第三章 國外處理食品詐欺的運作經驗—以歐洲、美國為例
第一節 歐盟國家處理食品詐欺的經驗–以馬肉事件為例
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第參章 國外處理食品詐欺的運作經驗—以歐洲、美國為例
第一節 歐盟國家處理食品詐欺的經驗–以馬肉事件為例
歐盟對「食品欺詐」沒有統一的定義。但是，這並不妨礙歐盟委員會和歐盟 國家採取協調行動打擊食品供應鏈中的「詐欺行為」。一般認為，構成食品欺詐 主要有四個面向：（1）違反歐盟食品法；（2）意圖(Intention)；（3）經濟收益 (Economic Gain)；（4）欺騙顧客(Deception of Customers)63。
雖然歐盟食品法規規定禁止詐欺或欺騙行為，包括食物攙偽（adulteration of food）和任何可能對消費者造成誤導的作法，但重點還是放在食品安全上。
食品業者有責任確保他們銷售的食品是安全的，在衛生、標示和可追溯性都符合 食品法的要求。歐盟會員國有責任針對食品的供應鏈去執行歐盟食品法規的要求。
目前歐盟食品法規定有關於食品的標示、陳述和廣告，不得誤導消費者，舉 例像是所有的成分都必須依照重量由大到小列舉出來。從 2014 年 12 月 13 日起，
新的規定更要求將原產地標識（Country of Origin Labelling，簡稱 COOL）延 伸到豬肉、禽肉、綿羊和山羊肉。而對於牛肉和其他產品，例如橄欖油和蜂蜜，
落實 COOL 的規定已經是強制性的64。
63 See Food Fraud, available at https://ec.europa.eu/food/safety/food-fraud_en (last visited Feb.25, 2018)
64 Jenny Avery, Fighting food fraud, EUR. PARL. RES. Service REP. no. 130679REV1 (Jan. 16, 2014), available at
http://www.europarl.europa.eu/RegData/bibliotheque/briefing/2014/130679/LDM_BRI(2014)130679_
REV1_EN.pdf (last visited Feb.25, 2018)
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馬肉醜聞背景始於 2013 年初，愛爾蘭食品安全檢查人員在冷凍牛肉漢堡肉 中發現馬肉的成分，隨後英國食品當局也發現標示牛肉的即時餐點檢測出馬肉的 基因，甚至有些產品的馬肉含量高達 100％。經過對歐洲加工肉製品進行檢測後，
發現許多歐盟國家都受到影響。馬肉醜聞導致一系列加工食品從市場上被下架回 收。推測馬肉比牛肉便宜，可能出於經濟利益的驅使被標示為牛肉，成為經濟欺 詐事件。
這些標示不實的馬肉，也引發大眾擔憂動物止痛藥品 Bute 的成分保泰松
（phenylbutazone）殘留肉品而進入食物鏈。用藥物治療的馬匹不允許進入食物 鏈，因為 Bute 止痛藥對人類健康會造成潛在風險。
歐盟的 27 個會員國官方針對市售肉製加工品採集了 7259 個樣本，針對其中 4144 個樣本檢測有無馬肉成分存在，結果有 193 個樣本呈現陽性反應（4.66%）； 另外，針對 3115 個樣本檢測有無動物用止痛藥 Bute 殘留，結果有 16 個樣本呈 現陽性反應（0.51%）。此外，食品生產者、加工業者和經銷業者也採樣了 7951 件 檢測是否有馬肉 DNA，結果顯示有 110 件樣本有陽性反應（1.38％）。歐盟委員 會據此得出馬肉事件對於公共健康不會造成風險。
馬肉事件凸顯了肉類供應鏈的複雜性和官方必須對整體過程進行控管，歐盟 委員會指出，由於食品安全檢查員發現了詐欺行為，歐盟才能發布食品和飼料快
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速預警系統（Rapid Alert System for Food and Feed，簡稱 RASFF）65迅速通 知成員國，使會員國能夠對市場下令回收詐欺產品，並追蹤食品詐欺產品的銷售
65 See RASFF - Food and Feed Safety Alerts, available at https://ec.europa.eu/food/safety/rasff_en (last visited Feb.25, 2018)
