村里辦公處與社區發展協會相關法規及運作探討

第二章 文獻探討

多數研究村里與社區互動關係相關文章為公共行政相關系所碩士學位論文，

而在政府組織與非營利組織互動相關研究領域則以期刊文章較多，本研究希望將 村里與社區互動結合政府組織與非營利組織理論基礎，再進一步分析探討。以下將 從探討村里辦公處與社區發展協會相關法規、村里與社區相關研究及政府組織與 非營利組織相關研究，建構出本研究的理論基礎及研究架構。

第一節 村里辦公處與社區發展協會相關法規及運作探討

本節先從相關法規、屬性、任務及運作現況這四個面向探討村里辦公處與社區 發展協會這兩個基層組織，以瞭解其時空背景、角色定位及工作範疇，接著延伸到 臺東市 46 個里辦公處與社區發展協會為範圍，探討其運作現況，為研究設計蒐羅 完整的資訊。本節探討分述如下：

一、 村里辦公處法規探討

是村里辦公〝室〞還是村里辦公〝處〞？這是個好問題，也是研究者以往在公 所服務時常常聽到的疑問，其實就連許多機關員工、里長或是理事長都會誤用，

甚至也常出現在一些行政機關對外或對內公文書上。一般而言，村里辦公處會坐 落於轄區內的公有場所，例如社區活動中心、村里活動中心或村里集會所等，也 有統一設置於鄉鎮市（區）公所內的聯合辦公處。臺東市公所將村里辦公處全部 設置於臺東市公所內的「聯合里辦公處」，因此本研究個案臺東市富岡里的里辦公 處即位於臺東市所民政課內，平時為里幹事辦理村里業務及社福業務的工作場所，

里長及鄰長平時於里內為民服務，需要里幹事協助公文書或連繫各課室時才會到 聯合里辦公處。

(一) 村里辦公處設置的法規依據

村里辦公處設置可以追溯到民國 35 年（1946），是依法設置並受鄉鎮市區長 指揮監督的單位，辦理自治及委辦事項。目前村里辦公處並無明確的法源依據，

村里辦公處的任務或職責散見在諸多法規裡。

早在臺灣光復初期村里辦公處即依據「臺灣省各縣鄉鎮組織暫行條例」設置，

村里辦公處源自日治時期的保甲制度，設置無給職的正、副村里長，任期兩年，以 村里民大會透過公民選舉產生，受鄉鎮市區長指揮監督，辦理自治事項及各級政 府委辦事項（修杰麟，2005）。民國 34 年（1945）頒布「臺灣省各級民意機關成 立方案」，當時政府規定應於民國 35 年（1946）1 月底前成立村里辦公處（張維 彬，2004），從村里沿革法規看來「村里辦公處」一詞在二次戰後就已出現。

「村里辦公處」一詞更散見在各種中央、地方法規及司法解釋當中。若查詢

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全國法規資料庫內的中央法規條文，有提及村里辦公處的就有 29 則，如「地方制 度法」、「社區發展工作綱要」、「農村再生條例」等中央法規皆有提及；另外在地方 法規方面，如果查詢臺東縣政府主管法規資料庫，可以查到有 13 則法規內文有提 及村里辦公處，而且法規種類涵蓋民政、地政、警政、農政及社政，範圍相當廣 泛。試想光中央法規及臺東縣政府主管法規就已經有 42 則法規內文規範了村里辦 公處任務或職責，更何況其他地方縣市政府主管法規及諸多的司法解釋，不過這 些零零總總的法規都是村里辦公處運作的依歸，同時也指出村里辦公處其實沒有 明確的法源依據。

(二) 村里辦公處的屬性

村里辦公處隸屬鄉鎮市區公所的派出單位，非屬地方自治團體，亦非行政機 關。村里辦公處及村里長定位的議題常被中央及地方討論，最常被引用是馬英九 2004 年時任臺北市長在里長定位功能研討會中提出「四不一沒有」看法，當時他 說：「當前里長面臨『不是公務員，不是民意代表，不是行政機關，不是法人，沒 有待遇」的「四不一沒有」窘境。』，村里長定位不明的問題同樣也是村里辦公處 的問題（大紀元，2004）。

現行法規來看對於村里定位確實不甚明確，例如「地方制度法」是地方自治 重要法規，但未敘明村里辦公處屬性，僅在第五條第四項提到「村（里）設村（里）

辦公處」而已。就因為沒有相關法源可以定義村里辦公處的屬性，所以許多中央 法規及地方政府主管法規也僅能規範村里辦公處的任務或職責。

所以到底村里辦公處是否為政府機關？村里辦公處到底是何種組織或團體？

似乎只能尋求司法解釋途徑。若要釐清這些疑惑可參照最高行政法院民國 98 年

（2009）4 月 9 日 98 年度判字第 368 號判決〈里僅為鎮、縣轄市及區以內之編組，

由里民組成之組織，非屬地方自治團體，亦非行政機關。里辦公處則為里長與里 幹事辦公之處所，隸屬區公所，為區公所之派出單位，亦非行政機關〉，這個判決 敘明村里辦公處的屬性，是一份很重要的司法見解。（法務部，2020）

