台南市食物教育與在地食材營養午餐政策之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 台南市食物教育與在地食材營養午餐政策之研究 The study of nutritional lunch policy with food education and 治 in Tainan City applying local food 政materials. 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：杜文苓研究生：盧孟吟. i n U. v. 博士撰. 中華民國 103 年 7 月.

(2) 謝誌能夠完成這篇論文，首先最感謝指導教授杜文苓老師。自碩士二年級的修習杜老師的質化研究課程時，老師不間斷地幫助，提供我在有興趣的範疇中，許多可能的研究方向與素材，也讓我很快地確立研究主題與方向。非全職學生的我，常常在論文進度掌控或與老師時間配合上不甚完善，甚至初稿的內文偶也會出現粗糙的論述或粗心的錯誤等。但是因為有杜老師過程中耐心親切地盡量與我配合與指導，讓我從中除了研究成果的獲得外，亦學習到廣泛的研究視野與思考方式。. 政治大蒐集資料過程，持續提供寶貴的建議與協助。國榮老師整體文章架構上給我非常立另外，也非常感恩國榮與綾君老師百忙中擔任口試委員，在構思論文計畫到. ‧ 國. 學. 清楚及具體的建議，又大力協助聯絡關鍵的研究對象，讓在兼顧公務的忙碌時間下，能夠順利完成研究，真的非常感激；綾君老師不論在研究計畫或最終審查時，. ‧. 都非常仔細逐字審視我的論文計畫，並發現許多值得改正的地方，以確保論文應. sit. y. Nat. 有的嚴謹性。很幸運在政大公共行政碩士班最重要的階段能夠有三位老師的指導，. al. er. io. 使我求學過程中有滿滿收穫。同時也要感謝台北市國民小學營養師、台南市教育. v. n. 局的督學及台南市示範學校校長，共同為了孩子營養午餐的未來分享你們充滿熱. Ch. engchi. i n U. 情的經驗與想法，提供了論文中核心的知識與素材。. 另外，也要感謝我的職場同事的協助、父母的支持體諒，讓我有無後顧之憂的充分時間研究與寫作。最後，我想感謝一直陪伴在我身旁的文瑞，不論是在工作繁忙或遇到寫作瓶頸時的鼓勵，亦或是必須前往台南市訪談時的陪伴與接送，讓我在忙碌的生活中不致手忙腳亂，循序漸進的完成論文。謝謝這一路上每個人的傾力相助，雖然求學生涯暫時告一段落，但仍期望自己在未來能持續利用人生各項挑戰積極學習與自我歷練，充實自我不斷進步。孟吟 2014/7/26.

(3) 《摘要》本文以政策設計與政策過程相關理論，針對台南市食物教育與在地食材營養午餐政策之研究。研究目的： 1.針對我國當前營養午餐問題建構分析，了解台南市與其他縣市不同的界定問題內涵。並針對台南市推行「食物教育與在地食材的校園營養午餐政策」探討完整的政策過程。2.因食物教育的廣泛內涵，故除探討除了營養午餐外，本文透過歸納台南市於校園中食物教育的內涵及相關教育活動，藉此釐清我國食物教育內涵提供未來相關政策參考。3.歸納台南市推行方案過程中之經驗，給予其他縣市營養午餐方案之啟發。研究方法採用文獻檢閱法及. 政治大素、目標設定與政策要素(內容)等進行相關研究與分析。立. 深入訪談法等質性方法蒐集相關資料，以利對於該市營養午餐政策方案的形成因. ‧ 國. 學. 研究結果顯示台南市在營養午餐問題建構的有其獨特性外，分析其營養午餐及食物教育方案的決策因素為，除了參考日本相關政策外，尚有主觀條件(立法. ‧. 與行政互動下的政策創新、首長對於城市發展考量、縣市合併後的發展策略)，. sit. y. Nat. 與該市具備客觀條件(城市發展背景、農產資源條件、在地食材與低碳城市概念. io. al. er. 的結合) 等因素。在上述問題意識與目標設定下，制定「台南市學校午餐自治條例」，並受到台灣原本實施營養午餐(採購制度、辦理模式)、相關制度(農產銷管. n. v i n Ch 道)的環境結構影響下，逐步規劃出台南目前營養午餐方案行政措施。研究發現， engchi U 台南市推行營養午餐方案一年多後，在各行動者的論述影響下，除了原本支持在地農業目標外的(食物)教育內涵更加明確。在地食材改變了原有營養午餐的政策模式，帶來改善採購制度弊端、增加學校教育實踐性及政策與行政模式下的創新。研究建議台南市政府可在營養午餐推行在地食材上，多發揮教育意涵與制度(組織)化的思考。更重要的是，藉此經驗啟發其他縣市(中央)政府重新思考營養午餐的意涵與目標設定，規模性讓在地食材與食物教育在營養午餐方案中充分發揮其多重意涵與效益。關鍵字：食物教育、在地食材、營養午餐.

(4) 目次第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究背景 ...................................................................................................... 1 第二節研究動機 ...................................................................................................... 3 第三節研究目的與問題 .......................................................................................... 6 第二章文獻探討.......................................................................................................... 8 第一節政策設計理論相關文獻 .............................................................................. 8 第二節營養午餐(學校午餐)制度沿革及相關研究 ............................................. 14. 政治大. 第三節相關名詞解釋 ............................................................................................ 26. 立. 第三章研究設計...................................................................................................... 28. ‧ 國. 學. 第一節研究方法 .................................................................................................... 28 第二節研究對象 .................................................................................................... 30. ‧. 第三節研究架構 .................................................................................................... 33. Nat. sit. y. 第四節研究流程 .................................................................................................... 34. n. al. er. io. 第五節研究限制 .................................................................................................... 35. i n U. v. 第四章資料分析與結果大綱.................................................................................... 36. Ch. engchi. 第一節台南市營養午餐推廣在地食材 ................................................................ 36 第二節台南市食物教育於校園活動之應用 ........................................................ 69 第三節台南市營養午餐經驗之政策啟發 ............................................................ 72 第五章結論與建議.................................................................................................... 81 第一節結論 ............................................................................................................ 81 第二節研究建議 .................................................................................................... 86 參考文獻...................................................................................................................... 89 附錄一直轄市縣（市）政府及所屬中小學校辦理學校午餐應行注意事項........ 93 附錄二-台南市教育局督學訪談大綱 ........................................................................ 96 附錄三台南市食育示範小學校長訪談大綱............................................................ 97 I.

(5) 附錄四台北市文山區國民小學營養師訪談大綱.................................................... 99 附錄五台南市在地食材申請登記簿在地食材-產地標示標籤申請登記簿 ........ 100 附錄六臺南市學校午餐自治條例逐條說明.......................................................... 101 附錄七台南市在地食材政策執行報告書.............................................................. 104. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(6) 表次表 1 我國營養午餐沿革 ............................................................................................ 15 表 2 研究對象 1 ........................................................................................................ 31 表 3 研究對象 2 ......................................................................................................... 32 表 4 台南市所屬各級學校辦理概況統計表： ........................................................ 43 表 5 台北市小學受訪者代碼與辦理型態 ............................................................... 73. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(7) 圖次圖 1 研究架構圖 ........................................................................................................ 33 圖 2 研究流程圖 ........................................................................................................ 34 圖 3 營養午餐推廣在地食材方案目標圖示 ............................................................ 49 圖 4 台南市營養午餐政策過程與要素 .................................................................... 56. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(8) 第一章緒論第一節研究背景「民以食為天」、「Bread is the staff of life」，可以看出食物位於人類發展史中重要的一環，大自然所賦予的食物在傳統社會是神聖被對待的。惟對照現今物產豐饒及工商發達的社會發展下，人們對於「食」的追求不再僅是溫飽，而是在不斷追求美味精緻及速食的氛圍下，市場所見大多為多樣化、可即食(速食)的食物 (品)，這樣的供需型態同時也導引消費者及其消費認知及行為。在這樣型態下取. 政治大. 得(購買)食物(品)的我們雖享受了及時便利及美味，但在人類共同生活的社會上. 立. 也不斷產生了食物安全、農產業式微及文明健康等問題1。. ‧ 國. 學. 民國(101 年)我國接連發生國中小校園營養午餐衛生及招標程序與弊案等問題2，當時的教育部體育司(現教育部體育署)的處理方式僅是規劃了校園午餐食材. ‧. 安全專區，來提供安全合格廠商認證與相關查驗食品的結果。由此觀之，教育部. y. Nat. sit. 似乎在提供孩童營養、健康來源的營養午餐措施上，只從消極的預防或設定處罰. n. al. er. io. 規則，並未正視到校園營養午餐不僅僅在衛生安全或是採購程序出了問題。其所. i n U. v. 訂定的相關衛生標準及招標規定檢討所帶來的僅是規範生產者政策結(效)果，並. Ch. engchi. 未改變消費者或是整體台灣社會的認知與價值。然政策的介入應該更全面的去調整引發產生問題的消費價值。從家庭、學校或到社會，都應該給予正確的觀念讓消費與生產都能夠正視人類「食」的危機。近年在台灣發生校園營養午餐的種種問題，除了顯示我國營養午餐缺乏一致性的制度規範及相關教育機關的辦理瑕疵外，同時亦突顯孩童飲食教育不足重要議題。. 1. 例如曾發生美牛添加培林、多巴胺(瘦肉精)事件；從新聞報導：如<蔬菜抽驗 18 件殘留超濃農藥>自由時報 2011/12/28，<生鮮蔬果殘留農藥，知名超市量販全進榜>林惠琴，卡優新聞網， 2012/1/10。也可以看出肉品蔬菜正面臨食品安全的危機。 2 <營養午餐弊案首波起訴 8 校長>，李香君，2011/12/28，中央社，營養午餐弊案 11 校長再遭起訴 6 人不認罪遭求重刑>李書璇，20121/17 中廣新聞網、<午餐吃生肉餡餅學童直喊噁>蔡宗憲／屏東報導，2012/5/24 自由時報 1.

