我國學習共同體政策擴散之研究

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(1)國立臺灣師範大學教育學系博士論文. 指導教授：王麗雲博士. 教育學系. 國立臺灣師範大學. 博士論文. 我國學習共同體政策擴散之研究. 我國學習共同體政策擴散之研究. 研究生：阮孝齊撰. 研究生：阮孝齊撰. 中華民國一○五年六月一 ○ 五年六月. 1.

(2) 謝誌本研究的完成，首先必須誠摯的感謝指導教授王麗雲博士。老師在繁忙的教學與行政工作之中，仍然循循善誘駑鈍的學生，探究深奧難解的教育問題，學生對於老師的知遇之恩無以回報，僅能持續努力，希望不負老師的期望。本論文的完成，還要感謝擔任學生口試委員的四位教授的付出與指導。感謝潘慧玲教授在學習共同體的定位以及專案計畫執行面的指導與協助；感謝翁興利教授在政策擴散理論以及公共政策定位上的指導；感謝張素貞教授在精進教學計畫上的指導及政策文本上的協助；感謝陳佩英教授在學習共同體整體面向以及縣市與教師實踐的指導與啟發。沒有諸位教授的引領與無私協助，這本論文不可能完成。由衷的感謝參與研究的 32 位受訪者，在研究過程中知無不言，言無不盡的分享。或在繁忙的部會核心，或在偏鄉的山區或海島，在學習共同體實踐的過程中，學生深深受到您們點滴為教育的熱情所感動，也相信這樣的改變能成為教育進步的原動力，僅能以這本論文作為這趟旅程的記錄。感謝家凱的時相討論，在回淡水的路上這本論文逐漸成型。感謝博士班同窗于真、維修、子慧、尹安、宋校長、毓娟學姊的勉勵與支持，感謝彥融的互相砥礪，感謝 928 的伙伴們，雅妃、佩瑩、董公、至涵、智瑄、辭維，一起相挺渡過難關。感謝教評中心的子毅學長、繼寧學長、宥彤、孟瑩、仲賢、佩蒔的指導。感謝李俊湖主任提供的豐富資料，以及姜宏尚主任的時時鼓勵。感謝崇明的伙伴，宗榮、柏廷、怡潔、維誠、以及大家的相挺，讓我能有機會進修。感謝一路上給予支持的長輩、朋友們，由衷的感謝您們。感謝淑涵，不論多晚總是陪伴著我，無怨無悔，謝謝你支持著我的夢想。這份榮耀，獻給生我育我的父母。.

(3) 我國學習共同體政策擴散之研究摘要擴散理論（diffusion theory）認為，社會演進的過程，即是各種創新不斷擴散的歷程。近來全球化以及不同領域的政策推動學者，對於各國乃至於不同政府層級組織間的相互依賴性（interdependence）進行分析，發現透過強制、模仿、學習、仿效等機制，能夠解釋跨國、跨境、跨文化的政策擴散現象，對於課程創新推動帶來許多啟示。在亞洲，佐藤學以及學習共同體所掀起的教學革命，儼然成為教師專業發展以及課程革新的熱門議題。在我國，學習共同體的推動從臺北市以及新北市開始，各縣市透過「試辦學校」、「辦理講座」、「輔導團推動」等方式實施學習共同體。其共同特點在於投注精進教學方案或教育局自有經費，促成專業社群互動。許多學者認為這樣的推動過程，突破以往中央主導由上而下的模式，具有課程革新上的新興意義。本研究研究目的為描述我國學習共同體在各縣市的採用與擴散、分析影響學習共同體擴散的國際及跨縣市因素、分析影響學習共同體擴散的縣市內部因素、以及分析我國學習共同體擴散之機制。研究結果發現：（1）我國學習共同體採用歷程可區分為領先引入、早期採用、晚期採用、及未採用縣市；（2）我國學習共同體擴散的國際影響因素包含國際比較與競爭壓力、媒體型塑標準、以及跨國資訊交流形成之影響；（3）跨縣市影響因素包含鄰近縣市影響以及類似中央政府政策之影響；（4）內部影響因素包含補助及協助收入依存度、每位教師指導學生數、高等教育人口比率、以及前學期研習次數之影響；（5）內部行動者如首長、行政部門、教師團體、在地社群之行動形成影響；（6）跨組織行動者之行動影響後續縣市之採用；（7）我國學習共同體擴散的機制以學習機制為主。依據研究結論，對不同身份別之教育工作者提出具體建議。關鍵詞：學習共同體、政策擴散、事件歷史分析、政策學習、精進教學、空間分析. ii.

(4) Research on the Diffusion of the School as Learning Community Policy in Taiwan. Abstract Researchers in globalization and policy research fields highlight the interdependence among countries and different levels of government sectors. Coercion, imitation, learning, and emulation mechanisms are identified and used to explain transnational, cross-border policy diffusion. In Asia, “School as Learning Community (SLC)” advocated by Sato invoke intensive discussion around teaching revolution, teacher professional development, and curriculum innovation. In Taiwan, Taipei City and New Taipei City are the pioneer for adopting SLC. Other jurisdictions also adopted SLC via "pilot experiment ", "giving lectures ", and “advocacy by Education Advisory Group”. The common feature behind these is the input of financial support from teaching excellence program to promote interactions among professional communities. Many scholars considered the diffusion was different from the centralized top-down model and presented a new form of curriculum innovation. The purpose of the research is to describe the adoption and diffusion of SLC in various counties, analyze the international, trans-border, and internal factors affecting the diffusion of SLC as well as the mechanism behind the diffusion. Major findings are listed as follows: (1) The adoption process of SLC can be divided into leading adopters, early adopters, late adopters, and stagnant counties;(2) External factors affecting SLC included international comparison and competition, the standards shaped by the media, as well as the influences from transnational information exchange;(3) Cross-border factors included the neighborhood effect and impact of similar central government policies;(4) Internal factors included subsidy dependence, teacher-student ratio, the higher education students population ratio, and the impact of the hours of teacher training courses in previous semester;(5) Internal actors such as the heads of administrative sections, teacher organizations, and local communities were influential actors; (6) Cross-organizational actors promoted the adoption among late adopters.;(7)The main diffusion mechanism of the SLC in Taiwan is the learning mechanism. Recommendations for policy diffusion are provided for different actors based on findings. Keyword: school as learning community; policy diffusion; event history analysis; policy learning; refining teaching; spatial analysis. iii.

(5) 目次謝誌 ............................................................................................................................... i 中文摘要 ......................................................................................................................ii 英文摘要 .................................................................................................................... iii 目次 ............................................................................................................................. iv 表次 ............................................................................................................................. vi 圖次 ............................................................................................................................ vii 第一章. 緒論............................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機與目的 ........................................................................................... 1. 第二節. 待答問題與名詞釋義 .................................................................................... 5. 第三節. 研究方法與步驟 ........................................................................................... 6. 第四節. 研究範圍 ....................................................................................................... 7. 第二章. 文獻探討 ....................................................................................................... 9. 第一節. 教育政策擴散的意義與機制 ........................................................................ 9. 第二節. 政策擴散的外部影響因素 .......................................................................... 27. 第三節. 政策擴散的內部影響因素 .......................................................................... 45. 第四節. 學習共同體政策之沿革與發展 .................................................................. 66. 第三章. 研究設計與實施 ......................................................................................... 89. 第一節. 研究架構 ..................................................................................................... 89. 第二節. 研究取徑與研究方法 .................................................................................. 90. 第三節. 研究對象 ................................................................................................... 102. 第四節. 研究工具 ................................................................................................... 105. 第五節. 資料分析與處理 ....................................................................................... 107. 第六節. 研究倫理 ................................................................................................... 110. 第四章. 研究發現 ................................................................................................... 113 iv.

(6) 第一節. 學習共同體在各縣市之採用現象 ............................................................ 113. 第二節. 學習共同體擴散的外部影響因素 ............................................................ 134. 第三節. 學習共同體擴散的內部影響因素 ............................................................ 169. 第四節. 學習共同體擴散的跨縣市行動者 ............................................................ 240. 第五節. 我國學習共同體之擴散機制 .................................................................... 275. 第五章. 結論與建議 ............................................................................................... 285. 第一節. 結論........................................................................................................... 285. 第二節. 建議與研究限制 ....................................................................................... 289. 附錄 .......................................................................................................................... 317. v.

