日本退休者就業與年金給付法制之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學研究所碩士學位論文. 日本退休者就業與年金給付法制之研究政治. 大. 學. OF RETIREES IN JAPAN. ‧. ‧ 國. 立EMPLOYMENT AND PENSION LAW A STUDY ON THE. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：郭明政博士研究生：吳志剛撰. 中華民國一○五年一月.

(2) 摘要在快速發展的人口老化下，延後退休年齡並鼓勵高齡就業成為年金制度應對高齡化的主要手段。然而，台灣於此同時卻伴隨著相當低的勞動參與率，在高齡就業上一直成效不彰。也因此，在法制上如何改善退休者就業與年金給付之關係，即有必要從先進國家之經驗予以觀察。本文以日本處理退休者就業與年金給付法制為研究對象，特別著重在就業與年金銜接之問題，以及處理同時存在就業與年金給付的部分年金制度，期待能替台灣帶來可行之政策建議。本文研究架構如下：第一章為緒論，介紹本研究之研究目的與動機、研究範圍及文獻回顧。第二章則敘明日本高齡化之人口變遷現象，與近年日本高齡者勞動參與率之變化，以作為本論文之背景說明。第三章則探討日本高齡者就業法制。此部分從政策的歷史變遷開始，從雇用率制度到延長企業內退休年齡，並特別著重於引介近年來利用繼續雇用政策為核心手段，藉以銜接企業內退休年齡，與年金請領年齡間之落差問題，並以此作為. 政治大台灣將來處理就業與年金問題之借鑑。立第四章為日本部分年金法制之介紹。所謂部分年金，為一處理退休後同時有 ‧. ‧ 國. 學. 就業與年金給付之制度，其雖常見於先進國家的年金制度之中，但對台灣卻極為陌生。故先從簡介日本年金制度開始，特別是厚生年金保險，與其面對人口高齡化的挑戰。然後引介日本部分年金的歷史發展與現制，並以同時具有部分年金的瑞典、德國與法國之制度，相較於日本為比較觀察，以凸顯日本制度之來由與特色。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第五章為結論，總結本文研究心得。針對我國在將來就業與年金的接續，以及可能的部分年金制度提供政策建議。. Ch. engchi. i. i n U. v.

(3) 目次目次 ................................................................................................................................... ii 表次 .......................................................................................................................................... iv 圖次 ........................................................................................................................................... v 第一章緒論 ............................................................................................................................. 1 第一節研究動機與目的 ..................................................................................................... 1 第二節研究範圍 ................................................................................................................. 5 第三節文獻回顧 ................................................................................................................. 7. 政治大第二項期刊論文 ............................................................................................................. 8 立第一項碩博士論文 ......................................................................................................... 7. 第二章日本高齡化之現狀與背景 ......................................................................................... 9. ‧ 國. 學. 第一節高齡化社會之定義 ................................................................................................. 9. ‧. 第二節日本的高齡化狀況 ............................................................................................... 10 第三節日本的高齡者勞動參與率 ................................................................................... 11. y. Nat. sit. 第四節小結 ....................................................................................................................... 13. n. al. er. io. 第三章日本高齡者就業法制 ............................................................................................... 14. i n U. v. 第一節日本高齡者就業法制的歷史發展 ....................................................................... 14. Ch. engchi. 第一項雇用率制度的導入 ........................................................................................... 14 第二項企業內退休年齡的延長 ................................................................................... 16 第三項繼續雇用法政策的實施 ................................................................................... 19 第四項禁止年齡歧視政策的討論 ............................................................................... 22 第二節高齡者雇用安定法之現狀與最新修法 ............................................................... 24 第一項高齡者雇用安定法的內容 ............................................................................... 24 第二項 2012 年之高齡者雇用安定法修正 .................................................................. 25. 第一款實施單憑勞工意願即可繼續雇用之制度............................ 25 第二款繼續雇用制度下適用企業的擴大........................................ 26 第三款公開違反義務的企業名稱.................................................... 27 第三項高齡者雇用安定法之實施成效 ....................................................................... 28 ii.

(4) 第四項高齡者就業政策的未來展望 ........................................................................... 29 第三節小結 ....................................................................................................................... 30 第四章日本部分年金法制 ................................................................................................... 33 第一節日本年金制度概說 ............................................................................................... 33 第一項日本年金制度之歷史發展 ............................................................................... 33 第二項厚生年金保險之現制 ....................................................................................... 34 第三項年金制度對高齡化的挑戰與回應 ................................................................... 38 第二節日本部分年金法制 ............................................................................................... 42 第一項部分年金的歷史發展 ....................................................................................... 42. 治政第一款減額規則................................................................................ 48 大立第二款減額對象................................................................................ 50. 第二項部分年金的現制 ............................................................................................... 48. ‧ 國. 學. 第三項部分年金的未來展望 ....................................................................................... 51 第四項部分年金的成效 ............................................................................................... 52. ‧. 第三節外國法制之比較觀察 ........................................................................................... 54 第一項外國部分年金法制 ........................................................................................... 54. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第一款瑞典........................................................................................ 54 第二款德國........................................................................................ 56 第三款法國........................................................................................ 59. Ch. i n U. v. 第二項比較觀察 ........................................................................................................... 64. 第一款第二款第三款第四款. engchi. 部分年金的多樣性................................................................ 64 所得限制與特殊類型之部分年金........................................ 65 年金請領年齡與部分年金.................................................... 66 65 歲以上之部分年金........................................................... 68. 第四節小結 ....................................................................................................................... 68 第五章結論 ........................................................................................................................... 71 第一節日本雇用與年金的結合予台灣之啟示 ............................................................... 71 第二節台灣部分年金法制之政策建議 ........................................................................... 73 參考文獻 ................................................................................................................................. 77. iii.

(5) 表次表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 3-1 表 4-1 表 4-2 表 4-3. 高齡者就業率的國際比較 ............................................................................. 11 總務省之勞動力調查報告 ............................................................................. 12 內閣府的高齡者希望就業調查 ..................................................................... 13 延長企業內退休年齡實施時間 ..................................................................... 20 定額部分依出生年月之乘率 ......................................................................... 36 報酬比例部分依出生年月之乘率 ................................................................. 38 日本部分年金變遷表 ..................................................................................... 48. 表 4-4 65 歲以上勞工之減額規則 .......................................................................... 49 表 4-5 60 至 64 歲勞工之減額規則 ........................................................................ 50. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(6) 圖次圖 3-1 繼續雇用過渡措施與厚生年金請領年齡對照圖 ......................................... 26 圖 4-1 日本公共年金的結構 ..................................................................................... 34 圖 4-2 高齡者家庭的平均所得分配比例 ................................................................. 39 圖 4-3 厚生年金請領年齡之提升時程 ..................................................................... 41 圖 4-4 1994 年修法前之減額結構 ............................................................................. 44 圖 4-5 1994 年修法後之減額結構 ............................................................................. 45 圖 4-6 2004 年修法後之減額結構 ............................................................................. 46. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(7) 第一章緒論. 第一節研究動機與目的依據 2014 年國家發展委員會所作之人口推計報告，顯示台灣之高齡化正在快速進行中。由於戰後嬰兒潮世代陸續成為 65 歲以上人口，2014 至 2025 年將是高齡人口成長最快速期間。在 2014 年底，65 歲以上人口佔總人口的 12.0%，推計此比率在 2018 年將超過 14%成為高齡（aged）社會，於 2025 年達 20%成為超高齡（super-aged）社會1。. 立. 政治大. 在此一快速高齡化之進程當中，就業與年金制度是否足以應對，則為應予檢. ‧ 國. 學. 討之問題。2015 年 11 月一篇聯合報報導即引用國家發展委員會統計，指出我國在 2014 年 65 歲以上之整體勞動參與率僅 8.68%，遠低於 OECD 之 34 國平均之. ‧. 13.8%；美國的 13%，與韓國的 31.9%左右2。此外，如區分更細之區間，在 2013. y. Nat. sit. 年我國 55 歲至 59 歲高齡者的勞動參與率僅 53.2%，60 至 64 歲更降低為 33.4%，. n. al. er. io. 也遠低於韓、日、美等國的 70%水準。報導並引述國發會官員談話指出，台灣社. i n U. v. 會除少子化與高齡化，「未老先退」與「靠政府養老」的情形也日益嚴重。在人. Ch. engchi. 口老化趨勢已難扭轉，高齡者勞動力若無法充分發揮，勞動市場人力不足問題勢必雪上加霜。此外，勞基法規定法定退休年齡為 65 歲，但勞工屆滿 55 歲也可自請退休，許多中高齡者因此提前退休，企業損失勞動力，也造成國家財政負擔3。甚而，此等普遍過早退休的問題，也引發中央銀行總裁彭淮南的關注，其認為台灣實際退休平均年齡卻僅只有 57.8 歲，在歐美國家近年紛紛將法定退休年齡向後延至 67、68 歲時，明顯過低應予以適當延長4。. 1 2 3 4. 國家發展委員會，中華民國人口推計（103 至 150 年），頁 9、13，2014 年 8 月。聯合報，65 歲不算老「高年級生」別讓人生變白紙，A9 版，2015 年 11 月 2 日。聯合報，40 至 45 歲者勞參率升高「有錢的老年世代快結束了」，A5 版，2014 年 7 月 17 日。蘋果日報，台平均 57.8 歲退休彭淮南籲延後，A2 版，2015 年 12 月 18 日。 1.