(9) 世界各地政府除了社會上(如公民團體)開始重視食的議題外，政府當局亦採取相當行動以彰顯相關政府單位將「食」納入國家的重要發展面向。如日本政府對於日本國民飲食文化及價值相當重視，其認為應該從家庭就開始改變，故透過正式頒佈法規3之政策工具導引日本每個國民正確對於「食物」的認知。另外，西方社會亦出現從重視孩童飲食健康的角度倡議食物議題，如英國名廚奧利佛（Jamie Oliver）發起的「好好餵我」（Feed Me Better）學童營養午餐改革運動。希望從家庭、學校開伙來改變西方社會充斥速食、加工食品的現象，解決西方孩童肥胖的健康問題4。美國也隨即在 2010 年，第一夫人蜜雪兒．歐巴馬(Michelle,. 政治大不但要撥款四十五億美元改善學校餐點，還將訂出更健康的營養標準，向兒童肥立. LaVaughn Robinson,Obama)的大力推動下，使美國國會當時通過一項「兒童營養法案」，. 胖危機宣戰，蜜雪兒．歐巴馬也提供了「my plate」的飲食方法，取代了過去金. ‧ 國. 學. 字塔的飲食指南，並教育國人飲食健康的重要性。美國的第一夫人帶領全國性飲. ‧. 食計畫的發起與實踐5，從此可見與「食」相關的議題已成為全國性及納入政府. y. Nat. 議程的公共政策。. er. io. sit. 相較於美國及日本，在台灣亦可以看到各地相關公民團體對於台灣小農發展困境的關心發起的一系列的活動，如台灣主婦聯盟、環境保護、台灣農村陣線提. al. n. v i n 倡有機作物、小農作物抵制基改農產或是反對國外大面積農耕進口的農作等。他 Ch engchi U. 們認為台灣的食物生產（不論是農作、畜牧業等）多因為全球農耕方式的改變、. 3. 3. 食育基本法：日本政府基於國民對於飲食習慣和食品安全的關心。在 2005 年 7 月 15 日開始施行適用於全國關於飲食的法令規範。 4 2010 年，奧利佛獲得知名創意分享論壇ＴＥＤ（科技、娛樂與設計）頒發年度大獎，在發表感言時，許下了「改變世界的願望」：教每個小孩認識食物。 5 「My Plate」是新標示的名稱，它被分成四個區域：紅色代表水果、綠色代表蔬菜、橘色是穀類而紫色代表蛋白質，盤子外的藍色區塊則是乳製品。美國農業部部長 Tom Vilsack 在 2011/6/2 公開發表 My Plate，他說因為食物金字塔太過於複雜，讓一般美國家庭無法很容易、快速地使用它。這個圖示比現行建議的飲食呈現出更多的東西。這是激烈改變的一部分。舊的計畫被用來提供資訊。而新的計畫則是想要積極地改變美國人的飲食習慣。USDA 營養政策與推廣中心的副主任 Robert C. Post 博士說：「這個計畫的核心是下一代的食物標示。藉由這個標示讓人們由此取得相關的線上資源，並統一來自公部門與私部門的營養訊息。」期望從食品產業、營養大師、主廚、學校、非營利機構以及其他任何營養健康相關的政府機構等各種方面來廣灑訊息。推特（Twitter）、臉書（Facebook）以及部落格等都將會是推廣這個健康飲食計畫的平台。 http：//nutrinote.blogspot.tw/2011/06/my-plate.html 2.

(10) 運輸進步及貿易（或貿易協定）的頻繁壓縮了傳統產業。雖然部分產業亦尋求轉型，但是我國國際貿易活絡化、農產品大量大型等生產思維之生產模式仍不斷侵蝕珍貴的台灣農業本質及與飲食文化。台灣各地因此出現了許多活動，如青年農夫的活動6、非營利(政府)組織與學校結合推行相關農業學習課程的計畫等7。舉例來說：雲林、新竹8、彰化9等各地已出現國小營養午餐與當地農民相互合作的活動，達到認識食物、健康飲食、活絡小農以及建立社區情感與信任的目的 10。在這些行動中，最令人矚目的就是台南市市長在 2012 年主動宣示該市的教育政策內容由原本的五育，增加為包含食育的六項教育，並從校園辦理營養午餐及相. 政治大發展。上述無論是民間或是政府的行動皆可以看出台灣社會從關心農產業式微、立. 關教育課程著手規劃。並期望政策宣示同時也能帶動台南市在地特色農產銷售及. 營養午餐衛生(食安問題)的議題觸動台灣各地出現實踐校園中「食物教育」的相. ‧. ‧ 國. 學. 關作為。. 第二節研究動機. y. Nat. er. io. sit. 身為消費者的我們，因為物質生活的富足、取得食物的方便性，早已忘卻了過去傳統農作的辛苦過程、保持自然環境與人類社會的平衡性，尊重珍惜人類社. n. al. 6. Ch. 讓 80 年代後年輕人親自種稻的夏令營。. engchi. 7. i n U. v. 宜蘭蘇澳岳明國小「學田米」計畫，希望讓孩子親自從翻土、插秧、收成等一連串的實作當中，了解稻米生產的過程、體會農夫辛苦，不要浪費食物 8 零星地方學校也提出透過綠色陣線協會所協助其執行校園有機日的活動。(例如新竹縣新豐鄉、湖口鄉、竹北市、橫山鄉七所國小，包括福興、和興、福龍、博愛、田寮、沙坑、大肚國小的學童營養午餐) 9 <在地ㄟ尚好溪州營養午餐「食」在讚>顏宏駿，2011/5/24 自由時報。用在地食材，為自家的學童辦理營養午餐！彰化縣溪州鄉公所首創先例，啟動「托兒所在地食材供應計畫」，也就是委由營養午餐業者採買當地優質農畜產品，辦理三個月以來，漸漸上軌道，昨天學童與農民「相見歡」，小朋友看到每天為他們種菜、種稻的農夫，提出問題包羅萬象，老師們則驚訝地方竟有如此優質的蔬果，很想私下揪團採購。彰化縣溪州鄉極可能是全國第一個以「在地產銷」、「食材教育」思維辦理營養午餐的鄉鎮，他們以公開招標的方式，委由台灣原住民族學院促進會辦理，原促會每天必須向當地農民購買三百五十人份的菜量，再分包交由各村里托兒所的廚媽料理。學童可以吃到溪州鄉的冠軍米、黑糯米，標榜無農藥殘餘的小黃瓜、牛蕃茄，以及有機冬瓜、山藥，還有鄉內最具歷史的豆腐及手工麵條。啟蒙學童對家鄉榮譽感。溪州鄉長黃盛祿說，為什麼號稱魚米之鄉的彰化縣，學子或家庭主婦卻不知自己的家鄉生產哪些蔬果？他的構想是「在地生產，在地消費，藉由食材啟蒙學童對家鄉的榮譽感」 3.

