教育政策擴散的意義與機制

本章將先說明政策擴散的定義與相關概念，並對類似的術語進行釐清，進而說 明政策擴散的機制動力，最後針對研究解釋上經常使用的新制度論與政策擴散，

進行討論。

壹、政策擴散的定義與相關概念 一、擴散的意義

擴散從字根上來看，dif-代表分散（apart），fusion 有倒出（pour）之意，diffusion 本身從英文字源來看，即有某項事物具有四處的意象。對於擴散的意義，參考學 者看法，可以分為以下數點分析。

（一）擴散是一項事物逐漸影響整體的現象

擴散（diffusion）的定義依照韋氏大字典（Merriam Webster Collegiate Dictionary）

的定義，指一項事物，在廣泛空間中散播，或不集中於某地區¹的現象。Eseonu 與 Wyrick（2014）認為擴散可以採用熱力學上溫度擴散的原理說明，是對於其他國 家、競爭者、地區成功方案的仿效的一種社會現象。

在社會學的應用上，陳宗文（2012，頁 174）引用塔德的主張說明社會中擴散 的現象，其指出「社會即模仿」，模仿是行動者可以採取的一種行動選項，也由於 這種行動的持續發生，社會現象得以出現。換言之，社會的整體發展源於個人模 仿的過程，逐漸累積成為社會結構的改變。因此擴散研究中，社會制度或結構的 改變不是個體行為的原因，而是結果。

1 原文為 spread out over a large space : not concentrated in one area.

逐漸影響鄰近多數群體的觀念，被應用至政策方案以及產品上，Shipan 與 Volden

（2010）指出擴散的重要特徵，是空間上的集中性，或稱為地理上的群聚（clustering）

效應。事實上這也是最常被研究者做為政策擴散觀察變項的特性。透過空間分析 以及空間落遲（Spatial lag）模型²的分析，可以發現地理特徵相近的地區常面臨共 同的驅力，而質性研究透過歷程追蹤（process tracing）的探討，也可以發現鄰近 地區創新擴散的現象（Starke, 2013； Gilardi, 2012）。Doyle（2006, p.264）指出擴 散被認為是一種影響鄰州的政策現象。Bass （1969）探討新產品的成長模式時，

將擴散認為是創新者（innovators）與模仿者（imitators）之間的數量隨時間變化，

最後多數人採用的現象。李仲彬（2010，頁 41）認為擴散「指的是一個概念、政 策、或方案在潛在的使用者之間的採用、散佈與發展」。李銘尉、蔡錦裕（2007）

也認為擴散模型可說是對產品成長狀況的一種描述。

（二）擴散是一項創新傳播的過程

另外一種觀點，則從事物本質的創新來看擴散現象。Gray（1973, p.1175）認為 一項創新傳播的過程即為擴散。Rogers（2003, p.5）在《創新的擴散》（the diffusion of innovation）」一書中指出擴散是「一項創新透過某種特定溝通管道，歷經一段時 間，在特定社會領域成員間傳遞的過程」。其中可更加仔細地探討「創新」、「溝通 管道」、「時間」以及「社會領域成員」等不同概念。其過程中，採用者的變化呈 現一個 S 型的曲線，擴散之初多數人觀望，少數創新者（innovator）先行採用，約 佔 2.5％。而後早期採用者（early adopters）受到網絡、外在環境等各種因素的影 響，而投入相關政策中，約佔 13.5％。接著早期大眾（early majority）因為同儕而

2空間落遲模型（Spatial Lag Model, SLM）指一種統計模型，在固定效果模型中，多加一個被解釋 變數乘於空間加權矩陣作為解釋變數，以檢驗被解釋變數的空間落遲係數（ρ）是否顯著異於零。

