食品詐欺相關法制研究 - 政大學術集成

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(1)論文摘要食品科技推陳出新，食品跨國貿易頻繁，隨之而來的食品安全爭議也層出不窮，尤其食品詐欺雖然看似千百年來的老問題，但手法與引發的影響卻可能隨著時空環境變遷而有所不同，既有食品安全法規能否應付新興的食品詐欺行為，就顯得重要。然而，並非所有食品詐欺案件都會引發食品安全問題，以「是. 治政否危害人體健康」作為違反食品安全的唯一判斷標準來評價食品詐大立 ‧ 國. 學. 欺所侵犯的法益，恐怕有所侷限，因為食品詐欺，尤其是經濟性的攙偽假冒，未必會危害人體健康，卻會挑戰管理食品產業秩序的穩. ‧. 定性、消費者權益與社會信任。. sit. y. Nat. er. io. 《食品安全衛生管理法》所要保護的法益應該是多重的，而非. n. a. v. l C 單一只有國民健康，也應包含消費者的資訊安全、國民文化價值的 ni. hengchi U. 維護、食品產業秩序的穩定等多元價值。釐清食品安全與食品詐欺的差異，而非僅以「危害人體健康」作為構成食品犯罪與否的唯一判斷標準，才可能有效以食安法處置食品詐欺。. 關鍵詞：食品安全衛生管理法、食品安全、食品詐欺、攙偽假冒、標示不實 1.

(2) Abstract Food fraud is an ancient problem, its influence and tactics may change with time. Economically motivated adulteration (EMA) of food, also known as food fraud, is the intentional adulteration of food for financial advantage.. 政治大. Not all of the EMA cases trigger food safety problems. EMA may not. 立. cause health risk but will threaten consumers’ protection, social trust, and. ‧ 國. 學. stability of food industry.. ‧. In order to minimize the negative impact on consumers, businesses,. y. Nat. er. io. sit. human health and economy, the purpose of the Act Governing Food Safety and Sanitation should a be multiple, not limited in maintain human. n. iv l C n h e n g cofhfood i Ufraud cannot be realized. health. Otherwise the effective combat. Key words: food fraud; food safety; adulteration; tempering; misbranded; Economically motivated adulteration; Act Governing Food Safety and Sanitation. 2.

(3) 目錄第一章緒論 ……………………………………………………………5. 第一節研究動機與目的 …………………………………………5 第二節研究概念澄清與問題提出 ………………………………9 第三節研究方法 …………………………………………………15. 政治大. 第二章我國處理食品詐欺事件現況…………………………………17. 立. 第一節國內官方對食品詐欺的定義不明 ………………………17. ‧ 國. 學. 第二節國內法律處理食品詐欺的整理分析 ……………………33. ‧. 第三節近年重大食品安全事件判決分析—以劣質油案為例 …46. Nat. io. sit. y. 第四節小結 ………………………………………………………57. er. 第三章國外處理食品詐欺的運作經驗—以歐洲、美國為例………60. al. n. v i n Ch 歐盟國家處理食品詐欺的經驗–以馬肉事件為例 engchi U. 第一節. ……60. 第二節美國處理食品詐欺事件的經驗 …………………………74 第三節小結 ………………………………………………………85 第四章中國大陸處理食品詐欺的運作經驗…………………………88 第一節中國大陸食品詐欺事件的概述 …………………………88 第二節中國大陸法制處理食品詐欺的演進 ……………………91 第三節中國大陸官方對食品（安全）詐欺的定義 ……………95 3.

