偏遠地區小學再生之研究

計 畫 編 號

PG9607-0031

偏 遠 地 區 小 學 再 生 之 研 究

研 究 報 告

委託機關（單位）：教育部（國民教育司）

研 究 單 位：國立政治大學教育學系

研究計畫主持人：鄭同僚

協 同 主 持 人：詹志禹‧黃秉德

研究員：李天健‧陳振淦‧周珮綺

中華民國 九十七 年 五月二十七日

偏遠地區小學再生之研究

摘要

由於少子化、都市化等社會結構變化之影響，偏遠地區學校呈現

日漸小規模化趨勢，且承受可能被裁併校的壓力。偏遠地區小校再生

發展的可能性與方向，成為當前教育決策上的重要課題。為使將來有

關小校發展的教育決策有正確的依據，本研究除欲探究東亞各國相關

決策背景、法令沿革、實務現況、創新思維等外，也欲掌握我國過去

教育現場的裁併情況、目前偏遠地區小學教育人員對裁併小校的看

法、態度與因應策略，並透過對目前偏遠地區小學創新發展現況的了

解，提出具體政策建議，以協助偏遠地區小學的再生發展。

現今位於偏遠地區之小學，包括分校與分班，計有 835 所。這八

百多所小學人數規模不一，多數為二百人以下學童人數，但也有三百

人以上的學校。為能有效獲得足以回答各項研究目的所需之資訊，本

研究進行了五項調查如下：

1. 採用文獻分析法，彙整各國相關文獻。

2. 以問卷調查 835 所偏遠地區小學校長對於小校裁併政策與學

校創新發展的意見。

3. 以問卷調查 25 縣市教育局現今關於偏遠地區小校的政策方向

以及過往遭廢棄學校的現況，並由此探討近幾年中央的小校裁

併政策造成的影響。

4. 以立意取樣方式選擇曾向政府或非營利組織申請計劃補助，已

經在學校經營上展開創新發展的偏遠地區小學計 12 所，赴該

校進行深度訪談。

5. 分北、中、南、東四區舉行焦點團體座談，從學生人數百人以

上、百人以下，以及曾向教育部提出發展特色計畫案之已展開

創新發展的三類學校中，各隨機挑選合計每區 8~10 所學校，

邀請各校校長或代表出席參加，就小校裁併之觀點及偏遠地區

小學創新發展等議題進行共同討論。

本研究綜合以上五項調查結果的分析，最後指出台灣偏遠地區教

育的發展，應走出向來「經濟效能」與「社會正義」兩種觀點的對峙，

而積極建立以「主體價值觀」為取向的偏地教育發展前景。由此可理

解偏地學校的再生發展意義有二：（一）偏地學校創新發展的基本圖

像--植基於鄉土的在地化教育，

（二）創新發展歷程激發教育人員的

創新思維，開展未來學校圖像無限寬廣的可能性。至於目前偏地學校

創新發展的限制因素主要有三點：（一）偏地小校政策方向的不確定

性與不穩定性，

（二）偏鄉小學創新發展的知識體系不足，

（三）缺乏

支持與鼓勵創新發展的制度設計。

以主體價值觀取向的偏地教育發展圖像為基礎，本研究最後針對

未來教育決策提出若干政策建議。在「中央政府的政策方向」，本研

究提出三點建議：

（一）確立以主體價值為基本理念的偏地小學政策

並以立法為長程目標，

（二）正視偏地學校的多元功能，以跨部會合

作方式推動偏地小學發展計劃，

（三）學童人數等量化數據不應作為

裁併的唯一考量標準。在偏地小學創新發展的人力資源方面，則有五

項建議：

（一）放寬偏地小學校長任用資格，

（二）落實校長四年為一

任期的規定，

（三）適度鬆綁偏地小學的用人限制，

（四）設置區域性

的教學研究單位，

（五）對於創新發展的實質獎勵。最後，本研究針

對偏地小學創新發展的經費資源提出兩項建議：（一）提供全面普及

性、長期、穩定的課輔經費，（二）教育部宜參酌偏遠地區小學實際

需要，提出具體支持型、鼓勵良性競爭型、獎勵辦學績效型計劃，支

持並鼓勵偏遠地區小學的創新發展。

Research for reconstructing small schools in rural areas

abstract

Due to the change of population structure mainly caused by the

decline of the birth-rates and the effect of urbanization, the faraway

elementary schools in rural area are under the pressure of being cut down

or merged into other school. In the other way, the policy of cutting down

the faraway elementary schools according to the student number often

provoking the rage and against of the local people. With the aim of

exploring the possibility and methods to promote the development of

faraway elementary school to overcome the crisis, the research conducted

a large-scale study to analyze the factors which influence the idea and

behavior of these faraway elementary schools.

In order to gain a holistic understanding, research methods applied

in this study include (1) analysis of literatures regarding the development

of faraway elementary school in East Asia, such as Japan, Korean, China.

(2) questionnaire survey of the opinion of 835 faraway elementary

schools’ principal. (3) questionnaire survey of Educational Bureau of 25

County and City Governments. (4) in-depth investigative interviews of 12

school regarding the process of their creative development. (5) regional

focus-group interviews.

Based on the analysis and findings, the research proposed the

perspective of ‘subjectivity value’ as the orientation and outlook of the

development of faraway elementary school. Also, related polices are

reviewed and suggestions are provided regarding personnel structure,

school expenditures, curricula and instruction, and school-community

partnership.