(8) 對上述報導所述的過早退休問題，問題癥結在於此前我國法制鼓勵過早退休之設計。在勞工上，與勞工老年所得保障密切相關的勞工保險條例，因過往長期僅有一次給付之遺緒影響，勞工只要具備 25 年之年資，在 50 歲後亦可領取勞保老年一次給付。而 2009 年勞保年金化後，雖在年金請領年齡上採取延後退休之作法，例如，依勞工保險條例第 58 條標準退休年齡為 60 歲，但同時又在 58 條之 2 第 2 項復規定可提前請領年金至多達 5 年，故年金化後最早於 55 歲即可退休領取年金給付。也因為如此制度設計，導致台灣勞工很可能在 50 餘歲即因曾領取過老年給付，在法制上成為「退休」狀態。再加上勞工保險條例第 58 條第. 政治大勞工無論是否有工作意願、也不問其是否不得不工作以維持生活，在領取老年給立. 6 項規定被保險人已領取老年給付者，不得再行參加勞工保險之規定，導致此等. 付後，其就業成為社會安全的空白地帶。此等空白地帶，會使勞工縱然事實上就. ‧ 國. 學. 業，該等就業亦因未獲保障而形成地下經濟。再者，該就業之薪資，不僅無損於. y. Nat. 劇財務之負擔。. ‧. 其老年給付，相反地也因無法繼續繳納保費，勞保在給付不減、收入未增下，加. er. io. sit. 且此等就業之空白地帶，在老年安全外亦延伸至其他領域。例如 2013 年 5 月 17 日聯合晚報一篇「65 歲以上再受僱不能加職保5」之新聞，點出已領取勞. al. n. v i n 保老年需求之勞工，有再就業之需求時，雇主常因擔心勞工沒有職災保險而不願 Ch engchi U. 雇用之問題。當時勞委會發現因職災保險涵蓋職災醫療、傷病、失能及死亡等四種給付及失蹤津貼，但保費偏低致有勞工利用此巧門退勞保，只加職保，形成「假退休、真領錢」之現象。決定修改規定，讓 65 歲以上若已領勞保老年給付再受雇，則不能加保職災保險。惟實施不能加保之措施後，即引發非議。雖此等政策於公布數月後旋即廢除，但此等就業在社會安全上保障不充分之問題，仍未有全面性的解決，且亦是中高齡勞工就業上的不利因素6。聯合晚報，65 歲以上再受僱不能加職保，A10 版，2013 年 5 月 17 日。按被保險人已領取老年給付者，不得再行參加保險之規定，始於 1979 年勞工保險條例之修正。但勞委會在 1998 年後開放其加入職災保險。惟此等政策勞委會在 2013 年時以 102 年 5 月 14 日勞保 3 字第 1020140110 號令，規定 65 歲以上不得投保職災保險。但在數月後，又以 102 2 5 6.

(9) 另如不限於勞工，而轉向我國公教人員，其雖早有年金制度，卻一樣存在過早退休之問題。現今吾人所熟悉的「75 制」，亦即任職滿 25 年，達 50 歲以上可領月退休金之最低請領年齡，為公務人員退休法與學校教職員退休條例分別在 1992 年與 1995 年修正通過的標準。當然公務人員退休法，已於 2010 年的修正中進一步以 10 年過渡期間延長至「85 制」，但仍可使在 2021 年過渡期結束時，使在 25 歲任公職者，於 55 歲時領取月退休金。至於學校教職員退休條例此後則未見任何修正，而維持較低可請領月退休金的年齡。然而，公教人員在退休後就業與年金給付之問題，較之勞工的保障不足問題，. 政治大即「領雙薪」之問題值得議論。在此涉及法規有公務人員退休法第 23 條，與學立其主要爭議反而是優厚的年金給付下，對退休後再就業之所得規範過於寬鬆，亦. 校教職員退休條例第 13 條之規範漏洞問題。蓋其中以最嚴格的公務人員退休法，. ‧ 國. 學. 充其量僅規範再任公職與政府捐助(贈)之財團法人、行政法人、公法人職務或政. ‧. 府暨所屬營業與非營業基金轉投資事業職務，才停止給付。但為德不卒者是對此. y. Nat. 23 條第 1 項第 3 款第 1 目還設有政府捐助(贈)比例之資本額 20%門檻。最重要. er. io. sit. 者係，對公教人員退休後至私人機關、事業，亦即再任勞工廣開大門且毫無限制。 2013 年 3 月 28 日工商時報一篇社論「問題不在雙薪，在納稅人的血汗錢7」，亦. al. n. v i n 曾對時任教育部長之蔣偉寧希望修改「學校教職員退休條例」部分條文，限制公 Ch engchi U. 立學校教師退休後轉任私校專任教師者，需在月退俸和現職薪水擇一問題，進而引發公立學校教師反彈之問題提出討論。基於上述，可見我國雖處在快速高齡化的進程中，但針對退休後如何處理就業與年金給付之問題，在法制尚有諸多缺失得以改進。首先不論勞工、公務員或教師，其可領取年金之退休年齡過早。勞工加上勞工保險提前領取減額年金後，僅 55 歲；公務人員則更早。其次，於退休後對於再就業具有所得時，年金是否應停止給付，或為部分給付之問題，幾無相關規範或漏洞百出。對此，可檢討的年 10 月 16 日勞保 3 字第 1020140540 號令恢復。 7 工商日報，問題不在雙薪，在納稅人的血汗錢，A2 版，2013 年 3 月 28 日。 3.

(10) 面向，首先是年金制度之本旨為何？其次，年金制度應對高齡化的設計上，應有何等制度處理此就業與年金同時存在的混合領域？再者，此等制度有無可能平衡年金財政，以及促進高齡就業之間達到雙贏之效果？對此問題，我們可先觀察國際公約上之規範。1933 年國際勞工組織第 35 號老年保險(工業等)公約(Old-Age Insurance (Industry, etc.) Convention)第 8 條第 2 項，首先注意到領取年金後的雙重受益問題，進而規定：「當有關人員具有下列情況時，則其年金將全部或部分暫時中止：(一)擔任有強迫保險之工作；(二)完全以公費維持生活；或(三)在領取有關強迫社會保險之任何法律或規則規定之另一. 政治大 1952 年社會安全最低標準公約第 26 條第 3 項更直接明定：「國家法律或規章得立. 種定期現金給付，及因意外事故或職業疾病而發給之年金或工人補償金。8」。在. 規定，一人應享之給付得因其從事任何規定之有酬活動而予停止，或得規定，受. ‧ 國. 學. 益人之收入超過一規定金額，其給付如以納費為基礎者，得減低其給付；如非以. 9. ‧. 納費為基礎之給付，受益人之收入或其他資產或兩者合計超過依規定金額者亦同。. y. Nat. 」此後，在 1967 第 128 號有關殘廢、老年及遺屬給付公約第 31 條除重申 102. er. io. sit. 號第 26 條意旨外，在 31 條第 2 項規定：「如受益人之所得超過規定金額，則其納保險費之殘廢、老年或遺屬給付應減額發給；減額給付不應超過其所得。 10」. al. n. v i n 由此可見，領取年金後如從事有酬工作(gainful activity)，年金應予以停止或減額 Ch engchi U 之部分年金，早已為國際公約上所明文承認老年年金應有之給付原則。. 譯文取自內政部，國際勞工公約及建議書(中)，頁 774，1987 年 6 月。原文為：「The pension may be suspended in whole or in part while the person concerned-- (a) is in employment involving compulsory insurance; (b) is entirely maintained at the public expense; or (c) is in receipt of another periodical cash benefit payable by virtue of any law or regulations concerning compulsory social insurance, pensions or workmen's compensation for accidents or occupational diseases.」 9 譯文取自內政部，同前註，頁 714-715。原文為：「National laws or regulations may provide that the benefit of a person otherwise entitled to it may be suspended if such person is engaged in any prescribed gainful activity or that the benefit, if contributory, may be reduced where the earnings of the beneficiary exceed a prescribed amount and, if non-contributory, may be reduced where the earnings of the beneficiary or his other means or the two taken together exceed a prescribed amount.」 10 譯文取自內政部，同註 8，頁 830-831。原文為：「A contributory invalidity, old-age or survivors' benefit may be reduced where the earnings of the beneficiary exceed a prescribed amount; the reduction in benefit shall not exceed the earnings.」 4 8.

