歐洲引進移工國家之媒介政策

EMTEL（European Media Technology and Everyday Life Network）在 2002 年 執行調查15 個歐盟成員國家的弱勢媒體計畫；該計畫企圖了解歐盟國家境內的 離散社群之近況，並且觀察這些社群如何發展屬於自己的媒體文化。EMTEL 認 為此傳播科技發展促使弱勢社群得以近用或發展另類媒體，而弱勢社群參與接待 國社會的程度及其賦權狀況將影響另類媒體的發展情形（Georgiou, 2002）。

簡單來說，EMTEL 藉由調查另類媒體以及國家政策觀察多族裔組成國家吸 納弱勢族群的情形，以及這些媒體文化是否對弱勢社群疏離或納入接待國社會造 成影響。目前已發表成果的國家計有：比利時、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、

愛爾蘭、義大利、荷蘭、葡萄牙、西班牙、瑞士、英國。歐洲經過2 個世紀以上 的人口流動，移民的情況非常複雜（Sassen, 2006）。其中德國與奧地利在近代

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都曾執行客工計畫，與台灣的的情境脈絡比較相似¹⁶，因此以下將詳細介紹這兩 個國家的移民媒體政策與執行狀況。

德國

Raiser（2002）指出，德國自 50 年代開始有顯著的人口移入狀況，這些移入 人口的理由可區分為政治因素與經濟因素。來自波蘭、前蘇聯與東德的難民因政 治情勢改變而移居¹⁷，其總人數約8 萬人；另一類移民則是受戰後德國經濟快速 發展吸引而來，另一方面德國政府與多個國家簽訂協約、由這些協定國提供勞動 力；大致而言，這些大批因客工計畫抵達德國的勞動力大都來自義大利、西班牙、

葡萄牙、希臘與土耳其（游茜荻，2004）。

換句話說，當其他前殖民帝國如英、法、荷面臨自殖民地移入的一批文化背 景截然不同的居民，德國必須面對的移民潮則略有不同；一直到50 年代晚期移 入不同族裔或宗教背景的土耳其客工之前，從其他地區移入德國的客工或難民相 對而言較具相近的文化背景，所以對德國社會沒有造成很顯著的挑戰（Raiser, 2002）。

這些勞動力自移入以來一直被以「客工」為名標記著，這個標籤暗示這群人 在德國社會位居的處境，主流輿論認為客工主要用以補充勞動市場的缺口，一但 他們工作完成就會「回家」，而且這個過程不會太久。其實第一代土耳其客工有

16 Stalker（2002）認為，景氣枯榮是影響一個國家引進移工的決定因素。當經濟蓬勃發展時，工 作機會自然增加，因此必須補充更多勞動力；一旦經濟蕭條，勞動力需求又趨於減少。歐洲大戰 結束後，德國與奧地利發現景氣復甦使國內迫切需要補充大量勞工投入工業與製造業。直到1973 年發生石油危機，油價攀高使經濟發展趨緩，這兩個國家便停止繼續引進勞工。1980 年代末期，

經濟成長的腳步走向東南亞地區，成為台灣引進移工的開端；如今也因為2009 年全球經濟嚴重 衰退，而停止引進、甚至大量裁撤移工，策略與德國、奧地利相似。除了引進背景相似外，德、

奧、台三個政府均不認為自己屬於移民國家，因此在制訂政策方面採取相似的立場（Sassen, 2006；曾嬿芬，2006）。

17波蘭和前蘇聯地區在戰前是德意志帝國的一部分。

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67%也抱持著如此想法，他們計劃在 3 到 5 年間賺到足夠的錢就返回家鄉，但是 這個計畫終究沒有實現（Raiser, 2002）。

事實上許多客工最後並沒有離開，而是企圖將家眷接到德國團聚，在 1973 年德國政府正式中止客工計畫時，許多客工家庭已經在德國安頓下來，2003 年 時德國境內已超過730 萬民客工（游茜荻，2004）。由於公共輿論以及政府並沒 有體認到德國政府已經是一個移民國家的事實，所以在70 年代中期到 90 年代之 間，即使統計德國已有 12%的非德裔人口、政府仍視為過渡現象而未曾認真面 對，因而導致客工議題並未在公共領域展開相關政策之討論（Raiser, 2002）。

基本上，德國政府以1965 年通過的〈外國人法〉做為管理客工的的基礎、

並且於1991 年進行修訂，以改善法規偏重客工居留議題、輕忽權利保障的問題，

但該法仍被認為過於考量德國政府的利益、並沒有顧慮客工需求（游茜荻，

2004）。即使如此，德國社會還是有一些人注意到客工權利的重要性。除了聯邦 政府設置顧問部門專責處理移民事務外，已有政治團體開始爭取客工的社會權與 政治權。地方上則以柏林與法蘭克福兩地最先開始注意訂定及設置與弱勢族群相 關的政策與機構，德國第一個官方的多元文化事務地方機構在法蘭克福成立，柏 林也陸續設立處理移民文化上以與社會相關議題的機構、扮演地方政府的顧問角 色（Raiser, 2002）。

此外，移民社群取得公民權的議題也逐漸受重視，這些轉變逐漸將移民與多 元文化的辯論推至公共領域的層次。但是1983 年的選舉結果一舉改變移民的處 境，保守黨獲勝後緊縮移民政策，使得這個議題又轉而受到壓抑的狀態。以投票 權舉例，移民一直未能獲得完整的投票權，被視為政府忽視移民社群的顯著證 據，移民社群與德國主流社會沒有良好互動，可能是造成這個狀況的主要原因