(7) 表次表 2-1-1 政策擴散相關概念表 .................................................................................. 14 表 2-2-1 制度同型化的系統 ...................................................................................... 32 表 3-2-1 研究問題與研究方法說明 .......................................................................... 90 表 3-3-1 受訪者一覽表............................................................................................ 103 表 3-3-2 最後受訪者分類表 .................................................................................... 104 表 3-3-3 觀察活動一覽表 ........................................................................................ 104 表 4-1-1 各縣市採用學習共同體時間及方式表 ..................................................... 124 表 4-1-2 各縣市辦理學習共同體研習次數 ............................................................. 129 表 4-1-3 集群凝聚過程摘要表 ................................................................................ 130 表 4-1-4 集群成員包含縣市表 ................................................................................ 131 表 4-1-5 縣市最後集群中心點 ................................................................................ 132 表 4-1-6 集群命名及特色表 .................................................................................... 133 表 4-1-7 政策擴散類型及資源條件分析表 ............................................................. 134 表 4-2-1 101-103 學年度學習共同體研習次數 Moran's I 指標表............................ 135 表 4-2-2 各縣市學習共同體研習次數自我相關分類表.......................................... 138 表 4-2-3 國際影響之比較 ........................................................................................ 157 表 4-2-4 中央政策與學習共同體之競爭與整合 ..................................................... 169 表 4-3-1 事件歷史分析法變項名稱表 .................................................................... 172 表 4-3-2 事件歷史分析法變項描述統計表 .............................................................. 173 表 4-3-3 事件歷史分析結果摘要表 ........................................................................ 174. vi.

(8) 圖次圖 2-1-1 政策擴散的機制 .......................................................................................... 26 圖 2-3-1 修正的多元流決策模式 .............................................................................. 64 圖 2-3-2 政策擴散網絡中的中間人 .......................................................................... 65 圖 2-4-1 授業研究循環.............................................................................................. 69 圖 2-4-2 東亞教育模式的階層觀點 .......................................................................... 73 圖 2-4-3 教育改革的地下莖模式 .............................................................................. 74 圖 2-4-4 課堂教學步驟與引導工作 .......................................................................... 77 圖 3-1-1 研究架構圖 ................................................................................................. 89 圖 3-2-1 三角校正式設計 .......................................................................................... 93 圖 3-2-2 空間相鄰單位定義方式 .............................................................................. 96 圖 3-2-3 限控情形說明.............................................................................................. 99 圖 3-5-1 研究流程圖 ............................................................................................... 109 圖 4-1-1 各學期累計採用縣市數量 ......................................................................... 126 圖 4-1-2 全國教師在職進修資訊網介面.................................................................. 128 圖 4-1-3 集群分析樹狀圖 ........................................................................................ 131 圖 4-2-1 101-103 學年度學習共同體研習次數分佈圖 ............................................ 136 圖 4-2-2 101 學年度各縣市學習共同體研習次數空間相關散佈圖與蒙地卡羅係數分佈圖 ...................................................................................................................... 137 圖 4-2-3 102 學年度各縣市學習共同體研習次數空間相關散佈圖與蒙地卡羅係數分佈圖 ...................................................................................................................... 137 圖 4-2-4 103 學年度各縣市學習共同體研習次數空間相關散佈圖與蒙地卡羅係數分佈圖 ...................................................................................................................... 137 圖 4-2-5 101-103 學年度學習共同體研習次數群聚圖 ............................................ 139 圖 4-2-6 學習共同體文章文字雲分析 ..................................................................... 141 vii.

(9) 圖 4-3-1 縣市內部學習共同體行動者互動圖 ......................................................... 191 圖 4-3-2 臺北市共備手冊公開觀課記錄表 ............................................................. 232 圖 4-4-1 跨縣市行動者網絡圖 ................................................................................ 241 圖 5-1-1 學習共同體跨縣市擴散架構 ..................................................................... 288. viii.

(10) 第一章緒論本研究主題為我國學習共同體教育政策擴散模式之研究，透過對政策擴散模式的深入探討，以探究學習共同體在我國擴散的機制以及影響因素，目的在對地方教育主管機關以及教育政策規劃者提出具體建議。本章為緒論，共分為四節。第一節說明本研究的動機與目的；第二節闡述待答問題與名詞釋義；第三節介紹本研究的方法與步驟；第四節敘述本研究的範圍與限制。. 第一節研究動機與目的自各類型的國際學生評比計畫結果發佈以來，某些特定的教育政策在全球受到特別的關注。如經濟合作與開發組織（Organisation for Economic Co-operation and Development’s, OECD）所舉辦的國際學生評量計劃（Programme for International Student Assessment, PISA），芬蘭在 2000 年的閱讀獲得第一、數學第四、科學第三，而美國、英國排名居中，德國排名二十名左右，形成了「PISA 震撼」（Pons, 2012）。各國都開始檢討自身的教育制度，德國的「未來教育」方案投入經費仿效他國（王秋萍，2014）、美國的奔向頂峰計畫（Race to the Top）強調需要仿效上海的經驗（駐洛杉磯台北經濟文化辦事處教育組，2010），甚至領先國也對是否存在「芬蘭奇蹟」進行討論（Sahlberg, 2011）、日本也利用機會檢討教育制度進行改革（Takayama, 2010），一時之間，教育政策改革在全球傳播開來。衡諸各國目前進行的教育革新，可以發現提升學生學習已然成為核心的課題（潘慧玲，2012）。我國以往的課程改革多為由上而下的模式，以中央主導為主（陳麗華、陳劍涵、陳茜如，2014）。隨著目前 12 年國教的課程改革，在中小學階段推動的「學習共同體」卻有不同的風景。學習共同體作為課程改革的新模式，教 1.

(11) 師參與的情形以及自發性組成網絡的現象，和以往的推動歷程有所不同（薛雅慈， 2014）。事實上，學習共同體在日本、韓國、越南甚至南美洲的推動情形，已成為全球性擴散的政策個案，同時在我國引起許多學術論文的探討（Sato, 2014；黃郁倫、鍾啟泉譯，2012；劉蔚之，2014）。在地方縣市政府的推動上，臺北市政府於 2012 年公佈「臺北市立國高中 101 至 103 學年度『學習共同體及授業研究試辦計畫』」（臺北市政府教育局，2012）。新北市政府公佈「新北市 101 學年度學習共同體先導學校實施計畫」（新北市政府教育局，2012）。臺中市於 2012 年 11 月 29 日舉辦「學習共同體在中小學之實踐策略研討會」，由全市中小學校長參加（臺中市政府教育局，中市教中字第 1010084606 號）。嘉義市政府擬定「嘉義市國民中小學推動學習共同體理念宣導實施計畫」，於 2012 年 11 月 28 日邀請北田佳子教授為全市各國中小校長進行說明（嘉義市政府，2012）。桃園縣擬定「桃園縣 101 年度國教輔導團召集人及專任輔導員專業成長研習『學習共同體』之理論與實施」計劃，於 2012 年 11 月 02 日召集教育局局長、副局長、督學、課程督學、國教輔導團幹事等相關業務人員及國民教育輔導團總召集人、副總召集人、領域及輔導小組召集人、專任輔導員等成員，參與歐用生教授主講的研習（桃園縣政府教育局，2012：桃教督字第 1010054506 號函）。這些縣市成為我國最早投入學習共同體推動的縣市，在其後的三年內，學習共同體在各縣市間傳播，成為教育領域研究的一門顯學（吳俊憲、吳錦惠、楊家惠，2015），誠為「風起雲湧」的現象（黃政傑，2013）。佐藤學（2012）也在「學習共同體－構想與實踐」的序文中提到：「學習共同體的學校改革，在台灣的普及速度、規模、及其支持度，已遠遠凌駕了亞洲其他各國。」（黃郁倫譯，2013： 3）。理解這樣的現象，許多新近的教育政策文獻指出，需要政策擴散的相關研究，方能釐清政策產生的動力、制定的過程、各種條件互相影響的機制、以及後續相關的配套（LaVenia, Cohen-Vogel, & Lang, 2015；McLendon, Cohen-Vogel, & Wachen, 2.