(11) 在國際公約之外，以德國而言，社會法法典第六編第 34 條也針對部分年金規範一系列之減額規則。在歐盟國家，此等結合就業所得與年金給付，使高齡勞動者漸次退出勞動力市場，且有助於減緩延長工作期間所致之政治與社會衝擊的部分年金，亦屬盛行應對高齡化之解決方案11。惟此等制度並非德國或歐盟所先創。高齡化程度為世界先驅之日本，自 1965 年開始為處理高齡者就業上收入不足問題，對符合條件者提供部分之年金給付。此制度之後逐步發展且歷經多次修正，而成為今日的部分年金制度，並搭配年金延後退休年齡與高齡者就業政策，力圖在此等就業與年金之混合領域，實現促進. 政治大過程中之政策辯論理由，即有研究之必要，並可為現今尚缺乏部分年金制度的台立高齡就業之目標。因而，本文認為對日本部分年金制度之歷史發展、最新現狀與. 灣帶來可能的政策建議。. ‧ 國. 學. 2006 年經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and. ‧. Development,OECD)出版一部題為「Live Longer, Work Longer」之報告書12。清楚. y. Nat. 揭示「活越久；工作越久」為少子高齡化下之應對策略。為達到所謂「活躍老年. er. io. sit. (Active Ageing)」，開發中高齡與高齡的人力以促進中高齡就業，進而達到有生產力之老化（Productive Ageing），以營造友善高齡就業環境。妥善的制度設計即不. al. n. v i n 。本文即嘗試以日本為觀察對象，期待能以日本之經驗，對我國將來之 Ch engchi U. 13. 可或缺. 制度設計得到啟示。. 第二節研究範圍本研究之主題為日本退休者之就業與年金給付之法制。此題目上所謂之「退休者」，是著重在描述日本勞工，特別是在逾企業內退休年齡後可能產生的就業林宏陽由歐盟國家近年來之年金制度修正方向思考臺灣退休給付制度之改革，社區發展季刊，144 期，頁 243-245，2013 年 12 月。傅從喜，漸進退休的意涵與國外制度介紹。台灣勞工季刊，41 期。 12 OECD, LIVE LONGER, WORK LONGER (2006) 13 國家發展委員會，同註 1，頁 19。 5 11.

(12) 與年金給付情況。但在涉及法規與政策的討論時，會以較廣泛的「高齡者」概括敘述適用於此一族群之制度。亦即，探討此一主題，首先應予以觀察者為日本的高齡者就業法制。此部分以規範在高齡者雇用安定法為中心的高齡者就業政策變遷與發展為主要核心。其後則是高齡者就業與年金制度的各項議題。此等議題，得有確保就業機會與公共年金請領開始年齡之關係；同時工作與年金減額之制度，亦即日本部分年金制度之妥適性等爭點。此外，尚有偏向解釋論的違反高齡者雇用安定法對勞動契約之影響，以及企業內退休年齡的合法性等議題。也存在探討年金請領年齡與企業內退休年齡之落差下，為填補不足年金所帶來的就業上低薪. 政治大. 等社會安全與勞動政策上之妥當性問題，和企業內退休年齡與禁止年齡歧視等其他爭議。. 立. 本文的寫作上，較不著重在解釋論的探討，而主要著重在日本退休與就業之. ‧ 國. 學. 法政策討論，而可分為兩大主題。第一，是以日本高齡者雇用安定法為對象，詳. ‧. 細敘述其歷史變遷與現況，引介其在銜接日本退休者就業與年金之制度功能。第. y. Nat. 二，是以日本處理退休者就業與年金混合領域的部分年金制度為核心，從日本年. er. io. sit. 金制度的概說出發，到部分年金制度的歷史發展與現況，最後更比較觀察同有部分年金制度的瑞典、德國與法國三國，藉此得出日本制度之特色所在。. al. n. v i n 又因日本現行年金制度為一多層次之年金制度。所有國民均具有第一層提供 Ch engchi U. 基礎保障之國民年金，往上則分職業別，在一般勞工有厚生年金；公務員則本有. 共濟組合。惟日本國民年金係提供全體日本國民於 65 歲後，不論勞動與否的基礎保障，故不屬本研究之範圍。再加上公務員原所適用之共濟組合自 2015 年 10 月起已併入厚生年金，故本文計畫以覆蓋最廣泛，且最具代表性之厚生年金保險作為研究對象。至於本文選擇日本做為研究目標之理由，其一，日本是世界上高齡化最快速的國家，其制度應對高齡化之經驗為世界之先驅。其二，日本是亞洲最早工業化的國家，故伴隨工業化而生的社會安全制度，在亞洲也有最悠久之發展歷史。尤 6.

(13) 其自從 1961 年實施國民皆年金以來，日本已成為成熟的福利國家。經過數十年之發展，在年金制度上之立法相對完善。若將該國的制度變遷過程，作為一種社會制度之實驗室予以觀察，必然能獲得對我國將來制度發展有益之資訊，同時減少試誤之機會。最後在結論上則綜合日本經驗，針對台灣上述問題未來可能要面對的修法方向，提出本文所認為之解答。. 第三節文獻回顧第一項碩博士論文. 立. 政治大. 在本研究之前，針對老年或高齡者與就業、雇用與年金政策相關之碩博士論. ‧ 國. 學. 文，是相當有限。且其中許多並非法學專業，而為商學、財政甚或教育心理與輔. ‧. 導之範疇。舉例如下：. y. Nat. 1.周照偉，臺灣地區中老年人口就業問題之研究，國立台灣大學商學系，1994。. er. io. sit. 2.陳永遠，中老年人勞動參與狀態之研究，國立政治大學財政研究所，2004。 3.杜唯聖，退休老年人再就業生涯歷程之研究，國立屏東教育大學教育心理. n. al. Ch. 與輔導學系碩士班，2005。. engchi. i n U. v. 而與部分年金制度有關者為：. 1.曾怡菁，台灣漸進式退休與部分年金制度之設計與財務評估--以勞保老年年金為例，國立成功大學老年學研究所，2014。惟此篇論文著重在以經濟模型對部分年金進行財務分析，而與法學有別。在部分年金部分，則廣泛以瑞典、丹麥、芬蘭、德國與西班牙為例，而未觸及日本。其認為實施部分年金和漸進式退休制度，可以延緩年金財政之壓力。且經財務模型之試算，得出當 60-64 歲的部分工時工作比例為 10%，65-69 歲為 70%時，對勞保老年年金財務為最佳之結論。 7.

(14) 第二項期刊論文在分析我國中高年齡者之就業問題上之期刊論文，除廣泛之就業促進、積極老化(Active Aging)外，亦皆指出我國目前之就業與年金制度，對老年之就業不夠友善，甚且造成過早退休之問題。當中亦有余德成與龔文廣二文，均提及部分工時為解決方案之一，惟我國法制對此處理並未完善。其他相關文章如： --丁玉珍，中高齡者失業問題分析與因應策略，台灣勞工季刊，20 期，頁 30-. 政治大 --王雲東，臺灣高齡者就業的現況與展望，社區發展季刊，125 期，頁 101立 41，2009 年 12 月。. 111，2009 年 6 月。. ‧ 國. 學. --成之約，中高齡勞工就業的障礙與突破兼論我國中高齡勞工就業促進政策，. ‧. 勞工行政，129 期，頁 2-14，1999 年 1 月。. y. sit. io. er. 年 7 月。. Nat. --余德成，中高年齡者部分工時人力運用，勞工行政，123 期，頁 21-31，1998. --范蓓怡，從高齡少子化社會探討臺灣高齡者就業之必要性，社區發展季刊. n. al. Ch. 116 期，頁 156-174，2007 年 5 月。. engchi. i n U. v. --郭芳煜，目前中高齡者就業問題與措施，社區發展季刊，110 期，頁 23-28， 2005 年 6 月。 --傅從喜，漸進退休的意涵與國外制度介紹。台灣勞工季刊，41 期，頁 9296，2015 年 3 月。 --勞工委員會職業訓練局，高齡化時代的來臨—中高齡者及高齡者的就業問題與因應策略，台灣勞工，15 期，頁 4-11，2008 年 9 月。 --龔文廣，中高齡者就業問題分析，勞工行政，118 期，頁 43-50，1998 年 2 月。 8.

(15) 第二章日本高齡化之現狀與背景. 第一節高齡化社會之定義於進入本文以前，應先說明與老年密切相關的高齡化社會定義。所謂「高齡化社會」或「高齡社會」的用語在國際上是著眼於 65 歲以上人口的比例。高齡者也就是 65 歲以上的人口占全人口的 7%以上未滿 14%的社會為「高齡化社會」，係指該社會正進行高齡化的過程。而 65 歲以上人口佔全人口的 14%以上未滿. 政治大則稱為「超高齡社會」。這三種定義，最早是在 1956 年聯合國的「The Aging of 立. 21%者，則稱為「高齡社會」。更甚者，若 65 歲以上人口佔全人口的 21%以上，. ‧ 國. 學. Populations and Its Economic and Social Implications」人口統計資料中出現，之後則經常地被引用，並以 65 歲作為「高齡」之定義。但即使是在 1956 年的文章，. ‧. 此分類也完全沒有任何理論依據，只能說現在就是如此區分。也因此，平時琅琅. sit. y. Nat. 上口的「高齡化社會」等，並不必然有具體的意思。然而，此等分類仍可作為對. al. er. io. 社會的一種判準14。. v. n. 惟此等 65 歲以上之定義，在日本與高齡者有關之各法律視各自目的仍有所. Ch. engchi. i n U. 不同。高齡者雇用安定法第 2 條授權厚生勞動省令規定高齡者 55 歲以上；45 至 54 歲則為中高齡者，惟中高齡失業者的範圍僅限在 45 歲以上，未滿 65 歲者15。在高齡者醫療上，則將 65 至 74 歲歸類為前期高齡者；75 歲以上為後期高齡者。至於人口統計上，仍維持以 65 歲以上為基準16。. 岩村正彥，高齢化社会と法─現状とこれからの課題，載：岩村正彥(編)，高齢化社会と法，頁 1，2008 年 7 月。 15 參見關於高齡者等就業安定之法律施行規則第 1、2、3 條，法令原文為「高年齢者等の雇用の安定等に関する法律施行規則」。 16 內閣府，平成 27 年版高齢社会白書，頁 2，2015 年 6 月。 9 14.