目 次

第一章 研究背景與目的

第一節 研究背景 ... 1

第二節 研究目的 ...3

第三節 名詞釋義 ...4

第四節 研究方法與步驟 ...5

第五節 研究範圍與限制 ...6

第二章 文獻探討

第一節 小校裁併與再生背景 ... 7

第二節 東亞各國小校裁併與再生發展 ... 12

第三章 研究設計

第一節 研究架構 ... 69

第二節 研究對象 ... 70

第三節 研究工具 ... 75

第四節 研究程序 ... 80

第五節 資料處理 ... 81

第四章 偏遠地區小學的裁併處境與反應

第一節 填答學校的基本人事情況 ... 83

第二節 裁併壓力對學校思維與行為的影響 ... 86

第三節 偏鄉學校創新發展的處境 ... 90

第四節 學校創新發展的內涵、成效與困難 ... 94

第五節 小結 ... 98

第五章 縣市教育局的偏遠地區小校政策

第一節 近三年各縣市裁併學校的情形 ... 101

第二節 各縣市現今的小校政策 ... 107

第三節 過往遭廢棄學校校地校舍的現況 ... 112

第四節 建議與期望 ... 115

第五節 小結 ... 117

第六章 偏遠地區小學創新發展策略之分析

第一節 對小校裁併的觀點 ... 119

第二節 創新發展的歷程 ... 133

第三節 創新發展歷程遭逢的困難與阻力 ... 179

第四節 教育現場的需求與建議 ... 189

第五節 小結 ... 198

第七章 結論與建議

第一節 結論 ... 201

第二節 建議 ... 207

參考文獻

中文文獻 ... 211

日文文獻 ... 213

韓文文獻 ... 214

附錄

資料附錄表 ... 215

表 次

表二之ㄧ 日本公立中、小學相關法令制度的變遷 ... 15

表二之二 韓國各教育廳小規模學校的裁併基準 ...34

表二之三 韓國的學校裁併政策沿革 ...36

表三之一 焦點團體座談會出席人員一覽表 ...70

表三之二 深度訪談受訪者資料表 ...72

表三之三 焦點團體座談大綱 ...76

表三之四 訪談大綱 ...78

表四之一 學校人數規模比例 ...84

表四之二 91-96 學年度學生數變化情形 ...84

表四之三 教師離職比率 ...84

表四之四 現任校長服務期間 ...85

表四之五 學校出現裁併壓力的時間點 ...86

表四之六 出現裁併壓力的主要原因 ...86

表四之七 四類學校數目與比例 ...87

表四之八 裁併危機對於學校創新作為的影響 ...87

表四之九 四類學校對於「贊成小校裁併的四項理由」之同意比例 88

表四之十 四類學校對於「小校不利於學童學習的六項理由」的同意

比例...88

表四之十一 四類學校群體的創新成效指標 ...89

表四之十二 地方人士反對裁併學校的比例 ...90

表四之十三 學校教職員與學童家長對學校創新發展的支持比例

...90

表四之十四 地方人士對學校創新發展的支持比例 ...91

表四之十五 各校對該縣市小校發展政策主要傾向的覺知 ...91

表四之十六 各校對該縣市過去兩年專門針對偏遠地區小型學校發展

辦理活動的覺知 ...91

表四之十七 沒有申請政府或民間計畫的原因 ...92

表四之十八 各校創新發展經費來源 ...92

表四之十九 對學校創新發展曾產生重要影響的校外專業資源項目 93

表四之二十 引介專業資源進入偏鄉學校的單位 ...93

表四之二十一 各校創新作為 ...94

表四之二十二 各校創新內涵 ...94

表四之二十三 各校創新成效指標 ...95

表四之二十四 創新組學校的創新成效 ...96

表四之二十五 各校創新發展目前面臨的主要困難 ...97

表四之二十六 各校創新發展在人力資源方面的主要困難 ...97

表五之一 民國 94-96 學年度遭裁併小學校數 ...101

表五之二 各縣市裁併學校政策的主要推動力量 ...102

表五之三 各縣市推動裁併小學過程中遭遇的反對意見 ...103

表五之四 各縣市提供遭裁併小學學童的優惠、補助措施 ...103

表五之五 各縣(市)對近三年遭裁併小學學童之生活適應的追蹤調查

...104

表五之六 各縣(市)對近三年遭裁併小學學童之學習效能的追蹤調查

...105

表五之七 各縣(市)對近三年遭裁併小學學童家長對裁併學校政策之

反應的追蹤調查 ...105

表五之八 各縣市小校裁併標準訂定時間與修正過程 ...107

表五之九 各縣(市)最初制定小校裁併標準的主要原因 ...108

表五之十 各縣市修訂小校裁併標準的主要原因 ...109

表五之十一 各縣市其它與小校相關的政策或規定 ...109

表五之十二 各縣(市)近兩年偏遠地區小校政策的主要傾向 ....110

表五之十三 各縣(市)轄內歷年來遭裁併學校的校地校舍之用途 112

表五之十四 各縣(市)轄內遭裁併學校之校地校舍，處於閒置狀態尚

未有效再利用所數及尚未活用原因 ...113

表五之十五 各縣(市)對於未來偏遠地區小校存廢政策的建議 ..115

表五之十六 各縣市希望中央提供的協助 ...116

第一章 研究背景與目的

第一節 研究背景

2004 年 5 月監察委員黃煌雄、趙榮耀、呂溪木提出「教育部所屬預算分配 結構之檢討」調查報告，調查重點之一為「小規模國民中、小學校之分布及其編 制」，報告顯示調查事實：截至 92 學年度，全國各縣市有 561 所小規模國民中、 小學，平均每位教師教導 6.16 位學生(全國國民中、小學之每一位教師平均教導 學生數則為 18.8 人)；每名學生每年耗費的教育人事資源達 14 萬多元(全國平均 約 10 萬元)(監察院網站，2007)。 監委認為只要裁倂一所迷你中小學，每年至少可以省下近千萬元人事成本， 並引述各縣市教育局座談會言論：迷你學校不符成本效益原則、不利學生熟悉社 會人際關係，且迷你學校設備不足、教師無成就感，使學生學習興趣降低，認為 只要教育部能規劃配套替代方案就可以推動裁倂迷你小學的政策，故建議教育部 應行文建議各縣市政府，裁倂百人以下的小校，以節省這些迷你小學預估每年高 達 51 億元的人事經費。而行政院主計處為了鼓勵各縣市政府廢、倂校，在中央 對各縣市教育設施補助經費中，列入裁倂校補助項目，以經費補助貫徹政策執 行。規定「凡有裁倂校（班）者，每倂 1 班，第 1 年補助 60 萬元；每倂一校， 第一年補助 120 萬元。連續補助 3 年，第 2 年及第 3 年補助額度各為第 1 年的 2 ⁄ 3 及 1 ⁄ 3。」在政府應將有限資源進行有效利用的觀點上，迷你學校龐大的人事 經費以及資源過剩的問題理當透過整倂加以克服，以達施政效率，因此許多人數 不足的偏遠地區小學面臨裁併或廢除的命運(莊祐瑄等，2006)。 根據教育部 90 至 96 學年度各縣市辦理國民中小學裁併執行情形調查表顯 示：自 90 至 96 學年度我國各縣市國民中小學裁併執行情況，含本校改為分校、 本校改為分班以及廢校校數計有 139 所，其中，小學的部份於 90 至 96 學年度期 間，本校改為分校者計有 26 所、本校改為分班者 2 所、本校變成廢校者 12 所、 分校改為分班者 13 所、分校變為廢校者 33 所、分班變為廢班者 48 所，合計 134 所。 綜觀他國在都市化的過程中，以及近年來面臨社會少子化與高齡化的發展趨 勢下，小校裁併亦曾是或正是因應上述嚴苛人口變遷發展趨勢的策略之一；以日 本為例，根據文部科學省 2003 年的「廢校設施實況及有效活用狀況等調查研究 報告書」所示，自 1992 年度至 2001 年度止的廢校數，合計小學、國中、高中等 為 2,125 所；小學占整體廢校數 7 成，其次為國中占兩成，高中則不滿 1 成(文 部科学省大臣官房文教施設企画部施設助成課網頁，2003)。

依石人炳(2004)對國外關於學校布局調整的研究中指出：「生育率下降及人 口遷移所造成的學齡人口的減少往往使學校布局的調整成為必然選擇。而學校布 局的調整一般而言主要考量受教權的公平性與教育投資的效益；這二者似乎存在 著矛盾：從學生上學的方便考慮，學校越分散越好；從提高投資效益看，學校應 具有一定的規模。」 但是，如何能在教育投資的效益與保障學生受教權益的公平性中取得平衡是 相關教育政策的核心關鍵。由教育部統計處「96 學年度至 111 學年度國民教育 階段學生人數預測分析報告」中，關於國小一年級學生數或預測值統計表顯示， 國小一年級新生人數將自 95 學年度的 286,163 人銳減至 102 學年度的 199,268 人，足見少子化趨勢的銳不可擋，其影響所及勢必是學校規模的日漸縮小，小班 小校將是必然的發展趨勢。 因此，本研究認為：為及早因應此一發展趨勢，宜跳脫一昧以學生人數或經 濟規模思維考量學校裁併的觀點，或因而促發其對立面的：地方或社會以捍衛小 校學生權益之所謂社會正義的觀點；值此契機，應更深入思考、探究小校本身存 在的價值與發展的可能性可謂當務之急。 故而希望借鏡東亞鄰國的相關政策與實務經驗，提供我國未來於相關決策上 的些許省思；並瞭解我國過去遭裁併小校其後的狀況、各縣市教育主管機關對小 校採行的政策與主張，以及偏遠地區小學目前的現況、因應裁併危機的態度，乃 至如何開創再生契機是為本研究關注的課題。

第二節 研究目的

基於上述研究背景，本研究除欲探究東亞各國相關決策背景、法令沿革、實 務現況、創新思維等外，也欲掌握我國過去教育現場的裁併情況、各縣市教育主 管機關對小校採行的政策與主張、目前偏遠地區小學教育人員對裁併小校的看 法、態度與因應策略，並透過對目前偏遠地區小學創新發展現況的分析，歸納創 新發展的策略，最後則嘗試建構可供台灣偏遠地區小學經驗交流平台，以協助偏 遠地區小學的再生發展。故具體而言，主要研究目的如下： 一、 彙整東亞鄰國相關經驗，參酌我國教育現況，提供我國偏遠地區小學再生 政策之建議。 二、 瞭解過去教育現場的裁併情況及各縣市教育主管機關對小校採行的政策與 主張。 三、 瞭解目前偏遠地區小學教育人員對裁併小校的看法、態度與因應策略。 四、 探討、分析若干已經展開轉型發展的學校如何實驗創新的歷程，並歸納其 再生策略。 五、 運用網站連結等系統，建構台灣小校創新發展經驗交流平台，以協助偏遠 地區小學的再生發展。

第三節 名詞釋義

一、偏遠地區小學 本研究中所稱「偏遠地區小學」係根據本研究發展當時教育部網站公布之 95 學年度偏遠學校名冊中之偏遠地區小學，加上教育部 96 學年度學校概況表中 所示各小學分班、分校名冊，定義偏遠地區小學。 二、再生 本研究定義所稱「再生」，係指學校以有別於過去的方式進行學校經營(含 軟、硬體設施，如校園、課程、活動等)，採取廣義的包含轉型、重生、創新等 策略，以創造學校經營上的良性變革之謂。