(三) 村里辦公處的任務

村里辦公處任務依村里工作會報內容所列，有村里行政業務、村里應興革事 項、上級交辦事項等十項（詳見表 2）。村里辦公處隸屬縣（市）政府民政體系，

村里辦公處任務當然以縣（市）主管法規中民政類法規體系所規範為主要依據。

就臺東縣政府主管法規來看，「臺東縣各鄉鎮市村里民大會基層建設座談會自治條 例」第 2 條「村里為表達民意，解決村里內重大問題、宣導政令、促進地方自治 建設，得視實際需要召開村里民大會或基層建設座談會」（臺東縣政府，2000a）。 這個條文雖有規範村里辦公處的任務，但不夠具體；在「臺東縣村里鄰組織及村 里鄰長訓練實施方案」中（臺東縣政府，2000b）。村里工作會報內容列舉了十個 項目，這十個項目相當具體地羅列出村里辦公處的任務。

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表 2、臺東縣村里工作會報內容

項次 村里工作會報內容

1 村、里行政業務。

2 村、里內應興革事項。

3 上級交辦事項。

4 文化與體育活動事項。

5 守望相助事項。

6 基層建議與村、里福利事項。

7 村、里民大會或基層建設座談會籌備事項。

8 衛生保健與美化環境事項。

9 災害防救事項。

10 村、里與社區聯繫協調支援事項。

（臺東縣政府，2000b）

從法規、屬性及任務等面向探討後，可知村里辦公處於民國 35 年（1946）開 始依法設置，是村里幹事及村里長辦理自治及委辦事項的處所；村里辦公處非自 治團體亦非行政機關，沒有獨立預算也不能對外正式發文；許多中央及地方法規 皆有規範村里辦公處的任務或職責，主要依據地方政府民政類法規執行任務。綜 上所述，無庸置疑的是村里辦公處是鄉鎮市區公所的派出單位，可以說是行政機 關組織的一部分，屬於政府組織。

二、 社區發展協會法規探討

(一) 社區發展協會設置的法規依據

社區發展協會最早於民國 72 年（1983）開始依法建制，其歷程與脈絡從文化 部臺灣社區通內所列臺灣社造發展史，可了解設置社區發展協會最初是因應社區 發展政策而來，「社區展工作綱要」中明確提及社區發展協會並規範相關權利義務，

社區發展協會與社區發展常被畫上等號。

民國 57 年（1968）行政院頒布「民生主義現階段社會政策」，首度提及社區 發展。民國 72 年（1983）修訂「社區發展工作綱要」，改名為「社區發展工作綱 領」，明確建制「社區發展協會」。民國 83 年（1994）行政院文化建設委員會推動

「社區總體營造計畫」以及民國 84 年（1995）通過「社區總體營造獎助辦法」，

開放社區團體申請。自此，社區發展協會開始蓬勃運作，中央也陸續針對社區發 展推動許多政策。民國 86～87 年（1997~1998）經建會推動「城鄉景觀新風貌改 造運動實施計畫」、民國 87 年（1998）文建會推動「美化公共環境計畫」、民國 88 年（1999）文建會提出「九二一永續家園社區再造方案」、民國 89 年（2000）文 建會配合行政院推動「挑戰 2008：國家發展重點計畫」提出「新故鄉社區營造計 畫」、民國 94 年（2005）行政院擴大提出「臺灣健康社區六星計畫」、民國 97 年

（2008）至民國 104 年（2015）文建會續以「地方文化生活圈」之區域發展概念

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出發，規劃「地方文化館第二期計畫」及「新故鄉社區營造第二期計畫」之雙核心 計畫、文建會於民國 101 年（2012）改制為文化部後，於民國 105 年（2016）推 出「社區營造三期及村落文化發展計畫」迄今。（文化部，2020a）。

民國 72 年（1983）的「社區發展工作綱領」初步建制了社區發展協會，社區 發展工作綱領幾經修法沿革，成為目前衛生福利部於民國 103（2014）修正的「社 區發展工作綱要」，社區發展工作綱要全文 23 條指出「社區」是指「經鄉 （鎮、

市、區） 社區發展主管機關劃定，供為依法設立社區發展協會，推動社區發展工 作的組織與活動區域；「社區發展」是社區居民基於共同需要，循自動與互助精神，

配合政府行政支援、技術指導，有效運用各種資源，從事綜合建設，以改進社區居 民生活品質；「社區居民」係指設戶籍並居住本社區之居民；鄉 （鎮、市、區） 主 管機關輔導社區居民依法設立，並依章程推動社區發展工作，社區發展協會章程 範本由中央主管機關定之，主管機關對於社區發展工作推動應派專業人員指導。

（衛生福利部，2020a）

(二) 社區發展協會的屬性

社區發展協會屬於非營利社會團體，社會團體以推展文化、學術、醫療等公 益相關事務為目的。

關錦鵬等人在非營利組織績效評量指標之建構這篇研究中也指出非營利組織 涵蓋的範圍相當廣，其中社區組織也包含在其中，社區發展協會為社區組織，屬 於一種非營利組織。（關錦鵬、江瑞祥、許耿銘，2011）

依據內政部臺內社字第 8079009 號函頒的「社區發展協會章程範本」第二條

依據內政部臺內社字第 8079009 號函頒的「社區發展協會章程範本」第二條