(16) 第二節日本的高齡化狀況依據 2015 年日本內閣府之高齡社會白皮書，日本在 2014 年 10 月 1 日總人口為 1 億 2708 萬人，自 2011 年開始已連續 4 年減少。65 歲以上之高齡人口，達過去最高的 3300 萬人(2013 年為 3190 萬人)，占總人口比率為 26%(2013 年為 25.1%)，總人口數與高齡人口比率均創下歷史新高17。 65 歲以上之人口比率，男女別為男性 1423 萬人，女性為 1877 萬人，性別比例18為 75.8 人，亦即男性對女性比例約為 3:4。此外，高齡者人口 65 至 74 歲. 政治大總人口比率為 13.4%。75 歲以上人口有 1592 萬人，其中男性 612 萬人；女性 979 立. 人口占 1708 萬人，其中男性 810 萬人；女性 898 萬人，性別比例為 90.2 人，佔. 萬人，性別比例 62.5，佔總人口 12.5%19。. ‧ 國. 學. 日本 65 歲以上之人口，在 1950 年達到總人口的 5%，1970 年超過 7%，達. ‧. 到聯合國所稱高齡化社會之標準。接著，在 1994 年超過 14%，達到高齡社會。. y. Nat. 此後並持續上升，現在已達 26%。在 15 至 64 歲生產年齡的人口上，1995 年達. er. io. sit. 到 8726 萬人的高峰後，開始急轉直下。在 2013 年為 7901 萬人，與之相近者則為 32 年前在 1981 年的 8000 萬人20。. al. n. v i n 又於人口統計上常見的扶養比，亦即 15 至 64 歲之人口相對於 65 歲以上人 Ch engchi U. 口之比率。在 1950 年時為 1 位高齡者對 12.5 位工作世代人口。2015 年時降為 1 位對 2.3 位，預估至 2060 年時更可能降到 1 位對 1.3 位21。在平均壽命上，2013 年為男性 80.21 歲；女性 86.61 歲，與 2011 年相較男性增加 0.27 歲；女性增加 0.20 歲。預估至 2060 年，男性壽命為 84.19 歲；女性為 90.93 歲。此外，在 65 歲的平均餘命上，在 1955 年，男性尚有 11.82 年；女. 17 18 19 20 21. 同前註，頁 2。相對女性 100 人之男性人口。內閣府，同註 16，頁 2。內閣府，同註 16，頁 2、3。內閣府，同註 16，頁 6。 10.

(17) 性 14.13 年。惟 2013 年時，男性為 19.08 年；女性為 23.97 年。預估至 2060 年時，男性甚且達到 22.33 年；女性 27.72 年之水準22。. 第三節日本的高齡者勞動參與率而在日本目前高齡者之勞動參與率上，根據獨立行政法人勞動政策研究・研修機構綜合各國之統計，60 至 64 歲之勞動參與率尚有 61.4%，65 歲以上尚有 20.5%，其中 65 歲至 69 歲有 39.8%。日本在高齡者的勞動參與率上是除韓國外，. 政治大：. 相較於歐美各國，具有相當高的水準。60 至 64 歲區間僅次於瑞典，在 65 歲以上均高於歐美各國，如下表. 23. 法國. 男. 55-59. 79.5. 72.4. 76.2. 80.2. 女. 60-64. 61.4. 55.0. 48.2. 合. 65-69. 39.8. 32.1. 計. 65-24. 20.5 92.7. 73.0. 62.3. 86.0. 70.7. 53.3. 24.7. 27.3. 69.4. 58.5. 20.7. 12.8. 5.8. 8.3. 19.1. 44.4. 18.7. 9.8. 5.5. 2.3. 14.9. 31.4. 78.0. 81.4. 85.8. 77.6. 89.5. 85.5. 60.5. 58.7. 61.7. 26.4. 36.5. 74.0. 73.0. 12.8. 23.7. 57.8. 6.2. 18.9. 42.6. 60-64. 76.0. 65-69. 50.7. 65-. 29.4. a l 37.2 C 23.5 h. 55-59. 66.5. 67.2. 60-64. 47.4. 65-69 65-. 3.5. 75.6. n. er. 55-59. io. 女. 韓國. y. 德國. 率. 瑞典. sit. 英國. 男. 義大利. ‧. 美國. 學. 日本. Nat. 年齡. 就業. ‧ 國. 立. 25.9 16.3 7.2 i v n U 13.3 7.7 2.3 engchi 71.1. 74.8. 68.8. 49.8. 82.4. 56.0. 50.0. 38.4. 45.4. 23.2. 18.7. 64.7. 45.0. 29.8. 27.6. 15.9. 9.4. 4.5. 4.2. 14.6. 33.0. 13.8. 14.9. 6.8. 3.6. 1.7. 1.5. 11.1. 23.4. 表 2-1 高齡者就業率的國際比較. 內閣府，同註 16，頁 6。本表為作者自行整理。參照労働政策研究・研修機構，データブック国際労働比較 2015 年版，頁 67-72，2015 年 3 月。 24 瑞典此表格中 65 歲以上之數據僅包含 65 至 74 歲之區間。 11 22 23.

(18) 若單就日本歷年之勞動參與率之觀察，根據日本總務省統計局之勞動力調查報告，可見隨時間發展，除 2009 至 2011 年一度下降外，高齡者之就業率呈現緩步上升的趨勢。在 2014 年，55 至 64 歲之勞動參與率尚有 68.7%，65 歲以上者則有 20.8%。如下表25：. 男女總計. 年分. 總數. 55-64 歲. 65 歲以上. 2004. 57.6. 63.1. 19.4. 2005. 57.7. 63.8. 19.4. 2006. 57.9. 64.7. 19.4. 治 66.1 政大 57.8 66.3 立56.9 65.5. 2007. 58.1. 2008. 56.5. 65.4. 56.9. 66.8. 57.3. 68.7. 19.2 19.5 20.1 20.8. y. Nat. 2014. 65.1. ‧. 2013. 56.5. 19.4. io. 表 2-2 總務省之勞動力調查報告. n. al. sit. 2012. 65.2. 19.6. er. 2011. 56.6. 19.7. 學. 2010. ‧ 國. 2009. 19.7. Ch. engchi. i n U. v. 又在高齡者的希望就業至何歲為止之意願上，根據 2013 年內閣府的調查，相較於 2008 年均有顯著的成長，如下表26：(單位：百分比). 年分. 至 60 歲. 至 65 歲. 至 70 歲. 至 75 歲. 76 歲以上. 無限制. 不明. 2008. 9.7. 19.2. 23.0. 8.9. 2.4. 36.8. --. 2013. 11.8. 21.4. 23.6. 10.1. 2.7. 29.5. 1.0. 総務省統計局，労働力調査（基本集計）平成 27 年（2015 年）9 月分，第 16 表，2015 年 10 月。 26 內閣府，平成 25 年度高齢者の地域社会への参加に関する意識調査結果（全体版），頁 16， 2014 年 3 月。 12 25.

(19) 表 2-3 內閣府的高齡者希望就業調查. 第四節小結首先，以 65 歲作為高齡者之定義，很清楚是在將近 60 年前聯合國的人口統計資料中出現。伴隨著醫藥進步的發展，人類壽命普遍延長的今天，日本在 65 歲以上的平均餘命，也較 60 年前的男性高出 7.07 歲；女性則高出 9.69 歲。然而，在此等壽命大幅延長下，可以挑戰的則是此等 65 歲為分界之老年定義。或. 政治大又在日本的高齡者勞動參與率上，相較於歐美各國，事實上是處於相當高的立. 至少，本文認為在今日的 65 歲並不足以作為因年老而無法工作之分水嶺。. 水準。而此間原因，除了或可稱為勤勞的民族性解釋外，相關法制的配套應該是. ‧ 國. 學. 更值得探究之因素。亦即，不可忽略其高齡者就業法制與厚生年金之相關對應措. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 施。. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(20) 第三章日本高齡者就業法制. 第一節日本高齡者就業法制的歷史發展第一項雇用率制度的導入首先，在戰後的 1950 年代，日本處於年輕人勞動力過剩的時期，當時並未對限於高齡者的政策有所著墨。但即使如此，已有學者針對當時的就業政策提出：. 政治大因此高齡者就業的措施與失業政策基本上同義的看法。立. 「高齡者就業的政策就是失業政策，因失業者比起年輕人更容易集中於高齡者， 27. 」. ‧ 國. 學. 日本開始著手處理高齡者就業問題是在 1960 年代。當時在高度經濟成長期下之日本，剛從學校畢業的年輕人易於就業。但相對地，受限於日本封閉的雇用. ‧. 習慣與年功序列制的薪資體系，導致中高年齡者被解雇後，於再就業上均面臨相. sit. y. Nat. 當的困難，而形成失業問題。也因此，在 1963 年由從當時社會黨脫離出的民社. al. n. 卻也開啟日本討論雇用率制度立法之濫觴。. Ch. engchi. er. io. 黨，率先提出「中高年齡者雇用促進法案」28。雖在當年並未通過在野黨的法案，. i n U. v. 在當時，由於年齡別的勞動力供給極端不平衡，特別是 50 歲以上年齡層的求職者，相較需求人數之比例超過 6 倍之程度。最初對高齡者就業之立法，首先是在 1966 年之雇用對策法，其第六章即規定：「中高年齡者之雇用促進」，第 19 條賦予國家應實施一定雇用比率之措施。也因此法的制定，於 1967 年 3 月實施的第 1 次雇用對策基本計畫中，詳細討論起中高年齡者的雇用率政策。對此，時際之第三次佐藤榮作內閣與野原正勝勞動大臣，傾向制定單獨法以規範，於是在. 上林千恵子，高年齢者雇用の増加と定年制の機能変化～2004 年改正高年齢者雇用安定法の影響を中心に，社会志林，54 卷 4 号，頁 64，2008 年 3 月。 28 濱口桂一郎，高齢化社会と労働法政策，載：岩村正彥(編)，高齢化社会と法，頁 170， 2008 年 7 月。 14 27.