第四節 研究方法與步驟

一、 研究方法 本研究為達各項研究目的，並加強研究的深度與廣度，採取質、量並重的混 合研究設計，以檢驗研究結果的一致性，故採用如下研究方法： (一) 文獻分析法：彙整東亞各國──日本、韓國、中國以及我國相關文 獻，進行分析，比較，參酌我國教育現況提出建議。 (二) 問卷調查法：透過對各縣市教育主管機關的施測，以具體瞭解過去 教育現場的裁併情況及各縣市教育主管機關對小校採行的政策與主 張；透過對全國偏遠地區小學校長等的施測，以瞭解目前偏遠地區小學 教育人員對裁併小校的看法、態度與因應策略。 (三) 焦點座談法：除使用問卷調查法進行全面性調查外，亦佐以焦點座 談的舉行，以更深入瞭解目前偏遠地區小學教育人員對裁併小校的看 法、態度與因應策略。 (四) 深度訪談法：為探討、分析若干已經展開轉型發展的學校如何實驗 創新的歷程，並歸納其再生策略，以過去曾向政府或非營利組織─即「伊 甸公益創投【偏遠小學基金】」申請計劃補助，已經展開創新發展的偏遠地 區小學為對象，進行深度訪談。 二、 研究步驟 為達各項研究目的，本研究採行步驟如下： (一)、 確立研究背景與研究目的。 (二)、 進行相關議題及文獻的蒐集、歸納與整理。 (三)、 建立研究架構與研究方法。 (四)、 進行問卷設計、預試與調查，並彙整統計資料。 (五)、 依據質化工具進行焦點團體座談及深度訪談，並綜合所得資料進行 歸納分析。 (六)、 就研究結果進行討論，提出結論與建議。

第五節 研究範圍與限制

一、 研究範圍 本研究界定之研究範圍係以位於偏遠地區小學為研究對象。有關「偏遠地區」 一詞，依王麗雲 2006 年研究，各國對「偏遠地區」的定義不一，常常出現不同 的參照特徵(引自甄曉蘭，2007a)。我國對偏遠地區學校的定位更缺乏一致的標 準，是由各縣市政府自行決定(甄曉蘭，2007a)。 重要特徵是我國判定是否為偏遠地區的重要指標。而除連江及金門全縣均為 偏遠學校，台北市及高雄市無偏遠學校外，有部份縣市依教育廳所定偏遠地區國 中定義規定，而教育廳是由各縣市依據交通情形及經濟條件擬定標準，決定偏遠 地區，報教育廳核定。由訂有清楚標準的縣市來看，偏遠地區的特徵可歸納為依 交通條件或狀況、班級數及學校規模、社區發展、社區文化、社區經濟、社區資 源、距行政中心距離、特殊情況、地理位置等而定(甄曉蘭，2007b)。 本研究界定偏遠地區小學的範疇則以研究發展當時教育部網站公布之 95 學 年度偏遠學校名冊中所有偏遠地區小學，加上教育部 96 學年度學校概況表中所 示偏遠地區各小學分班、分校名冊，定義偏遠地區小學名錄，作為研究對象。 二、 研究限制 (一) 本研究有關東亞鄰國相關政策、經驗係採文獻研究，但由於包含日本、 韓國、中國等國外文獻涵蓋範圍甚廣，在文獻蒐集上可能有不足的限制。 (二) 本研究中深度訪談對象為位於我國偏遠地區之已經展開創新發展小 學，為避免受訪對象單一，故亦同時兼訪校長、主任、教師等，以蒐集 廣泛資料，但由於各校地理位置偏遠，受限於研究人力、時間，無法對 個案學校做重覆多次的追蹤訪談，因此有關個案學校的深入探討與分析 有待未來的後續研究；復因個案學校創新發展的內涵與風貌甚為多元， 用於創新發展模式建構的推論，必須審慎。

第二章 文獻探討

本研究主要為探討偏遠地區小校的再生發展，但基於再生發展的前提多因小 校裁併危機而起，作為研究之背景，亦得觸及與其脈絡攸關之學校布局的調整， 即學校在因應各時代不同需求規模而進行整併裁廢的情況。因此本章將經由第一 節、小校裁併與再生背景，第二節、東亞各國(含日本、韓國、中國以及我國)小 校裁併與再生發展相關文獻進行探討，以作為思考我國未來偏遠地區小學再生發 展時的理論依據。

第一節 小校裁併與再生背景

為瞭解引發再生發展契機之小校裁併背景，於再生發展之際也有必要重行理 解「偏遠地區」與「小規模學校」在教育觀點上的意涵，本節將由一、學校布局 的調整，二、偏遠地區的新意涵與三、小規模學校等觀點分述之。 ㄧ、學校布局的調整 「學校布局的調整一般而言主要考量為受教權的公平性與教育投資的效益 性；這二者似乎存在矛盾：從學生上學的方便考慮，學校越分散越好；從提高投 資效益看，學校應具有一定的規模。這就涉及到二者兼顧的問題，即如何在不致 讓學生失、輟學的前提下，盡可能提高教育投資的效益。世界銀行全民教育資助 項目高級執行專家塞爾加‧塞尼克(Serge Theunynck)特別強調學校布局標準的重 要性。認為沒有標準不行，沒有標準，學校可能建在不恰當的地點，或導致學校 資源閒置。沒有彈性的標準也不行，剛性的標準會影響到入學。最小量的人口的 需求也應得到滿足，學校應該靠近學生居住點，在農村地區，多年級同班上課和 只有一個教室的小學是必要的。學校布局的標準應該集中於以成本效益的原則涵 蓋所有的孩子。學校布局的調整應該有科學的規劃，否則會帶來嚴重的後果。關 閉一所學校，看似簡單，但其影響十分複雜」(石人炳，2004，p.36)。 日本學校規模的最高法令：《學校教育法施行規則》規定學校規模的最適原 則為：以 12-18 班為標準；另一方面亦規定學生通學距離的最高限制大抵為：小 學 4 公里、國中 6 公里。由於日本地形複雜，各地方間的經濟落差亦大，因此， 學校規模也呈現多樣性，義務教育各學校設施費國庫負擔法施行令第 3 條(適當 的學校規模條件)的第 1 項之 1 亦有相同的記載。不過，此僅為原則，因為第 1 項之 2 中也有「上學距離小學大抵在 4 公里以內、國中大約為 6 公里」的記述， 但是對於山區、外島等通學距離偏長的地區，班級數少的小校亦在認可之列(山 崎博敏，2005，P.1)。

根據山崎博敏(2005)研究，小學整體而言以7-12班為最多，國立以13-18班(每 一年級3班以下)為最多，公立與私立的規模略小以7-12班(每ㄧ年級2班以下)為最 多。5班以下的混齡班級學校也增加甚多，即使非分校的本校僅1-3班的學校就有 1,400多所，這是由於地理性條件等，因為通學困難等原因以致整併不可能，因 而顯示仍有很多小校存在。 我國根據國教法規定，班級數超過 48 班，就必須另覓地方設校。教育部 認為，學校班級數在 18 到 48 班之間，屬於適當規模，過小或過大都不宜(教育 相關新聞，2006)。 二、偏遠地區的新意涵 1954 年 6 月 1 日日本偏地教育振興法以第 143 號法律公告之。偏遠地區的定 義於該法第二條明示，所謂偏遠地區是指交通困難且自然、經濟與文化各方面條 件不利的山間、離島與其他地方所在的公立中、小學。該定義最大特徵在於不只 依交通、自然地理因素而定，也含括了經濟、文化等條件不利的複合因素，以此 作為偏遠地區的定義(斉藤泰雄，2004，P.28)。 「偏遠」一詞具有相對比較的意涵，以地理位置而言應是相對偏離於「中心」 的概念；因此過去偏遠一詞除卻距離概念之外，亦隱含有所謂「不利」的貶意。 1960 年代日本北海道教育大學偏遠地區教育研究設施規定中，就偏遠地區 一詞明述具有下列所示的六大特性： (一) 自然的惡劣條件 (二) 偏遠性 (三) 文化的停滯性 (四) 教育的低調性 (五) 社會的封閉性 (六) 經濟的貧困性 顯示均以負面特性作為偏遠地區的特徵。之後，全國偏遠地區教育研究聯盟對偏 遠地區特性的規定也長時間使用上述六點。 但在玉井康之 2002 年的研究針對偏遠區一詞提出了新的詮釋，發現以教育 的積極性而言，偏遠地區反而具有嶄新的意涵：「現階段必須重行檢討此一特性 不可，因此必須由不同的角度看待偏遠地區的特性，應探究：偏遠地區學校究竟 會引發何種教育效能，企圖扭轉過去偏遠地區被賦予的六項特性的原有定義，重 新將偏遠地區教育定位為可以擴展積極面的教育。嘗試聯結後發現，所謂偏遠地 區教育是可以被定義為：不受都市俗惡化影響，一面活用豐富大自然與農村傳統