(12) 2014；李仲彬，2013）。本研究將試圖從各縣市的角度，探究學習共同體政策的擴散現象，此為本研究的第一個動機。在擴散研究中，更重要的問題是何種因素影響了擴散的現象？從外部而言，相關學者研究發現，教育政策在全球體系下，呈現政治與文化脈絡交互影響，驅動改革的現象（Caruso, 2008；Ball, 1998）。我國教育場域中，面對國際評比引發的教育改革議題，在全球化的脈絡下，值得進一步的關注。此外，政策擴散的研究學者認為地理上的相近性、政治環境等外在因素被指出是政策擴散的重要因素（Renzulli & Roscigno, 2005; Cohen-Vogel & Hughes, 2007; Berry & Berry, 2000）。透過地理分佈，較多的專家以及資訊流動，能夠達到區域創新能力的提升。鄰近的區域，具有較為相似的條件，一旦具有關鍵資訊的政策企業家提供訊息，則很容易產生政策擴散的現象。探究學習共同體政策的外部影響因素，是本研究的第二個動機。從內部角度而言，以往研究指出，方案及組織的相關條件也會對擴散速率形成影響（Rogers, 2003），相當多的研究也指出從組織資源及能力等條件，對在地採用某項政策具有重要的影響力（Saikawa, 2013；Horowitz, 2010；Koski, 2010），「採用能力（capacity）理論」即是指「財務資源」以及「組織能力」是影響擴散的關鍵因素（Horowitz, 2010）。然而，探討內部政治環境的學者，認為新政策的採用，受到組織制度結構的因素與外部擴散力量滲透的拉扯（Berry & Berry, 2000）。決策形成仰賴組織內部團體的合法性競逐，政治上的可欲性、政策的可行性、以及對問題的建構，應該都是評估時的重要考量。進一步言，從外部以及內部條件同時考量政策擴散的影響因素，將有助於更加全面地解釋擴散現象，同時對於彌補我國地方教育資源不均的現象做出貢獻，進而對重要的教師專業發展與精進教學作為，提出因應各縣市條件的具體政策推動建議，此為本研究的第三個動機。在國內既有的學習共同體研究中，除了佐藤學教授的專書透過翻譯在台灣出版， 3.

(13) 亦有對其理念進行介紹者（歐用生，2012；黃政傑，2013）。多數碩士論文，探討學習共同體在不同科目及領域上的實施與成效（葉惠如，2012；盧佳鋒，2012；張青松，2013；張孝慈、賴素卿、林淑惠，2014），或是學習共同體結合其他教學方法（陳美玲，2013；游自達、林素卿，2014）。另外，許多學者研究著重在學習共同體在教師專業發展上的意義建構，以及經驗（潘慧玲、陳玟樺，2015；游秀靜、唐淑華，2015；卯靜儒，2015；薛雅慈，2014）。在實際的政策推動上，潘慧玲所主持的團隊從學習領導觀點探究學習共同體，在各縣市的推動上獲得卓著的成效。方志華、丁一顧（2013）透過對日本授業研究發展與佐藤學學習共同體的介紹，進一步指出授業研究在日本為悠久的教師專業發展傳統，也歷經轉變，同時也指出一些學習共同體可以在臺灣快速傳播的因素。吳俊憲、吳錦惠、楊家惠（2015）以新竹縣為例，探討實施的現況與成效。然而對於結合全球化因素，探究全國整體性的推動因素的研究仍然闕如，對於為何得以實現「由下而上」的改革模式，也缺少理論性的整體解釋。從政策擴散的論文來看，搜尋相關碩博士論文僅 11 篇，其中與教育相關者僅兩篇（黃鴻岳，2012；黃宗仁，2012）。因此，透過擴散觀點，系統性解釋各縣市間採用政策的機制及彼此間的影響，將對於我國教育地方治理，以及教育政策規劃與推動，具有顯著的重要意義。據此，分析我國學習共同體的擴散機制，是本研究的第四動機。依據上述的研究動機，本研究的目的可分述如下：一、分析我國學習共同體政策擴散的過程。二、分析我國學習共同體政策擴散的外部影響因素。三、分析我國學習共同體政策擴散的內部影響因素。四、歸納我國學習共同體政策擴散的機制。五、提出對我國教育政策規劃以及相關工作的具體建議。 4.

(14) 第二節待答問題與名詞釋義. 壹、待答問題依據上所述的研究目的，本研究的問題可分述如下：一、我國學習共同體在各縣市的現狀與過程為何？二、影響我國學習共同體政策擴散的外部因素為何？三、影響我國學習共同體政策擴散的內部因素為何？四、我國學習共同體政策擴散機制為何？. 貳、名詞釋義一、公共政策本研究所稱政策（policy）指政府為達成政治或行政目標，所制訂用以解決問題或進行分配的相關措施。其必要條件在於由政府部門投入資源，並且受到公部門約制，有其政治活動場域的作為。二、政策擴散政策擴散（policy diffusion）指另外一地政策創新的作法、方案、或理念，影響本地政策制定與決策的過程。可能包含跨國、跨區、跨縣市的層級。其組成元素包含創新傳播的過程、決策者的模仿行為，最終形成政策場域中擴大其影響的現象。三、學習共同體政策本研究所指的學習共同體政策，指中央或地方政府經過合法性程序，所編列預 5.

(15) 算、執行考核的計畫。依據日本佐籐學教授的定義，學習共同體為依據民主思想、建構主義所進行的整體教育改革方案，包含共同備課、公開授課、共同議課等元素。在本研究中指透過政府部門如教育部以及科技部，或各縣市政府教育局、教育輔導團、或其他相關部門訂立計畫、執行核銷、進行考核的推動工作。在定義上採取較寬廣的原則，指縣市端採用學習共同體的方案，或是元素，即定義該縣市採用了學習共同體作為政策。本研究中不包含教師自主聲稱實施的個別教學活動。三、政策網絡本研究中的政策網絡，除了指傳統定義下包含行政官僚、政策倡議者、實踐者所組成的聯盟之外，也包含新興網際網路媒體所建構的各種社群，能夠發揮實質政策影響力者，都在本研究的討論範圍之中。在研究中以縣市層級為單位，區分為跨不同縣市的外部網絡，以及侷限在縣市區域的內部網絡。. 第三節研究方法與步驟. 壹、研究方法本研究採取混合研究設計（mixed method），首先在質性研究上，將對參與各縣市學習共同體政策決策的行政人員、校長、教師，以及推動學習共同體的學者專家、媒體從業者進行訪談，並蒐集相關文本資料，進行分析。在量化研究上，本研究蒐集教育部統計處以及全國教師在職進修網的次級資料，透過空間分析法分析學習共同體在各縣市的擴散情形，再以歷史事件分析法，對各縣市推動學習共同體的速率差異及影響因素進行分析。最後，統合量化以及質性研究的發現，互相檢核，做成研究結論。. 6.

(16) 貳、研究步驟一、計畫階段本研究在計劃階段，首先，將確定研究範圍與主題，廣泛蒐集資料，對整體問題意識形成概念。其次，將進行文獻探討，蒐集國內外相關文獻，進行比較分析整理，歸納出可能的理論架構。最後，透過與指導教授的討論，確定研究方法，從量化以及質性部份進行設計。二、實施階段本研究在實施階段，將透過對全國以及地方層級的推動人員訪談，了解學習共同體推動的實際狀況。其次，將從政府網站以及相關資料來源，進行次及資料的蒐集。三、完成階段本研究在完成階段，首先將分析質性資料，進行逐字稿的編碼與分析，撰寫分析報告。在量化研究上，將透過 SPSS、GEODA、STATA 等等軟體，對政府蒐集的政府次級資料，進行分析。之後，根據分析結果，與文獻進行對照，做成本研究的結論，並對政府、學校提出相關建議。. 第四節研究範圍. 本研究的範圍可分為時間、空間來分別敘述。在時間上為學習共同體開始在台灣推動的時間迄今，約在 2012 年至 2016 年間。空間上則以臺灣地區以及離島為主要探討範圍。在政策範圍上，主要以縣市以及全國層級為單位，以精進教學計劃下的學習共同體活動為範圍，以中央或地方政府投注經費執行的計劃為具體對象。學校自發 7.

(17) 性舉辦的相關學習共同體活動，如讀書會、聯誼活動，不在探討範圍之內。. 8.