與傳統 OLS 迴歸的差別是增加解釋變數 WY，代表鄰近地區的影響（劉君雅、鄧志松、唐代彪，

2009；陳菁瑤、劉筠蓁，2011）。

陸續加入，約佔 34％，進而晚期大眾（later majority）也加入，亦佔 34％。最後僅 剩少數保守者保持抗拒的態度。

國內學者從溝通觀點，定義擴散中的趨同現象，實際上是透過管道溝通的過程。

如王美雅、吳思華（2011，頁 83）認為擴散本質上是一個溝通過程。彭俊亨、吳 政峰、王俊元（2010，頁 107）認為擴散是一種「趨同」（convergence）的過程。

綜上所述，擴散可以被定義為一項創新的傳播，進而逐漸影響整體的現象以及 過程，其方式可能不限於地理鄰近，而只要透過溝通，即可達成影響多數群體的 目的。

二、政策擴散的意義

綜合學者對於政策擴散的定義（Weyland, 2007；翁興利，2005；Eseonu, 2014；

Simmons, Dobbin & Garrett, 2008），可以分述為「創新擴散的過程」、「決策者的模 仿行為」以及「整體交互的影響」來說明政策擴散的定義。

（一）政策擴散即政策創新傳播的過程

政策擴散被認為是政策上的創新方案、理念、作法等，不斷向外傳播的過程。

Mintrom 與 Vergari（1998）認為政策擴散即是政策創新傳播的過程。翁興利（2005，

頁 161）引述 Rogers 的看法，認為政策資訊擴散之要素包含 5 個要素，創新事務、

溝通管道、時間、社會系統、與採用。創新擴散的原理原則也可以應用在政策擴 散的分析之中。Koski（2010, p.95）認為在政策擴散中，理念以公共政策的形式轉 譯進政治現實，在基礎層次上，政策擴散研究為理念擴散研究的一種形態。

Karakhanyana、van Veenc 與 Bergend（2011, p.24）認為政策移植或政策擴散，可 以被理解為從其他國家移轉而來的改革。因此 Walker（1969, p.881）認為政策擴散 研究的目標是探究新服務或方案擴散的過程。

在教育方案上的定義相當類似，Weyland（2007）指出，政策擴散指相近似政 策在許多特徵差異甚大的國家或組織中出現的現象，其方案具有某種程度的共同 性（commonality）。例如智利的退休金保險制度改革，在高工業發展的德國以及農 業小國烏拉圭，都在相近的時間被採用研究上則透過往往透過政策個案的內容分 析，得出相類似的政策在不同組織間的事實。然而，必須要注意的是，教育政策 的擴散，往往伴隨著各國文化的內容調適。例如幼稚園的擴散，雖然都有重視活 動的特徵，但從德國注重思考的培育，到以色列猶太復國主義的加入、日本培養 愛國精神等，都呈現出各國獨特的教育文化調適現象（Rogers, 2003），這是在教育 政策研究時需要特別注意的。

（二）政策擴散為決策者的模仿行為

從組織內的決策角度來看，政策擴散是決策者向外尋求政策解答的現象，因 此造成政策產出的相似。Sugiyama（2007, p.2）政策擴散即在地者仿效原本為其他 城市設計的方案。因此政策擴散和其他地方既有的創新有密切的相關。Eseonu 與 Wyrick（2014, p.39）認為政策擴散是政策制定者的仿效行為，常用在政策制定的 過程中被視為主要的來源，因此政策擴散可以被視為一種促進決策的方式。Eseonu

（2014, p.40）定義政策擴散為決策者認為當一項政策不再有效時，透過媒介與其 他管轄範圍內的決策者互動，尋求政策解答的行動。這個定義也出現在 1940 年 McVoy 針對各州創新實驗政策的擴散研究中（Gilardi, 2012）。

（三）政策擴散是系統整體交互影響的現象

在晚近的研究中，愈來愈多學者從系統觀點看擴散現象，認為多向度的影響 可能在政策擴散中，成為交互影響的效果（Weyland, 2007；Simmons、Dobbin &