(11) 會所擁有的富足，不斷出現環境破壞、食物安全、台灣農村式微等問題與危機，。在認知到這問題及危機後，各界產生出現對「食」的不同看法，例如網路或是相關報章雜誌出現許多消費者對於餐桌上的選擇、消費習慣及認知、嘴巴革命與「不只要有食慾，還要有食育」11的相關文章及資訊，其所想表達的內容是若要使「好的食物」被提供，或是飲食成為一種態度、認知、文化，關鍵在於從每個人的「改變」，而改變方式之一即為「教育」途徑。一旦提及教育，學校機關其實就是教育效果最大且最集中的場域12，消費意識的聚焦、消費行為改變若從孩子的營養午餐出發，或許能開啟國人對於食物的. 政治大農業的認識缺乏親身的體驗，科技、物質豐饒以及農村壓縮、都市擴張的環境等立重新體驗及認識。尤其 80、90 年代後出生的都市孩子，因為生活環境大多對於. 因素，都使得他們對於食材認識僅止於餐桌，更遑論台灣的農村與農業形象與關. ‧ 國. 學. 懷。食物教育似乎是我國教育政策中不被重視的一環。事實上，在政府機關中，. ‧. 農業與教育機關未來若能更密切的整合，可以帶給孩子更安心且更富有教育意義. y. Nat. 的營養午餐。雖然兩者之間在營養午餐供餐上已有公糧米提供管道的建立，但這. er. io. sit. 樣的連結所具的價值僅為提供我國農民產銷管道，消費者(孩童)端完全沒有得到任何關於生產者的任何資訊，營養午餐所代表的意義僅限於美味、營養而已。若. al. n. v i n 能採取更多具體的提升營養午餐教育目的的行政措施，或是規劃並鼓勵各級學校 Ch engchi U 推行關於「食」的實作課程，更可以透過學校場域的教育力量開啟台灣整體社會重視飲食的契機，達到完整的食物教育成果。令人振奮的是，日前台南市政府已率先將食物教育納入教育政策中的一環並且將在地食材13融入校園營養午餐中。首先從台南市教育局的施政目標觀察，其中程施政計畫(102 年至 105 年)中策略及共同性目標中之一「建構低碳校園，強 11. 呂笖榕，2011<親愛的孩子，你的午餐吃些什麼網址取自：http：. //www.newsmarket.com.tw/blog/2406/) 12. 余宛如，2011<校園食育，是學校責無旁貸的社會責任，網址取自：(http： //www.newsmarket.com.tw/blog/2652/ 13 在地食材係指地產地銷的食材，「在地」通常指一天開車能到達的距離。台南市本身係具農產、養殖條件的縣市，如虱目魚養殖、盛產芒果、文旦等。 4.

(12) 化校園安全」，此策略中次級目標為提升營養午餐效益：其中規劃的方案內容包含建置「台南市午餐營養教育網」，推動學校營養午餐選用在地食材，加強營養午餐稽查，並期望藉此將食育結合健康課程及飲食禮儀文化教育等作為未來政策方向。另外，從台南市營養午餐方案層面來看，台南市於前年(101 年)通過「台南市學校午餐自治條例」，透過統一法制來建立營養午餐辦理的目的、權責機關及須配合的規範，讓各校有統一遵循方向，來提供具多重意涵(教育意義並結合在地農業)的校園營養午餐。而後教育局校園輔安科進行主要相關的教材編輯，並請. 政治大基此，可以看出台南市可能因具備先天農業資源條件、首長的思維態度等優立. 農業局協助進行建立營養午餐在地食材採購管道等規劃作業。. 勢，率先結合當地農產與營養午餐並展開食物教育的政策行動。換言之，在台南. ‧ 國. 學. 的校園營養午餐似乎已從提供孩童營養的目標，逐漸從「因應現代社會家庭忙碌」. ‧. 到「現今教育孩子了解、珍惜食物及培養飲食文化」為政策目標。而台灣其他縣. y. Nat. 市或中央尚未見到政府對於教育中未曾被重視的食物教育採取具體或是整體性. er. io. sit. 的政策措施。如首善之都的台北，雖自 50 年代後為重要政經發展地區的中華民國政府首都，整體城市發展在半世紀以來皆朝向政治、經濟、服務型的都會為主，. al. n. v i n 後期幾乎無農產業的發展。然其教育資源(學校、教師配置、經費)台灣較其他地 Ch engchi U 區相對豐富，惟食物教育似乎未被納入該市教育計畫中。. 在食物教育概念下，提供一機會反思台灣的教育制度(或場域)似乎不應只是帶給孩童書本上知識教育或著重於升學制度面向的討論，而是能透過夠多樣的課程設計及方式帶給他們更多實踐生活的機會，了解從未看見的台灣生活面貌-食的面向。本研究首先分析為什麼台南市推出不同於其他縣市的營養午餐方案的設計進行問題界定探討與分析方案規劃過程與政策執行等；並透過從觀察台南市營養午餐政策來推行食物教育及在地食材推廣此個案中取得經驗資料，與台灣現行營. 5.

(13) 養午餐實施現況進行參照。期能為台灣政府未來結合在地食材、食物教育意涵的校園營養午餐政策提供有意義及可參考的研究結果，讓食物教育落實在各地校園甚至整個台灣社會。. 第三節研究目的與問題一、研究目的：因當前食安問題、農村式微、孩童健康等議題所引發，使各地發起結合在地食材營養午餐，到台南市政府營養午餐法制化的行動，已可以從中看. 政治大市)言論建構下，亦可以看出營養午餐政策目標比較過去已被賦予更多意義，立出「食物概念」、「營養午餐意義」的變遷；又加上社會或政治制定者(台南. ‧ 國. 學. 同時已不再是小部分團體所重視的議題，台南市也主動介入納入政策議程的一環，並著手進行各項實現營養午餐多重政策目標的相關行政措施。. ‧. 因此，本研究目的有三：. sit. y. Nat. (一) 針對我國當前營養午餐問題建構分析，了解台南市與其他縣市不同的問題界. al. er. io. 定內涵。並且針對台南市推行「食物教育與在地食材的校園營養午餐政策」. n. 進行一完整的政策過程論述。. Ch. engchi. i n U. v. (二) 由於食物教育具廣泛內涵，故本文期望除了營養午餐外，歸納台南市於校園中食物教育的內涵及教育活動包含哪些目標與概念，藉此確認我國食物教育明確內涵以提供未來推行相關政策參考。 (三) 歸納台南市推行方案過程中之經驗，給予其他縣市營養午餐方案之啟發。本研究希望透過檢視台南營養午餐政策，解析台灣營養午餐制度現況。並且藉由研究歸納後的結果及建議，希望促使政府更關心日常生活之實踐教育，並透過各部門的整合行動，能使教育結合農、食、生態等多元而豐富之層面意涵，而非僅聚焦於升學制度論戰，或校園知識傳授為上的觀念，也可協助學童跳脫只從書本描述中所獲得之農業面貌、食物生長歷程，或台灣各地的傳統特色等，體驗 6.

(14) 人類生活經驗-食的面向之重要經歷與實踐。. 二、研究問題：本文的主要研究問題如下： (一)我國營養午餐當前的問題是甚麼？台南市推行「食物教育與在地食材的校園營養午餐政策」決策、規劃到執行之政策過程為何？ (二)台南市教育局如何將食物教育概念應用於校園教育活動之中？ (三)台南市政府推動營養午餐經驗，可以帶給其他政府單位(縣市、中央)甚麼樣的政策啟發？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(15) 第二章文獻探討. 第一節政策設計理論相關文獻一、前言營養午餐過去在台灣為教育相關單位行政措施的一項，較少被視為重大教育政策的一環，對於校園營養午餐意涵、推行目標(的)較少受到完整的討論。然每一項行政措施的整個政策過程受到各項可能因素影響，難以採用「滿足需求解決. 政治大. 問題到政策規劃、方案執行」來解釋政策全貌。營養午餐政策亦同，提供校園營. 立. 養午餐，看似僅為教育機關(包含學校)因為現代家庭型態改變，從為改善成長中. ‧ 國. 學. 營養不足的孩童到提供家長孩童方便、衛生營養的需求，又加上台南市政府近兩年提出了食育政策改變過去與其他地區提供營養午餐的不同方式。引發研究者一. ‧. 個政策想像，受到環境與時代變遷影響下，各個政府單位行動者所認為的營養午. y. Nat. sit. 餐意涵為何？是否影響了該地區校園營養午餐辦理模式的些微不同？各項政策. n. al. er. io. 制定者、執行者、甚至標的團體的思維是否都在影響著我國校園營養午餐的樣貌？. i n U. v. 為什麼台南市與其他縣市採行的營養午餐概念與模式與其他縣市會有如此大的差異？. Ch. engchi. 上述的差異應可以提供研究者在改變營養午餐提供方式及意義轉變上(在地食材採用、納入飲食教育)的分析角度，更能夠讓研究者提供瞭解相關政府單位納入食物教育的營養午餐模式在現有的辦理模式中可以有改變的可能與方向。因此，本研究透過政策設計理論(policy design theory)所提供的分析架構及社會建構研究角度來解析台灣現今校園營養午餐概況外，也期能透過該理論所強調的「主觀性」觀點來檢視該政策中台南市營養午餐政策相關行動者(執行機關、標的團體)其所建構的語言及符號，如何相互影響並塑造出台南市推出各中小學的營養午餐方案之樣貌。 8.

