第三章 日本高齡者就業法制
第一節 日本高齡者就業法制的歷史發展
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第三章 日本高齡者就業法制
第一節 日本高齡者就業法制的歷史發展
第一項 雇用率制度的導入
首先，在戰後的1950 年代，日本處於年輕人勞動力過剩的時期，當時並未 對限於高齡者的政策有所著墨。但即使如此，已有學者針對當時的就業政策提出：
「高齡者就業的政策就是失業政策，因失業者比起年輕人更容易集中於高齡者，
因此高齡者就業的措施與失業政策基本上同義的看法。27」
日本開始著手處理高齡者就業問題是在1960 年代。當時在高度經濟成長期 下之日本，剛從學校畢業的年輕人易於就業。但相對地，受限於日本封閉的雇用 習慣與年功序列制的薪資體系，導致中高年齡者被解雇後，於再就業上均面臨相 當的困難，而形成失業問題。也因此，在1963 年由從當時社會黨脫離出的民社 黨，率先提出「中高年齡者雇用促進法案」28。雖在當年並未通過在野黨的法案，
卻也開啟日本討論雇用率制度立法之濫觴。
在當時，由於年齡別的勞動力供給極端不平衡，特別是50 歲以上年齡層的 求職者，相較需求人數之比例超過6 倍之程度。最初對高齡者就業之立法，首先 是在1966 年之雇用對策法，其第六章即規定：「中高年齡者之雇用促進」，第 19 條賦予國家應實施一定雇用比率之措施。也因此法的制定，於1967 年 3 月實施 的第1 次雇用對策基本計畫中，詳細討論起中高年齡者的雇用率政策。對此，時 際之第三次佐藤榮作內閣與野原正勝勞動大臣，傾向制定單獨法以規範，於是在
27 上林千恵子，高年齢者雇用の増加と定年制の機能変化 ～2004 年改正高年齢者雇用安定法 の影響を中心に，社会志林，54 卷 4 号，頁 64，2008 年 3 月。
28 濱口桂一郎，高齢化社会と労働法政策，載：岩村正彥(編)，高齢化社会と法，頁 170，
2008 年 7 月。
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第二項 企業內退休年齡的延長
到了1970 年代，高齡者就業之方向則轉向延長企業內退休年齡。在此須說 明者為由於日本慣行的年功序列制，使高年齡之勞工薪資居高不下，再加上雇主 可能有高齡勞工的生產力必定下降的迷思，讓雇主容易以控制勞動成本為理由，
設定一組過早的企業內退休年齡。此等情形，在當時奉行終身雇用制的日本尤其 嚴重，且除非勞工在強迫退休後能夠被再雇用至其他職位或關係企業，否則慣行 且過早之企業內退休年齡不僅阻礙高齡者就業，也會造成勞工所得的中斷或轉移 至兼職工作35。
而在戰前，日本企業大部分普遍以55 歲為企業內退休年齡。在 1941 年作為 現在厚生年金保險前身的勞動者年金保險法，以當時大致上企業內退休年齡為理 由，將年金請領年齡設定為55 歲。在二次大戰後，1954 年的厚生年金保險法則 將男性之年金請領年齡，規定到1974 年為止階段性的提高到 60 歲36。
在企業退休年齡仍維持55 歲之下，對中高齡勞工而言，一旦運氣不好從企 業離職，就很難找到工作，而對於幸運達到 55 歲退休的勞工而言，也必須等待 一段期間才能請領年金。在當時工會也主張企業內退休年齡應從55 歲延後到 60 歲，然而要在每一個企業全面實施的話，又有勞動成本上升的困難。雖然在各產 業別中，對提高企業內退休年齡或有進展，但仍需更多來自勞工方面的壓力才能 作為國家的政策37。
最初國家的回應是在1973 年的雇用對策法修正，明文提到國家應促進企業 內退休年齡的延長。基於此點，當初也設立延長企業內退休年齡的獎勵金，在
717-718。
35 OECD, supra note 12 , at 68. 八木公代，高齢者雇用の国際比較，載：清家篤(編)，高齢者の 働きかた，頁200-201，2009 年 8 月。
36 濱口桂一郎，同註 28，頁 172。
37 濱口桂一郎，同註 28，頁 172-173。
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該法主要內容為規範雇主對未達60 歲之勞工有雇用延長與再雇用之「努力 義務」。在當時因考量強制延長企業內退休年齡，會造成勞動成本大幅上升，因 而僅先採行無拘束性之努力義務。對此，當然勞工方面並不滿意，認為如此勞工 該如何能度過晚年呢？進而在國會審議會上激烈的答辯，無法接受只有努力義務 的立法。也因此，最後通過的法案納入勞工方面希望的配套。亦即，在法律規定 努力義務的基礎上，對未達到目標的企業，首先政府可以對其提出請求。對請求 充耳不聞者，可命令其作成改善計畫。對計畫做成仍不實行者，可以再給予妥善 實施之警告，若再不從復可公布企業名稱等柔性手段。總之，最終法案的辯論還 是達到勞資合意，通過了延長企業內退休年齡為主要內容的立法44。
但不僅柔性延長企業內退休年齡而已，該法在高齡者就業，尚有數項值得一 提的配套措施。例如中央與都道府縣可指定公益法人為高齡者雇用安定中心，提 供高齡者繼續雇用措施與其他有關講習、資訊與資料之蒐集提供、就業改善業務 與增進其他福祉之事項。此外，為退休者提供臨時性、短期性之就業機會，而創 設銀髮人才中心制度。實施時可以指定既存的合適公益法人為銀髮人才中心45。 但在各市町村區域對滿足一定基準的公益法人以指定一個為限。還有也規定對雇 用高齡者超過勞動省令所定之6%雇用率之雇主可給予補貼，與完備高齡者的職 業介紹，及對地方設置職業諮詢設施上給予必要支援之規定46。