(4) 第四節小結………………………………………………………100 第五章結論與建議 …………………………………………………102 第一節食品詐欺不應僅以危害人體健康與否作為判斷要件…102 第二節參酌建立「食品身分標準」制度………………………106 第三節食品詐欺應入法，與刑法詐欺罪區隔…………………108. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(5) 第壹章. 緒論. 第一節研究動機與目的從三聚氰胺、塑化劑、順丁烯二酸毒澱粉到橄欖油摻入銅葉綠素以及黑心食用油等一連串重大食品安全事件爆發，食品安全近年來成為國人高度關注的社會議題。這類食安事件，引發的不僅是對人體健康危害的疑慮，也重創消費信心、社會秩序與產業發展。面對這類食安風暴，政府機關如何運用法律賦予的政策工. 政治大. 具及時下架回收問題產品，同時防範未然，從預防角度檢視與管制從產地到餐桌. 立. ‧ 國. 學. 的食品供應鏈各個環節風險，顯得非常重要。. ‧. 然而，當食品事件涉及詐欺甚至犯罪，對於問題企業、經營者與行為人能否. sit. y. Nat. 透過行政與刑事手段給予有效且及時的處分，不僅關乎能否防制食品事件爭議持. er. io. 續發酵，也關係能否維繫民眾消費信心、社會信任與食品產業公平競爭秩序。. al. n. v i n Ch 不過，近年一連串食品事件，無論是農漁畜產品藥檢不合格、食品添加物含 engchi U 量超標、使用非食品級原料、過期食品重新販售、食品標示不符或廣告不實、食品衛生汙染等林林總總，社會輿論甚至司法判決幾乎千篇一律以「危害食品安全、危害人體健康」為視角進行評價，尤其許多食品犯罪案件判決結果引發爭議，除了凸顯食品法規有不完備之處予不肖業者鑽研漏洞，背後更反映出將「危害食品安全」的判斷標準，窄化為「是否危害人體健康」的思維，較欠缺從遏制食品詐欺造成產業不正競爭與危害消費者保護的角度思考。 5.

(6) 回顧國內食品法規修訂，從 1975 年 1 月 17 日立法院開始制定頒布《食品衛生管理法》至今，期間共經過十五次修訂。其中，第一條立法目的從最早明定「為管理食品衛生，維護國民健康，特制定本法」，到 2000 年 1 月 14 日修改成「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法」。食品監管從衛生演進到安全與品質的觀念出現，歷經了二十五年。. 及至 2014 年 1 月 28 日立法院將《食品衛生管理法》改名《食品安全衛生管. 政治大. 理法》，將「食品安全」置於「食品衛生」之前，可說是發現過去食品監管著重. 立. 於食品衛生以預防食物中毒的概念，已無法回應當前諸多新的食品監管挑戰，例. ‧ 國. 學. 如基因轉殖科技的運用、食品添加物與飼料添加劑推陳出新、全球貿易蓬勃發展. ‧. 讓產地到餐桌的距離更加冗長，使得食品供應鏈複雜度越來越高，資訊不對稱的. n. al. er. io. sit. y. Nat. 情形加劇。. i n U. v. 然而，以「是否危害人體健康」作為違反食品安全的判斷標準，恐怕亦有侷. Ch. engchi. 限，因為違反食品安全的行為，未必都具備危害人體健康的後果，可能僅具備「危害人體健康之虞」，甚至連危害人體健康的可能性都難以舉證，只是挑戰管理食品產業秩序的穩定性、消費者權益或社會信任。. 因此，當違反食品安全行為以「是否危害人體健康」為唯一判斷標準，很容易陷入非黑即白的主觀困境。在刑事司法上，一旦檢方無法有效舉證該挑戰行為有危害人體健康之虞，法官即可能不認為會違反食品安全而判決無罪。但實質上. 6.