(16) 二、政策設計(policy design)的意涵在公共政策研究領域中，過去多採用理性主義研究途徑，當時研究者認為分析公共政策是可以完全採用理性科學研究方法。後來於 1990 年代，眾多學者 (Edelman，1990； Schneider&Ingram，1997；Stone，2002)在觀察分析政府運作及政策過程實務後，發現在從問題建構到政策議程成為公共政策其實並非理性科學主義學者宣稱：完全可以用價值中立的方法來推論，或是政策各個階段是可以分開討論分析，因而出現如標的群體的社會建構途徑等多元方法論以及政策要素的邏輯結構來導引公共政策分析領域，逐漸建構了政策設計(policy design)理論來. 政治大執行及評估研究分析政策的途徑立，政策設計不否認公共政策在理性主義下的政策. 討論政府所欲採行的公共政策。其有別於過去採用單一科學方法來進行政策規劃、. ‧ 國. 學. 工具性目的，但其認為政策的真實內容其實更加複雜，政策真實面貌最關鍵在辨別及解讀符號性元素，客觀的證據或事實如何主觀性的被行動者應用才是政策分. ‧. 析者所需要觀察探討的重點。(蘇偉業譯，2010，頁 140)。. sit. y. Nat. 有論者指出，政策設計可以是一種政策過程；也可以是一個政策產出. al. er. io. (Linder&Peter，1989：51-86；蘇瑞祥，1997：31)，換言之，有別於過去階段性. v. n. 的政策理論，政策設計包含了政策問題建構、規劃及後續的執行可行性分析的檢. Ch. engchi. i n U. 視等，系統性去檢視實質政策過程中社會權力關係的面向來了解方案中所需考量因素，促使政策方案更有效的執行。亦有別於規劃階段的科學理性基礎及工具性觀點，更注重政策過程中的辨別符號、象徵意義、語言建構等政治複雜因素影響政策結(效)果。在政策設計過程中，除了相當著重在相關措施或政策工具與行政機關所欲達成目標必須有一定程度的因果關聯，同時亦重視在政策過程中政策目的及政策手段，甚至是政策評估邏輯間可能的影響因素：社會建構(social construction)、標的團體的社會價值(social value)及社會脈絡(social context)對於政策制定者的動態(dynamics)影響，政策設計理論提供這樣的概念提供研究者完整架構能夠瞭解更客觀與真實的政策過程與結果。 9.

(17) 三、政策設計相關理論基礎 (一) Schneider&Ingram(1997；83)提出政策設計的結構邏輯：政策設計結構邏輯提供政策內容分析上明確清楚的關聯性及政策要素。他們認為政策設計包含以下內涵：政策要素(包含法規、執行機關、標的群體及結果)與連結機制(包含工具、規則及假定)，並且採用類似公式的方式表達。從此可以看出，政策設計理論相當重視每一個要素中的因果連結及結果。 1. 政策要素(Elemnets) (1) 法規(Statute)：係指政策方案所依據的法規或法源。如我國營養午餐中. 政治大生法」第 23 條規定「學校供應膳食者，應提供衛生、安全及營養均衡立央並未有明確規定的法源，各縣市國民小學辦理依據為根據「學校衛. ‧ 國. 學. 之餐食，實施營養教育，並由營養師督導及執行。高級中等以下學校，班級數四十班以上者，應至少設置營養師一人；各縣市主管機關，應. ‧. 置營養師若干人。主管機關得因應山地、偏遠及離島地區之需要，補. sit. y. Nat. 助國民中小學辦理午餐；其補助辦法，由各該主管機關定之。」；另台. al. er. io. 南市政府訂定「台南市學校午餐自治條例」，第一條即敘明「為維護學. v. n. 生身心健全之發展，確保學校提供衛生、安全及營養均衡之午餐，並. Ch. engchi. i n U. 建構辦理學校午餐之管理制度，特制定本自治條例。」，上述皆為營養午餐政策之標的團體或是執行機關的規定。 (2) 執行機關(Association)：係指執行該政策方案的執行機關單位。營養午餐政策的執行機關包含教育部相關單位(體健司，現體育署)、各縣市政府教育局體健科處及各國民中小學。 (3) 標的群體(Target group)：是指受到政策方案直接或間接影響的受益者及承擔者。如台南市、台北市國民中小學之在校學生、家長及當地農會或鄰近的食材提供者為受益標的團體；而原先提供食材或團膳的營養午餐廠商可能因本方案而退出或食材提供須改變為符合在地食材標準 10.

(18) 供應學校午餐、因食物教育課程改變營養教育課程而可能造成營養師或教師負擔則成為本政策方案負面承擔者。 (4) 預期結果(Outcome)：在進行政策設計時也必須考慮到實施該方案後可能的預期效果，並將實際結果與預期結果間落差縮減到最小。因此，在推行結合在地食材的營養午餐時希望能夠同時結合食物教育，促使孩童能夠重新認識飲食，實行導引認識自然食材生長時令、如何栽種、到如何烹煮至餐桌上的實踐教育。而如何達到這樣的政策結果有賴於各項政策要素及連結機制的良好搭配及政治藝術的運用。. 政治大 (1) 工具(Tool)：政策工具是指達成方案目標所需要的行動及措施。結合營立. 2. 連結機制(linkage)：. 養午餐與在地食材所需要的行動除了訂定相關單位(教育局、農委會、. ‧ 國. 學. 衛生局等)權責之外，還需要訂定各學校在採購、提供營養午餐的制度. ‧. 上須符合的標準，以達到在地食材在營養午餐上占一定比率的目的；. y. Nat. 另外，農產提供也需要相關的認證機制確認食材為在地及採買管道建. er. io. sit. 立，以便廠商能夠向符合在地食材的提供者購買食材；另外，從課程提供及課綱設計上讓食物教育落實到學校課程中的一部，達到學習效. n. al. 果。. Ch. engchi. i n U. v. (2) 規則(Rule)：是指達成政策目標，標的團體及執行機關所需要遵守的制度或規則。如在地食材的定義為何？多少的食物里程可稱為是在地食材？在地食材在營養午餐中使用的比率多少？食物教育的課程提供的計畫原則為何？ (3) 假定(Assumption)：係為論證及詮釋執行機關及標的團體為何致力達成政策方案目標。如目前台灣各縣市營養午餐提供目標皆為符合各年齡孩童每日所需營養、衛生安全及避免採購弊案等。而台南市採行一系列在地食材納入營養午餐等政策方案背後所欲達成的目標則為提倡重要性同等. 11.

(19) 於五育，然過去被現代文明所忽略的食物來源、食物教育及飲食文化。 (二) 政策參與者的問題建構與主觀意識政策設計除了清楚論述政策過程運作的內涵及要素，然在分析政策中，政策設計相關論者認為政策參與者環境脈絡(政治力量的影響)下的問題建構及主觀意識對於政策設計及執行結果的影響與工具及技術上考量是同等重要的。 1.相關論者所提出的政策設計之主觀建構簡述如下： (1)如 Murray Edelman(1990)「建構政治景觀」一文中認為政策設計是主觀的、語言建構的，並非全然所謂過去傳統理論所定義對於社會問題的理性回應。從. 政治大點下已逐漸萌芽。學者 Stone(2002)亦提及社會公共問題的定義亦是複雜、相歧立. 這裡已經可以看出「論證」分析途徑(argumentative)在政策設計強調主觀性的觀. 的，甚至在似乎已達成共識的政策目標也是如此。因此，政策設計提供了政策. ‧ 國. 學. 分析不只採用理性工具分析觀點，更應採用社會建構理論、解釋論等多元方法. ‧. 來解析公共政策。. y. Nat. (2)Ingram,Schneider,Deleon(2007)在「Social Construction and Policy Design」一. er. io. sit. 文中提及「社會建構、社會脈絡與政策設計」的關係：. 社會建構途徑除了提供公共政策研究者更能詮釋政策內容外，更能夠提供研. al. n. v i n 究者觀察政策學習、變遷的概念。社會建構會隨著環境系落而變遷，也因而帶 Ch engchi U 動政策制定者在進行政策設計的改變。. 此外，政策設計學者首先注意到行動者的主觀性因素在公共政策過程中無法被忽略，針對政策制定者對於政策設計的改變(社會那些群體該不該獲利)來影響公民身分或公民對於政策或政府的認知，展現政治(菁英)權力影響政策設計的假設推論，這個論點使得政策設計充滿政治藝術的概念。 2. 政策分析透過主觀意識較理性工具分析更能表現出公共政策真實狀態與事實：雖然政策設計如其他理論也提出一理性分析架構，但政策設計提供的主觀意識分析概念更能協助研究者分析不同縣市執行的營養午餐政策方案。而營養午餐政策. 12.