文化，一面重視義務教育原本應發揮的功能──培養生存能力與心靈教育。偏遠 地區教育是可以開展不只與學校教育聯結，也能與地方教育或家庭教育聯結，甚 至是與全方位與整體性教育聯結的場域。不過，偏遠地區環境的優點縱使存在諸 多教育的可能性，卻是無法自然而然產生並得到發展，無可否認的，如何善用這 些優異的教育條件受到了身為學校、教師之教育主體決策的左右；換言之：學校、 教師們的決策在活用偏遠地區環境作為積極面上是絕對不可或缺的關鍵，如此方 能更加突顯偏遠地區的優點。」 (玉井康之，2002，P.2) 三、小規模學校 本研究係以我國偏遠地區小學作為研究對象，依照我國各縣市現行對偏遠地 區一詞的界定，雖不能將偏遠地區與小規模學校畫上等號，加以小規模學校其人 數也無明確之定義，但是根據教育部網站所示偏遠地區小學名冊確實以百人以下 學校為多。 我國「小型學校」的規模雖小，但數量方面卻相當可觀，93 年度的中華民 國教育年報顯示：自 57 學年度至 92 學年度班級數在六班以下的學校共增加 394 所，增加率為 17.56％，與我國多山的狹長型地形和早期政府普及國民教育而普 設國民小學攸關(劉恩綺，2006)。 1991 年蘇格蘭 2,364 所學校中有 533 所(23%)為學童數 50 人以下；1988 年 挪威約 40%的小學未達每年級 1 班，有 69 所學校學生人數不滿 6 人；1990 年葡 萄牙國內的 9,562 所學校中有 5,854 所(61%)學生人數在 50 人以下。希臘則只要 該地區有 7 名以上達小學就學年齡的學童，即擁有設校的權利，進而，日本國內 有 6,000 個以上的村莊和 100 人以上的有人島，以各種理由繼續維持住許多未滿 7 人的學校(佐藤有、成富澄男譯，2006，P.106)。法國學校中有 36%(計 13,351 所)為僅 1 或 2 班規模的學校(佐藤有、成富澄男譯，2006，P.109)。

「學校整併」(school consolidation 或 school merger)依據 Nelson 1985 年的 解釋是指：教育當局因教育和經濟上的考量，而將兩所或是兩所以上的學校合併 成一所學校。影響學校整併的內外在因素相當多，諸如：學區學齡人數減少、教 育經費縮減、考量規模經濟效益、社區需求性降低或教育法令與政策的改變等。 美國的學校合併起源於 1918 年對於小型鄉村學校教育不振的反應。為了改善教 育和節省經費，結合兩所以上的學校稱為學校合併，指出學校合併可以提供更多 元的課程並經由規模的擴大而降低成本。(引自劉恩綺，2006)。 但是 1980 年代以後的美國政府開始考量到小校的效能需要審慎評估，不再 以合併所帶來的利益為主要導向，甚至到了 2001 年，美國境內仍有為數高達 401 所的「一人學校」，足見經濟效益不應是合併的唯一考量(劉恩綺，2006)。

許添明、廖鳴鳳 1998 年 研究指出：反對併校的理由主要是國民教育權利的 神聖性，憲法上強調每個國民的教育權利應該得到尊重。我國教育優先區的劃定 指標，其中一項便是山地、鄉村及偏遠地區，這些地區存在有許多小型學校；補 助其教育經費，提供更多教育資源，對於「促進教育機會均等」與「實現社會正 義」具有積極提升的意義(引自劉恩綺，2006)。 小型學校的主要特點是「低師生比」和「小班規模」，站在教育的立場，這 確實都是有效落實啟發教學、創意思考的有效條件(陳啟榮，2006) 在美國近期的小班制研究，最著名的首推美國田納西州的 STAR 實驗計劃 (Student-Teacher Achievement Ratio)。證實了在小學低年班實行小班制，效果比 一般人所想像為大，初步預測是每班人數減少之後，學生得到的照顧較多，師生 關係變得和諧，學生上課的注意力較為集中，對學習、對社群、對自己，都建立 起比較正面的態度和形象。在早期的學校經驗中，這些都非常重要。因此可以得 知，小班教學對於學生而言是具有優勢的，只是規模在六十人以下的學校中，平 均一般只有個位數的學生，在如此規模的班級中，是否一樣可以有上述的實驗效 果，值得深思。整體來說，可以歸納為小型學校的班級參與感較足，大型學校有 充分的刺激模仿機會 (劉恩綺，2006)。 但是在我國並無實證研究支持「低師生比」小規模學校有利學習的說法，反 而多持相反看法。陳啟榮的研究即認為「小班規模」使學生間的刺激變少，而導 致競爭力不足，難以有效提升學生的學習成就跟學習動機，學習氣氛也比較薄 弱，不利學生群性發展(陳啟榮，2005)等。 故贊成小型學校裁倂的原因大抵為：認為列為裁併重點的小型學校因為規模 過小，導致規模不經濟，也就是每位學生單位成本過高，站在投資教育和預期成 效的立場不夠符合教育投資效益(劉恩綺，2006)。而考量資源分配、環境優勢和 競爭力，在學業成就與各方面表現傑出的學生，大多出自規模較大的學校，因此 認為裁併校後能給孩子更豐富的學習環境(曾南薰，2004)。 西方各國化解小班在教育上不利點多透過策略聯盟，形成共學網絡或利用巡 迴教師、網路學習以及到定期中心學校上課等方式，增進與同儕間的互動。研究 指出：西班牙很多小規模學校與可以容納達 150 名學生、備有專門設備(運動設 施、書籍、資料中心等)的中心學校，以移動式服務或通信裝置聯結，學童們定 期到該中心學校上課，與其他學童們進行交流，或者也有接受專業授課的機會。 而英格蘭北部的某郡 144 所學校中計有 53 所學童人數僅在 70 人以下，9 所則為 20 人以下；為了不被孤立，這些偏遠地方學校與鄰近的 4 所小規模學校進行策 略聯盟，形成網絡，共同擁有巡迴教師，在校際間提供專門的指導。經濟合作開 發組織國家 OECD 各國對於偏遠地區學童的教育大致採用以策略聯盟網絡聯結

的方式，運用各種科技，施行遠距教學；遠距教學可以使偏遠地區小校不致遭到 裁廢(佐藤有、成富澄男譯，2006，P.108)。

第二節 東亞各國小校裁併與再生發展

為瞭解東亞各國的小校裁併決策背景及再生發展相關經驗，俾便進行比較、 分析，本節彙整含括日本、韓國、中國以及我國相關文獻資料，並由義務教育、 裁併背景、法令沿革、創新思維、廢置校地活用及日韓兩國重要相關法令的「偏 地教育振興法」等面向論述之。 ㄧ、日本 (一)義務教育 「日本義務教育費國庫負擔制度於 1900 年時確立了透過國庫補助的免 費義務教育制度，1940 年時展開由中央與都府縣共同分擔教職員薪水的制 度。1950 年時一度廢止，但因此擴大了地方間落差，因此於 1953 年再度復活。 從此國庫負擔制度取代財政基礎薄弱的市町村自治體，成為一項保障最低限 度教育的制度。因此無關階層、地區皆能就學的條件齊備，實現了世上前所 未見快速就學率與義務教育內容的提昇」(玉井康之，2005，P.480)。 「包含偏遠地區，日本的義務教育在導入現代教育制度約 30 年後的 1902 年時，就學率已高達 90%。當年計有 27,154 所小學，比戰後學校數達最巔峰 時期的 1957 年的 26,988 所更多。1907 年時義務教育延長為 6 年，第二年就學 率即超過 95%。於 20 世紀初含括山間與離島等偏遠地區均出現普設學校的狀 況。透過第二次世界大戰後的教育改革導入六、三制，義務教育延長至國中， 1947 年開始發展新制國中，一開始就學率即超過 99%，學校亦高達 15,000 所， 若以量的普及而言，日本雖然義務教育制度發展較遲，但是可以說在 1950 年 時幾乎已經全面完成義務教育了」(斉藤泰雄，2004，P.25)。 (二)裁併背景 「1950 年代政府採行的行政方針是自治體合併、學校裁併等大規模化、 效率化政策。以 1953 年的『町村合併促進法』中『促進小規模學校裁併』的 方針為契機，開始推展學校裁併。1956 年，當時的文部省提出『有關公立中、 小學合併方針』的文部省通達，1957 年文部省製作並分發『實施學校合併手 冊』，全國小學自 1955 年開始到 1965 年的 10 年內約減少近 70%」(玉井康之， 2005，P.482)。 1970 年的「過疎地域對策緊急措置法(人口過度稀少地區緊急因應措施 法)」的施行，對學校裁併相關經費的國庫負擔率由過去的二分之一提高至三 分之二，由於採行此優惠措施，使得學校裁併在短時間之內加速推展；1970

