第二章 文獻探討
第二節 東亞各國小校裁併與再生發展
為瞭解東亞各國的小校裁併決策背景及再生發展相關經驗，俾便進行比較、
分析，本節彙整含括日本、韓國、中國以及我國相關文獻資料，並由義務教育、
裁併背景、法令沿革、創新思維、廢置校地活用及日韓兩國重要相關法令的「偏 地教育振興法」等面向論述之。
ㄧ、日本 (一)義務教育
「日本義務教育費國庫負擔制度於 1900 年時確立了透過國庫補助的免 費義務教育制度，1940 年時展開由中央與都府縣共同分擔教職員薪水的制 度。1950 年時一度廢止，但因此擴大了地方間落差，因此於 1953 年再度復活。
從此國庫負擔制度取代財政基礎薄弱的市町村自治體，成為一項保障最低限 度教育的制度。因此無關階層、地區皆能就學的條件齊備，實現了世上前所 未見快速就學率與義務教育內容的提昇」(玉井康之，2005，P.480)。
「包含偏遠地區，日本的義務教育在導入現代教育制度約 30 年後的 1902 年時，就學率已高達 90%。當年計有 27,154 所小學，比戰後學校數達最巔峰 時期的 1957 年的 26,988 所更多。1907 年時義務教育延長為 6 年，第二年就學 率即超過 95%。於 20 世紀初含括山間與離島等偏遠地區均出現普設學校的狀 況。透過第二次世界大戰後的教育改革導入六、三制，義務教育延長至國中，
1947 年開始發展新制國中，一開始就學率即超過 99%，學校亦高達 15,000 所，
若以量的普及而言，日本雖然義務教育制度發展較遲，但是可以說在 1950 年 時幾乎已經全面完成義務教育了」(斉藤泰雄，2004，P.25)。
(二)裁併背景
「1950 年代政府採行的行政方針是自治體合併、學校裁併等大規模化、
效率化政策。以 1953 年的『町村合併促進法』中『促進小規模學校裁併』的 方針為契機，開始推展學校裁併。1956 年，當時的文部省提出『有關公立中、
小學合併方針』的文部省通達，1957 年文部省製作並分發『實施學校合併手 冊』，全國小學自 1955 年開始到 1965 年的 10 年內約減少近 70%」(玉井康之，
2005，P.482)。
1970 年的「過疎地域對策緊急措置法(人口過度稀少地區緊急因應措施 法)」的施行，對學校裁併相關經費的國庫負擔率由過去的二分之一提高至三 分之二，由於採行此優惠措施，使得學校裁併在短時間之內加速推展；1970
年代前後可謂學校裁併如火如荼展開的時期，反映於班級數、學校數，顯示 自 1965 年開始的 5 年為減少期，之後的 15 年則為持平期，然後是 85 年之後 再次呈現減少傾向。兒童人數與學校數的變化可分為三個時期，1960-1990 的 三十年間分為每十年的三個時期，60 年代的最初 10 年為兒童人數及學校是同 時減少時期，之後的 10 年是兒童人數持平甚至有若干增加，但是學校數持續 減少時期，然後是 80 年代的 10 年間兒童人數及學校數同時再次減少。至於 偏遠地區小學裁併的目標多為 1、2 級偏遠地區，離島等偏遠等級高的 4、5 級偏遠地區則幾乎沒有欲進行裁併的目標 (田中実，1993，P.29-41)。
(三)法令沿革 緣起
昭和 31 年(1956 年)8 月 27 日依日本中央教育審議會文部大臣清瀨一郎的 答詢，其支持公立中、小學合併政策的理由為：由現況看來，公立小學及國 中中小校所占比例相當大；姑不論此類小校中一般而言學校成本較高，教員 的適當配置或設施、設備等的整修亦有困難，因此無法充份期待教育效果。
有鑑於此，有必要盡可能整併小校，以期達成維持或提昇義務教育的水準與 學校成本經費的合理化。
昭和 31 年(1956 年)11 月 15 日中央教育審議會會長天野貞祐的答詢，支 持學校裁併的理由為：由於公立中、小學小校所占比例極大，這些小校在教 職員組織的充實或設施設備等的擴充上多有困難，因此將這些小校整併至適 當規模，對義務教育水準的提昇及學校經費合理化極為重要。尤其近年實施 町村合併，合併的市町村在建設計劃中成為地區文化中心、精神結合基礎的 學校的整併，被視為極重要課題，因此認為配合町村合併的時機，促進小校 間的整併誠屬適切。
基於上述兩項答詢，1956 年 11 月 17 日文部事務次官頒布「有關公立中、
小學合併方針」的文部省通達。
基本方針
1. 中央及地方公共團體依前文旨趣，獎勵小校整併；惟，不能只顧單純的 整併形式，亦必須考量教育效果並配合土地現況施行。
2. 學校整併須充分考量將來學童人數增減的動向，採有計劃的執行。
3. 學校整併應採慎重態度執行，尤其需要啟發居民對學校整併進行的意義 所在。
整併標準
1. 小校整併的規模大抵以 12-18 班為標準。
2. 學童通學距離一般認為最高限度以小學學童 4 公里、國中學童 6 公里為 宜，但各地教育委員會應考量地勢、氣象、交通等各條件下通學距離對 學童的影響，進而訂定符合現實狀況的通學距離標準。
中央應提供支援
1. 中央應充分並有計劃支援學校統合必須的設施建築費。
2. 中央依各種振興法的補助金等之分配，對於進行整併學校應有特別的考 量。
3. 中央對學校整併時、為方便學童通學的必要性校車等交通工具的設置，
應擬定支援政策。
(足利市立西小學校網站，2007)
根據玉井康之(2005)年研究，日本地方政府由於中央對學校整併政策的鼓 勵與支援，故積極進行整併。地方性投資不均衡的結果造成農村地區的人口 稀少化，壓迫農村的町村財政，漸漸被排拒於社會投資對象之外，一再重覆 惡性循環；亦即町村的行政執行困難，學校裁併、醫療設施設置遲緩、大眾 運輸系統撤退等。
農村人口快速減少，開始迅速壓迫自治體的財政，高度經濟成長時期形 成的都市及農村地方振興政策的落差，也加深了地方自治體對中央以都會區 為主政策的不滿；為了緩解對地方行政的壓迫，故 1970 年緊急推出由議員立 法的「人口稀少地區對策緊急因應措施法」(俗稱「過疎法」)。
「過疎法」係為確保人口稀少地區之交通、通信及提昇居民福祉為目標，
轉換過去以地方自治的廣域化與據點開發方式為目標的政府、自治省路線，透 過補助金等以振興人口稀少地區為目標。
而學校裁併發展至 1970 年代，地方抗拒聲浪大，對學童或地方居民而言，
未必都是正向的發展，因此文部省為了避免因勉強併合，導致紛爭或明顯的通 學困難問題，於昭和 48 年(1973 年) 9 月 27 日提出相關通告(俗稱 U-TURN 通 達)，通告的主要內容為：
1. 應避免發生過度勉強的學校整併的執行，與地方居民間衍生紛爭，並引 發通學上明顯的困難。
2.