(20) 在我國社會脈絡及各行動者價值下的樣貌可以大概簡述如下： (1) 營養午餐政策設計及目的-如何方便又營養的提供學校(營養)午餐辦理或推行校園營養午餐可以從各國民中小學及教育部體健司(現今教育部體育署)或教育局所採行的相關制度及措施大致歸納出營養午餐的美味、健康、衛生安全、飲食均衡及教育孩童營養知識是目前營養午餐所呈現的價值及目標。而現代社會可能因生活忙碌及只重智育發展，認為營養午餐只是學校提供一個具衛生營養且「方便」午餐提供的行政措施。加上台灣都市物質繁榮、購買餐飲方便的生活環境，家長在家烹煮機會大幅降低。即便偶爾. 政治大代的孩子從餐桌上學習飲食、從琳瑯滿目的食品廣告中認知飲食的概念，缺立在家烹煮，讓孩子參與挑選食材到烹煮每餐的過程更是少之又少。逐漸在現. 乏對於土地、自然環境如何孕育食物、營養價值、生長季節等體驗及了解。. ‧ 國. 學. (2)社會價值的轉變影響營養午餐政策設計-孩童飲食及台灣在地食材值得被重視. ‧. 台南市市長本身政策優先價值介入了營養午餐原有社會價值框架下的政. y. Nat. 策設計，而率先重視食物教育並納入政策當中。可以看出營養午餐政策的目. er. io. sit. 標正隨著時代、政府官員價值認知轉變，只要我們願意從對孩童成長的實踐體驗、願意對土地友善及了解，自然環境便能告訴在高度發展 30 年台灣生活. al. n. v i n 的我們錯失了甚麼。教育相關單位更可以透過營養午餐的制度設計上轉變、 Ch engchi U 為了孩子在教育過程中體驗不同於書本上知識，改變政策設計下學校機關的. 教育課程目的、實施方式(從了解到實踐)；孩童的飲食習慣、對土地的主動關心同時影響家長也重拾飲食文化的認識；進而使台灣整個飲食消費與生產認知上的影響。. 四、小結：政策設計理論除了提供本文從政策結構邏輯架構檢視政策要素之外，更能使研究者透過規範性方法及主觀性觀點，探討台南市推行營養午餐政策的現況以及未來政策走向。本文欲先採用政策設計的結構邏輯提供架構對台南市目前營養午 13.

(21) 餐政策內容組成要素作初步概況整理與分析。在了解台南市目前所進行食物教育及在地食材意涵之營養午餐初步概況後，利用深度訪談來了解政策制定者在營養午餐政策上，是否包含政策制定者主觀的利益分配、社會脈絡及其本身的政策認知等影響因素啟動並推行食物教育及採用在地食材的營養午餐。. 第二節營養午餐(學校午餐)制度沿革及相關研究一、營養午餐定義與台灣營養午餐推動簡史營養午餐(又稱學校午餐)：學校為發育期的兒童提供身心發育所需要的營養. 政治大營養午餐意涵可以從個人營養立、社會(國家糧食與國民健康)與教育(培養良好飲食以及有關飲食生活的正確知識，而按照指導目標所進行的團體午餐。因此，對於. ‧ 國. 學. 習慣與團體生活)的三項意義。而學校午餐與營養午餐的差異在於，後者又較前者更具了營養均衡及教育的意義，屬於近年來對於校園提供的午餐服務有了「營. ‧. 養教育」及平衡現代物質豐盛孩童偏食問題人們所改變稱呼的名詞，本文就以「營. sit. y. Nat. 養午餐」作為校園提供營養均衡膳食的服務(政策)之統一名詞。. al. er. io. 台灣營養午餐的實施始於民國 46 年，由當時的教育廳與農委會前身14選定. v. n. 五所山地小學15，作為營養教育示範國民學校，並且利用學校可耕地，在學生勞. Ch. engchi. i n U. 動生產時間種植蔬菜。民國 53 年，當時透過美國「480 公法糧食和平計畫支援助」，擴大提供營養午餐的範圍到 267 校。民國 59 年更擴張到 431 校，學生數為 25 萬人。而民國 66 年，台北市曾有停辦營養午餐，直到民國 76 年台北市教育局指定九所國小16試辦午餐。(南真子，1995，頁 45~49；詹勇雄 2008，頁 5~8) 後續行政院陸續對於國民教育頒布計畫，其中亦有對於學校廚房增設與擴大至國民中學等相關措施。如民國 71 年頒布的發展與改進國民教育計畫中，將擴大並改善學生營養午餐計畫納入重點工作，正式將營養午餐的人力、設備與經費. 14 15 16. 當時為中國農村復興聯合委員會。屏東縣家平、石門、北葉、三地及桃園縣介壽國小。大佳、木柵、博嘉、公館、中興、東新、景新、日新及國語實小。 14.

(22) 納入各級政府自行列管的項目。(汪復進，2004，頁 6~7)。而在民國 80 年 8 月 3 日，為了配合農業生產，培養學生以米飯為主食，因此教育部協調農委會經行政院核定，曾以市場價格五折補貼學校午餐。從這裡也可以看出營養午餐所具有的社會功能。(南真子，1995，頁 45~49)。政府在民國 87 年引進危害分析與重要管制點(hazard analysis and critical control point，HACCP)系統，並在食品衛生法將食品良好衛生規範的法源基礎之下，試辦餐(盒)飲業 HACCP 認證，要求廠商實施源頭式與自主式管理，總稱為食品衛生安全管制系統。(汪復進，2004，頁 8；；行政院衛生署、張正明、陳元科等，2001；任志正，1998 李榮輝，1997)，而我. 政治大下頁表為作者自行整理之我國營養午餐沿革：立國部分營養午餐也在此時逐漸轉由外包式經營。. 推動重點. 學. 時間軸. ‧ 國. 表 1 我國營養午餐沿革. 1.民國 40 年聯合國兒童基金會撥贈脫脂奶粉給 151 所國小. ‧. 2.民國 46 年由教育廳與農委會前身選定五所山地小學，作. y. Nat. sit. 為營養教育示範國民學校。. 1951 年~1970 年. n. al. er. io. 3.民國 53 年，美國「480 公法糧食和平計畫支援助」，擴大. 依賴時期. i n U. 提供營養午餐的範圍到 267 校。. Ch. engchi. v. 4.民國 58 年改由世界農糧組織的「市糧學童午餐計畫」供應至 431 校。 1.民國 60 年，開始辦理國民中學午餐。 1971 年~1990 自主時期. 2.民國 61 年，補助計畫停止。我國 62 年開始自籌經費辦理營養午餐。 3.民國 66 年，國民教育五年計畫，增或改建廚房。. 1991~2000 普及時期(逐步委外). 1.民國 79 年，發展與改進國民教育六年計畫，亦增、改建學校廚房及擴大國民中學學生午餐。 2.民國 80 年 8 月 3 日，為了配合農業生產，培養學生以米 15.

(23) 飯為主食，因此教育部協調農委會經行政院核定，曾以市場價格五折補貼學校午餐。 3.民國 81 年行政院核定「發展與改進國民小學學校午餐五年計畫」。預定 85 年補助 623 所，令國小學校普及率達 60% 以上，奠定國小營養午餐里程碑。 4.營養午餐逐漸委外化，因此在民國 87 年引進危害分析與重要管制點(hazard analysis and critical control point， HACCP)系統，來針對盒餐業者辦理認證。. 政治大第 23 條規定學校供應膳食應提供衛生、安全及營養均衡之立 1.民國 91 年，我國通過「學校衛生法」。. 餐食、實施營養教育，並由營養師督導及執行、主管機關(各. ‧ 國. 學. 縣市政府)得因應山地、偏遠及離島地區之需要，補助國民. ‧. 中小學辦理午餐。因此，因為有法規的落實、學校提供營養. 2.民國 92 年教育部訂定「直轄市縣（市）政府及所屬中小. al. v i n Ch 學校辦理學校午餐應行注意事項」，使直轄市及縣(市)政 engchi U n. 茁壯完備時期. io. 2000~2010. er. 養午餐進入茁壯完備時期。. sit. y. Nat. 午餐的設備逐漸完備及營養教育及相關人員的充實，我國營. 17. 府輔導所屬中、小學校及所屬中、小學校辦理學校午餐業務有所依循。 2.民國 97 年，教育部擴大營養午餐補助對象：教育部隨後於民國 91 年依學校衛生法第 23 條訂定「中央補助地方政府學校午餐經費支用要點」18。另外於 97 年教育部將營養午餐費補助原先對象除了包括「低收入戶」、「家庭突發因素」、「經導師家庭訪視認定」等 3 類，增納入 17 18. 法規內容詳見附錄一同上 16.

(24) 「中低收入戶」，當時預計有 5 萬學生受惠。 2.民國 99 年，全面補助營養午餐政策大轉彎：教育部在擴大公共建設特別預算中編列 29 億經費，預定於 8 月開辦的全面補助各縣市營養午餐。但因為監察院糾正和社會觀感不佳，突然於 7 月宣布不補助地方政府辦理國中或國小「不排富」的全面免費午餐。此時期學校在軟硬體上已完備建置營養午餐各項設備及搭配營養師安排等，進行以下重點工作：. 政治大因西化飲食影響孩童健康問題逐漸浮現：營養教育已成立. 1.重視營養教育課程安排：. 為營養午餐中或是其延伸重要的一部分，全國各地學校皆推. ‧ 國. 學. 2010~至今. 出各種宣導課程安排教導孩童均衡營養的飲食知識。如因環. 地方自主與防弊時. ‧. 保健康議題提出的一週一日蔬食日。. 期. io. y. sit. 民國 100 年、101 年陸續發生校園營養午餐弊案、食物. er. Nat. 2.積極推動營養午餐相關防弊及管理機制：. 中毒事件，教育部及各地方政府陸續提出改善招標程序及衛. al. n. v i n Ch 生問題。營養午餐供應委員會監督機制、加強衛生稽查、公 engchi U 布安心廠商名單等措施。. 二、我國目前營養午餐相關法令及行政措施 (一)我國營養午餐相關法令19： 19. 日本是相當重視校園營養午餐及食物教育的國家，其建立將當多相關法令詳如下述： (1)1954 年制定「學校給食法」：內容規範了學校午餐供應設施的面積、午餐供應設備的項目、規格及數量、學童每人每次平均攝取量等。值得注意的事，除了規範相關良好飲食生活認識培養之外，也導引了糧食生產、分配及消費的正確認識。營養午餐在營養豐足的今天，可以成為一項消費及飲食教育的重要實踐。(許銘欽，1995，頁 38~39) 其營養午餐的供應方式，一開始政策上並不鼓勵民間委託，反而是學校直營的方式。直到營養午餐的普及率達到一定水準後，1980 年代開始縮短學校營養午餐經費的運用，逐漸朝向共同辦理及民間辦理的方向改變，雖然日本不免得 17.