Garret, 2008；Horowitz, 2010）。Weyland（2007）認為擴散發生指「單位（A）合 理的自發性決定採用一項制度性或政策創新的可能性，顯著地增加。其來自外部

產生的影響，特別是（B）單位所採用的決策影響，亦即該項促動者角色的影響可 歸因於（B）的決策，或是最初創造並實行該創新的單位（C）的勸誘³」（Weyland, 2007, p.17）。

在國際上，Simmons、Dobbin 以及 Garrett（2008, p.7）將國際政策擴散被定義為「國 際政策擴散發生在，當特定國家的政府政策決定，系統性地被先前其他國家的政 策決定所制約時（有時受到國際組織或私部門及組織的調節）」。Karakhanyan、van Veen 與 Bergen （2011, p.57）將政策擴散定義為一國的政策選擇受到其他國的選 擇影響的過程。因此政策擴散中，國家或地方間的影響，對政策決定相當重要。

從全球競爭的角度，Horowitz（2010, p.36）指出在經濟政策擴散中，當一地政 府觀察到或透過管到獲得相關地方成功政策的訊息時，會採用相關政策，以在全 球市場上能夠與其他採用者競爭。因此，McLendon、Cohen-Vogel 與 Wachen（2014, p.99）定義創新擴散是一個政策或方案，在社會系統（social system）成員間散播

（spreads）的過程，不僅常被美國學者用以解釋本土 50 州之間的現象，也被用在 較小的系統或更大的全球範圍內。

綜上所述，政策擴散定義應包含（1）創新傳播的過程、（2）決策者的模仿行 為、（3）整體交互影響的現象，亦即決策者透過模仿行為，達成創新傳播，並彼 此交互影響的過程。

三、政策擴散的相關概念

政策擴散與許多相似的概念常有涵蓋與混淆的現象。Jakobi 在 2012 年以政策借

3 該段原文為：takes place if the likelihood that a reasonably autonomous decision-making unit （A）

will adopt an institutional or policy innovation is significantly increased by influences that emanate from outside this decision-making unit, especially by the adoption decision of another such unit （B）; the influence of a promoting actor that contributed to B’s adoption decision; or the proselytizing efforts of the unit （C） that first created and enacted the innovation

用為主題的比較教育年鑑中，特別加以區別，如表 2-1-1。「觀察」（observation）

指實際上可發現的國際或地區性現象，或是具體的政策立法。關係（relation）指 不同行動者或代理部門（agent）之間構成的相互影響模式。「觀點」（perspective）

指該領域的研究者所關注的焦點為何，亦即大部分的探討論文著重在該現象的何 種部分（Jakobi, 2012）。在比較相似概念上，可以此三者作為比較的基礎，進行進 一步分析。

表 2-1-1

政策擴散相關概念表

觀察（observation） 關係（relation） 觀點（perspective）

政策採用

政策學習（learning）國家/政府討論、採用或 執行政策

政策借出（lending）國家/政府/組織提供良 好典範

和國家、州或其他行

動者的經驗有關 聚焦於政策中成功的成分

政策移植（transfer）國家/政府討論、採用或 執行政策 資料來源：修改自 Jakobi, A. P. （2012b）.Facilitating transfer: International

organizations as central nodes for policy diffusion. In: G. Steiner-Khamsi & F. Waldow

（ed.）: World yearbook of education: ‘Policy borrowing and lending’.London:

Routledge, p.394

表 2-1-1 中，可以從細格中相同的內容探討定義的細微差異，其重複的情形如 下：

1.「國家/政府討論、採用或執行政策」：在「政策學習」、「政策借用」、「政策移植」

的觀察中重複。

2.「聚焦於兩個或以上的行動者或政策領域間的關係」：在「政策學習」、「政策借

2.「聚焦於兩個或以上的行動者或政策領域間的關係」：在「政策學習」、「政策借