（Raiser, 2002）。

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不過自90 年代起，德國的移民政策又產生許多重大轉折，尤其是取得公民 權的條件不再限於以血緣為基礎，也有是說居住德國8 年以上的移民、其第二代 可以獲得德國的公民權（游茜荻，2004）。2001 年關於移民立法的相關辯論，

也頭一遭為德國媒體廣泛的討論，這些討論社會接受移民的程度、以及政策制定 形成重要影響，社會大眾終於開始體認到德國是一個移民國家的事實（Raiser, 2002）。

Sassen（2006）指出德國政府因為受到整個歐洲在政治及文化上逐漸整合的 影響，因此採取將移民以及多元文化視為挑戰而非威脅的態度。從60 年代第一 批移民抵達西德至今，德國政府與社會輿論對於移民議題的態度幾經轉折，弱勢 媒體政策規劃也呼應不同時期的政府立場而有所轉變，加以歐洲媒體市場在 80 年代以後越來越競爭，因此德國媒體也必須因應這些衝擊。

1961 年 ， 德 國 區 域 性 廣 電 機 構 製 播 第 一 個 針 對 客 工 的 廣 播 節 目

（"Gastarbeitersendungen"， guest-worker programs），這個 30 分鐘長的節目以義 大利語發音、也是第一個服務弱勢社群的電子媒介服務。接著針對土耳其、希臘、

西班牙移民的廣播節目也陸續開播，這些客工廣播節目成為移民每天的例行公 事，據 UNESCO 調查、有 75%的移民收聽這些節目，其受歡迎程度可見一班

（Raiser, 2002）。

ARD（The Association of Public Broadcasting Cooperation）將這類廣播節目 定位為客工與家鄉連結的中介（a bridge to home），一方面要滿足服務公眾的目 標，另一方面則是促進客工整合至德國社會。不過該類節目背後更大的目的是為 了安撫外來勞動力，並且於冷戰期間反制他國的溢波宣傳，所以節目內容以撫慰 鄉愁、提供原生國資訊、以及滿足娛樂需求為主（李羏，2008）。

80 年代中期，德國移民媒體的情勢因為技術進步而有重大改變，電子媒體 與印刷媒體（尤其是報紙）加快跨國傳播的速度。就衛星電視來說，目前全歐洲

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至少有 200 個以上以移民/工為目標閱聽眾的衛星頻道，而且還在快速成長

（Georgiou, 2005）。以土耳其媒體為例，在有線電視以及衛星電視推波助瀾之 下，土耳其國家廣電機構或是商業製作的節目放送至歐洲各國，這些節目分別在 土耳其或境外產製（Georgiou, 2005），90 年代時發送範圍已經擴及德、瑞、比、

荷、丹、英，總收視人口達6 千萬人（Raiser, 2002）。除電子媒體外，土耳其的 報紙也開始製作歐洲專版、其主要重點為德國消息，而俄國與波蘭社群的報紙也 陸續在德國境內成立發行。德國移民社群媒介內容的選擇變多了，但也引來部份 評論者的憂心（Raiser, 2002）。

由於這些媒介內容大多出於原生國，尤其土耳其媒介內容強烈的宗教與民族 傾向令主流社群不安，因此被認為將減緩德國社會整合移民的速度，並且將造成 族裔孤島（ghetooisation）出現。而且這種媒介消費模式也可能支持移民對原生 文化的認同，而不需要努力同化至德國主流文化。基於這些競爭對手使得德國公 共廣電提供的外語服務受到不小打擊，還有德國政府整合移民社群的企圖未曾改 變，因此開始思考服務轉型的可能，也就是從最初安慰離鄉者的角色，轉變為促 進不同族群之間對話、相互了解並且融合成一體的推手（李羏，2008）。

除了促進不同族群對話外，德國公廣集團在 1980 年藉由設置開放頻道

（open-access television channel），希望達到弱勢族群近用大眾媒體的目標，並 且平衡商業媒體造成公眾討論減少的可能。簡單來說，開放頻道屬於地方層級的 公共論壇，播放的內容高達 40%使用外語，以移民與弱勢族群為目標閱聽眾

（Kosnick, 2004）。民眾可以免費使用設備製作非商業目的的節目，但需自行對 節目內容負責。不過民眾必須透過有線電視或數位頻道接收開放頻道，有可能限 制潛在目標閱聽眾收看（Raiser, 2002）。

而新一代移民對於媒介內容有著截然不同的需求，從私營電視頻道可以看到 這些移民社群第三、四世代對於原生國家資訊的興趣遠小於他們的祖父母或父 母。新世代希望可以獲得符合這個世代所身處的多種文化混合且生活化之內容，

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而非只是討論這些新世代是認同「母國」還是認同德國（Kosnick, 2007）。因此 德國的公共廣播除了繼續提供多語服務以外，例如 SFB、WDR 與 SFW 成立多 語廣播電台與電視台，節目內容以各國音樂、文化訊息、探討移民議題外，尚有

而非只是討論這些新世代是認同「母國」還是認同德國（Kosnick, 2007）。因此 德國的公共廣播除了繼續提供多語服務以外，例如 SFB、WDR 與 SFW 成立多 語廣播電台與電視台，節目內容以各國音樂、文化訊息、探討移民議題外，尚有