66 Regulation (EC) No. 178/2002 of 28 January 2002, art. 19, 2002 O.J. ( L 31) 11
67 See Sofie van der Meulen, Gilles Boin, Ioanna Bousoula, Nicola Conte-Salinas, Valeria Paganizza, Francesco Montanari, Vicente Rodriguez Fuentes & Bernd van der Meulen, Fighting Food Fraud, 10 EUR. FOOD & Feed L. REV, 2, 3-10 (2015)
68 Id. at 3
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荷蘭的食品和消費產品安全當局（the Dutch Food and Consumer Product Safety Authority,荷蘭文為 Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit ，簡 稱 NVWA）從 2013 年 4 月起開始處理馬肉事件，一直處理到 2014 年 2 月。第一 個案例是 Selten B.V.肉品加工廠，NVWA 調查發現其產品標籤是牛肉，但是混雜 了馬肉，NVWA 要求 Selten B.V.回收五萬噸的產品。雖然沒有證據顯示這批肉品 會對公眾健康造成影響，但根據 NVWA 新聞稿指出，這批肉品缺乏追溯紀錄，無 法確定其來源以保障安全性。因此 NVWA 根據歐盟一般食品法第 18 條69，認為這 批肉品不適合供人食用或是作為飼料，要求召回。
另外一個案例則是 Van Hattem Vlees B.V.，這是一間設有肉品加工廠的屠 宰場，NVWA 偵測追溯發現有某些批次的馬肉標示為牛肉，此外也發現該公司於 2012 年 1 月 1 日到 2014 年 1 月 23 日期間所生產與加工的肉品無法追溯。NVWA 是根據歐盟一般食品法第 19 條食品業者的責任，要求 Van Hattem Vlees B.V.
收回市場上所有產品，並且向消費者大眾宣告。NVWA 同時向社會大眾溝通並不 會有影響大眾健康的問題。
在這兩個案例中，NVWA 發布產品召回的理由都是指稱缺乏追溯制度的肉品 可能會對食品安全造成風險，但根據的條文是第 18 條與第 19 條。因此問題在 於，為何在缺乏確切證據證明對公眾健康會造成風險的情況下，NVWA 仍然要以
69 Regulation (EC) No. 178/2002 of 28 January 2002, art. 18, 2002 O.J. ( L 31) 11
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肉品缺乏追溯紀錄的情況下，要求食品業者執行產品回收？
這兩件案子，業者都不滿 NVWA 的召回令而提起上訴。在簡易程序中，工商 業上訴法庭（the Trade and Industry Appeals Tribunal, College van Beroep voor het bedrijfsleven / CBb）解釋了在這些案件中，召回命令是否可以接受 審查的問題。法庭在這兩起案件裁定 NVWA 要求召回的命令是合理的。
Selten 一案當中，上訴法庭認為既然無法排除 Selten 公司可能從歐盟的屠 宰場使用不明來源的馬肉混雜，那麼 NVWA 根據歐盟一般食品法第 14 條70,認為 Selten 公司無法提出積極證據證明他的肉品都來自歐盟認可屠宰場，以致無法 保證肉品供應的安全性時，將之下架召回是合理的。
被告（經濟事務部次長）堅持，肉品必須來自於歐盟認可的屠宰場，此外肉 品安全的測試，是建立在肉品的檔案履歷，並非肉品本身。既然這些批次的肉品 跟上訴人（廠商）的倉庫連結，就無法排除這些批次的肉品可能混有來路不明的 肉品而不安全。事實上，這些批次的肉品有一、兩批被發現含有動物用藥保泰松
（phenylbutazone）殘留。
根據歐盟一般食品法第 14 條規定，如果有一批、批量、或是代銷的肉品中 有部分不安全，就視為整體的不安全，除非有評估報告證明其他部分的肉品，沒 有不安全的情況發生。截至目前肉品供應測試的結果，並無證據證明其他供應的
70 Regulation (EC) No. 178/2002 of 28 January 2002, art. 14, 2002 O.J. ( L 31) 10