44 濱口桂一郎，同註 28，頁 174。
45 銀髮人才中心是應退休者之就業意願，提供臨時、短期與簡易業務予高齡者之自治組織。目 的在為高齡者建立地域社會就業機會之緊密連結。其雛形自1975 年東京各區獲得行政支援並發 展之「高齡者事業團」開始，迄高雇法立法後予以法制化。凡60 歲以上健康之高齡者均可申請 加入會員，並從該地域之家庭、民間企業或政府等接受與日常生活相關的臨時、短期性有償委 託之工作，並提供報酬予會員(承攬或委任契約)。會員並須繳納事業經營上之必要會費。在 2013 年全國約有 1300 個團體，會員總計約 72 萬 9 千餘人，締結之契約金額達 2979 億日元。
菅野和夫，労働法，頁77，2012 年 12 月，10 版。公益社団法人全国シルバー人材センター事 業協会，平成25 年度事業報告，頁 2，2014 年 6 月。
46 松淵厚樹，戦後雇用政策の概観と 1990 年代以降の政策の転換 資料二，独立行政法人労働 政策研究・研修機構，資料シリーズ No.5，頁 79-80，2005 年 8 月。
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第三項 繼續雇用法政策的實施
此後的歷史發展則轉向確保到65 歲為止的繼續雇用政策。在當時厚生省與 勞動省尚未合併之時期47，分別有不同政策方向之發展。在年金方面，請領年齡 受人口高齡化之影響開始計劃逐漸提高，最初是在厚生年金的定額基礎年金部分，
厚生省在1989 年向國會提出階段性提高為 65 歲之法案。對此，當然引起在野黨 的強烈反對。畢竟當時的企業內退休年齡，如前述僅有 60 歲，且還只是努力義 務，質疑為何年金可逕提高至65 歲？因此，國會的審議也遭遇阻礙。對此執政 之自民黨下的工作小組當然想要兩個相關部會共同解決問題，希望得以確保至 65 歲為止的就業。然而對勞動省而言，在企業內退休年齡只有 60 歲之「努力義 務下」，當時法律對60 到 65 歲之中高齡者就業根本無計可施。最後在厚生省放 棄提高年金請領年齡之立法下，於1990 年妥協出雇主對 60 至 65 歲達到企業內 退休年齡後且有意願繼續工作者，原則上至 65 歲為止，雇主有負擔繼續雇用之 努力義務之修法48。
縱在當時年金之改革案一時受阻，但伴隨高齡化之進展，年金的請領年齡也 不得不提高。在往後的 1994 年方立法將基礎年金請領年齡由 2001 年起至 2013 年階段性提高至65 歲。與此同時，至 65 歲為止之繼續雇用制度，仍維持努力義 務。亦即，對未達成企業得命其作成計畫與妥善實施警告等措施。另在雇用保險 上尚有填補雇主增加之勞動成本之給付。在此等配套措施下，既已「努力」達到 至65 歲為止之繼續雇用，以此為基礎，強制實施 60 歲企業內退休年齡，也得到 勞工代表首肯。於是在1994 年高齡者雇用安定法之修法，即在當時已有 8 成企 業實施60 歲之企業內退休年齡背景下，自 1998 年起從努力義務改為義務化49。
到了2000 年，伴隨著厚生年金的報酬比例部分從 2013 年到 2025 年，由 60
47 依 2001 年 1 月日本的中央省廳再編，厚生省與勞動省才合併為厚生勞動省。
48 濱口桂一郎，同註 28，頁 174-175。
49 濱口桂一郎，同註 28，頁 175-176。
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歲階段性的向上提高請領年齡，高齡者雇用安定法之修法新增包含提高至 65 歲 的企業內退休年齡、廢止企業內退休年齡與確保至 65 歲為止繼續雇用等三種政 策手段，但僅為努力義務50。
2004 年修正之高齡者雇用安定法修正則將上述法定三種逾企業內退休年齡 後雇主的雇用確保措施從「努力義務」改為「義務化」，並於2006 年開始實施。
其第9 條第 1 項規定：「企業內退休年齡未滿 65 歲之雇主，為確保高齡者至 65 歲為止的安定雇用，須擇一採行以下措施：
1.延長該企業內退休年齡 2.實施繼續雇用制度
3.廢除企業內退休年齡制度……。」
亦即，本次修法並未採取過去提高法定企業退休年齡的途徑，而維持加強到 65 歲為止繼續雇用措施。換言之，雇主必須自 2006 年 4 月起，在三者法定途徑 中擇一採行。其中，在延長企業內退休年齡上，為配合厚年年金定額部分請領年 齡之延長，規定在2013 年 4 月 1 日為止階段性向上延長定年年齡之時間，如下 表：
實施時間 延長後之企業內退休年齡 2006.4-2007.3 62 歲
2007.4-2010.3 63 歲 2010.3-2013.3 64 歲 2013.4 以後 65 歲
表3-1 延長企業內退休年齡實施時間
然而，本次修法因將至65 歲為止之繼續雇用制度列為選擇之一之義務。在 雇主的反對下，也制定得以勞資協定51來選擇何人可被繼續雇用之例外。對有意
然而，本次修法因將至65 歲為止之繼續雇用制度列為選擇之一之義務。在 雇主的反對下，也制定得以勞資協定51來選擇何人可被繼續雇用之例外。對有意