(18) 第二章文獻探討第一節教育政策擴散的意義與機制本章將先說明政策擴散的定義與相關概念，並對類似的術語進行釐清，進而說明政策擴散的機制動力，最後針對研究解釋上經常使用的新制度論與政策擴散，進行討論。壹、政策擴散的定義與相關概念一、擴散的意義擴散從字根上來看，dif-代表分散（apart），fusion 有倒出（pour）之意，diffusion 本身從英文字源來看，即有某項事物具有四處的意象。對於擴散的意義，參考學者看法，可以分為以下數點分析。（一）擴散是一項事物逐漸影響整體的現象擴散（diffusion）的定義依照韋氏大字典（Merriam Webster Collegiate Dictionary）的定義，指一項事物，在廣泛空間中散播，或不集中於某地區1的現象。Eseonu 與 Wyrick（2014）認為擴散可以採用熱力學上溫度擴散的原理說明，是對於其他國家、競爭者、地區成功方案的仿效的一種社會現象。在社會學的應用上，陳宗文（2012，頁 174）引用塔德的主張說明社會中擴散的現象，其指出「社會即模仿」，模仿是行動者可以採取的一種行動選項，也由於這種行動的持續發生，社會現象得以出現。換言之，社會的整體發展源於個人模仿的過程，逐漸累積成為社會結構的改變。因此擴散研究中，社會制度或結構的改變不是個體行為的原因，而是結果。. 1. 原文為 spread out over a large space : not concentrated in one area. 9.

(19) 逐漸影響鄰近多數群體的觀念，被應用至政策方案以及產品上，Shipan 與 Volden （2010）指出擴散的重要特徵，是空間上的集中性，或稱為地理上的群聚（clustering）效應。事實上這也是最常被研究者做為政策擴散觀察變項的特性。透過空間分析以及空間落遲（Spatial lag）模型2的分析，可以發現地理特徵相近的地區常面臨共同的驅力，而質性研究透過歷程追蹤（process tracing）的探討，也可以發現鄰近地區創新擴散的現象（Starke, 2013； Gilardi, 2012）。Doyle（2006, p.264）指出擴散被認為是一種影響鄰州的政策現象。Bass （1969）探討新產品的成長模式時，將擴散認為是創新者（innovators）與模仿者（imitators）之間的數量隨時間變化，最後多數人採用的現象。李仲彬（2010，頁 41）認為擴散「指的是一個概念、政策、或方案在潛在的使用者之間的採用、散佈與發展」。李銘尉、蔡錦裕（2007）也認為擴散模型可說是對產品成長狀況的一種描述。（二）擴散是一項創新傳播的過程另外一種觀點，則從事物本質的創新來看擴散現象。Gray（1973, p.1175）認為一項創新傳播的過程即為擴散。Rogers（2003, p.5）在《創新的擴散》（the diffusion of innovation）」一書中指出擴散是「一項創新透過某種特定溝通管道，歷經一段時間，在特定社會領域成員間傳遞的過程」。其中可更加仔細地探討「創新」、「溝通管道」、「時間」以及「社會領域成員」等不同概念。其過程中，採用者的變化呈現一個 S 型的曲線，擴散之初多數人觀望，少數創新者（innovator）先行採用，約佔 2.5％。而後早期採用者（early adopters）受到網絡、外在環境等各種因素的影響，而投入相關政策中，約佔 13.5％。接著早期大眾（early majority）因為同儕而. 2. 空間落遲模型（Spatial Lag Model, SLM）指一種統計模型，在固定效果模型中，多加一個被解釋. 變數乘於空間加權矩陣作為解釋變數，以檢驗被解釋變數的空間落遲係數（ρ）是否顯著異於零。與傳統 OLS 迴歸的差別是增加解釋變數 WY，代表鄰近地區的影響（劉君雅、鄧志松、唐代彪， 2009；陳菁瑤、劉筠蓁，2011）。 10.

(20) 陸續加入，約佔 34％，進而晚期大眾（later majority）也加入，亦佔 34％。最後僅剩少數保守者保持抗拒的態度。國內學者從溝通觀點，定義擴散中的趨同現象，實際上是透過管道溝通的過程。如王美雅、吳思華（2011，頁 83）認為擴散本質上是一個溝通過程。彭俊亨、吳政峰、王俊元（2010，頁 107）認為擴散是一種「趨同」（convergence）的過程。綜上所述，擴散可以被定義為一項創新的傳播，進而逐漸影響整體的現象以及過程，其方式可能不限於地理鄰近，而只要透過溝通，即可達成影響多數群體的目的。二、政策擴散的意義綜合學者對於政策擴散的定義（Weyland, 2007；翁興利，2005；Eseonu, 2014； Simmons, Dobbin & Garrett, 2008），可以分述為「創新擴散的過程」、「決策者的模仿行為」以及「整體交互的影響」來說明政策擴散的定義。（一）政策擴散即政策創新傳播的過程政策擴散被認為是政策上的創新方案、理念、作法等，不斷向外傳播的過程。 Mintrom 與 Vergari（1998）認為政策擴散即是政策創新傳播的過程。翁興利（2005，頁 161）引述 Rogers 的看法，認為政策資訊擴散之要素包含 5 個要素，創新事務、溝通管道、時間、社會系統、與採用。創新擴散的原理原則也可以應用在政策擴散的分析之中。Koski（2010, p.95）認為在政策擴散中，理念以公共政策的形式轉譯進政治現實，在基礎層次上，政策擴散研究為理念擴散研究的一種形態。 Karakhanyana、van Veenc 與 Bergend（2011, p.24）認為政策移植或政策擴散，可以被理解為從其他國家移轉而來的改革。因此 Walker（1969, p.881）認為政策擴散研究的目標是探究新服務或方案擴散的過程。. 11.

(21) 在教育方案上的定義相當類似，Weyland（2007）指出，政策擴散指相近似政策在許多特徵差異甚大的國家或組織中出現的現象，其方案具有某種程度的共同性（commonality）。例如智利的退休金保險制度改革，在高工業發展的德國以及農業小國烏拉圭，都在相近的時間被採用研究上則透過往往透過政策個案的內容分析，得出相類似的政策在不同組織間的事實。然而，必須要注意的是，教育政策的擴散，往往伴隨著各國文化的內容調適。例如幼稚園的擴散，雖然都有重視活動的特徵，但從德國注重思考的培育，到以色列猶太復國主義的加入、日本培養愛國精神等，都呈現出各國獨特的教育文化調適現象（Rogers, 2003），這是在教育政策研究時需要特別注意的。（二）政策擴散為決策者的模仿行為從組織內的決策角度來看，政策擴散是決策者向外尋求政策解答的現象，因此造成政策產出的相似。Sugiyama（2007, p.2）政策擴散即在地者仿效原本為其他城市設計的方案。因此政策擴散和其他地方既有的創新有密切的相關。Eseonu 與 Wyrick（2014, p.39）認為政策擴散是政策制定者的仿效行為，常用在政策制定的過程中被視為主要的來源，因此政策擴散可以被視為一種促進決策的方式。Eseonu （2014, p.40）定義政策擴散為決策者認為當一項政策不再有效時，透過媒介與其他管轄範圍內的決策者互動，尋求政策解答的行動。這個定義也出現在 1940 年 McVoy 針對各州創新實驗政策的擴散研究中（Gilardi, 2012）。（三）政策擴散是系統整體交互影響的現象在晚近的研究中，愈來愈多學者從系統觀點看擴散現象，認為多向度的影響可能在政策擴散中，成為交互影響的效果（Weyland, 2007；Simmons、Dobbin & Garret, 2008；Horowitz, 2010）。Weyland（2007）認為擴散發生指「單位（A）合理的自發性決定採用一項制度性或政策創新的可能性，顯著地增加。其來自外部 12.

(22) 產生的影響，特別是（B）單位所採用的決策影響，亦即該項促動者角色的影響可歸因於（B）的決策，或是最初創造並實行該創新的單位（C）的勸誘3」（Weyland, 2007, p.17）。在國際上，Simmons、Dobbin 以及 Garrett（2008, p.7）將國際政策擴散被定義為「國際政策擴散發生在，當特定國家的政府政策決定，系統性地被先前其他國家的政策決定所制約時（有時受到國際組織或私部門及組織的調節）」。Karakhanyan、van Veen 與 Bergen （2011, p.57）將政策擴散定義為一國的政策選擇受到其他國的選擇影響的過程。因此政策擴散中，國家或地方間的影響，對政策決定相當重要。從全球競爭的角度，Horowitz（2010, p.36）指出在經濟政策擴散中，當一地政府觀察到或透過管到獲得相關地方成功政策的訊息時，會採用相關政策，以在全球市場上能夠與其他採用者競爭。因此，McLendon、Cohen-Vogel 與 Wachen（2014, p.99）定義創新擴散是一個政策或方案，在社會系統（social system）成員間散播（spreads）的過程，不僅常被美國學者用以解釋本土 50 州之間的現象，也被用在較小的系統或更大的全球範圍內。綜上所述，政策擴散定義應包含（1）創新傳播的過程、（2）決策者的模仿行為、（3）整體交互影響的現象，亦即決策者透過模仿行為，達成創新傳播，並彼此交互影響的過程。三、政策擴散的相關概念政策擴散與許多相似的概念常有涵蓋與混淆的現象。Jakobi 在 2012 年以政策借 3. 該段原文為：takes place if the likelihood that a reasonably autonomous decision-making unit （A）. will adopt an institutional or policy innovation is significantly increased by influences that emanate from outside this decision-making unit, especially by the adoption decision of another such unit （B）; the influence of a promoting actor that contributed to B’s adoption decision; or the proselytizing efforts of the unit （C） that first created and enacted the innovation 13.