(25) 1. 學校衛生法第 23 條：內容規範學校午餐提供的原則及食品專業人員(營養師) 配置。民國 91 年通過的「學校衛生法」第 23 條規定「學校供應膳食者，應提供衛生、安全及營養均衡之餐食，實施營養教育，並由營養師督導及執行。高級中等以下學校，班級數四十班以上者，應至少設置營養師一人；各縣市主管機關，應置營養師若干人。主管機關得因應山地、偏遠及離島地區之需要，補助國民中小學辦理午餐；其補助辦法，由各該主管機關定之。」其第一項規定我國營養午餐與教育的推動辦理或監督的主辦人員為營養師 (營養秘書)。並且在第二項規定營養師員額編制以班級數 40 為最低標準，並且. 政治大款亦有規定國民小學與國民中學營養師與護理師或護士的人員編制規定。而根據立在「國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則」第三條與第四條第七. 台北市教育局的規定，學校 1000 人以上或班級數 40 以上編制營養師一人。另外，. ‧ 國. 學. 學校衛生法第二十二條係針對學校衛生管理的規定20。針對營養師不足部分，教. ‧. 育部在 2007 年公布了「充實中小學校園營養師編制實施計畫」，2007 年開始協. io. er. 加上原有 150 位營養師，全國將有 498 位營養師。21. sit. y. Nat. 助地方政府(不包含北高兩市)編足營養師，預計到 100 年將補助 348 位營養師，. 2. 民國 92 年教育部發布「學校餐廳廚房員生消費合作社衛生管理辦法」：. al. n. v i n 本法依學校衛生法第二十二條第三項為餐廳、廚房等之衛生管理、項目、 Ch engchi U. 方法、稽查及其他事項之辦法由中央主管機關會同中央衛生主管機關定之。. 透過委外方式來供應營養午餐，但是其同時透過研擬中長期的計畫，提高家長負擔午餐食材外的人事、設備維護費用的可能性。(許銘欽，1995，頁 40) (2) 2005 年通過「食育基本法」日本公布這項法令更將食物教育的概念擴展至全國國民。並建立營養師制度，將營養午餐的意涵與飲食文化展現在全國性的行動上。其透過法律位階的層次，將「飲食」正確概念與實踐貫徹政府到民間，成為一樣全民運動。食育基本法的基本理念在於促進國民身心健康，及豐富人性養成，強調必須對飲食充滿感謝的心情、推動食育著重各區特性的自主及意願、家庭飲食教育推行、國民必須體驗食品自生產到消費過程的各種體驗活動、國民透過與生產者的交流，也必須理解國內糧食需求以及與環境調和的食物，並同時注重飲食相關與意見交換。 20 學校衛生法第二十二條：「學校應加強餐廳、廚房、員生消費合作社之衛生管理。各級主管機關或學校應辦理前項設施相關人員之衛生訓練、進修及研習。第一項管理項目、方法、稽查及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會同中央衛生主管機關定之。」。 21 楊惠芳，「教部補助增聘學校營養師後年將達 500 人」，2009/12/22，國語日報網站， http：//www.mdnkids.com/info/news/content.asp?Serial_NO=64962；記者林嘉琪，「把關健康中小學營養師擴編」，2008/07/05，聯合報 18.

(26) 本管理辦法針對管理處所（餐廳、廚房及員生消費合作社）、項目做相關規定。其中與校園提供膳食（學校午餐）較相關的相關規定為監督管理人員資格(營養師或需大專校院畢業，曾接受主管教育、衛生行政機關或其認可機構所舉辦之餐飲衛生講習課程達三十二小時以上，持有證明者）、學校餐飲從業人員應進行健康檢查資格規定、學校炊(餐)具管理、辦理外購盒餐食品或團體膳食遵行原則及相關衛生管理事項及校園食物中毒處理程序都有詳盡的規定。 3.營養午餐採購規定：. 政治大規定辦理採購，可採財物招標的最低標，或是廠商資格的最有利標等等方式，由立. 自辦自營與委外辦理皆必須分別對於食材、烹煮或餐盒依照政府採購法相關. 各個學校依照個別情況採用之。. ‧ 國. 學. 從檢視我國中央關於校園營養午餐的法令，可以看出我國在教育政策上或是. ‧. 食的議題中的統一指導或一貫政策(見註 17)，若與日本比較起來，我國政府在營. y. Nat. 養午餐政策上是採各縣市自主管理；另外對於國民「食的議題」的問題意識也僅. (二)目前我國教育相關單位的行政措施 a. er. io. sit. 限於在行政措施的相關防範規範。. n. iv l C n U 我國行政措施部分，教育部h 101 1010203193B e年 n g11 c月h7 i日臺體（二）字第. 號「直轄市縣（市）政府及所屬中小學校辦理學校午餐應行注意事項」(見附錄一)中頒訂相關營養午餐指導原則，其中規定了相關工作小組成立、依循政府採購規範、營養午餐專款專用、填載學校午餐供應概況相關表單及中央補助營養午餐經費運用等內容。另外，教育部與新北市或台北市教育局近來亦針對午餐弊案與營養午餐中毒與農藥殘留事件，設置「午餐供應委員會」此監督機制。其組成方式為，各國小由學校邀請各處室主任、組長、教師及家長代表組成「學校午餐供應委員會」，廣納各方意見，綜理學校午餐供應業務，其中家長佔委員 1/2，以充份反映學生 19.

(27) 及家長意見。22 關於衛生管理部分，學校方面具體措施為透過訪廠納入評選標準、契約中明定食材認證與違約罰則、透過營養師設置建立自主衛生管理檢查機制、教育局針對廚房衛生訂有「學校中央廚房衛生自主管理檢查表」、「中央廚房衛生自主管理認證」、鼓勵家長組成監廚小組、教育局之外部稽查管理並納入校務評鑑、教育局公布合格供餐廠商等。我國相關教育機關在營養午餐辦理上，多認為校園招標弊案、食品衛生為首要問題關鍵，因此在辦理營養午餐上的目標大多放在解決上述問題的防制措施。. 政治大從食中學的實踐教育概念等，此議題並未成為目前我國教育相關單位營養午餐辦立. 相較於其他國家23，我國的營養午餐行政措施亦缺乏對於「食的議題」概念認知、. 理上的業務重點。. ‧ 國. 學. 三、國內營養午餐相關研究. ‧. 我國以營養午餐相關為研究主題可歸納以下四個部分：營養午餐滿意度相. n. al (一)營養午餐滿意度調查研究. er. io. 相關人員對營養午餐及營養教育認知研究。詳述如下：. Ch. 22. sit. y. Nat. 關調查研究、營養午餐辦理(執行)因素、營養午餐政策(相關行政措施)評估研究、. engchi. i n U. v. 資料來源：臺北市政府教育局體育及衛生保健科，「學校午餐廚房的管理與監督機制」。日本小學的辦理營養午餐經驗(從食中學的實踐教育) (1)東京千馱谷小學：已經發展食育三年多，除了將食育納入各科教學，也結合社區及家庭，從日常生活各個面向，對孩子傳達「食」的重要(朱芷君，2007)。學校會提供一年三次的「午餐自己選」活動、「生日午餐」，當月壽星可以享有特製的甜點或是可以選擇自己喜歡的餐點，一起在午餐時間慶祝生日、學生挑戰栽培稻米及蔬菜、協助學校處理午餐食材，更特別的是，千馱谷小學與民間社團合作。每年邀請隸屬於日本味覺協會的料理達人義務到校授課。最近這兩年擔綱的是法國料理名廚三國清三，抽選 50 位學童到他的餐廳用餐。孩子可以像成人一樣，實際品嚐道地的法國料理套餐，學習正式的餐桌禮儀，了解主廚的堅持和理念，更拓展了對食物的眼界及想像(朱芷君，2007)。 (2)日本校園備餐的程序(以山口縣宇部特殊學校為例)：校長必須在午餐開始前三十分鐘試吃，並且依照監測項目一一檢查，如果發現有問題就會停止供應這項餐食。並且校長還要回到辦公室蓋上印章，表示書面許可。餐廳每一餐也會保存樣本，即使沒有意外，這樣的監食與衛生審查天天實行並未間斷。此外，在入學時透過面談或調查，根據每個同學的身高、體重、身體特殊狀況分配六級分量的米飯及菜色，甚至是肉類咀嚼大小口都會依照同學的需求提供，並且學校也有鼓勵的方式面對孩子偏食的狀況以及用餐秩序，日本小學強調從食中學，透過營養午餐的從小培養衛生及紀律的重視。。 20 23.

