劃階段的科學理性基礎及工具性 觀點，更注重政策過程中的辨別符號、象徵意義、語言建構等政治複雜因素影響 政策結(效)果。在政策設計過程中，除了相當著重在相關措施或政策工具與行政 機關所欲達成目標必須有一定程度的因果關聯，同時亦重視在政策過程中政策目 的及政策手段，甚至是政策評估邏輯間可能的影響因素：社會建構(social construction)、標的團體的社會價值(social value)及社會脈絡(social context)對於政 策制定者的動態(dynamics)影響，政策設計理論提供這樣的概念提供研究者完整 架構能夠瞭解更客觀與真實的政策過程與結果。
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三、 政策設計相關理論基礎
(一) Schneider&Ingram(1997；83)提出政策設計的結構邏輯：政策設計結構邏 輯提供政策內容分析上明確清楚的關聯性及政策要素。他們認為政策設計 包含以下內涵：政策要素(包含法規、執行機關、標的群體及結果)與連結機 制(包含工具、規則及假定)，並且採用類似公式的方式表達。從此可以看出，
政策設計理論相當重視每一個要素中的因果連結及結果。
1. 政策要素(Elemnets)
(1) 法規
(
Statute)
： 係指政策方案所依據的法規或法源。如我國營養午餐中 央並未有明確規定的法源，各縣市國民小學辦理依據為根據「學校衛 生法」第 23 條規定「學校供應膳食者，應提供衛生、安全及營養均衡 之餐食，實施營養教育，並由營養師督導及執行。高級中等以下學校，班級數四十班以上者，應至少設置營養師一人；各縣市主管機關，應 置營養師若干人。主管機關得因應山地、偏遠及離島地區之需要，補 助國民中小學辦理午餐；其補助辦法，由各該主管機關定之。」；另台 南市政府訂定「台南市學校午餐自治條例」，第一條即敘明「為維護學 生身心健全之發展，確保學校提供衛生、安全及營養均衡之午餐，並 建構辦理學校午餐之管理制度，特制定本自治條例。」，上述皆為營養 午餐政策之標的團體或是執行機關的規定。
(2) 執行機關(Association)：係指執行該政策方案的執行機關單位。
營養午餐政策的執行機關包含教育部相關單位(體健司，現體育署)、各 縣市政府教育局體健科處及各國民中小學。
(3) 標的群體(Target group)：是指受到政策方案直接或間接影響的受益者及 承擔者。如台南市、台北市國民中小學之在校學生、家長及當地農會 或鄰近的食材提供者為受益標的團體；而原先提供食材或團膳的營養 午餐廠商可能因本方案而退出或食材提供須改變為符合在地食材標準
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供應學校午餐、因食物教育課程改變營養教育課程而可能造成營養師 或教師負擔則成為本政策方案負面承擔者。
(4) 預期結果(Outcome)：在進行政策設計時也必須考慮到實施該方案後可 能的預期效果，並將實際結果與預期結果間落差縮減到最小。因此，
在推行結合在地食材的營養午餐時希望能夠同時結合食物教育，促使 孩童能夠重新認識飲食，實行導引認識自然食材生長時令、如何栽種、
到如何烹煮至餐桌上的實踐教育。而如何達到這樣的政策結果有賴於 各項政策要素及連結機制的良好搭配及政治藝術的運用。
2. 連結機制(linkage)：
(1) 工具(Tool)：政策工具是指達成方案目標所需要的行動及措施。結合營 養午餐與在地食材所需要的行動除了訂定相關單位(教育局、農委會、
衛生局等)權責之外，還需要訂定各學校在採購、提供營養午餐的制度 上須符合的標準，以達到在地食材在營養午餐上占一定比率的目的；
另外，農產提供也需要相關的認證機制確認食材為在地及採買管道建 立，以便廠商能夠向符合在地食材的提供者購買食材；另外，從課程 提供及課綱設計上讓食物教育落實到學校課程中的一部，達到學習效 果。
(2) 規則(Rule)：是指達成政策目標，標的團體及執行機關所需要遵守的制度 或規則。如在地食材的定義為何？多少的食物里程可稱為是在地食材？
在地食材在營養午餐中使用的比率多少？食物教育的課程提供的計畫原 則為何？
(3) 假定(Assumption)：係為論證及詮釋執行機關及標的團體為何致力達成政 策方案目標。如目前台灣各縣市營養午餐提供目標皆為符合各年齡孩童 每日所需營養、衛生安全及避免採購弊案等。而台南市採行一系列在地 食材納入營養午餐等政策方案背後所欲達成的目標則為提倡重要性同等
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於五育，然過去被現代文明所忽略的食物來源、食物教育及飲食文化。
(二) 政策參與者的問題建構與主觀意識
政策設計除了清楚論述政策過程運作的內涵及要素，然在分析政策中，政策 設計相關論者認為政策參與者環境脈絡(政治力量的影響)下的問題建構及主觀 意識對於政策設計及執行結果的影響與工具及技術上考量是同等重要的。
1.相關論者所提出的政策設計之主觀建構簡述如下：
(1)如 Murray Edelman(1990)「建構政治景觀」一文中認為政策設計是主觀的、
語言建構的，並非全然所謂過去傳統理論所定義對於社會問題的理性回應。從 這裡已經可以看出「論證」分析途徑(argumentative)在政策設計強調主觀性的觀 點下已逐漸萌芽。學者 Stone(2002)亦提及社會公共問題的定義亦是複雜、相歧 的，甚至在似乎已達成共識的政策目標也是如此。因此，政策設計提供了政策 分析不只採用理性工具分析觀點，更應採用社會建構理論、解釋論等多元方法 來解析公共政策。
(2)Ingram,Schneider,Deleon(2007)在「Social Construction and Policy Design」一 文中提及「社會建構、社會脈絡與政策設計」的關係：
社會建構途徑除了提供公共政策研究者更能詮釋政策內容外，更能夠提供研 究者觀察政策學習、變遷的概念。社會建構會隨著環境系落而變遷，也因而帶 動政策制定者在進行政策設計的改變。
此外，政策設計學者首先注意到行動者的主觀性因素在公共政策過程中無法 被忽略，針對政策制定者對於政策設計的改變(社會那些群體該不該獲利)來影 響公民身分或公民對於政策或政府的認知，展現政治(菁英)權力影響政策設計 的假設推論，這個論點使得政策設計充滿政治藝術的概念。
2. 政策分析透過主觀意識較理性工具分析更能表現出公共政策真實狀態與事實：
雖然政策設計如其他理論也提出一理性分析架構，但政策設計提供的主觀意識分
雖然政策設計如其他理論也提出一理性分析架構，但政策設計提供的主觀意識分