年代前後可謂學校裁併如火如荼展開的時期，反映於班級數、學校數，顯示 自 1965 年開始的 5 年為減少期，之後的 15 年則為持平期，然後是 85 年之後 再次呈現減少傾向。兒童人數與學校數的變化可分為三個時期，1960-1990 的 三十年間分為每十年的三個時期，60 年代的最初 10 年為兒童人數及學校是同 時減少時期，之後的 10 年是兒童人數持平甚至有若干增加，但是學校數持續 減少時期，然後是 80 年代的 10 年間兒童人數及學校數同時再次減少。至於 偏遠地區小學裁併的目標多為 1、2 級偏遠地區，離島等偏遠等級高的 4、5 級偏遠地區則幾乎沒有欲進行裁併的目標 (田中実，1993，P.29-41)。 (三)法令沿革 緣起 昭和 31 年(1956 年)8 月 27 日依日本中央教育審議會文部大臣清瀨一郎的 答詢，其支持公立中、小學合併政策的理由為：由現況看來，公立小學及國 中中小校所占比例相當大；姑不論此類小校中一般而言學校成本較高，教員 的適當配置或設施、設備等的整修亦有困難，因此無法充份期待教育效果。 有鑑於此，有必要盡可能整併小校，以期達成維持或提昇義務教育的水準與 學校成本經費的合理化。 昭和 31 年(1956 年)11 月 15 日中央教育審議會會長天野貞祐的答詢，支 持學校裁併的理由為：由於公立中、小學小校所占比例極大，這些小校在教 職員組織的充實或設施設備等的擴充上多有困難，因此將這些小校整併至適 當規模，對義務教育水準的提昇及學校經費合理化極為重要。尤其近年實施 町村合併，合併的市町村在建設計劃中成為地區文化中心、精神結合基礎的 學校的整併，被視為極重要課題，因此認為配合町村合併的時機，促進小校 間的整併誠屬適切。 基於上述兩項答詢，1956 年 11 月 17 日文部事務次官頒布「有關公立中、 小學合併方針」的文部省通達。 基本方針 1. 中央及地方公共團體依前文旨趣，獎勵小校整併；惟，不能只顧單純的 整併形式，亦必須考量教育效果並配合土地現況施行。 2. 學校整併須充分考量將來學童人數增減的動向，採有計劃的執行。 3. 學校整併應採慎重態度執行，尤其需要啟發居民對學校整併進行的意義 所在。 整併標準

1. 小校整併的規模大抵以 12-18 班為標準。 2. 學童通學距離一般認為最高限度以小學學童 4 公里、國中學童 6 公里為 宜，但各地教育委員會應考量地勢、氣象、交通等各條件下通學距離對 學童的影響，進而訂定符合現實狀況的通學距離標準。 中央應提供支援 1. 中央應充分並有計劃支援學校統合必須的設施建築費。 2. 中央依各種振興法的補助金等之分配，對於進行整併學校應有特別的考 量。 3. 中央對學校整併時、為方便學童通學的必要性校車等交通工具的設置， 應擬定支援政策。 (足利市立西小學校網站，2007) 根據玉井康之(2005)年研究，日本地方政府由於中央對學校整併政策的鼓 勵與支援，故積極進行整併。地方性投資不均衡的結果造成農村地區的人口 稀少化，壓迫農村的町村財政，漸漸被排拒於社會投資對象之外，一再重覆 惡性循環；亦即町村的行政執行困難，學校裁併、醫療設施設置遲緩、大眾 運輸系統撤退等。 農村人口快速減少，開始迅速壓迫自治體的財政，高度經濟成長時期形 成的都市及農村地方振興政策的落差，也加深了地方自治體對中央以都會區 為主政策的不滿；為了緩解對地方行政的壓迫，故 1970 年緊急推出由議員立 法的「人口稀少地區對策緊急因應措施法」(俗稱「過疎法」)。 「過疎法」係為確保人口稀少地區之交通、通信及提昇居民福祉為目標， 轉換過去以地方自治的廣域化與據點開發方式為目標的政府、自治省路線，透 過補助金等以振興人口稀少地區為目標。 而學校裁併發展至 1970 年代，地方抗拒聲浪大，對學童或地方居民而言， 未必都是正向的發展，因此文部省為了避免因勉強併合，導致紛爭或明顯的通 學困難問題，於昭和 48 年(1973 年) 9 月 27 日提出相關通告(俗稱 U-TURN 通 達)，通告的主要內容為： 1. 應避免發生過度勉強的學校整併的執行，與地方居民間衍生紛爭，並引 發通學上明顯的困難。 2. (1) 應充分檢討通學距離及通學時間對學童身心的影響，以及學童的安 全、對學校教育活動執行產生的影響等，避免勉強。

(2) 計劃學校整併時應考量學校具有的地方性意義等，應致力於充分取得 地方居民的理解與協助。 (3) 整併後學校規模相當大時，或現為適當規模之學校卻計劃整併時，應 慎重比較、考量學校的營運問題、對學童的教育效果形成影響等的問 題後決定。 通告中也提醒「必須顧及小規模學校中教職員與學童間人性化的接觸與 個別指導面向上，小規模學校在教育面的優點，因此必須注意：經過綜合判 斷後，也有希望留下小規模學校並加以擴充的可能性。」並記載「計劃學校 合併時，必須考慮學校具有的地方意義，努力充分取得地方居民的理解與協 助後方能執行」等。雖然對學校裁併，中央給予補助金等財政鼓勵誘導的法 令措施不變，但是同時也認同小規模學校對地方所發揮的功能，以避免地方 政府過度激進與急躁的裁併方式。 「人口稀少地區對策緊急因應措施法」於 1980 年時再編制為「人口稀少 地區振興特別措施法」；此新法最重要的是第 4 章第 19 條的「充實小規模學 校的教育」所載內容。此項目載明：「中央及地方公共團體有鑑於人口稀少地 區小規模小學及國中的教育特殊情況，針對教育的充實應有適切的考量」。 「人口稀少地區振興特別措施法」進而於 1990 年時再編制成為「人口稀 少地區活性化特別措施法」，置入振興農林漁業的重點。學校裁併設施的相關 例示於第一、第二項目之下，顯示對上述事項在解決人口稀少地區問題之外， 無法根本解決產業振興問題的反省，以及對過去為達教育的效率所進行的學 校裁併，卻反而加速人口稀少化問題的反省。 針對人口稀少地區問題的法令當然影響了偏遠地區人口外流問題的解決 與消弭地方落差的問題，對於偏遠地區小規模學校的措施在建立偏遠地區教 育、文化提昇的基礎──亦即綜合提昇學校教育、家庭教育、社會教育基礎上 亦產生莫大影響(玉井康之，2005，P.483-484)。 為有助於對日本小校整併發展脈絡的理解，彙整日本公立中、小學法令制 度的沿革如下表所示。 表二之一 日本公立中、小學相關法令制度的變遷 年 代 法 令 名 稱 主 要 內 容 備 註 1947 (昭和 22 年) 學校教育法 第 17 條：小學班級數 以 12-18 班為準。 第 29 條：公立中、小

學 由 地 方 政 府 ( 市 町 村)設立之。 1952 (昭和 27 年) 義務教育費國庫負 擔法 第 2 條：公立中、小 學人事費二分之一由 中央負擔。 1953 (昭和 28 年) 町 村 合 併 促 進 法 (含市) 三年期間市町村數 量由 9,869 個遽減 為 3,975 個。 執行市町村合併的 一元化對策： 「規定促進學校的 裁併、整合」 1953-1956 ( 昭 和 28-31 年) 文 部 事 務 次 官 通 達：「有關公立中、 小學整併政策」 中央對因學校整併 所需建築費用應有 特別考量。 1956 (昭和 31 年) 新市町村建設促進 法 義務教育各學校設 施費國庫負擔法 第 3 條：學校設施整 建有關費用原則上中 央負擔 1/2(所謂「原 則」係指班級「適當 規模下的 12-18 班」。) 惟，不符適當規模的 小校負擔率為 1/3。 1958 (昭和 33 年) 義 務 標 準 法 ( 即 現 在亦持續之教職員 人數算定方法) 公立中、小學教員 數依據市町村設置 之 學 校 班 級 數 計 算、配置。 1970 (昭和 45 年) 過疎法 因「適當規模」進 行學校裁併時，改 建的公庫負擔率提 昇為 2/3。 由於財政的誘因， 引發大規模的學校 裁併，故於全國各 地造成大量反對學

