第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
依據2014 年國家發展委員會所作之人口推計報告，顯示台灣之高齡化正在 快速進行中。由於戰後嬰兒潮世代陸續成為 65 歲以上人口，2014 至 2025 年將 是高齡人口成長最快速期間。在2014 年底，65 歲以上人口佔總人口的 12.0%，
推計此比率在2018 年將超過 14%成為高齡（aged）社會，於 2025 年達 20%成為 超高齡（super-aged）社會1。
在此一快速高齡化之進程當中，就業與年金制度是否足以應對，則為應予檢 討之問題。2015 年 11 月一篇聯合報報導即引用國家發展委員會統計，指出我國 在2014 年 65 歲以上之整體勞動參與率僅 8.68%，遠低於 OECD 之 34 國平均之 13.8%；美國的 13%，與韓國的 31.9%左右2。此外，如區分更細之區間，在2013 年我國55 歲至 59 歲高齡者的勞動參與率僅 53.2%，60 至 64 歲更降低為 33.4%，
也遠低於韓、日、美等國的70%水準。報導並引述國發會官員談話指出，台灣社 會除少子化與高齡化，「未老先退」與「靠政府養老」的情形也日益嚴重。在人 口老化趨勢已難扭轉，高齡者勞動力若無法充分發揮，勞動市場人力不足問題勢 必雪上加霜。此外，勞基法規定法定退休年齡為65 歲，但勞工屆滿 55 歲也可自 請退休，許多中高齡者因此提前退休，企業損失勞動力，也造成國家財政負擔3。 甚而，此等普遍過早退休的問題，也引發中央銀行總裁彭淮南的關注，其認為台 灣實際退休平均年齡卻僅只有 57.8 歲，在歐美國家近年紛紛將法定退休年齡向 後延至67、68 歲時，明顯過低應予以適當延長4。
1 國家發展委員會，中華民國人口推計（103 至 150 年），頁 9、13，2014 年 8 月。
2 聯合報，65 歲不算老 「高年級生」別讓人生變白紙，A9 版，2015 年 11 月 2 日。
3 聯合報，40 至 45 歲者勞參率升高「有錢的老年世代快結束了」，A5 版，2014 年 7 月 17 日。
4 蘋果日報，台平均 57.8 歲退休 彭淮南籲延後，A2 版，2015 年 12 月 18 日。
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對上述報導所述的過早退休問題，問題癥結在於此前我國法制鼓勵過早退休 之設計。在勞工上，與勞工老年所得保障密切相關的勞工保險條例，因過往長期 僅有一次給付之遺緒影響，勞工只要具備25 年之年資，在 50 歲後亦可領取勞保 老年一次給付。而2009 年勞保年金化後，雖在年金請領年齡上採取延後退休之 作法，例如，依勞工保險條例第58 條標準退休年齡為 60 歲，但同時又在 58 條 之2 第 2 項復規定可提前請領年金至多達 5 年，故年金化後最早於 55 歲即可退 休領取年金給付。也因為如此制度設計，導致台灣勞工很可能在 50 餘歲即因曾 領取過老年給付，在法制上成為「退休」狀態。再加上勞工保險條例第 58 條第 6 項規定被保險人已領取老年給付者，不得再行參加勞工保險之規定，導致此等 勞工無論是否有工作意願、也不問其是否不得不工作以維持生活，在領取老年給 付後，其就業成為社會安全的空白地帶。此等空白地帶，會使勞工縱然事實上就 業，該等就業亦因未獲保障而形成地下經濟。再者，該就業之薪資，不僅無損於 其老年給付，相反地也因無法繼續繳納保費，勞保在給付不減、收入未增下，加 劇財務之負擔。
且此等就業之空白地帶，在老年安全外亦延伸至其他領域。例如 2013 年 5 月17 日聯合晚報一篇「65 歲以上再受僱 不能加職保5」之新聞，點出已領取勞 保老年需求之勞工，有再就業之需求時，雇主常因擔心勞工沒有職災保險而不願 雇用之問題。當時勞委會發現因職災保險涵蓋職災醫療、傷病、失能及死亡等四 種給付及失蹤津貼，但保費偏低致有勞工利用此巧門退勞保，只加職保，形成「假 退休、真領錢」之現象。決定修改規定，讓 65 歲以上若已領勞保老年給付再受 雇，則不能加保職災保險。惟實施不能加保之措施後，即引發非議。雖此等政策 於公布數月後旋即廢除，但此等就業在社會安全上保障不充分之問題，仍未有全 面性的解決，且亦是中高齡勞工就業上的不利因素6。
5 聯合晚報，65 歲以上再受僱 不能加職保，A10 版，2013 年 5 月 17 日。
6 按被保險人已領取老年給付者，不得再行參加保險之規定，始於 1979 年勞工保險條例之修 正。但勞委會在1998 年後開放其加入職災保險。惟此等政策勞委會在 2013 年時以 102 年 5 月 14 日勞保 3 字第 1020140110 號令，規定 65 歲以上不得投保職災保險。但在數月後，又以 102
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另如不限於勞工，而轉向我國公教人員，其雖早有年金制度，卻一樣存在過 早退休之問題。現今吾人所熟悉的「75 制」，亦即任職滿 25 年，達 50 歲以上可 領月退休金之最低請領年齡，為公務人員退休法與學校教職員退休條例分別在 1992 年與 1995 年修正通過的標準。當然公務人員退休法，已於 2010 年的修正 中進一步以10 年過渡期間延長至「85 制」，但仍可使在 2021 年過渡期結束時，
使在25 歲任公職者，於 55 歲時領取月退休金。至於學校教職員退休條例此後則 未見任何修正，而維持較低可請領月退休金的年齡。
然而，公教人員在退休後就業與年金給付之問題，較之勞工的保障不足問題，
其主要爭議反而是優厚的年金給付下，對退休後再就業之所得規範過於寬鬆，亦 即「領雙薪」之問題值得議論。在此涉及法規有公務人員退休法第 23 條，與學 校教職員退休條例第13 條之規範漏洞問題。蓋其中以最嚴格的公務人員退休法，