(1) 應充分檢討通學距離及通學時間對學童身心的影響，以及學童的安
全、對學校教育活動執行產生的影響等，避免勉強。(2) 計劃學校整併時應考量學校具有的地方性意義等，應致力於充分取得
地方居民的理解與協助。(3) 整併後學校規模相當大時，或現為適當規模之學校卻計劃整併時，應
慎重比較、考量學校的營運問題、對學童的教育效果形成影響等的問 題後決定。通告中也提醒「必須顧及小規模學校中教職員與學童間人性化的接觸與 個別指導面向上，小規模學校在教育面的優點，因此必須注意：經過綜合判 斷後，也有希望留下小規模學校並加以擴充的可能性。」並記載「計劃學校 合併時，必須考慮學校具有的地方意義，努力充分取得地方居民的理解與協 助後方能執行」等。雖然對學校裁併，中央給予補助金等財政鼓勵誘導的法 令措施不變，但是同時也認同小規模學校對地方所發揮的功能，以避免地方 政府過度激進與急躁的裁併方式。
「人口稀少地區對策緊急因應措施法」於 1980 年時再編制為「人口稀少 地區振興特別措施法」；此新法最重要的是第 4 章第 19 條的「充實小規模學 校的教育」所載內容。此項目載明：「中央及地方公共團體有鑑於人口稀少地 區小規模小學及國中的教育特殊情況，針對教育的充實應有適切的考量」。
「人口稀少地區振興特別措施法」進而於 1990 年時再編制成為「人口稀 少地區活性化特別措施法」，置入振興農林漁業的重點。學校裁併設施的相關 例示於第一、第二項目之下，顯示對上述事項在解決人口稀少地區問題之外，
無法根本解決產業振興問題的反省，以及對過去為達教育的效率所進行的學 校裁併，卻反而加速人口稀少化問題的反省。
針對人口稀少地區問題的法令當然影響了偏遠地區人口外流問題的解決 與消弭地方落差的問題，對於偏遠地區小規模學校的措施在建立偏遠地區教 育、文化提昇的基礎──亦即綜合提昇學校教育、家庭教育、社會教育基礎上 亦產生莫大影響(玉井康之，2005，P.483-484)。
為有助於對日本小校整併發展脈絡的理解，彙整日本公立中、小學法令制 度的沿革如下表所示。
表二之一 日本公立中、小學相關法令制度的變遷
年 代 法 令 名 稱 主 要 內 容 備 註 1947
(昭和 22 年)
學校教育法 第 17 條：小學班級數 以 12-18 班為準。
第 29 條：公立中、小
學 由 地 方 政 府 ( 市 町
1953-1956 ( 昭 和 28-31
校裁併的運動。
(本研究整理，資料來源：http://www.nishishou.com/siryou/houseido.htm) 而 1956-1982 年農村地區的學校裁併數計有 3,761 件(平均由 2.4 校整併為
同樣的於 1998 年中央教育審議會的答詢：『有關今後地方教育行政方式』
中，提出了培養地方的溝通以及創造開放的學校；亦即地方與學校相互合作，
一面彼此互補，以促進具有特色之地方再造、學校再造為目標。並且為了創 造符合地方性的課程，因此重視地方教育行政的權限，並且鼓勵地方獨特的 教育施政方針。
1999 年終身學習審議委員會『生活體驗、自然體驗對日本孩童的心靈教 育──培育青少年生存能力之地方社會的充實方案』中也明顯使用到自然體 驗活動與幫忙家事較多的孩童比較具有對他人的奉獻精神、忍耐力以及阻止 霸凌事件等的正義感的統計數據，因此為培養生存的能力，自然體驗與生活
1999 年終身學習審議委員會『生活體驗、自然體驗對日本孩童的心靈教 育──培育青少年生存能力之地方社會的充實方案』中也明顯使用到自然體 驗活動與幫忙家事較多的孩童比較具有對他人的奉獻精神、忍耐力以及阻止 霸凌事件等的正義感的統計數據，因此為培養生存的能力，自然體驗與生活