(23) 用為主題的比較教育年鑑中，特別加以區別，如表 2-1-1。「觀察」（observation）指實際上可發現的國際或地區性現象，或是具體的政策立法。關係（relation）指不同行動者或代理部門（agent）之間構成的相互影響模式。「觀點」（perspective）指該領域的研究者所關注的焦點為何，亦即大部分的探討論文著重在該現象的何種部分（Jakobi, 2012）。在比較相似概念上，可以此三者作為比較的基礎，進行進一步分析。表 2-1-1 政策擴散相關概念表觀察（observation）政策採用（adoption）. 關係（relation）. 觀點（perspective）. 國家/政府採用特定法不一定和其他國家或聚焦於特定或單一的政府或律或方案政策有關國家. 政策執行國家/政府有目的地實不一定和其他國家或聚焦於特定或政府或國家的（implementation）施政策政策有關，但須採用次級單位和其他國家經驗、其國家/政府討論、採用或聚焦於兩個或以上的行動者政策學習（learning）他政策領域、以及過執行政策或政策領域間的關係去的經驗有關政策借用（borrowing）. 和其他國家經驗、其國家/政府討論、採用或聚焦於兩個或以上的行動者他政策領域的經驗有執行政策或政策領域間的關係關. 國家/政府/組織提供良和國家、州或其他行政策借出（lending）聚焦於政策中成功的成分好典範動者的經驗有關聚焦於兩個或以上的行動者國家/政府討論、採用或和其他國家、州的經政策移植（transfer）或政策領域間的關係，或者在執行政策驗有關推動移植的結構上政策擴散（diffusion）. 不同的國家/政府間討和其他政府部門活動聚焦於跨國政策採用以及執論、採用或執行政策有關或者無關行行為及其模式上. 政策聚合（converge）. 不同的國家/政府在政和其他政府部門活動聚焦於相似性的成因上策的採用、執行或產出有關；包含其他因素上變得逐漸相似. 資料來源：修改自 Jakobi, A. P. （2012b）.Facilitating transfer: International organizations as central nodes for policy diffusion. In: G. Steiner-Khamsi & F. Waldow （ed.）: World yearbook of education: ‘Policy borrowing and lending’.London: 14.

(24) Routledge, p.394 表 2-1-1 中，可以從細格中相同的內容探討定義的細微差異，其重複的情形如下： 1.「國家/政府討論、採用或執行政策」：在「政策學習」、「政策借用」、「政策移植」的觀察中重複。 2.「聚焦於兩個或以上的行動者或政策領域間的關係」：在「政策學習」、「政策借用」的觀點中重複。從共同的定義可以發現，「政策學習」與「政策借用」在觀察以及觀點上都相同，僅在關係上政策學習多了和過去的經驗有關。「政策學習」、「政策借用」、「政策移植」在觀察上相同，在關係上政策移植和其他領域無關，且在觀點上政策移植多探討了推動移植的結構。就和本研究的政策擴散的關係而言可以分為 3 點探討。 1.觀察：指「不同的國家/政府間討論、採用或執行政策」，和「政策學習」、「政策借用」、「政策移植」相比較，多了不同國家/政府的比較。 2.關係：「和其他政府部門活動有關或者無關」，和「政策學習」、「政策借用」、「政策移植」相比較，沒有關係也是政策擴散的探討內容。 3.觀點：「聚焦於跨國政策採用以及執行行為及其模式上」，和其他定義相比較，並不是一種「關係」，而重視模式。最後，政策擴散並不等同於政策聚合（Starke, 2013）。擴散的現象包含了採用或是經過評估之後仍然維持現狀等選項，且政策聚合現象可能並非因為相互依賴性，而是因為獨立發展而成。就教育政策的角度而言，固然全球教育聚合現象有其探討價值，然而研究者更關心在地決策如何被他地甚至他國所影響的現象。 15.

(25) 綜上所述，本研究目的在於探討台灣 22 縣市間實行學習共同體的模式，之所以採用政策擴散的理由，在於不是要探討單一政府的實施情形，因此並非採用或執行。在關係上較為廣泛，包含了不採用的現象，觀點上包含了模式的探究，因此並非學習、借用、借出或移植。又，本研究並非聚焦相似性的成因，而在於不同機制的模式，因此並非政策聚合的研究。因此，本研究採用政策擴散，作為研究架構與定義的來源。貳、政策擴散研究的發展擴散研究的理論淵源，可以追溯至 18 世紀，社會學發展之初，社會學家塔德（Gabriel Tarde）將社會發展視為擴散式模仿的過程。其主要著作即為「模仿律」（Les lois de l’imitation），目的在於探討人與人之間的模仿現象，並提出解釋（陳宗文，2012）。塔德透過提出擴散會經歷緩慢成長、快速成長、停滯的三個階段，其採用數量為一 S 型曲線，這個主要觀察與現今政策擴散的研究結果相符（Gilardi, 2012），近代研究創新擴散的學者如 Rogers 等人，將塔德稱為「創新擴散之父」，認為政策擴散研究可以上推到其所做的研究（Rogers, 2003）。政策擴散的研究取徑最先源起於美國的政策推廣學界，很長一段時間在美國國內進行發展及探究，主要針對美國各州的政策創新問題進行研究。1940 年 McVoy 針對各州創新實驗政策的擴散研究，可說是在美國最早的研究（Gilardi, 2012）。關於政策擴散研究的分期，Gilardi 與 Meseguer（2009）曾經分為三個時期，第一代政策擴散研究是概念化階段（1980 年之前）；第二代政策擴散研究是機制探索階段（從 1980 年至 2000 年）；第三代政策擴散為量化研究的成熟期和大樣本數研究階段（從 2000 年至今）。陳芳（2015）將政策擴散理論的演進分為三個不同的取徑，第一階段（1980 年以前）的「單因素理論解釋期」、第二階段（1980 年-2000 年）的「碎片化理論解 16.

(26) 釋期」、以及第三階段（2000 年以後）的「嘗試整合理論的解釋期」。單因素理論解釋期在政策擴散的概念化研究做出重要貢獻，使政策擴散理論在概念界定、理論解釋和方法研究上初成體系。碎片化理論解釋期則在政策擴散的研究範圍在領域和地域上都有所突破，不再侷限於行政領域，同時擴展致國家之間以及區域之間的研究。嘗試整合理論的解釋期則企圖整合歷來研究者所使用的理論，透過擴散機制（mechanism）動力的解釋，建構擴散本身的理論。參考學者的研究分期，本研究將政策擴散研究依據其所探究的焦點，分為三個研究時期，分述如下。一、擴散概念化時期在擴散的概念化時期，Walker 與 Gray 的研究對於擴散的概念化做出貢獻，不過限於研究方法，尚不能對於廣泛的影響因素進行分析。Walker（1969）運用 Rogers 發展的創新擴散（innovation diffused）架構，探討美國各州之間創新差異的問題。囿於統計方法的限制，僅對廣泛的創新因素進行分類，其主要成就在於確認除了垂直的政策影響效果外，各州之間水平的仿效（emulation）現象確實存在，而地區因素也被各州列入決策參考依據。換言之，Walker 提出鄰近地區對於創新決策的擴散的重要性，在往後的擴散研究中持續被視為重要的影響來源。 Gray（1973）透過教育、社會福利、公民權利三個領域不同的法案，探討美國各州政策創新的現象。Gray 運用數據的分析，建構了組織互動影響下的擴散模式，對於政策擴散的概念進一步細緻化。同時 Gray 也透過創新州因素的分析，希望能夠分析出在何種經濟與資源環境下，較有可能產生創新的政策。二、擴散過程與因素導向時期早在 1962 年 Rogers 出版其《創新的擴散》一書，對於創新過程率先提出了概念性的解釋，同時也提出創新本身的特性會影響擴散效率的現象。其研究成果被 17.