校裁併的運動。 1973 (昭和 48 年) 文部管理局通達： 「有關公立中、小 學的整併」 執行整併時應充分 取得地方居民的理 解。 1974 (昭和 49 年) 將小校改建負擔率 提高至與符合適當 規模時的 2/3。 1980 (昭和 55 年) 新過疎法 明載充實小校的教 育。 (本研究整理，資料來源：http://www.nishishou.com/siryou/houseido.htm) 而 1956-1982 年農村地區的學校裁併數計有 3,761 件(平均由 2.4 校整併為 一校)，廢校數則高達 9,026 所(足立市立西小學校網頁，檢索日期：2006 年 5 月 10)。 (四)創新思維 日本日趨嚴重的少子化與高齡化的進展持續至今，使社會需要照顧人口日 益增加，導致地方財政問題的惡化；而農村地方等因農林業衰退，引發人口稀 少化問題，促使年輕人口大量外移至都會區；人口過度稀少化促使學校的裁 併，而學校裁併又加速了農村等偏遠地區人口的外移，形成惡性循環。加以小 泉內閣的「結構改革」，進行大規模市町村的合併政策以及地方稅財政的「三 合一(三位一體)改革」等，考量廢除義務教育費的國庫負擔制度，將義務教育 費改由地方財政負擔之所謂「自治體的一般財源化」，均使諸多關心偏遠地區 地方文化及教育的人士倍感憂心，深恐在所謂「自由競爭市場導向」及為財政 所苦的地方自治體迫於財政的壓力下，將更加速小校的裁併。 但是，另一方面，重視自然、環保以及心靈教育的呼聲日益殷切，文部 科學省近年來各項有鑑於自然體驗教育及心靈、環保教育對學童成長的重要 影響的教育政策，不僅突顯偏遠地區小學與地方的特性，同時也反映了地方 與地方學校存在的必要性。顯示積極活用偏遠地區的學校環境與地方環境的 特色將可創造偏遠地區小學在未來教育施策上舉足輕重的地位，更展現出偏 遠地區小學所能發揮的諸多可能性。 「1998 年中央教育審議會的答詢：『為培育開拓新時代的心靈』中，指出 培育正義感、倫理觀、體貼關懷之教育的重要性。因此，於教育上必須活用社 區的力量，同時亦強調家庭的功能，並重視混齡團體與自然體驗活動，作為其 範例，也提出山村留學或長期自然體驗活動的重要性。

同樣的於 1998 年中央教育審議會的答詢：『有關今後地方教育行政方式』 中，提出了培養地方的溝通以及創造開放的學校；亦即地方與學校相互合作， 一面彼此互補，以促進具有特色之地方再造、學校再造為目標。並且為了創 造符合地方性的課程，因此重視地方教育行政的權限，並且鼓勵地方獨特的 教育施政方針。 1999 年終身學習審議委員會『生活體驗、自然體驗對日本孩童的心靈教 育──培育青少年生存能力之地方社會的充實方案』中也明顯使用到自然體 驗活動與幫忙家事較多的孩童比較具有對他人的奉獻精神、忍耐力以及阻止 霸凌事件等的正義感的統計數據，因此為培養生存的能力，自然體驗與生活 體驗的實踐也很重要。 這一連串的答詢埋下伏筆，於 2000 年的教育課程審議會中提出了包含『綜 合性學習』或體驗活動等的新教育課程，2002 年 4 月全面實施，2002 年 4 月 之後，學校教育也將邁入重視社區、體驗活動、自然環境等的新階段。 文部科學省的『教育改革彩虹計劃』、『全國兒童計劃(新生兒童計劃)』等 相繼提出具體的施行政策，成為這些項目主要支柱的重要政策課題有如下七 項： 一、 紮根於地方之學校再造或促進學校開放。透過教科書、特別活動、 道德教育、綜合學習、活動等所有學校的教育課程或活動，與地方聯結， 因此不是像以前的學校多半只是對外開放體育館等的設施而已。以如上 所述的學校與地方的聯結而言，偏遠地區小學比都會區學校更具有聯結 的條件，且實際上可多方面聯結。 二、 促進活用地方素材、地方資源的課程再造。過去偏遠地區多有與祭 典、收成祭、農林漁業祭等的地方產業攸關的地方活動或體驗學習活 動。作為活用地方之教育課程可以納入學校課程裡，且偏遠地區以鄉土 學習為首，有活用地方素材作為體驗學習及地方調查學習的傳統，這些 活動中若包含綜合式的學習方法，可以因應嶄新教育課程的創造。 三、 促進起因於地球環保契機的地方環境教育。此環境教育一面將地球 環保問題納入考量，一面以自己生長的地方到底發生何種與環保攸關的 行動為課題。因此，實施以魚苗的放流或植林等生態系統的維護與生命 教育攸關的活動為環境教育的一環是很重要的。環境教育活動由於多與 自然相關，因此過去偏遠地區小學實施此類活動較多。 四、 促進生活體驗學習、自然體驗學習。生活體驗與自然體驗是培養自 律精神、忍耐力、行動力、社會性等重要的活動，因此鼓勵採行透過混 齡團體的生活體驗、自然體驗的露營活動等。這些體驗活動過去也以在 偏遠地區小學實施為多。

五、 促進農作等勤勞體驗的學習。勤勞體驗學習可實際感受、認知勞動 的重要性，並加深對社會現實等的思考。因此實施耕種、收成等農作體 驗、採卵等的漁業體驗或在中小企業等的勤勞體驗等，這些活動也以活 用地方產業的農村等地學校為多。 六、 促進與高齡者接觸以及義工活動。奉獻地方性公共活動或照護等的 義工也是培育社會性的重要活動。縱使未特別稱為義工活動，偏遠地區 平時即與高齡者有接觸、交流，與地方以協同合作等方式進行；已經實 施中的這類活動可定位在教育活動中。 七、 培育親密的人際關係與促進心靈教育。所謂培育密切的人際關係， 當然兒童們彼此之間的同儕關係無庸贅言，也涵蓋親子關係、地方居民 與兒童的關係、老師與學童的關係。偏遠地區小學由於學童人數少，一 般而言，校規較少，比起齊頭式的教學指導或管理，更採用因應孩童個 別性的教學指導方式；並且透過社區活動、體驗活動等深化人與人之間 的聯結，也具有可以進一步加強人際關係的條件。 以上七個項目均成為現代政策中具體的重點政策，每一項都是嶄新的政 策課題，但也都是地方教育具有的特色與功能，經由經濟成長的過程，在邁 向都會化的生活方式中，孩童的生活環境因而發生偏差，故環境的重新再造 遂成為教育政策的重要課題。這些教育政策的基本方針即使在現在這個時 點，也是偏遠地區中依然留存的重點，可以說實際活用這些項目將有開展偏 遠地區小學留存的可能性。因此偏遠地區在現代教育改革政策中更具有成為 先行實踐範例的可能。 現代教育政策也變成為開展偏遠地區優點的內容，因此可說：偏遠地區 教育早已率先執行現行教育政策的課題。現代政策的具體提案中，偏遠地區 較都會區來說更易採行，且偏遠地區小學、地方本多已實施。如此的政策課 題內容也應被刻意作為偏遠地區改革的積極面向。如上所述認知了偏遠地區 已經實施的教育活動，並且加以執行，可使偏遠地區被定位為日本教育改革 的先驅地。 日後的教育課程最重要的是創造符合地方性的課程與教育活動，積極追 求可以活用地方特色的課程。地方與學校之間的合作本是偏遠地區的一大特 性，偏遠地區存在著可以實踐包含心靈教育等全人格式教育活動的條件」(玉 井康之，2002，P.1-5) 。 偏遠地區小學的存在是地方的核心；善用地方特色、人文資源乃至現代 科技的創新思維將使偏遠地區小學未來的發展充滿無盡的可能性；歸納日本 偏地學校實際運用的轉型手段主要如下：