(28) 回到營養午餐本身的理論基礎與現代社會的背景下，其目的在於配合忙碌雙薪及小家庭的社會變遷需要、維護學童成長營養、實施衛生教育、生活教育與營養教育以及支持國內農產品等。並且在教育層面更應重視，可以從小就培養良好飲食習慣及生活習慣等(許麗燕，2003)。故國內有需多研究係關於各級國中小校園午餐的營養午餐的菜色、營養及衛生等面向進行滿意度分析。「國中生營養午餐之滿意度分析」(顏斌宇，2007)及「國中生營養午餐滿意度調查」(張貴霖，2009)等研究中，兩者皆透過問卷及統計方法以國中學生為研究對象，分別對盒餐與桶餐的菜色、營養、衛生滿意度調查；後者除了前述變數外，. 政治大生對於營養午餐的關鍵滿意度因素之研究結果，認為學校主管機關應監督營養午立. 加入午餐氣氛、午休安排、送達時間之滿意度因素分析，提供那些變數影響國中. 餐膳食業者針對上述關鍵面向進行檢討改善，以提高供餐品質及完善安排午餐流. ‧ 國. 學. 程，家長亦須即時回饋意見，且教師同時須致力及重視營養教育的提升。. ‧. 另外，許麗燕(2003)在「臺北縣國民小學辦理午餐之硏究」，針對台北縣小學. y. Nat. 營養午餐的辦理方式與進行滿意度問卷調查，並且提出專業能力、品質管理及廠. er. io. sit. 商管理的問題與建議。. 近年因為環保議題的倡議，許多校園開始推行一周蔬食日的活動，期望能夠. al. n. v i n 讓孩童了解食的力量可以改變環境及自身健康。故林秀美(2011)在「蔬食無肉日 Ch engchi U. 對營養午餐滿意度影響之研究－以高雄市某國中為例」中，透過問卷調查各年級對蔬食無肉日當天提供的份量及口味對營養午餐的滿意度有顯著正面的影響，提供各級校園辦理蔬食日的成效初步評估結果及成功案例。. 從上述相關對於孩童(標的團體)的進行相關滿意度研究結果，提供本研究了解校園營養午餐政策目前各校執行評估指標，甚至政策目標：營養午餐菜色、營養、衛生滿意度以及午餐時間安排，甚至是近來由於營養均衡及結合環保推出蔬食日的方案的初步成效。然對於孩童成長中所需要的營養午餐，其評估指標是否僅限於上述研究所述，則是本文所欲突破之處，營養午餐能夠帶來的政策效果並. 21.

(29) 非僅限於美味、健康、衛生，而是可帶來更多與生產者連結、食物認識、飲食文化的重要政策工具之一。. (二)執行機關(各國中小學)營養午餐辦理(執行)因素分析相關研究我國國內亦有許多從行政執行層面及組織理論來分析營養午餐辦理成功的可能性因素分析研究，分述如下： 1.執行成功因素及組織理論分析：涂盛發(2003)在「國民小學辦理營養午餐關鍵成功因素之硏究」中，透過研究中部地區國民小學自辦營養午餐人力、設備、經費與教育訓練等面向之現況分. 政治大員(廚工、營養師)、設備、經費、教育及其他(定期訪視及人員士氣鼓勵等)為自立. 析，提出這幾個方面成功的關鍵因素。透過問卷調查及德菲法(Delphi)，認為人. ‧ 國. 學. 辦營養午餐校園的執行關鍵成功因素。另廖繼誠(2006)「台中縣國民小學提供營養午餐組織模式之研究」一文，從組織理論中檢視人力權責及工作任務配置的問. ‧. 題(組織失靈)來了解辦理營養午餐供應組織的執行面上產生的問題(營養秘書的. sit. y. Nat. 工作繁重、各自職能分工不均失衡)，與午餐供應委員會的人員流動所產生組織. al. er. io. 運作之不穩定性，進而影響營養午餐推動的成效及品質。其認為有必要針對午餐. v. n. 供應委員會進行組織調整及朝向委外辦理營養午餐，以調整學校在辦理營養午餐. Ch. engchi. i n U. 的角色與組織編制及因應管理與經費上的內部因素影響。 2.各中小學經營模式(自辦或公營)比較分析：陳秀梅(2006)「中部地區國民小學不同營養午餐經營模式之調查研究」利用問卷調查、統計分析、訪談法了解中部地區(台中、彰化、南投縣市)學校營養午餐辦理模式現況及優缺點；因地制宜營養午餐經營模式為何；以及行政人員在營養午餐工作上負荷及所需協助。調查結果為中部地區目前大多採用公辦公營的經營模式及整理各項經營模式其優缺點，並提供因地區不同採用不同的經營模式的研究建議及成果。另因現今大多營養午餐辦理模式因考量管理及人力配置面向，趨勢已從公 22.

(30) 辦公營轉移到公辦民營(自設廚房、中央廚房或完全外包)，故開始有聚焦營養午餐民營辦理模式中學校與委外廠商間制度性下的互動及制度討論。如莊佩偉 (2007)「臺北市立國小「設有中央廚房」公辦民營午餐承包商招標評選之探討」、洪嘉仁等人(2009)「台北市公立國孝公辦民營午餐承包商招標評選之探討」中關於此議題之討論。 3.廠商認證制度分析看待我國營養午餐委外辦理之衛生問題：國內亦有針對台北市盒餐業供應商評估及 HACCP 系統的缺失及相關管制系統進行分析與檢討的資料，並且在內文中提出台北市學校營養午餐招標流程的現. 政治大央廚房透過餐盒委外的兩種學校類型，根據台北市國民小學營養午餐委外辦理評立狀與分析，台北市教育局目前作法為學校有中央廚房結合委外經營，或是沒有中. 選須知之資格審查，有地方衛生局或是 HACCP 認證的廠商才有資格參與投標(汪. ‧ 國. 學. 復進，2004)。. ‧. 上述研究提供研究者了解行政執行可能影響成敗(人力、財務、組織及制度設. y. Nat. 計不良)的可能因素及研究成果，哪些因素可達到更良好的管理運作過程以及政. er. io. sit. 策結果。後續相關研究其目的亦是為探究歸納出更好營養午餐辦理模式，提供本研究了解在台灣校園(執行機關)辦理模式的變遷過程：近年來，為了達到更良好. al. n. v i n 品質、降低組織運作成本、完善管理的目的，幾乎已經從過去自辦自營，朝向委 Ch engchi U 外辦理的模式。. 自上述文獻檢視得知，目前台灣校園午餐營養午餐辦理模式大多已採委外形式，故如何在現有委外辦理的模式或是其他模式採行在地食材納入的營養午餐即是本研究需考慮的重要制度性因素。. (三)營養午餐補助政策評估研究台灣部分縣市提撥預算進行排富或是全面的營養午餐補助(免費)之行政措施，較上述其他研究偏向以社會福利的補助性角度來檢視營養午餐政策。因此營養午餐免費發放或是部分補助議題亦受到不少討論，並針對已施行的營養午餐相 23.

(31) 關補助措施進行調查評估。游斐靖(2007)「新竹市國中免費營養午餐之研究」研究在公共利益包裹下的全面實施免費營養午餐的這樣分配性政策，進行委外辦理模式下的執行現況及滿意度分析，並提供欲採行委外辦理免費營養午餐之其他縣市之參考，其研究建議採行公辦民營的模式，且透過食材管道的改變來降低營養午餐的單價。換言之，研究目的在於檢討現已實施的免費營養午餐下，如何在有限的資源(預算、人力) 下，提供更營養衛生的免費營養午餐。而陳秀子(2010)在「國小營養午餐免費發放問題的探討：以高雄縣某鄉鎮為例」一文中，則較著重在於高雄某鄉鎮家長及. 政治大原因比例)問題，利用問卷訪談及次級資料分析回歸到探討是否免費提供營養午立. 學生角度在資格限制(排富)之免費營養午餐下所現有的制度設計(資格認定、申請. 餐應較符合國民教育基本法所倡議的公平正義精神。. 學. ‧ 國. 餐的問題，其認為營養午餐政策應屬分配性政策觀點，認為全面免費提供營養午. ‧. 營養午餐補助政策雖與本研究主題較無直接相關性，但是也反應了各地方政. y. Nat. 府除了協助各校辦理營養午餐之外，差異性補助亦是政府重視的議題之一。從此. er. io. sit. 可以看出營養午餐亦具備分配性政策的特質外，也可以看出營養午餐價格本身較低與政府預算分配可能導致其辦理模式及食材選用的限制。故若欲規劃結合在地. al. n. v i n 食材的營養午餐，「如何使廠商採用在地食材」、「改變現行採購模式」都是本文 Ch engchi U 需要考慮的可能問題。. (四)校園相關人員(標的團體)對營養午餐及營養教育認知研究國內有不少研究對於學校教師、營養師、學生本身，甚至是家長對營養午餐具有的認知，影響其在辦理營養午餐或進行營養教育時所產生的政策結果差異研究。 1. 校園學生的認知研究：在「運用營養午餐之營養教學對國小營養課程教學效果之硏究(林薇、周麗端，1989)的國科會計畫，針對台北市五年級學生分為實驗組與控制組，實驗組 24.