(27) 後來的政策擴散研究者如 Gray 等人所引用。同時 Rogers 延續 Tarde 的理論，在 1962 年提出擴散模型，並不斷將擴散模型應用在各種可能的領域（翁興利，2005）。在政策研究的領域中，也有許多研究者對於政策在不同場域與政府層級的轉移進行探究，稱為政策移植（policy transfer）的研究（Gilardi, 2012）。Dolowitz 與 Marsh（1996）對於政策移植提出了一個完整性的架構，解釋政策移植中發生的現象，對於政策從一地到另一地的過程做出了完整的解釋，往後政策移植研究便多參考其架構進行分析。Evans（1999）提出多層次的政策移植架構，解釋在全球架構下，不同政府層級之間的政策移植現象，以及其政策擴散的過程。三、擴散機制探索時期在統計工具及地理資訊系統（Geographic Information System）被引入政策研究後，許多的研究者得以對擴散現象的成因，提出更完整的解釋。Berry 以及 Berry （2000）首次使用事件歷史分析法（event history analysis, EHA）研究美國各州彩券政策採用的速率差異影響因素，建立了將政策擴散區分為外部（external）因素以及內部（internal）條件的分析模式。事件歷史分析法為透過分析事件發生的歷史，試圖歸納出造成事件的成因的方法（Allison, 2014, p.1；Yamaguchi, 1991, p.2），其典型特徵為運用邏輯迴歸模型作為工具。後續許多研究者都運用這樣的架構，對不同領域中政策或是方案擴散的影響因素，進行系統性分析（Shipan & Volden， 2012）。Simon、Dobbin 以及 Garret（2008）所編探討全球民主化以及市場化的著作《市場及民主的全球擴散》，將政策擴散的機制分為四種模式「強制」、「競爭」、「模仿」、「仿效」，其後廣受研究全球政策擴散現象的學者引用。李仲彬（2000）引用 Newmark 的區分方式，舉出三個典型的政策擴散解釋，第一個是透過會議、研討會等互動場合進行資訊的交換，其次是在地理區域之間的散佈，最後是內部政治、經濟與社會力量的影響。. 18.

(28) 在質性研究上，此時期亦有所進展。Weyland（2007）撰寫「Bounded Rationality and Policy Diffusion: Social Sector Reform in Latin America」一書，運用質性取徑研究拉丁美洲社會福利擴散的現象。對於政策擴散的過程，透過個案研究提出了更為精緻的解釋，同時也對擴散的機制（mechanism）做出了嘗試性的區分以及解釋。參、政策擴散的機制與研究方法政策研究者為了透過實徵資料回答「政策為何擴散」以及在「何種情況下，政策進行擴散」等關於擴散機制（mechanism）的問題，將政策擴散區分為四種類型，用以說明在不同情況下可能的擴散情形（Gilardi, 2012；Simon, Dobbin & Garret, 2008）。一、政策擴散機制（一）強制（Coercion）機制強制型政策擴散最大的特徵是面臨強大的外在壓力，以及明確的外在政策介入，使本地政府的決策空間限縮，制約（condition）是其主要特徵。如強權國家透過法令要求邊陲國家實施某些政策，或是具有勢力的國際組織或是國際財務機構如國際貨幣基金（International Money Federation，IMF）、世界銀行（World Bank，WB）對發展中國家進行的補助（Sensenig, 2012）。Gilardi（2012, p.466）指出強制機制意指國際組織及有權力的國家能夠強迫其他國家採用特定政策，該機制的典型是透過制約性（conditionality，指目的在獲得特定資源）達成，國家必須服從特定的政策要求。Shipan 以及 Volden（2012, p.4）指出強制是一個政府利用武力、威嚇或誘因，影響另一個政府的政策決定。極端的例子是武力衝突，以產生其領土的擴張。在應用的方式上，Simmons、Dobbin 以及 Garrett（2008, p.10-11）認為強制有多種應用方式，從整體的到細微的影響都有。可透過實質武力或威嚇，操縱經濟 19.

(29) 成本與獲利，甚至透過資訊或專家的寡佔達成。強制的潛在邏輯因此包含了權力的不對稱性，強勢的行動者運用此種不對稱性施加符合其偏好的政策改革於較弱者之上。強制理論者暗示政策由中心向外的擴散，同時受到較為強勢國家的制約性以及單邊主義（unilateralism）的作用影響。本質上強制機制包含了強勢行動者（通常是有意的）誘因操弄，以鼓勵其他人實施政策改革。隨著區域經濟的日益密切，區域組織的統合政策也呈現擴散的特徵，例如歐盟的相關政策。透過政治統合的談判過程，而採取的相關作法，比直接實施的強制型政策容易得到支持，然而地方政府在分權性政策上的抗拒，亦有與日俱增的趨勢（Gilardi, 2012）。相關研究顯示，往往必須透過第三部門的合作推動，政策的擴散才會較為順利（Sensenig, 2012）。（二）競爭（Competition）機制競爭指政策擴散常牽涉國際之間的博奕或賽局（game），一地的政策出於對他國政策的回應或預防，而進行政策決定，通常出現在對於經濟資源或市場資金的競逐（Simon, Dobbin & Garret, 2008；Gilardi, 2012）。Gilardi（2012, p.468）認為競爭機制可以被定義為當政策制定者預先行動或回應其他國家的行動者，以吸引或保存經濟資源的過程。典型的例子是稅務的競爭。Simmons、Dobbin 以及 Garrett （2008, p.17）競爭機制為選擇市場友善的政策，以使轄區成為對全球投資具有吸引力的地方，並藉由最小化成本以保持在商品市場上的競爭力。Saikawa（2013, p.7）認為研究指出當面臨潛在的競爭不利時，產業會促使環境政策一致化。地方政府之間，也會呈現競爭的態勢，Shipan 以及 Volden （2012, p.2）引述 Charles Tiebout 在 1956 年所提出的在地競爭模式，認為在地政府會彼此競爭，提供對居民有吸引力的政策，讓民眾依據自身有利的稅率及花費歸屬於特地轄區。就美國國內各州的情形而言，往往為了競爭相類似的資源，而促成政策創新的 20.

(30) 擴散，例如 Garrete 所提出的「加州效應」，指當地廠商競相採用相關措施，避免商業競爭落後，或是環保車輛排放標準的全球擴散現象（Saikawa, 2013）。有時競爭的擴散會導致本地環境的改變，例如以及 Vogel 對汽車環保標準的研究中，指出為了打進重要的輸出市場，環保標準會提升，進而形成本地生產商的壓力，而帶動製造國的規章標準，Prakash 與 Potoskio 在 ISO14001 以及勞工權的研究上也有類似的發現（Gilardi, 2012）。在教育政策上也有這樣的例子，Renzulli 與 Roscigno（2005）探討特許學校在美國的擴散情形，將私立學校的數量（及其平方）以及州政府採用開放註冊方式，允許學生就讀鄰區學校的年度，作為考量教育上的競爭性以及公立學校壓力的指標。另一方面，競爭有時會產生「比爛」（race to the bottom）的效果，Shipan 與 Volden （2012）指出削價競爭、降低生產標準等等作法，反而會帶來不良的擴散效果。（三）學習（learning）機制學習機制指組織透過學習其他組織的經驗，達到解決問題的目的，因此相似的政策便產生擴散現象。Simmons、Dobbin 以及 Garrett（2008）認為學習可能是決策者本身的改變，或是向技術性資訊的集合體（the sum of technical information）進行學習的過程。Simmons、Dobbin 以及 Garrett（2008, p.25）認為政策學習指信念的改變，或是既有信念的強度變化，可能由觀察或詮釋他人所獲得的新理論，或是新的行為本領而產生。在公共政策的主題上，行動者可能同時在單純的戰術層級上學習（只如何更好地達成目的），以及更深的層級上學習（如應該達成和種目的）。政策擴散會透過學習而發生，當一地的政府吸取別處的教訓，並且利用這個教訓發展自己的政策時。Gilardi（2012, p.470）認為學習機制可以被界定為決策者運用其他國家的經驗，衡量可能的政策後果之過程。當政策被導入之前，其後 21.