1.特色課程 「偏遠地區的教育被稱為是教育的原點」(合田隆史，2007)；「從實 際生活之中學習、在環境與歷史中成長，才能形成豐富的人格；此點上地 方性小學扮演極重要的角色，若因裁併使與地方緊密接觸的學校消失不見 的話，將無法保障學生得到在地的學習」(宮井健次等，2006)。 「學校教育的內容具有可發揮理解地方與發現地方優點的功能；近年 來頻繁的運用以自然、環境、農林漁業、社福等地方素材的教材化以及善 用農村地方居民的地方人才的活用等；作為綜合學習的一環，可以組合成 為再發現地方自然、環境、文化的優點，這也成為學校向孩子們宣揚農業、 農村地區優點的絕佳條件」(玉井康之，2006，P. 57)。 「偏遠地區的學校將運動會、遊藝會、校慶、體育活動等學校活動開 放給地方，或把地方的活動納入教育課程中施行，將耕田、燒炭、手工藝、 傳說、鄉土料理等地方的體驗與生產活動納入學習計劃的地方性課程中， 並透過學校活動或教育課程提高與地方居民之間的關係」(玉井康之， 2005，P.488)。 2.小規模特許校制度 「目前日本學童的入學分發是依市町村教育委員會預先規定的學區而 定。可是 1997 年文部省接受了家長希望能夠自由選校的心聲，同意認可學 區制度的鬆綁。特別是近年來，由於少子化及人口過少等原因，增加不少 採取年段上課的混齡班級以及學校的裁併；因此學童人數少的小校不再固 著於過去的學區限制，各地開始採取可以擴大學區的招生方式。這就是『特 別認可之小規模學校』制度(即小規模特許校制度)。雖然存在著需要舟車 勞頓到遠地上學的問題，但也受到家長們的好評：『希望能讓自己的孩子在 豐富大自然環繞的學校裡受教育』，或是『希望能接受與一般公立學校不同 的特殊課程』，因此全國各地紛紛起而效尤。」(城山西小と地域振興を考 える会，2006，p.118)。 名為「特別認可小規模學校制度」的措施，是由市町村教育委員會指 定針對人口嚴重流失地區等的學校，可招收學區以外地區學生的制度。1997 年文部省頒布「學區彈性化」通知，自 1999 年開始導入。某部分被採用作 為：人口嚴重流失地區學校繼續留存的因應對策，或者提供因輟學等理由、 希望轉學的兒童運用，以便可以到位於人口稀少地區的小校上學(進藤兵 等，2005，p.66)。 「各地方教育委員會導入小規模特許校制度的目的是：第一，避免小

型學校遭到裁併。第二，增加採取混齡教學學校的學童人數，使其變成分 齡式教育。第三，偏遠地區小校由於多實施自然體驗、農業體驗的教學， 因為加入了來自都會區的兒童們，可以使更多孩童接受體驗活動式的教學」 (玉井康之，2005，P.487)。 3.山村留學 「近來當偏遠地區小校面臨裁併問題時，希望增加就讀學童人數以留 存學校時，多考慮採取山村留學制度；此制度聯結了農村地區希望留存學 校的意願，以及希望能在大自然中改善教育環境與恢復人性化的都會區家 長的意願。2003 年度實施山村留學的學校計有 196 所學校，約有 820 人次 正進行山村留學中。 山村留學對地方的效果由於確保了學童人數，有阻止學校被裁併或學 校規模更加萎縮的作用，並透過接納帶有異質文化性的都會兒童們，能給 予都會、農村兩地的孩童、父母、地方居民帶來嶄新的刺激。 參加山村留學的動機，最初是由一群希望能在大自然中增加生活體驗 及增進性格成長的兒童、父母們開始，但是參加的動機不一，也包含了於 都會生活中發生同儕關係、人際關係困擾等問題，與老師意見不合或拒絕 上學的孩童等」(玉井康之，2005，P.487) 。 「近年來可以扼阻偏遠地區小學遭到裁併，同時也能讓都會區學童體 驗農業、農村生活的山村留學制度正逐漸增加之中。山村留學制度是學童 自都會區學校轉學至農村山林的偏遠地區小學，時間長達一年以上，遷出 戶口(住民票)、轉學，體驗農村生活與進行農林體驗、自然體驗等。入住的 型態大抵可區分為三種：居住於山村留學的寄宿機構，委託給農民的寄養 家庭，以及親子一起移居等三種。一旦入住人口增加時，預算上總務省多 會提供給地方自治體每一人相當於數十萬日圓的地方交付稅。此每一人的 地方交付稅額對於人口愈稀少的自治體來說也算相當可觀的金額，進而由 於學童人數的增加，文部省也會增加教員的人數及補助金，可以節省地方 自治體的自付額」(玉井康之，2006，P. 58)。 4.提供作為終身學習、地方文化中心等的軟、硬體設施 「為使偏遠地區小校繼續留存，不僅需要掌握偏遠地區小校對於學童 們所能帶來的教育效果，也必須掌握對於地方經濟、終身學習、生活上的 影響等廣泛的功能。因為對地方所能發揮的效果整體而言，是可使學校存 續並活化地方的條件。偏遠地方社區的活性化不只是經濟活動，其在學校 教育、社會教育等的教育活動上對於經濟、地方整體的活化效果甚大，尤

其對沒有耀眼公共設施、也沒有民間企業投資的農村，有不少學校發揮了 作為農村居民教育、文化活動中心的功能。農村中包含教育、文化、社福 等生活環境的地方再造之推展，對於提昇農村居民意識而言，扮演非常重 要的角色。偏遠地區小學的存在本身即具有發揮振興地方、作為地方集會 設施及社會教育機構等的功能」(玉井康之，2006，P. 57)。 「文部科學省內為支援以教育、文化、運動為主的城市再造，設置『地 方再造支援室』，執行企劃與立案的建議。2004 年 8 月提出的『城市再造支 援建言會議』中提議『為促進地方活性化、地方再造』，建議學校的定位可 以是『將小學、國中、高中等學校教育機構、公民館、圖書館、博物館等 的社會教育機關彈性活用成為大人及其兒童們可以安全且安心活動的地 方，可以讓地方上同一世代或不同世代的大人們集中學習或交換意見與進 行交流的地方，也是可以得到各式各樣攸關地方訊息、以及追求相同活動 目的的地方等。』 在這些城市再造活動中，有不少學校與善用『綜合學習時間』進行地 方的田野調查，與城市再造活動聯結，成為學校教育課程的一環，推展學 童、老師、家長、地方居民聯手合作的城市再造活動。愈是偏遠地區的小 規模學校對城市再造活動而言，所能發揮的功效愈大，反之若學校遭到裁 併，偏遠地區所在的城市其再造活動多半也會應聲喊停」(玉井康之，2005， P.486)。 5.提供作為短期農業、農村體驗學習的場域 「2005 年內閣府的輿情調查『都市與農村山林、漁村的共生、交流相 關輿情調查』中，認為對兒童『應該由學校提供與農村山林、漁村地方人 士交流與接觸大自然機會的體驗學習』的人高達 88.8%。很多偏遠地方的 學校已經採取農林漁業的體驗學習，透過都市與農村的交流，能讓都會區 的居民了解農業、農村的優點，這一點對於務農者與農村居民而言，也可 以使他們對於農業、農村生活充滿自信，並有務農的意願。 短期農業體驗透過體驗農業，使糧食與農業之間產生聯結，並感受到 勞動的重要性等，促成了孩童們對於農村的理解。透過如上所述的體驗， 也能使人們了解日本的農業、農村及日本國內糧食生產的方式。為了活化 農村，再認識農業、農村優點的本身即是與地方生活緊密聯結的學習，啟 發含括都會居民在內的人士們了解愈來愈清楚的現代農村的優點，及可預 期長遠的未來裡農業與農村具有的重要功能均將成為未來教育的重要課 題。農業不是單純的經濟活動，同時也扮演了水利、空氣環保以及地球環 境保護等功能；使都會居民們親近農業、農村的自然環境亦將成為環保教