(7) 該行為卻可能嚴重破壞食品監管秩序，對食品安全造成極大風險。反之，許多食品事件，例如更改保存期限、標示不實等，充其量只是一種詐欺行為，實質上未必危害人體健康，卻也被冠上違反食品安全的帽子而引發社會恐慌。. 在國外，食品安全的內涵與類型有更細緻的討論。歐盟開始重視打擊食品供應鏈當中的詐欺行為1，美國密西根州立大學教授約翰·史賓克（John Spink）所 2. 主持的「食品詐欺倡議」也正進行科際整合的研究，串連食品加工、公共衛生、. 政治大. 農業、畜牧與法律等領域的專家與官員，針對可能危害公共衛生與經濟脆弱性的. 立. 各類食品詐欺行為，透過公私協力的方式，從法制與管理上進行預防。. ‧ 國. 學. 中國國家食品藥品監督管理總局也於 2017 年 2 月 13 日頒布《食品安全欺詐. ‧. 行為查處辦法》並徵求意見稿3，特別針對食品安全詐欺(中國稱「食品安全欺詐」). sit. y. Nat. io. n. al. er. 行為，也就是在食品生產、貯存、運輸、銷售、餐飲服務等活動中故意提供虛假. i n U. 情況，或者故意隱瞞真實情況的行為進行查辦與處罰。. Ch. engchi. v. 我國食品安全相關法律中並無「食品詐欺」相關字眼，官方文件提及食品詐欺，主要涉及食品成分攙偽假冒或是食品標示不實等行為4。《食品安全衛生管理法》第 15 條第 1 項第 7 款明定，食品或食品添加物若有攙偽或假冒的情形，不 See Food Fraud, https://ec.europa.eu/food/safety/food-fraud_en (last visited Feb.25, 2018) See Food Fraud Initiative, http://foodfraud.msu.edu (last visited Feb.25, 2018) 3 資料來源：中國國家食品藥品監督管理總局關於徵求《食品安全欺詐行為查處辦法》（徵求意見稿）意見的通知，2017 年 2 月 13 日，網址 http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0782/169500.html，最後造訪日：2018 年 2 月 26 日 4 食安報馬仔，什麼是食品業經濟動機摻假 EMA？行政院食品安全辦公室食品安全資訊網， 2016 年 7 月 14 日，網址 https://www.ey.gov.tw/ofs/News_Content.aspx?n=0C17D90F1528AAC4&sms=4326217BEFADD6FB &s=0E408027682B3F57，最後造訪日：2018 年 2 月 25 日 7 1 2.

(8) 得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列。若違反上述規定，依同法第 44 條處以行政罰鍰。情節重大者5，得命違反者歇業、停業、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄，同法第 49 條對違反者亦有徒刑與罰金之刑事規定。. 此外，《食品安全衛生管理法》第 28 條第 1 項規定食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或. 政治大. 廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，違反者依同法第 45 條處以行政罰. 立. 鍰。若情節重大足以危害人體健康之虞，甚至因而致人於死者，則依同法第 49. ‧ 國. 學. 條第 2 項與第 3 項處以刑事罰。. ‧. 然而食品詐欺行為中，攙偽假冒與標示不實的差異為何？一直是食品界爭論. sit. y. Nat. io. n. al. er. 的焦點6。此外，同樣被衛生行政單位認定為攙偽假冒的行為移送檢察機關偵辦或. i n U. v. 起訴後經由法院審理，不同法院認定違反食品攙偽假冒罪的構成要件不同。有法. Ch. engchi. 官認為「祇要在食品中攙偽或假冒或添加未經中央主管機關許可之添加物，即有立法者擬制之危險」，構成犯罪(甲說)；亦有法官認為應以證明該行為具有「危害國民健康」的抽象危險才該當此罪（乙說）。雖然最高法院 105 年度第 18 次刑 7. 事庭會議決議採甲說統一見解，卻也招致「讓食安法第 49 條之刑事處罰規定淪. 何謂情節重大，衛生福利部訂有《違反食品安全衛生管理法第十五條第一項、第四項及第十六條情節重大認定原則》 6 石濰天，「標示不實」還是「攙偽假冒」的隱形界線在哪？食力 foodNEXT，2016 年 3 月 29 日，網址 http://www.foodnext.net/news/newstrack/paper/4470321983，最後造訪日：2018 年 2 月 25 日 7 最高法院 105 年度第 18 次刑事庭會議決議，105 年 11 月 22 日，網址 8 5.