(21) 第 65 回國會提出「中高年齡者雇用促進特別措施法29」，並於 1971 年 5 月 19 日通過，同年 5 月 25 日公布，10 月 1 日實施30。該法第 3 條第 1、2 項分別規定，中高齡失業者為 45 歲以上；高齡失業者為 55 歲以上至未滿 65 歲，藉此取代 1963 年之職業安定法上之 35 歲為中高齡者失業之定義。而為達到對中高齡者就業促進之目的，實施對不同職種分別設定不一之雇用率，並分成官方 33 職種與民間 29 職種以及達到之雇用獎勵措施。惟此一達成，僅為企業之「努力義務」，另對雇用率過低之大企業尚有強化行政指導等措施。此外，復有對雇主之延長企業內退休年齡31之獎勵，與對中高齡求職者發. 政治大此法案的核心主要在雇用率制度。亦即，企業在雇用勞工時，必須同時雇用立. 放就職手冊與制定就職計畫，及在特定地域開發求職事業等細部措施32。. 一定比率的中高年齡者，與之類似者則有如身心障礙者雇用率制度。對此身障之. ‧ 國. 學. 雇用率，早在 1960 年的身體障礙者雇用促進法即有所規範，其後於 1976 年的三. ‧. 木武夫內閣與長谷川峻勞動大臣時，方制定「關於身體障礙者與中高年齡者等促. y. Nat. 進之特別措施法部分修正法案」33，以單一法律合併規範兩者之雇用率。其中就. er. io. sit. 中高年齡者，廢除職種差別並設定至少 6%之雇用率，但此為無罰則之「努力目標」。相反的，身障者之部分則有未達比率課予雇主代金之規定34。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 法案原名為：「中高年齢者等の雇用の促進に関する特別措置法案」 30 該法之立法理由即特別指出此係將過去置於失業對策的中高齡者就業轉向就業促進措施，藉創立新的制度以取代 1963 年在職業安定法上對中高齡失業者之就業促進。特別將失業率較高的高齡者，以雇用率制度改善就業。以上參照土穴文人，社会政策制度史論—立法史的展開と政策体系の分析—，頁 715-716，1994 年 3 月。 31 按所謂企業內退休年齡，即日文之「定年制」，為日本雇用習慣上特有之制度。其係以勞工達到所定年齡為理由，自動或藉解雇的意思表示，而失去職務的制度。雖學說上最初對其合法性之論述頗有分歧。但在實務上藉 1968 年最高裁判所的秋北巴士判決，與高齡者雇用安定法第 8 明文，已明確肯定此等日本特殊雇用習慣之合法性。參見秋北バス事件，最大判昭和 43 年 12 月 25 日民集 22 巻 13 号 3459 頁。 32 土穴文人，同註 30，頁 716-717。 33 法案原文為：「身体障害者雇用促進法及び中高年齢者等の雇用の促進に関する特別措置法の一部を改正する法律案」 34 在此附帶提及同法上之身障者雇用率與代金之情形。該次修法除提高雇用率外(政府非現場作業之部門 1.9%、現場作業部門 1.8%、一定特殊法人 1.8%、民間 67 人以上之企業 1.5%)。對員工達 300 人以上，但未達成目標之企業，徵收月額 3 萬日元之代金(納付金)，並在 1982 年 4 月起提高為 4 萬日元。但若達成則有獎勵金。儘管有此代金制度，但成效有待商榷。雖對身障者之就業有若干改善，惟約僅有半數企業達到目標，無法完全解決問題。土穴文人，同註 30，頁 15 29.

(22) 第二項企業內退休年齡的延長到了 1970 年代，高齡者就業之方向則轉向延長企業內退休年齡。在此須說明者為由於日本慣行的年功序列制，使高年齡之勞工薪資居高不下，再加上雇主可能有高齡勞工的生產力必定下降的迷思，讓雇主容易以控制勞動成本為理由，設定一組過早的企業內退休年齡。此等情形，在當時奉行終身雇用制的日本尤其嚴重，且除非勞工在強迫退休後能夠被再雇用至其他職位或關係企業，否則慣行. 政治大. 且過早之企業內退休年齡不僅阻礙高齡者就業，也會造成勞工所得的中斷或轉移 35. 至兼職工作。. 立. 而在戰前，日本企業大部分普遍以 55 歲為企業內退休年齡。在 1941 年作為. ‧ 國. 學. 現在厚生年金保險前身的勞動者年金保險法，以當時大致上企業內退休年齡為理. ‧. 由，將年金請領年齡設定為 55 歲。在二次大戰後，1954 年的厚生年金保險法則. y. Nat. 將男性之年金請領年齡，規定到 1974 年為止階段性的提高到 60 歲36。. er. io. sit. 在企業退休年齡仍維持 55 歲之下，對中高齡勞工而言，一旦運氣不好從企業離職，就很難找到工作，而對於幸運達到 55 歲退休的勞工而言，也必須等待. al. n. v i n 一段期間才能請領年金。在當時工會也主張企業內退休年齡應從 55 歲延後到 60 Ch engchi U 歲，然而要在每一個企業全面實施的話，又有勞動成本上升的困難。雖然在各產業別中，對提高企業內退休年齡或有進展，但仍需更多來自勞工方面的壓力才能作為國家的政策37。最初國家的回應是在 1973 年的雇用對策法修正，明文提到國家應促進企業內退休年齡的延長。基於此點，當初也設立延長企業內退休年齡的獎勵金，在. 717-718。 35 OECD, supra note 12 , at 68. 八木公代，高齢者雇用の国際比較，載：清家篤(編)，高齢者の働きかた，頁 200-201，2009 年 8 月。 36 濱口桂一郎，同註 28，頁 172。 37 濱口桂一郎，同註 28，頁 172-173。 16.

(23) 1970 年代以金錢給付鼓勵延長企業內退休年齡成為國家政策38。此後出現改變是在 1979 年，在野黨提出的法案。在此須說明不僅在高齡者對策上，例如男女平等、育兒留職、兼職與其他各式各樣的領域，日本在野黨經常較政府更早提出更為激進的法案。雖然在國會中在野黨是少數，對法案通過沒有絕對的影響力，但仍能造成一定的影響。而如同前述由民社黨所提出，採雇用率方式的中高年齡者雇用促進法案，這次是由社會黨與公明黨聯合提出的「關於定年制與限制拒絕中高年齡者之雇用39」法案，且在其後歷屆的國會一再提出，雖未通過，但也受到當時的勞動大臣在國會與勞動省內部的審議會充分討論40。. 政治大油危機後，長時間處於低迷，自 1983 年初開始才由谷底好轉。到 1985 年景氣與立於此也一併提及立法時日本的就業背景。當時日本經濟在 1979 年第二次石. 失業動向雖不規則且緩慢變化，但整體仍呈現好轉趨勢。惟縱使在此景氣好轉狀. ‧ 國. 學. 態，中高齡者的失業依然嚴重，且一旦離職要再就業仍極其困難。以 1985 年 10. ‧. 月之有效求人倍率41，全體為 0.67 倍，但 55 歲以上為 0.13 倍，顯著偏低。另一. y. Nat. 方面，失業率在 1985 年全體為 2.6%，但 55 歲以上為 3.2%。在此老年雇用情勢. er. io. sit. 持續嚴峻，而老年化快速進行下，日本為使社會經濟的活力，維持繼續發展，確保中高齡者能夠在就業上充分發揮能力，而開始新一波的立法改革42。雖當時亦. n. al. 有「昭和 60 年、60 歲定年. 43. v i n 」的政策口號，然而目標歸目標，法制上的建立仍 Ch engchi U. 要等到 1986 年國會通過的「高齡者雇用安定法」，並以此替代原有之中高年齡者雇用促進特別措施法才告確定。. 濱口桂一郎，同註 28，頁 173。法案原文為；「定年制及び中高年齢者の雇い入れの拒否の制限に関する法律案」。其規範 40 歲以上至未滿 60 歲之中高年齡者，並規定雇主不得令未滿 60 歲之中高齡者退休。參照衆議院社会労働委員会，第 87 回国会眾議院社会労働委員会議錄第 8 号，頁 2-4，1979 年 3 月 20 日。 40 濱口桂一郎，同註 28，頁 173。 41 此為日本經常用來衡量勞動需求之數據，為勞動需求人數占求職者數之比率，數字越小代表供給大於需求。2014 年 3 月總數為 1.07 倍。厚生労働省，一般職業紹介状況について，頁 1， 2014 年 5 月 2 日。 42 林顯宗，日本就業政策，頁 29-30，1989 年 4 月。 43 昭和 60 年為 1985 年。 17 38 39.