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肉品符合歐盟一般食品法第 14 條的安全要求。因此上訴法庭認為，NVWA 要求食 品業者下架收回的命令是合法的。
在 Van Hattem 一案中，上訴法庭認為，NVWA 要求廠商提供 2014 年 1 月 24 日到 2014 年 2 月 2 日的肉品追溯紀錄，但廠商並未提供清楚完整的追溯紀錄。
此外，廠商提供從何處購買到混摻馬肉的資料也不清楚，因此可確認上訴人無法 提供追溯紀錄，自然可以認為 2012 年 1 月 1 日到 2014 年 1 月 23 日期間上訴人 所銷售的肉品不符合食品安全要求。因此 NVWA 才會根據歐盟一般食品法第 19 條 展開下架該批次肉品的行動。
法庭認為，NVWA 基於廠商無法提供該批次的肉品追溯紀錄而要求廠商回收，
不能說是錯的。既然肉品來源不清楚，並且有很多跡象指出肉品在處理與加工過 程中來自 Van Hattem，就表示這些來源不明或是不符合認證要求的肉品有健康 風險。基於此，法庭認為 NVWA 下架召回的指令是合法的。
Selten 一案中，法庭認為食品缺乏追溯紀錄構成歐盟一般食品法第 14 條所 稱的不安全食品。但在 Van Hattem 一案中，法庭認為根據歐盟一般食品法第 19 條，缺乏追溯紀錄則僅構成不符合食品標準規定。
Selten B.V.和 Van Hattem B.V.都破產時，召回令還執行著，負責人威利 Selten 還面臨刑事起訴。目前荷蘭似乎是將不符合歐盟一般食品法第 18 條（可 追溯性），解釋為可能同時構成第 14 條不符合「食品安全要求」和第 19 條不符
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合「食品業者責任」。
第二款 德國71
2013 年德國有兩個行政法庭處理馬肉事件引發的法律爭議，爭議來源是一 家德國食品營運商要求暫時停止執行回收牛肉產品的行政命令。上訴人是一家生 產與販售湯品、醬料、即食餐飲的公司，產品原料含有牛肉。上訴人的牛肉原料 來源當中有來自荷蘭公司供應的產品，包括來自於 Van Hattem B.V，而這家供 應商的牛肉產品才被懷疑混有馬肉，在荷蘭因為無法提供追溯紀錄而被召回。
德國的食品管理當局根據歐盟 RASFF 發布召回令，要求該供應商的產品回 收下架。上訴人使用 Van Hattem B.V 肉品做原料的產品經過檢驗分析後，並未 發現有馬肉成份，不過德國食品管理當局依然要求上訴人必須把 2011 年到 2013 年間有使用 Van Hattem B.V 肉品為原料的產品下架回收。因此上訴人針對德國 食品當局的這項行政命令提起撤銷訴訟。
案經哥廷根行政法院（Administrative Court of Göttingen）審理，法院 撤銷德國食品當局這項行政命令，所持的理由是在上訴人產品當中，並未有任何 證據證明有馬肉混摻，甚至法院認為歐盟 RASFF 警告當中所謂「肉品的來源不明」
沒有足夠理由讓人懷疑違反歐盟食品法的要求。
法院所持的理由是：第一、警告命令只及於馬肉，不及於純牛肉產品；第二、
71 Meulen et al., supra note 67, at 5
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就算這項警告命令及於 Van Hattem B.V 供應的產品，但要及於上訴人所有的產 品構成下架的理由不夠充分。法院並不考慮欠缺追溯紀錄會導致危害食品安全的 因素，何況上訴人並未違反追溯紀錄的規定。
德國食品當局不服，上訴呂訥堡高等行政法院（Higher Administrative Court of Lüneburg），高等行政法院做出與一審法院不同的見解。二審是參考歐 盟 2004 年公布之 882/2004 號「官方控制確保驗證符合飼料和食品法規、動物健 康與動物福利規則」72和德國國內法 Article 39(2)(4) LFGB73 來審查行政命令 的合理性。
二審認為，當荷蘭公司發生食品違法行為時，德國食品當局可以合法地採取 措施，即使德國公司本身沒有違反任何食品法的規定。不過，二審同意德國公司 沒有義務自己發起召回或撤回，因為他沒有理由相信供應的牛肉是來源不明的。
這進一步強化證明了食品業者沒有義務了解從「農場到刀叉」（from farm to fork）整個追溯過程，他們只要遵守原料上一層從哪來，產品下一層去哪裡（one
這進一步強化證明了食品業者沒有義務了解從「農場到刀叉」（from farm to fork）整個追溯過程，他們只要遵守原料上一層從哪來，產品下一層去哪裡（one