育的一環。 農業對精神具有療癒的功能，中央教育審議委員會提出『心靈教育』 為現代人的重要課題；因此如何積極重新再認知農業、農村所具有的協同 性與密切的人際關係也成為重要的課題。近年來，『栽培療法』、『動物飼育 療法』等在孤立的人際關係中，農業所具有的療癒功能也漸受矚目；因此 為守護偏遠地方，偏遠地區小學的存在實不可或缺」(玉井康之，2006，P. 62)。 6.提供作為教育研究的場域 偏遠地區小校採行小班教學及活用地方性素材的教學內容、方法，並 且克服了小班教學的侷限，利用各種交流學習，成為具有積極意義的競爭 學習，可應用作為都會區教育，推展小班教學計劃的開發，對整體教育計 劃發展的擬定極為重要。 善用偏遠地區環境的優點，進一步開展成為偏遠地區教育的積極面， 活用偏遠地方教育的特性，亦可成為未來日本教育改革政策的先驅地與示 範楷模；但「並不意味：今後偏遠地區教育振興法就毫無意義或偏遠地區 各種分級指定校的制度就沒有存在的必要。思考日本整體的地方發展與教 育機會均等時，重點分配預算給偏遠地區，對於國家整體經濟發展、教育 發展而言，亦是長期性的重要課題。如同過去一樣，持續並發展給予偏遠 地區教育物質性支援的保障制度實不可或缺」(玉井康之，2002，P.1)。 (五)廢置校地活用 根據文部科學省 2003 年 6 月對都道府縣針對已經廢校設施的實況及掌握 其活用狀況的一項問卷調查結果，顯示「自 1992 年開始至 2001 年止的廢校數 合計小學、國中、高中(含高中及特殊教育學校合計數，以下同)總計有 2,125 所；其中小學占整體的 7 成，其次是國中 2 成，而高中則不滿 1 成的比例。每 年約增加 220 所的廢校，且 2000 年之後增加 250 所以上，因此可看出廢校數 有增加的傾向；廢校產生的最大原因可判斷係因學童人數的減少。自 1992 年 的 10 年內都道府縣國中、小學學童人數的減少比例為 10%-25%，相對於此， 占各都道府縣國中、小學整體數的廢校比例在 0% 至約 15%之間，差距甚大。 彙整自 1992 年開始至 2001 年止已廢校的學校設施其建物或土地活用狀況，全 部廢校數 2,125 所中超過八成的 1,748 所皆以各種方式積極活用中；主要活用 方式有三： 1.活用原有建築物

改建已廢校的校舍或體育館等既有建築物係被運用最多的方式。 2.整建為新建建築物 以拆除既有建築物等的方式或利用校園等的空地部份重新整建新的建 築的方式。 3.活用土地 活用拆除了原建築物的空地或校園等土地，使用作為新用途的方法。 自 1992 年開始至 2001 年止已廢校的建築物或土地，活用原建築物的 計有 1,298 所學校，新建建築物的有 388 所學校，活用土地的則有 1,289 所 學校。 用途特徵主要是以教育委員會主管之用途為主流，若依原建築物、新建 建築物及活用土地別，主要應用特徵如下： 1.活用原建築物時：主要成為以教育委員會主管之用途為主流 以活用作為主要由教育委員會掌管之社會教育設施(公民館、生涯學習 中心等)、社會體育設施(運動設施)等占最多，除此之外的用途則比較多見 為體驗交流設施及作為辦公廳舍等。 2.整建為新建建築物時：活用作為多樣化用途。 常見使用於多樣化的案例如：體驗交流設施或研習設施、老人福利設施 等。 3.活用土地時：活用作為地方用地。 「以活用於教育委員會所管轄之學校設施、社會教育設施、社會體育設 施等的活用為主，其中使用作為社會體育設施最多，可看出廢校後亦作為地 方用地使用中。」(文部科学省大臣官房文教施設企画部施設助成課網頁， 2003) 日本對於被廢學校校地的使用十分積極，八成以上都被善加活用中，主 要原因是文部科學省從「希望能有效活用既有設施」的觀點，於廢校校舍等 變更用途，轉而使用作為學校以外設施時，簡化各項必要手續。於「廢校設 施的實況及有效活用狀況等的調查研究報告書中」(文部科学省大臣官房文教 施設企画部施設助成課網頁， 2003)說明日本文部科學省針對處分廢置校產的

處分與使用，行政上採取簡化手續，規定：「對於經過國庫補助事業完成後十 年以上期間的校舍等，當以無償方式轉而作為其他用途時，文部科學省依序 擴大：可無須繳納金，只須向大臣報告即可完成轉用設施手續的範圍」。 (六)偏地教育振興法 「自過疎法以來為消弭地方間發展的落差，首先必須致力於解決教育的落 差，其根據為 1954 年的『偏遠地區教育振興法』，此『偏遠地區教育振興法』 基本理念的形成來自於承繼日本憲法之 1947 年的教育基本法。 教育基本法第二條為『教育目的必須落實於隨時、隨地與所有機會』，而 第三條的教育機會均等原則是『所有國民必須得到平等的、符合其能力的受教 機會』；亦即教育基本法中重視個人人格的完成，並且欲消除形成障礙的教育 機會的不平等。 承繼教育基本法理念的『偏遠地區教育振興法』第一條是『基於教育機會 均等原則』、『釐清為振興偏遠地區教育必須施行的各種政策方針，並以提昇偏 遠地區教育水準為目的』；為振興偏遠地方的教育，該法詳載了各級政府的責 任」(玉井康之，2005，P.484)。 「日本正式將偏遠地區教育問題納入法制化係從 1954 年『偏遠地區教育 振興法』的制定開始；該法的制定對日本來說，是促進偏遠地區教育的畫時代 產物。約自 1951 年開始偏遠地區的教育問題引發諸多人士關注，1953 年 7 月 『全國偏遠地區教育振興促進期成會』於東京誕生； 1954 年 4 月法案上呈國 會，5 月 21 日國會通過，1954 年 6 月 1 日以第 143 號法律正式公告。偏遠地 區教育振興法第二條中定義所謂偏遠地區是指位於交通困難且自然、經濟與文 化各方面條件不利的山間、離島與其他地方所在地之公立中、小學。該法並於 制定後第 4 年的 1958 年進行部份修正，並於 1959 年制定作為執行偏遠地區指 定學校標準之「偏遠地區教育振興法施行規則」(文部省令)。由於 1960 年代 日本社會發展迅速，相較於都會區與平地地區產業、經濟、交通、文化等各方 面的快速發展，偏遠地區明顯落後，使都市地區與偏遠地區間的落差更形擴 大。由於人口外流＝地方人口稀少化，混齡班級反而有增加的現象，因此偏遠 地區相關教育人員提出修正偏遠地區小學指定標準的要求，因應此一需求， 1970 年偏遠地區教育振興法進行第二度的部份修正，並於 1972 年進行，時隔 13 年之久、振興法施行細則的大幅再修正；之後亦經過數度的修正；1989 年 重新再修正指定學校的標準，1990 年以後根據此一標準執行偏遠地區的指定 學校。偏遠地區教育振興法制定的當時，日本的國中、小學階段已然達成 100% 的就學率；因此偏遠地區教育振興政策與其說是為了確保學童就學，反而更將 焦點置於『提昇教育水準』上。該法規定文部大臣的任務除了交付國家補助金，

並需針對偏遠地區教育進行必要的調查研究、資料整理，對地方公共團體的指 導、建言、斡旋等；在該規定影響下，文部省開始實施如下的活動： 1. 設置偏遠地區教育研究指定學校： 為調查研究因應偏遠地區實況的教育課程、學習指導法及學校經營 等，由各都道府縣推薦指定偏遠地區教育研究的指定學校，1954 年立法之 初，約指定了 20 所學校，之後則擴大為一縣一校。對於各指定學校發給若 干預算，成為當地執行偏遠地區教育研究事業的核心。 2. 偏遠地區教育指導者講座： 自 1958 年開始，每年聚集任教於全國偏遠地區、來自 2~3 縣、約 300 名左右的老師們，舉辦為期 3 天的講座。 3. 舉辦全國偏遠地區教育研究大會： 以全國偏遠地方教育研究聯盟的創設地──北海道大會為第一次研究 大會，之後每年與全國偏遠聯盟共同舉辦，每年約有來自全國的上千人參 加，以約為期 4 天的行程，在十餘所偏遠地區小學設置各式各樣研究主題 的分科會，展開如授課研究等的活動。 4. 製作混齡式班級的學習指導計劃範例： 由文部省製作提供任教於混齡班級的教師們教學的參考資料，免費分 發給學校或教師委員會。文部省於 1980 年出版算術、理科、家庭科的「混 齡班級指導資料」。 5. 發行偏遠地區教育雜誌： 自 1959 年開始每年出版 3 次專門處理偏遠地區教育問題的雜誌，免費 發送給相關人士。雜誌介紹偏遠地區小學的經營、學習指導等的相關問題 之討論、解說、研究案例等。 偏遠地區教育的振興政策與其說為確保就學，亦可說主要焦點在於提昇教 育水準。日本偏遠地區教育政策的歷史經驗作為改善偏遠地區教育品質並導正 各地方間教育水準的落差，應可提供給開發中國家若干啟示」(斉藤泰雄， 2004，P.25-37)。