(24) 該法主要內容為規範雇主對未達 60 歲之勞工有雇用延長與再雇用之「努力義務」。在當時因考量強制延長企業內退休年齡，會造成勞動成本大幅上升，因而僅先採行無拘束性之努力義務。對此，當然勞工方面並不滿意，認為如此勞工該如何能度過晚年呢？進而在國會審議會上激烈的答辯，無法接受只有努力義務的立法。也因此，最後通過的法案納入勞工方面希望的配套。亦即，在法律規定努力義務的基礎上，對未達到目標的企業，首先政府可以對其提出請求。對請求充耳不聞者，可命令其作成改善計畫。對計畫做成仍不實行者，可以再給予妥善實施之警告，若再不從復可公布企業名稱等柔性手段。總之，最終法案的辯論還. 政治大但不僅柔性延長企業內退休年齡而已，該法在高齡者就業，尚有數項值得一立. 是達到勞資合意，通過了延長企業內退休年齡為主要內容的立法44。. 提的配套措施。例如中央與都道府縣可指定公益法人為高齡者雇用安定中心，提. ‧ 國. 學. 供高齡者繼續雇用措施與其他有關講習、資訊與資料之蒐集提供、就業改善業務. ‧. 與增進其他福祉之事項。此外，為退休者提供臨時性、短期性之就業機會，而創. y. Nat. 設銀髮人才中心制度。實施時可以指定既存的合適公益法人為銀髮人才中心45。. er. io. sit. 但在各市町村區域對滿足一定基準的公益法人以指定一個為限。還有也規定對雇用高齡者超過勞動省令所定之 6%雇用率之雇主可給予補貼，與完備高齡者的職. al. n. v i n 業介紹，及對地方設置職業諮詢設施上給予必要支援之規定 Ch engchi U. 46. 。. 濱口桂一郎，同註 28，頁 174。銀髮人才中心是應退休者之就業意願，提供臨時、短期與簡易業務予高齡者之自治組織。目的在為高齡者建立地域社會就業機會之緊密連結。其雛形自 1975 年東京各區獲得行政支援並發展之「高齡者事業團」開始，迄高雇法立法後予以法制化。凡 60 歲以上健康之高齡者均可申請加入會員，並從該地域之家庭、民間企業或政府等接受與日常生活相關的臨時、短期性有償委託之工作，並提供報酬予會員(承攬或委任契約)。會員並須繳納事業經營上之必要會費。在 2013 年全國約有 1300 個團體，會員總計約 72 萬 9 千餘人，締結之契約金額達 2979 億日元。菅野和夫，労働法，頁 77，2012 年 12 月，10 版。公益社団法人全国シルバー人材センター事業協会，平成 25 年度事業報告，頁 2，2014 年 6 月。 46 松淵厚樹，戦後雇用政策の概観と 1990 年代以降の政策の転換資料二，独立行政法人労働政策研究・研修機構，資料シリーズ No.5，頁 79-80，2005 年 8 月。 18 44 45.

(25) 第三項繼續雇用法政策的實施此後的歷史發展則轉向確保到 65 歲為止的繼續雇用政策。在當時厚生省與勞動省尚未合併之時期47，分別有不同政策方向之發展。在年金方面，請領年齡受人口高齡化之影響開始計劃逐漸提高，最初是在厚生年金的定額基礎年金部分，厚生省在 1989 年向國會提出階段性提高為 65 歲之法案。對此，當然引起在野黨的強烈反對。畢竟當時的企業內退休年齡，如前述僅有 60 歲，且還只是努力義務，質疑為何年金可逕提高至 65 歲？因此，國會的審議也遭遇阻礙。對此執政. 政治大 65 歲為止的就業。然而對勞動省而言，在企業內退休年齡只有 60 歲之「努力義立. 之自民黨下的工作小組當然想要兩個相關部會共同解決問題，希望得以確保至. 務下」，當時法律對 60 到 65 歲之中高齡者就業根本無計可施。最後在厚生省放. ‧ 國. 學. 棄提高年金請領年齡之立法下，於 1990 年妥協出雇主對 60 至 65 歲達到企業內. ‧. 退休年齡後且有意願繼續工作者，原則上至 65 歲為止，雇主有負擔繼續雇用之. y. Nat. 努力義務之修法48。. er. io. sit. 縱在當時年金之改革案一時受阻，但伴隨高齡化之進展，年金的請領年齡也不得不提高。在往後的 1994 年方立法將基礎年金請領年齡由 2001 年起至 2013. al. n. v i n 年階段性提高至 65 歲。與此同時，至 C h 65 歲為止之繼續雇用制度，仍維持努力義 engchi U 務。亦即，對未達成企業得命其作成計畫與妥善實施警告等措施。另在雇用保險上尚有填補雇主增加之勞動成本之給付。在此等配套措施下，既已「努力」達到至 65 歲為止之繼續雇用，以此為基礎，強制實施 60 歲企業內退休年齡，也得到勞工代表首肯。於是在 1994 年高齡者雇用安定法之修法，即在當時已有 8 成企業實施 60 歲之企業內退休年齡背景下，自 1998 年起從努力義務改為義務化49。到了 2000 年，伴隨著厚生年金的報酬比例部分從 2013 年到 2025 年，由 60. 47 48 49. 依 2001 年 1 月日本的中央省廳再編，厚生省與勞動省才合併為厚生勞動省。濱口桂一郎，同註 28，頁 174-175。濱口桂一郎，同註 28，頁 175-176。 19.

(26) 歲階段性的向上提高請領年齡，高齡者雇用安定法之修法新增包含提高至 65 歲的企業內退休年齡、廢止企業內退休年齡與確保至 65 歲為止繼續雇用等三種政策手段，但僅為努力義務50。 2004 年修正之高齡者雇用安定法修正則將上述法定三種逾企業內退休年齡後雇主的雇用確保措施從「努力義務」改為「義務化」，並於 2006 年開始實施。其第 9 條第 1 項規定：「企業內退休年齡未滿 65 歲之雇主，為確保高齡者至 65 歲為止的安定雇用，須擇一採行以下措施： 1.延長該企業內退休年齡. 政治大 3.廢除企業內退休年齡制度……。」立 2.實施繼續雇用制度. 亦即，本次修法並未採取過去提高法定企業退休年齡的途徑，而維持加強到. ‧ 國. 學. 65 歲為止繼續雇用措施。換言之，雇主必須自 2006 年 4 月起，在三者法定途徑. ‧. 中擇一採行。其中，在延長企業內退休年齡上，為配合厚年年金定額部分請領年. y. sit. io. n. al. er. 表：. Nat. 齡之延長，規定在 2013 年 4 月 1 日為止階段性向上延長定年年齡之時間，如下. Ch. 實施時間. 2006.4-2007.3. i n U. v. 延長後之企業內退休年齡. engchi. 62 歲. 2007.4-2010.3. 63 歲. 2010.3-2013.3 2013.4 以後. 64 歲 65 歲. 表 3-1 延長企業內退休年齡實施時間. 然而，本次修法因將至 65 歲為止之繼續雇用制度列為選擇之一之義務。在雇主的反對下，也制定得以勞資協定51來選擇何人可被繼續雇用之例外。對有意 50 51. 濱口桂一郎，同註 28，頁 176。與雇主締結勞資協定上之勞方代表為能代表過半數勞工的工會，或無工會時與能代表過半數 20.

(27) 願繼續工作之高齡者，雇主必須在到達企業內退休年齡後繼續雇用。惟此時之繼續雇用制度並非僅憑勞工之個人意願即可繼續雇用，仍須進行一定之選拔程序，但選拔基準須明確記載於勞資協定。其選拔基準通常可分為工作意願、工作態度、健康、能力經驗與技能傳承等，擇要舉例如下52： 1.與工作意願相關者 --達企業內退休年齡後希望繼續從事公司工作者 --富有工作意願，希望繼續工作者 --在到達企業內退休年齡○年前，確認本人再雇用的意願時，精神狀況良好者. 政治大. 2. 與工作態度相關者. 立. --過去○年間，出勤率達○%以上者. ‧ 國. 學. --人事考評、升等評定達良好者. ‧. --沒有無故缺勤狀況者. y. Nat. --依最近之健康檢查結果，足以勝任工作者. n. al. Ch. 4. 與能力經驗相關者. engchi. er. io. sit. 3. 與健康相關者. i n U. v. --人事考評平均達○以上者 --職能資格達○級以上，職務等級達○級以上 --公司內技能檢定取得○級以上者. 5.與技能傳承相關者 --有指導教育的技能者勞工之代表。 52 例示之勞資協定內容，參照渡邊岳，募集•採用•退職•再雇用，頁 253，2007 年 9 月。 21.