(31) 果是不確定的。決策者可能依賴專家報告，或其他評量手段，或是由其他國家提供的資訊達成學習。Meseguer （2006, p.3）以貿易自由化政策舉例，說明政策擴散研究者學習其他國家的有效政策，以建構自己的政策，便是一種學習機制下的結果。學習機制常透過評估發生其作用，Ross（1993）就曾提出經驗學習（lesson learning）作為政策移植過程中，政府評估決策的影響途徑。學習機制也可能有其侷限，特別是在資訊取得、詮釋上。Gilardi（2012）認為政策學習中的資訊評估過程可能存在某種認知缺陷，例如「可行性」評估上並非所有證據都被公平考量，或是「代表性」上過度推論某些證據。且學習也不一定是理性的，仍然必須常考量政治上的效果，例如 Gilardi 的研究指出，左派與右派政府在失業救濟政策的採用上，不一定看政策效果，亦可能是選舉考量。此外， Shipan 與 Volden（2012）指出，府際之間的競爭往往在相鄰區域發生，而互相學習的現象較容易出現在相隔遙遠的國家。（四）仿效（Emulation）機制當問題情境並不清晰時，有時政府亦會採取相類似的政策，學者以仿效機制加以概念化（Weyland, 2007；Simmons、Dobbin & Garrett, 2008）。學習與仿效在 Weyland 的機制區別中，著重政策的相關資訊是否充分，以及他國的經驗是否被納入改革的評估之中（Weyland, 2007）。Simmons、Dobbin 以及 Garrett（2008）認為學習以及仿效都是社會建構的過程之一，學習也可能受到既存的資訊管道限制，而傾向某種既定的方向，因而有仿效的效果。Simmons、Dobbin 以及 Garrett 指出早期的社會建構主義學者研究教育以及人權政策從第一世界擴散到第三世界國家的過程，顯示出多數國家採用政策並非因為其發展良好，而是因為「潮流」（fad）的趨勢不可抵擋。其中「社會建構」觀點自 1970 年代晚期開始，被社會學家用以 22.

(32) 解釋公共政策的擴散，形成「世界政體」（world polity）的研究途徑。Simmons、 Dobbin 與 Garrett 指出世界政體的形成以韋伯式觀點描繪出一種逐漸增強的全球文化，此種文化由廣泛形成的何者為「適當」（appropriate）的共識所組成。其包含了一組適當的社會角色、社會目標、達成目標的手段。在全球擴散的是此種適當性的目標，從西方是借到其他地方，形成了世界政體。從社會觀點來看，仿效可以被界定為政策因規範或是社會建構的產物發生擴散的過程，而非因為其本身客觀特性導致（Gilardi, 2012, p.475）。透過社會建構（social construction）理論，政策擴散的研究學者指出，擴散可能由規範性或是社會性的理念促成，而並非講求政策的客觀效果。就決策的邏輯上而言，相較於學習所採取的後果式邏輯，仿效所採取的為適當性（appropriateness）邏輯，是一種外生的、規範性（normal）的認同，越多國家採用某項政策，則規範性越強。就決策者而言，仿效也有可能是有限理性下，為迅速做出決定的因應作為。 Weyland（2007）以認知心理學的「可近性、再現性、錨定性」來說明仿效過程中，採取捷徑式（shortcut）創新政策的方法，因此將其稱為「啟發式」（heuristic）擴散，但實際上都是外在條件限制學習的政策結果。從實際現象而言，國際組織以及非政府組織（INGO）所推動的相關政策，其所憑藉的往往也不是政策效果的證據，而是國際社會所建立的規範，而這仰賴議題本身。例如 Weyland（2007）提出相較於國際組織不會涉入退休金制度在各國的施作，但是世界衛生組織（WHO）卻會建立健康照顧或新生兒的相關政策標準。適當的仿效可以獲得良好的效果，不過往往不考慮政策效果的抄襲，便難以發揮政策的效果（Shipan & Volden, 2012），不考慮在地狀況的創新，也往往帶來破壞既有制度，又達不到新制度期望的結果（Rogers, 2003）。二、政策擴散的研究方法 23.

(33) 政策擴散的研究自被提出以來，就圍繞著其引伸而來的兩個研究挑戰，「如何確認擴散的發生」以及「理解擴散過程中的作用機制」（Starke, 2012）。自 1980 年代早期到 2000 年左右，較多的研究傾向使用量化研究模型以及迴歸進行探究，質性研究者則朝向解釋事件的成因，以及透過觀察以及民族誌方法探討擴散下的效果，以及特殊個案的分析（如 Cohen-Vogel & Ingle, 2007），但基本上仍圍繞這兩個主要問題進行探討。以下先說明政策擴散研究測量效果上使用的方法，接者說明擴散機制常用的研究方法，最後說明政策擴散影響因素的研究取徑。（一）擴散效果的測量量化研究的研究假設中，虛無假設為交互依賴不存在，而後據以進行考驗。在對象上，在開始的研究如 Berry 與 Berry（2000）對樂透彩政策擴散的研究上，以地理區位為主，大多以美國的各州作為探討範圍，而後在教育領域逐漸延伸至學區的範圍（如 Zhang & Yang, 2008）。近來隨著地理區位分析的盛行，許多擴散研究透過「空間落遲」（spatial lag）模型，探究納入時間變項的情形下，政策在地理空間中的擴散現象（Gilard, 2012；Starke, 2013）。然而擴散效果需要控制共同影響（common shock）的效果，亦即高爾頓問題中的相關性（Starke, 2013），在量化研究典範中，大多採用控制共變項的方式來進行。此外，關於空間落遲現象的確認，也是量化研究中的一大特色。然而這樣的偏好也被抨擊往往無法對政策制訂做成建議，也無法解決跨越地理特性的擴散現象（Shipan & Volden, 2012）。質性研究者解決確認擴散發生的方式，則是透過過程追蹤法（process tracing），由時間序列重建政策形成的歷史，期望能夠找到「正在發生的確證」（smoking gun），例如會議記錄、報告書等一手文件，確認政策擴散的發生（Starke, 2013）。最典型的作法如 Weyland（2007）利用大量訪談，重建智利退休金政策在各國產生影響的 24.

(34) 過程，並指出關鍵的人物。然而質性研究的個案追蹤法，也會有具體證據難以指認，或是相關證據已經消失等的問題存在。因此許多研究傾向使用「跨個案研究」，針對不同特色的個案進行探討，進而確認擴散的發生。（二）擴散機制的確認質性研究對於擴散如何發生的指認，傾向透過跨個案的比較法，說明在不同背景下，政策擴散發生的機制有何不同。此外，個案研究法也被用於不採用的個體或組織，用以探究擴散機制對於（Cohen-Vogel & Ingle, 2007）。 Weyland（2009）在其針對南美洲退休金保險制度擴散的博士論文研究中，以一系列的問題，對政策擴散進行機制上的區分。首先是「面對強大的外在壓力」（External pressures），若是回應外在壓力則屬於「強制」（coeracti）型擴散，若否，則屬於本地主動（domestic initiative）的決策。其次，詢問是否「追求本地的利益」（pursuit of interests）或是「外在的合法性」（quest for legitimacy），若回應外在的合法性則屬於「模仿」型擴散，在動力上屬於回應「競爭」的壓力。若追求本地的利益，則詢問其是否透過「系統性資訊考量」，若是屬於考量後果者則屬於「理性學習」（rational learning）機制下的擴散，相反的，若是透過某種認知捷徑（shortcut）而獲得「認知啟發」（cognitive heuristic），進而採用該政策，則屬於啟發式擴散，或稱作仿效（emulate）型擴散（Gilardi, 2012）。其評估的過程可以圖 2-2-1 所示。量化研究則依賴歷史事件分析（event history analysis），從回溯事件歷史的問卷設計，把採用擴散的政策視為關鍵事件，在控制相關環境變項的情況下，計算出不同的機制對於事件發生的「風險機率」（hazard rate）影響如何，用此種方法來確認政策擴散由何種機制所造成。例如 Mintrom 與 Vergari（1998）利用歷史事件法，探討內部與外部政策網絡對於各州採用教育改革方案的影響。. 25.

(35) 圖 2-1-1 政策擴散的機制資料來源：Weyland, K.（2009）.Bounded rationality and policy diffusion: social sector reform in Latin America. Princeton University Press.p.31 此外，由於網絡研究的興起，社會網絡分析的方法也被引入政策擴散的研究之中。利用 UNICENT 等軟體，可以分析行動者所構成社會網絡的密度、中心性等指標，進而可以納入政策擴散機制的迴歸方程式中。（三）擴散影響因素的探究在擴散影響因素的研究上，最常見的研究方法為透過歷史事件的分析，對不同變項之間的關係進行探究。早期的研究如 Berry 與 Berry（2000）即是使用歷史事件分析法，得以確認「內部因素」以及「外部因素」具有同等的重要性。在其所編著探究全球民主化的專著中，Simon、Dobbin、以及 Garret（2008）大量使用了歷史事件分析法。Weyland（2007）以及 Holowitz（2010）等以政策擴散作為博士論文的研究者，在探究全球性的影響因素時，亦使用了此類模型。教育 26.