(32) 除了在設計所謂的國民小學健康教育的課程營養教育之外，增加營養午餐教育活動(教室與餐廳的佈告欄佈置、發行午餐通訊雙周刊、營養午餐菜單分析並與學生討論)的課程設計，對其教育後產生除了營養知識外，能夠對於學生在食物營養的態度與行為能夠有實質上的改變。上述研究結果認為一般的教學方式相較於營養午餐活動更能夠產生教育效果，更能支持本研究希望從平常的營養午餐及相關課程活動，能夠達到教育孩童對於食物的認識、食物的正確認知，真正改變其心智與行為。「屏東縣國小六年級學童營養午餐廚餘認知之研究」(蔡金蘭，2010)以環境. 政治大配額抽樣屏東國小六年級學生利用問卷調查法(939 份)問卷及統計方法了解不同立. 工程角度認為台灣每日廚餘量驚人，希冀能夠落實回收利用以創造環境永續。採. 個人背景下廚餘認知概念的差異性分析，及廚餘概念的資訊來源(父母、老師、. ‧ 國. 學. 電視等)。本文透過環保角度出發，分析孩童對於廚餘認知的概念。從此研究中. ‧. 也能提醒研究者在營養午餐的辦理上，「珍惜食材」是一個已被物質豐饒的現代. io. er. 念強調，也能夠達到珍惜食材、環保概念的教育效果。. sit. y. Nat. 人遺忘的重要觀念，透過營養午餐結合食物教育上的強調不浪費、廚餘回收等觀. 2. 教師及行政人員(營養師)相關認知及核心能力研究：. al. n. v i n 「雲嘉南地區國小教師營養午餐知覺與營養教育實施之研究」 (王金惠，2008) Ch engchi U. 該研究針對雲嘉南地區 585 位教師進行問卷調查，研究結果顯示不同學校環境或個人背景對於營養午餐知覺及營養教育知覺具有差異性關係，並且亦進行營養午餐知覺及營養教育之間之相關性分析。可以從上述研究焦點了解台灣關於食的教育為了孩童健康及成長大多實施營養教育，並未對有更深一層食物教育課程，缺乏了解食物來源、生長時節、如何烹調，這樣的教育內容對於食的認知其實還有一段失落的連結。「臺北市國民小學中央廚房委外承包商其營養師核心能力重要性之探討」 (戴秀霞，2007)針對台北市 29 所國民小學中有關學校營養午餐承包商營養師核. 25.

(33) 心能力的利害關係人，包括消費者代表(義工媽媽、家長代表)、及督導單位(教育局駐校代表)、承包商及專家學者進行訪談，並評比核心能力的評估構面(營養師人格特質、製備營養午餐能力、衛生督導管理能力、危機處理能力及處理行政業務能力後)，以提供學校中央廚房委外承包商聘用營養師的評比(估)依據。營養師是營養午餐辦理的關鍵角色，監督、設計營養均衡的菜單甚至食材的衛生安全都需要營養師幫忙把關。然從上述研究中，其在營養午餐政策的相關行動者的認知研究都僅侷限在營養及管理能力提升層面，並未提及食物來源、食材特性、飲食文化等更廣泛「食的議題」。. 政治大綜上所述，國內營養午餐政策研究集中探討於外包經營模式下的行政(辦理、立. 四、小結：. ‧ 國. 學. 組織運作、人力運用)問題、營養教育成效討論。另少數針對因縣市政府採行補助政策討論其政策目的(公益性)及政策效果。又觀察日本政府的透過法制建立帶. ‧. 給各國重視「食」，了解飲食、食物對人類生活的重大影響。並從改善提供營養. sit. y. Nat. 午餐之各項行政措施，點醒了「食物」、「飲食」在教育上的所扮演的重要意義，. al. er. io. 同時也了解到政府在國民食物教育上所扮演的關鍵啟發及具有力量的角色。. v. n. 因此，本研究自近來研究較少採用的政策及行政部門觀點，了解在台灣原本. Ch. engchi. i n U. 較屬公民團體提倡的食物教育、在地食材等概念，台南市政府為何願意以此概念正式宣示與推動校園營養午餐政策。換言之，本研究將從政府政策過程，來檢視校園營養午餐如何在台南被重新賦予新價值-食物教育與提倡在地食材。透過這個研究--台南市推動營養午餐政策經驗--完整的檢視與分析，希望可以提供其他政府機關(地方或中央)思考中小學營養午餐辦理模式之政策參考，讓食物教育及提倡在地食材逐漸成為台灣學校教育政策中值得被重視、被採納實行的一部分。. 第三節相關名詞解釋一、. 校園食物教育(Food Education)： 26.

(34) 根據日本食物教育法的內容認為學校供餐的實施、農場的實習、食品的烹飪、食品廢棄物的再生利用等各種體驗活動，以促進幼童對飲食生活的理解、過度瘦身或肥胖對身心健康的影響等，提供正確的知識24。二、校園營養教育(Nutritious Education) 根據謝淑儀(竹南國中學校午餐公辦民營政策之研究 -「營養教育」之觀點， 2009)國民中學的營養教育定義為：運用正確的教學方法，教育正值青春期的國中生有關營養學的知識，使其能活用到日常生活中，能對食物做出正確的選擇，並養成良好的飲食習慣，維持最佳的健康狀況；林薇、周麗端在「運用營養午餐. 政治大課堂營養教學及營養午餐教育活動。並於實驗組中加入營養午餐教育活動。前者立之營養教學對國小營養課程教育效果之效果中」，並將營養教育的教學內容分為. ‧ 國. 學. 是透過國小四、五年級健康教育課本中，針對食物營養做為課程內容編制；後者則是利用教室或餐廳佈告欄、營養午餐通訊刊物及學生與老師間對營養午餐菜單. ‧. 進行分析。. Nat. sit. y. 三、在地食材(Local Food Materials). n. al. er. io. 在地食材的概念即奠基在「地產地銷」，即地區生產，地區消費。「在地」的. i n U. v. 定義並沒有很一致的說法，有些以城市或生活圈為單位，有些以國家或省份為單. Ch. engchi. 位，但「一天內開車可達」則常常視為折衷標準25 (何榮幸等，2011) 。反觀台灣，全台灣的農產品都可以視為是在地食材，藉由在地食材推廣拉近消費與生產者距離及接觸，可更增加生產者與消費者間的互動與信任，使得食物來源對於消費者來說是相當親近與直接的26。而後續衍生許多消費者選擇在地食材的效益，例如支持在地農業、復興農業產業與人力回流，甚至是重新檢視餐桌上選擇食物，讓國民更能從改變飲食習慣. 24. 陳建宏，「日本食育基本法之概要」。取自網址：http： //ebooks.lib.ntu.edu.tw/1_file/COAEY/030244/0244.pdf。 25 何榮幸等，2011，「我的小革命：永續生活」。 26 同 18。 27.

(35) 與食材挑選來增進國人健康與生活。. 第三章. 研究設計. 除了根據上述文獻分析及資料蒐集的結果後擬定研究方向及訪談大綱內容外，本章介紹本文欲採用研究方法及對象等相關研究設計的問題。共分五節，依序為研究方法、研究對象、研究架構與流程及研究限制等五節分別敘之。. 第一節研究方法. 政治大本研究欲透過文獻探討、深入訪談法(in-depth interview)及觀察法等蒐集台立. ‧ 國. 學. 南市營養午餐方案的決策與執行過程相關資料：. 一、文獻檢閱法：本研究首先多利用文獻檢閱蒐集相關次級資料：. ‧. 1. 參考政府網站、出版品及相關法規等資料：. y. Nat. sit. 相關政府公開資訊可提供本文初步了解台南市營養午餐目前推動重. n. al. er. io. 點及現況為何。如教育局「台南市中小學辦理學校午餐計劃工作手冊」、. i n U. v. 台南市教育局網站公開資訊中，「台南市教育局中程實施計畫 103 年-106. Ch. engchi. 年」及「台南市教育局 103 年度施政計畫」、台南市政府公布之自治條例及其他相關工作規定等。此外，亦搜尋政府訂定的各校營養午餐共通準則來了解目前我國營養午餐政策概況。 2. 臺灣碩博士論文知識加值系統、台灣期刊論文索引系統以「營養午餐」、「在地食材」關鍵字搜尋我國相關研究論文：搜尋國內關於營養午餐相關研究及文章提供本文了解目前營養午餐研究領域的方向與範疇。本文搜尋國內營養午餐相關碩士論文，經研究者選擇與營養午餐較有相關性共計 21 篇，搜尋論文研究大多為教育行政及食品管理相關領域研究。 28.