(28) --退休後能立刻從事業務者 --年資達○年以上. 第四項禁止年齡歧視政策的討論此外，在高齡者就業政策上，還有一個討論面向為年齡歧視。在一個 AgeFree 的社會當中，為最大限度達成一個沒有以年齡為基準而分殊的社會，必須使高齡者盡可能的依其能力而持續工作。但另一方面也有認為，針對高齡者應在社. 政治大就此等長期圍繞在禁止年齡歧視(Ageism)，與對高齡者保障的關係的討論，立. 會安全與勞動政策上給予積極性特別保障，從而否定年齡歧視的對立觀點53。. 其爭議在是否應將高齡者區分出一個特定群體予以差別待遇。而年齡歧視又可分. ‧ 國. 學. 成廣義與狹義。廣義係指對某個年齡層；反之，狹義則可單指對高齡之年齡層所. ‧. 為之差別待遇。在美國有提出，相較於 19 世紀的種族歧視(Racism)與 20 世紀的. y. Nat. 性別歧視(Sexism)，在 21 世紀迎來高齡化的高峰時，年齡甚可能成為歧視的主要. er. io. sit. 類型。例如將高齡者無用，並貶低的否定年齡歧視。但相對的亦有對高齡者提供更多優遇的肯定年齡歧視。對年齡歧視而言，不僅存有負面類型，亦有正面之類. al. n. v i n 型。而對自由之尊重最優先的學者，會認為除保護立法外，也須禁止歧視之立法。 Ch engchi U 但也有持其他看法者以為，在社會給付的要件上應以年齡為由給予優惠，尤其高. 齡者又經常伴隨著貧窮與喪失所得之傳統給付要件，也因此延伸出諸多討論54。在日本禁止年齡歧視的法制上，按照日本憲法第 14 條第 1 項，其所明文列舉的禁止歧視之類型僅有「人種、信條、性別、社會身分與門第」，年齡並不在其中。對此，最高裁判所曾有判決認為，不能以沒有明示為由而排除年齡，亦即若無正當理由，仍有可能違反日本憲法第 14 條第 1 項的公序條款。此外，年齡其實亦有可解釋為「社會身分」之餘地。法院的判決也不斷在以年齡為基準上， 53 54. 関ふ佐子，高齢者雇用法制，載：清家篤(編)，高齢者の働きかた，頁 215，2009 年 8 月。同前註，頁 216-217。 22.

(29) 反覆不斷肯定其合理性與合憲性。但在日本勞動基準法上針對歧視，則僅有第 3 條之禁止國籍、信條與社會身分之歧視，與第 4 條之男女同工同酬原則，並沒有對於年齡的明文。這也是為何在日本的雇用習慣上，難以藉禁止年齡歧視為由完全廢止企業內退休年齡。而既然憲法與勞動法上沒有明文禁止年齡的差別待遇，也僅能在社會上對於年齡歧視屬於侵害人權有高度共識時才可推行。另一方面，在高齡者就業的問題作為年齡歧視與人權之問題上，相較於仰賴充足的年金並為「生活目的」而工作，近年則有提出以部分年金為補充的高齡者工作型態是對「勞動權利」的侵害55。. 政治大礎。於 1990 年代的討論即有以保留企業內退休年齡為前提的「65 歲現役社會」，立. 反對導入禁止年齡差別待遇的根據，在於如此可能撼動企業內退休年齡的基. 與以禁止年齡差別待遇及廢除企業內退休年齡的「生涯現役社會」兩種觀點。但. ‧ 國. 學. 實務上在考慮是否實施如同美國的年齡歧視禁止法56時，卻僅討論招募、雇用時. ‧. 的年齡限制、人事上的年功待遇與年齡基準等，並沒有全面實施禁止基於年齡的. y. Nat. 差別待遇。而在 2007 年雇用對策法的修正上，僅將前述在招募、雇用時的年齡. er. io. sit. 限制改為強行法規57。. 學說上，雖不乏有基於在自我實現，甚至工作權等人權保障觀點，認為應針. al. n. v i n 對 65 歲前的高齡者就業，實施禁止年齡歧視的呼聲，並甚至引申到廢止企業內 Ch engchi U 退休年齡的討論。但多數學者還是認為承認現行雇用習慣，應是年齡歧視禁止法的前提。認為若因此驟然廢止企業內退休年齡，會對慣行的雇用制度帶來激烈變化，而持保留態度。另外，在法制度上，2002 年時日本曾有制定全面性「人權擁. 護法案58」的呼聲，但該法草案第 3 條 1 項 1 款與：「不得因人種、民族、信條、. 関ふ佐子，同註 53，頁 226。在此指 1967 年的 The Age Discrimination in Employment Act of 1967(ADEA)，針對 65 歲以下之企業內退休年齡僅設有年薪高達 44000 美元(約年薪在新台幣 144 萬元)之高階管理職方可適用之例外規定。參見 29 U.S. Code § 631 (c)(1)。但須注意在聯邦法規如 FBI 或州法對法官、警察或消防員等公職可不受此限制。 57 関ふ佐子，同註 53，頁 226-227。 58 該法案立意係以在中央設立人權委員會與在地方設立人權擁護委員之方式，針對有該法所定義之人權侵害之事實給予調查、調停、仲裁、警告與訴訟援助及參加等之特別救濟程序。 23 55 56.

(30) 性別、社會身分、門第、障礙、疾病與性傾向為由給予差別待遇」的核心條文上，亦未明文規範年齡，且此最後此等法案亦未在國會中完成立法。因而所謂 Age Free 的人權保障，此等「理念」，或說是「場面話(建前)」，在日本的法現實上仍無法以此為理由，打破以年齡為基準的雇用習慣59。而在目前法制，日本對年齡歧視在 2004 年後實施高齡者雇用安定法第 18 條之 2，規定雇主在招募與雇用時，如針對 65 歲以下有不得不差別待遇理由時，應將該理由提示勞工。又在 2007 年實施之修正雇用對策法第 10 條，復規定招募與雇用原則上不得提示年齡，惟罰則僅限於行政指導，與替代性糾紛解決機制. 政治大. (Alternative dispute resolution, ADR)60。亦即，在手段上仍屬柔性強制，且亦不計及解僱。. 立. ‧ 國. 學. 第二節高齡者雇用安定法之現狀與最新修法. ‧. Nat. er. io. sit. y. 第一項高齡者雇用安定法的內容. 在此，承如上述，高齡者雇用安定法自 1986 年立法以來已經歷過數次重大. n. al. Ch. 修正。以下簡要綜覽該法律之重要條文與結構。. engchi. i n U. v. 首先高齡者雇用安定法對雇主在實施企業內退休年齡時，以強行法規範「不得低於 60 歲」(第 8 條)。若雇主違反，規定 60 歲以下的企業內退休年齡，則該規定無效，視為無企業內退休年齡。此所謂之企業內退休年齡，是不論勞工之意思，在一定的年齡到達時終止勞動契約，因此像任意的提前退休優遇或任意的借調年齡均不符合。而此 60 歲企業內退休年齡的原則，並不適用於從事對高齡者. 関ふ佐子，同註 53，頁 227。森戸英幸，エイジ・フリーの法政策 ―労働市場アプローチか、人権保障アプローチか―，RIETI Discussion Paper，08-J-022，頁 25-26，2008 年 4 月。 60 柳澤武，雇用対策法 10 条(年齢制限禁止規定)の意義と効果，日本労働研究雑誌，642 号，頁 27-28，2014 年 1 月。 24 59.

(31) 有困難的業務，及厚生勞動省令所定的其他業務61。此外，雇主於高齡者就業確保措施上，須在延長企業內退休年齡、實施繼續雇用制度，或廢止企業內退休年齡三者擇一(第 9 條)62。接下來同法則規定各種之再就職促進措施，如第 6 條規定厚生勞動大臣，可制定「關於高齡者就業安定之基本方針」；國家為促進高齡者的再就業，應實施職業指導、職業介紹與職業訓練(第 12 條) ；徵才、求職資訊之蒐集提供(第 13 條)；對求職者的指導援助(第 14 條)。對雇主也規定在高齡者請求幫助再就職時之援助措施(第 15 條)；超過 5 人以上離職的場合應通知公共職業安定所之所長. 政治大退休年齡退職勞工之援助(第 19 條)等。此外，為鼓勵延長企業內退休年齡與繼立 (第 16 條) ；對高齡之離職預定者應交附求職活動支援書(第 17 條)；對達企業內. 續雇用制度，搭配雇用保險法第 62 條，與雇用保險法施行規則第 104 條，提供. ‧ 國. 學. 高齡者雇用安定獎勵金。另同法亦規定銀髮人才中心之制度化等(第 41-48 條)63。. ‧ er. io. sit. y. Nat. 第二項 2012 年之高齡者雇用安定法修正. 最近一次之修正為 2012 年之修法，並自 2013 年實施。主要修法著重在強化. n. al. 繼續雇用制度，內容如下：. Ch. engchi. i n U. v. 第一款實施單憑勞工意願即可繼續雇用之制度廢止以勞資協定之選拔基準所為之繼續雇用，改採僅憑勞工意願即繼續雇用之制度。但在第 9 條第 3 項設有但書排除因身心狀況不適合執行業務者，並授權厚生勞動大臣制定具體標準。由於此次修法為階段性提高僅憑勞工意願的繼續雇用制，故在改正法附則第. 61 62 63. 同法第 8 條但書，與同法施行規則第 4 條之 2 的礦坑業務，即不屬之。菅野和夫，同註 45，頁 76。菅野和夫，同註 45，頁 76、77。 25.