(36) 領域中研究歐盟政策借用以及擴散議題的 Jakobi（2009）在探討影響全球終身教育擴散的因素時，亦使用歷史事件分析法。相關的方法在國內尚不多見，較多的是社會學以及商業、政治領域（薛承泰， 2000；蕭玉青，2012）。教育領域有游美惠、柯伯昇（2008）針對國小校長生涯進行的研究，以及張楓明（2011）的研究，在政策領域上則較為少見。. 第二節政策擴散的外部影響因素. 壹、政策擴散中的國際影響因素一、全球化理論中的政策擴散現象對於政策擴散的現象，探討全球化的學者，可以由現代化理論、依賴理論與世界體系理論以及世界政體理論的角度加以瞭解。可以提出政策的全球擴散，實為現代化下的政策聚合現象、世界體系下的跨國治理現象、以及世界文化中的同型化現象。（一）政策擴散為現代化下的政策聚合現象現代化（modernization）理論認為政策的發展依循一個共同的模式，西方的模式會逐漸擴散至其他發展中國家。Giddens（1990, p.1）認為現代性（modernity）指從 17 世紀開始出現在歐洲的一種社會生活方式或組織模式，在逐漸發揮影響過程中或多或少成為全世界的一部分。 Julie （ 2012 ）指出現代化為國家中心（state-centric）的一種模式以及發展理論，以社會、政治與經濟力量驅動，朝向單一的焦點前進。柯宜中（2008，頁 37）指出現代化理論的論據在於現代化是一個過程，最早在歐洲發源，其後散播至世界各地。工業化、都市化等過程將會改變傳統的人民以及社會，成為現代化的人民及社會。亦即人是受到環境影響的，一旦環境現代化了，人的生活方式也會跟著改變。 27.

(37) 王振寰（2005）指出現代化理論強調全球化的發展有其共通性，人類社會是不斷演化前進的，且發展原因為社會、文化等造成。對於資本形成以及國民心態的探討，解釋了現代化的成因，進而構成全球化現象的主要動力。在現代化理論中，分析單位主要為民族國家，發展過程即是不斷向外採用新興技術與政策，進而累積本國資本的過程。主要的力量為商品以及貿易、國家為政策作為的主體。所憑藉的媒介為實質上的接觸、貨幣流動、原料買賣，因此造成的效果為全球朝向聚合的制度發展。因此在現代化的過程中，西方國家的政策不斷擴散，最後使全世界的政策皆具有相似性，這便是全球化下聚合理論對擴散的解釋。Steiner-Khamsi（2012）指出聚合理論（theory of convergence）的解釋取向，偏向將教育政策視作一個共同性發展的進程，透過個案以及各國教育制度的歸納與比較，提出發展架構以及模式。其分析的理性模式和全球化的現代化理論頗為相近，都是將現代化（modernization）作為發展的主要成分。從教育改革的觀點，楊深坑（2006，頁 151）認為，教育改革的一致性模式假定全球經濟的出現對於世界各國教育之衝擊方式極類似。全球性的現代化過程和教育制度功能分化過程皆循類似軌跡，超越國界，因此教育改革者往往尋求其他地區已經施行成功的教育改革模式，作為本國的參照，而使世界各國教育有趨於一致的傾向。（二）政策擴散為全球體系下的跨國治理現象從衝突論的觀點，西方國家與發展中國家存在權力不均的現象，因此社會學家引用馬克思的觀點，將國際關係視為如同社會體系的世界體系（world system），政策擴散在其中為一種跨國治理的現象。王振寰（2005，頁 512）認為 Frank 與 Amin 等人對現代化理論中民族國家界線的解釋，以及西方中心化的發展解釋不滿， 28.

(38) 提出依賴理論（Dependency theory），認為低度發展不是自然狀態，而是資本主義的世界分工，造成低度發展的持續，全球資本不均的現象為殖民主義所造成。依賴國家的領導者和既得利益者相結合，促成依賴現象的維持。落後國家唯有依賴自我發展，才能突破核心國家的限制，達成自我的發展。世界體系（world system）理論在 1960-70 年間形成，對於依賴理論中將國家類型二分的作法提出不滿，同時對於已開發國家對於落後國家的支配方式提出新的解釋。基於馬克思的傳統，世界體系意謂著世界並非由獨立國家構成，而是一個整體，由經濟力量驅動，同時資本主義主宰生產模式，但資本主義中的階級衝突導致可預期的衝突。核心國家剝削邊陲國家一如資本主義社會中的樣態，表現出了國際社會的本質（柯宜中， 2008，頁 36）。在世界體系理論的內涵上，Caruso（2008）指出世界體系理論為一種「資本世界經濟」（the capitalist world economy）理論，其首次架構一個統合性的跨國因果鍊。Caruso 引用華勒斯坦的說法，認為世界體系可界定為「大規模的自我涵蓋」（largely self-contained），透過獨特的關係網絡整合，以不受國家管制的勞力形式，分為「核心、邊陲、半邊陲」國家。藉由功能分化，形成資本主義，及今日「全球化」的本質成份。在世界體系中，核心國家指早期資本主義發達的國家，邊陲國家指在發展進程中較為落後的國家，而半邊陲國家一方面受到核心國家的支配，另一方面又支配著某些邊陲國家。在這些國際關係之中的資本流動，受到資本運作及原料輸出的規則支配。然而這種關係並非恆常不變的，在經濟發展的過程中，核心國家會因為經濟危機等種種因素，降為半邊陲國家，而邊陲國家也可能因為制度的改進而成為新興的半邊陲國家。房思宏（2004，頁 99）指出世界體系理論認為歷史發展是與「交換關係」的網絡連結的。在這樣的網絡中，全球規模的資本主義主宰規則，剩餘資本由邊陲地區向核心地區轉移，資本家也會形成跨國資本階級。因此推動經濟全球化，就是追求這些階級的利益。 29.

(39) 但是從擴散理論而言，世界體系的關係可能有其限制。Caruso（2008）認為世界體系理論所憑藉的力量雖然試圖朝向經濟資本以外的因素進行解釋，但最終仍偏向市場、貨幣等經濟價值的影響動力。其次，華勒斯坦在其理論中仍然以國家為主要分析對象，制度擴散的媒介也受到國家政策以及階級因素影響，特別是半邊陲國家中統治階級的作用，對於維繫核心國家的利益，具有密切的關連。最後，就擴散效果而言，現代世界體系發展的結果是世界更為不均等，落後國家的發展機會仍然受限，這無法解釋一些落後國家仍然傾向模仿核心國家政策的現象。（三）政策擴散為世界文化中的同型化現象從新制度理論（neo-institutionism）的觀點來看，擴散既非現代化的直線過程，也不完全由核心國家所支配，而是世界文化中，西方國家透過同型化（isomorphism）力量的作用，促成世界政體的實現，進而產生世界文化的過程（Powell &Bromley, 2013）。Boli、Gallo-Cruz 與 Mathias（2010）指出這些學者的理論有別於舊有探討法律為主的制度論者，稱為全球新制度主義、或史丹福學派的全球分析，是一種從文化角度解釋全球化的社會學理論。首先，這樣的觀點從新制度理論學者對於合法性如何產生的研究而來。Powell 與 Colyvas（2008）認為在史丹福大學學者 Meyer 與 Rowen 的探究之下，新制度論對於制度化（institutionalization）的假設，轉向對於「合法性」的解釋。其主要探討組織除了傳統的資源、技術影響外，還受到許多制度力量（institutional forces）影響，包含理性神話（rational myths），亦即透過教育系統、專業性、公共意見、法律等建立起的，具有合法性的知識。林綺雲（2002）將「合法性」視為「被社會行動者所認可的狀態」。當合法性產生危機時，組織即面臨變革的必要性。換言之，當社會網絡中的成員所不同意的規範、價值或技術內涵出現時，個體會做出行為以驅使組織轉變。其理論特點在於將個人與環境的鑲嵌性，透過不同的規範力量加以概念化。 30.