充其量僅規範再任公職與政府捐助(贈)之財團法人、行政法人、公法人職務或政 府暨所屬營業與非營業基金轉投資事業職務，才停止給付。但為德不卒者是對此 23 條第 1 項第 3 款第 1 目還設有政府捐助(贈)比例之資本額 20%門檻。最重要 者係，對公教人員退休後至私人機關、事業，亦即再任勞工廣開大門且毫無限制。
2013 年 3 月 28 日工商時報一篇社論「問題不在雙薪，在納稅人的血汗錢7」，亦 曾對時任教育部長之蔣偉寧希望修改「學校教職員退休條例」部分條文，限制公 立學校教師退休後轉任私校專任教師者，需在月退俸和現職薪水擇一問題，進而 引發公立學校教師反彈之問題提出討論。
基於上述，可見我國雖處在快速高齡化的進程中，但針對退休後如何處理就 業與年金給付之問題，在法制尚有諸多缺失得以改進。首先不論勞工、公務員或 教師，其可領取年金之退休年齡過早。勞工加上勞工保險提前領取減額年金後，
僅55 歲；公務人員則更早。其次，於退休後對於再就業具有所得時，年金是否 應停止給付，或為部分給付之問題，幾無相關規範或漏洞百出。對此，可檢討的
年10 月 16 日勞保 3 字第 1020140540 號令恢復。
7 工商日報，問題不在雙薪，在納稅人的血汗錢，A2 版，2013 年 3 月 28 日。
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老年保險(工業等)公約(Old-Age Insurance (Industry, etc.) Convention)第 8 條第 2 項，首先注意到領取年金後的雙重受益問題，進而規定：「當有關人員具有下列 may be suspended in whole or in part while the person concerned-- (a) is in employment involving compulsory insurance; (b) is entirely maintained at the public expense; or (c) is in receipt of another periodical cash benefit payable by virtue of any law or regulations concerning compulsory social insurance, pensions or workmen's compensation for accidents or occupational diseases.」9 譯文取自內政部，同前註，頁 714-715。原文為：「National laws or regulations may provide that the benefit of a person otherwise entitled to it may be suspended if such person is engaged in any prescribed gainful activity or that the benefit, if contributory, may be reduced where the earnings of the beneficiary exceed a prescribed amount and, if non-contributory, may be reduced where the earnings of the beneficiary or his other means or the two taken together exceed a prescribed amount.」
10 譯文取自內政部，同註 8，頁 830-831。原文為：「A contributory invalidity, old-age or survivors' benefit may be reduced where the earnings of the beneficiary exceed a prescribed amount;
the reduction in benefit shall not exceed the earnings.」
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在國際公約之外，以德國而言，社會法法典第六編第34 條也針對部分年金 規範一系列之減額規則。在歐盟國家，此等結合就業所得與年金給付，使高齡勞 動者漸次退出勞動力市場，且有助於減緩延長工作期間所致之政治與社會衝擊的 部分年金，亦屬盛行應對高齡化之解決方案11。
惟此等制度並非德國或歐盟所先創。高齡化程度為世界先驅之日本，自1965 年開始為處理高齡者就業上收入不足問題，對符合條件者提供部分之年金給付。
此制度之後逐步發展且歷經多次修正，而成為今日的部分年金制度，並搭配年金 延後退休年齡與高齡者就業政策，力圖在此等就業與年金之混合領域，實現促進 高齡就業之目標。因而，本文認為對日本部分年金制度之歷史發展、最新現狀與 過程中之政策辯論理由，即有研究之必要，並可為現今尚缺乏部分年金制度的台 灣帶來可能的政策建議。
2006 年經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)出版一部題為「Live Longer, Work Longer」之報告書12。清楚 揭示「活越久；工作越久」為少子高齡化下之應對策略。為達到所謂「活躍老年 (Active Ageing)」，開發中高齡與高齡的人力以促進中高齡就業，進而達到有生產 力之老化（Productive Ageing），以營造友善高齡就業環境。妥善的制度設計即不 可或缺13。本文即嘗試以日本為觀察對象，期待能以日本之經驗，對我國將來之 制度設計得到啟示。