(32) 3 項設有過渡措施，讓在 2013 年 4 月 1 日法律施行日後，為 61 歲至 65 歲以上勞工，仍可依已締結之勞資協定基準決定是否雇用。此係配合厚生年金之報酬比例部分的延後請領年齡，至 2025 年階段性將僅憑勞工意願的全員雇用提高至 65 歲。該過渡措施之圖示如下64：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. io. n. al. er. 圖 3-1 繼續雇用過渡措施與厚生年金請領年齡對照圖. Ch. 第二款繼續雇用制度下適用企業的擴大. engchi. i n U. v. 高齡者雇用安定法第 9 條第 2 項，擴大適用繼續雇用制度的企業範疇到子公司與關聯公司，並須以新公司之名義締結勞動契約。具體子公司與關聯公司之內容，則授權厚生勞動省以行政命令規範。依高年齡者雇用安定法施行規則第 4 條之 3，子公司與關聯公司定義如下： 1.子公司之定義： A.自己擁有過半數表決權之公司. 本圖取自林政諭，日本鼓勵高齡人口退而不休紓緩老化問題，台灣勞工季刊，32 期，頁 115，2012 年 12 月。 26 64.

(33) B.如表決權在 40%至 50%，加上下列任一要件： a.本公司與行使同一內容表決權的公司，合計過半股權者 b.本公司經營者對該公司等董事會成員占過半數者 c.有決定重要財務、營業或事業方針之契約者 d.資金籌措上有過半融資(包含債務保證)者 e.推測具有支配公司意思決定機關，如股東會、董事會之事實者 C.本公司與行使同一內容表決權的公司之表決權合計過半數者(包含自己無表決權)，並符合前項 B 到 E 任一條件者。. 2.關聯公司之定義：. 立. 政治大. A.擁有 20%以上表決權者. ‧ 國. 學. B.表決權在 15%至 20%，並符合以下任一條件者. ‧. a.經營者任職該法人之代表董事、董事或其他準此職位者. y. Nat. b.提供重要之融資者. er. io. sit. c.提供重要之技術者 d.具有重要之買賣、其他營業或事業上之交易者. al. n. v i n e.推測在財務、營業或事業方針的決定上有重要影響者 Ch engchi U. C.本公司與行使同一內容表決權的公司之表決權合計達 20%者，(包含自己無表決權)，並符合前項 A 到 E 任一條件者。. 第三款公開違反義務的企業名稱本次新修正之高雇法第 10 條規定，對違反前條第 1 項措施的企業，厚生勞動大臣得給予必要的指導與建言。同條第 2 項規定如繼續違反，可給予警告。如警告仍無效果，則依同條第 3 項可公布企業名稱。 27.

(34) 第三項高齡者雇用安定法之實施成效對目前高齡者雇用安定法之實施成效，在此以東京都產業勞動局在 2013 年所作之民意調查擇要說明65。在此須注意，此份調查尚未計及前項之最新發展。 1. 關於公司所實施之高齡者就業確保措施 --在三種高齡者就業確保措施中，以繼續雇用為最大宗(86.1%)，以下為提高企業內退休年齡年齡(9.1%)，與廢除企業內退休年齡(8.4%)。其中廢除企業. 政治大. 內退休年齡，均為未滿 300 人之企業66。 2. 選定繼續雇用者之基準. 立. --繼續雇用之基準有無，有基準者占 91.1%，無基準者占 8.5%。. ‧ 國. 學. --繼續雇用之基準內容，以勞動之意思、意願佔最多數(92.6%)；次之為健康. ‧. 上的障礙(87.9%)；出勤率、第三為出勤態度(64.7%)、其後為同意公司所提. y. Nat. 示的職務內容(52.4%)；一定業績之評價(48.4)；具有熟練或經驗的技能與. er. io. sit. 技術(31.0%)；能繼續從事現職(26.4%). --繼續雇用上限年齡，以 65 歲占最多數(76.2%)，以下 64 歲(5.3%)；70 歲. n. al. (5.3%)。. Ch. engchi. i n U. v. 3. 到達企業內退休年齡後的勞工動向. --到達企業內退休年齡後的勞工動向，繼續雇用者占 65.8%，退休者占 34.2%。在退休者當中，希望繼續雇用而未被採用者占 8.7%。 4. 繼續雇用之契約期間等 --繼續雇用的契約期間，以 1 年更新占最多數(71.9%)，以下則為 5 年(11.4%)； 6 個月(4.3%)。以 5 年之契約期間之企業大多為運輸(21.6%)、製造(16.9%)、東京都産業労働局，高年齢者の継続雇用に関する実態調査，頁 5-7，2013 年 3 月。如以 2014 年全國之調查數據，採用繼續雇用制度仍為主流達 81.7%，提高企業內退休年齡為 15.6%，廢除企業內退休年齡者為 2.7%。厚生労働省，平成 26 年「高年齢者の雇用状況」集計結果，頁 4，2014 年 10 月。 28 65 66.

(35) 建設(14.9%)。以 6 個月為期的企業多數為零售業(10.8%)。 5. 繼續雇用之工作期間等 --繼續雇用後的工作時間選擇，勞工有選擇權占 25.4%。勞工別無選擇的占 46.5%。同時存在由公司決定與勞工得選擇的制度占 35.6%。還有少數由勞資雙方協議(5.0%)、視情況而定(2.1%)。 --繼續雇用之週工時，多數為 35 到 40 小時(68.8%)；30 到 35 小時(11.6%)。如以 1 小時為單位，最多為 40 小時(40.3%)67；38 小時(14.9%)、35 小時 (10.2%)。. 政治大 6 成為最多數(23.3%)；次之 6 成到 7 成(22.6%)；7 到 8 成(15.3%)。立. --繼續雇用之薪資水準，如以企業內退休年齡當時為基準的話，以介於 5 到. ‧ 國. 學. 第四項高齡者就業政策的未來展望. ‧. y. Nat. 隨高齡化不間歇的進行，未來政府規劃下的日本高齡者就業政策的未來展望，. er. io. sit. 是以實現「全員參加型之社會」、「到 70 歲都能工作的企業」為政策目標。在此之下，2014 年內閣府提出「與年齡無關而能持續工作的社會」、「確保多樣型態的. al. n. v i n 就業機會」、「支持高齡者的再就業」 C h 、「創業之融資支援」與「活用高齡者之知識 engchi U 與經驗」之作法。在政策上，如繼續落實雇用對策法禁止就業之年齡歧視、強化. 與地域密切關聯的銀髮人才中心在臨時、短期與簡易工作之提供。鼓勵自營業或非營利組織等多樣性社會參加之機會。加強公共職業安定所對高齡者就業之協助，如職業之再設計。或強化對高齡者之職業訓練以協助轉業等，均有助於目標之推進68。進一步而言，如欲進一步建構「到 70 歲都能工作的企業」的話，針對 65 至 70 歲處在就業與年金混合領域之勞工，有學者認為擴大雇用保險法之適用年齡 67 68. 依日本勞動基準法第 32 條第 1 項，原則每週工時為 40 小時。內閣府，同註 16，頁 77-80。 29.

(36) 至 65 歲以上，給予個人失業給付與提高對雇主雇用之獎勵外，也應鼓勵如自營業或非營利組織等多樣性社會參加之機會。且達企業內退休年齡後之工作通常在工資、獎金、雇用型態與考評上截然不同，也不可忽視「質」方面的問題，為有效利用高齡者之能力，對工作環境、職業訓練與工資提升之改善，仍屬必要69。. 第三節小結首先，整理歷次高齡者就業政策的變遷概要如下70：. 政治大 --1966 年：制定雇用對策法。立. --戰後初期：以大企業為中心的 55 歲企業內退休年齡開始普及。. --1973 年：雇用對策法修正(表明應促進企業內退休年齡延長)。. ‧ 國. 學. --1976 年：中高年齡者等雇用促進法修正。. ‧. --1986 年：制定高齡者雇用安定法，規定 60 歲企業內退休年齡努力義務化。. y. Nat. --1990 年：修正高齡者雇用安定法，規定企業內退休年齡後再雇用努力義務. er. io. sit. 化。. --1994 年：修正高齡者雇用安定法，60 歲企業內退休年齡義務化，1998 年. n. al. 施行。. Ch. engchi. i n U. v. --2000 年：修正高齡者雇用安定法，迄 65 歲雇用確保措施努力義務化。 --2004 年：修正高齡者雇用安定法，迄 65 歲雇用確保措施階段性義務化，. 依日本雇用保險法第 6 條第 1 項除外規定，65 歲以上在該企業第一次雇用者不適用雇用保險。反面推論，勞工於 65 歲前即就職於同一企業，在超過 65 歲後，仍可適用雇用保險法。此立法目的，係考量以 65 歲分隔點作為勞動市場上之標準退休年齡，在 65 歲前屬於就業政策， 65 歲後改屬於公共年金之政策分擔考量。惟為配合厚生年金延後請領年齡之改革，在增額年金上限將達到 70 歲情況下，65 至 70 歲之在職勞工一方面繳納保險費，同時也適用視報酬多寡而調整的部分年金(詳後述)。亦即，65 至 70 歲之在職勞工，應不限於公共年金，將來在就業政策上仍應給予支持。岩田克彥，欧州における高齢者雇用就業の現状と日本 −本格的な高齢社会の到来に見合った総合的かつ強力な政策展開を−，載：労働政策研究・研修機構(編)，継続雇用等をめぐる高齢者就業の現状と課題，労働政策研究報告書，120 期，頁 298-299，2010 年 6 月。 70 松浦民恵，高年齢者雇用安定法改正案と今後の課題，年金ストラテジー，頁 6，2012 年 7 月。 30 69.