(9) 為純粹的社會控制工具，更因此種不明確的集體法益與侵害關係界定，將使本條刑罰規定之處罰範圍更為大幅擴張」8之批評。. 因此本文嘗試以最近歐美興起探討食品詐欺的角度，來檢視國內近年發生的攙偽假冒或標示不實等食品安全事件，進行分析與比較，並針對國內食品法制與司法判決上所可能欠缺的視角，希望提供修法建議。. 第二節研究概念與問題提出. 政治大食品詐欺是一個集合術語，指以經濟利益為目的，所進行蓄意或故意的食品立. ‧ 國. 學. 造假行為，包括在食品、食品成分或食品包裝中使用非真實性物質、替代品、添. ‧. 加物以及去除真實成分，或進行竄改、虛報以及做出虛假或誤導性的食品聲明。. al. er. io. 是食品詐欺最核心的部分9。. sit. y. Nat. 以經濟利益驅動的食品攙偽（economically motivated adulteration,簡稱 EMA）. n. v i n C h（1）攙偽（特別是食品詐欺包括以下七種類型： e n g c h i U EMA）—食品中摻入假的原料或成分，例如牛奶加入三聚氰胺；（2）竄改—錯誤的食品標示或說明，例如更改食品有效期限或產品過度標示；（3）過度生產—超過生產協議生產的食品，如超過訂單規定生產的食品不進行相關手續的報告或登錄即進行銷售；（4）偷竊—. http://tps.judicial.gov.tw/faq/index.php?parent_id=823，最後造訪日：2018 年 2 月 25 日 8 陳俊偉，論食品安全衛生管理法第 49 條重新入罪化之必要性──以最高法院 105 年度第 18 次刑事庭會議決議及近期相關判決對「攙偽或假冒」抽象危險行為之解釋爭議為出發點，月旦刑事法評論，5 卷，頁 143-173，2017 年 6 月。 9 John Spink & Douglas C. Moyer, Defining The Public Health Threat of Food Fraud, 76 J. FOOD SCI. , 157, 157-58 (2011) 9.

(10) 合法的產品被竊盜，以冒充真正的合法產品，如偷竊的食品以合法產品的形式銷售；（5）轉移—合法產品在預期市場外的銷售或分銷，如救濟食品銷售給不需要救濟的市場；（6）仿製—仿照合法產品製造的食品產品，例如不能提供相對應食品安全保障的仿造流行食品；（7）假冒—冒用其他產品智慧專屬權，包括商標、專利、品牌甚至包裝等10。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 在食品詐欺中，最受消費者關注的是食品攙偽，又稱為經濟利益驅動的食品攙偽，這是會影響與破壞食品安全秩序的重要因素之一，也是食品安全風險的隱憂，嚴重者還會危害消費者健康11。. 食品詐欺危害食品安全的層次不同。在危害身體健康方面，少數的食品詐欺. John Spink, Douglas C Moyer, Hyeonho Park & Justin A Heinonen, Defining The Types of Counterfeiters, Counterfeiting, and Offender Organization, 2 CRIME SCI. 1, 8 (2013), https://crimesciencejournal.springeropen.com/articles/10.1186/2193-7680-2-8 (last visited Feb.25, 2018) 11 任筑山、陳君石主編，中國的食品安全過去、現在與未來，頁 172，2016 年 1 月。 10 10.

(11) 事件會對身體健康造成不良影響，繼而引發公共衛生事件，甚至引發社會動盪，舉例來說，2008 年中國的嬰幼兒奶粉三聚氰胺事件造成 29.6 萬名嬰幼兒罹患泌尿系統結石，6 例死亡。但絕大多數食品詐欺事件並不必然會危害公共衛生或食品安全，只是其不確定性因素甚高，仍可能引發大規模系統性的食品安全風險12。. 其次，食品詐欺會同時使消費者蒙受經濟損失，例如消費者用高價購買初榨橄欖油，沒想到是買到添加銅葉綠素、成本低廉的食用油。再者，食品詐欺事件. 政治大. 也會對整體食品業帶來負面影響，一方面不肖業者以劣質原料在市場上低價競爭，. 立. 讓其他守法業者無以為繼，另一方面事件曝光後，造成消費者對於整體食品產業. ‧ 國. 學. 的信任與信心低落。最後，頻繁發生的食品詐欺事件也會降低政府的公信力，影. ‧. 響社會信任。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 為了釐清食品詐欺的影響性，美國密西根大學「食品詐欺倡議」主持人約翰·. i n U. v. 史賓克與道格拉斯莫耶爾教授提出了「食品保護」模型，特別區分出食品品質、. Ch. engchi. 食品安全、食品詐欺與食品防禦等四種獨立概念，並強調食品詐欺有自己的基本防制特徵13。. 12 13. 同前註，頁 173。 Spink et al, supra note 9, at 160 11.

(12) 政治大約翰·史賓克強調，防制食品欺詐是一項特別的挑戰，因為該類事件不能直立. ‧ 國. 學. 接透過傳統的食品品質、食品安全或食品防禦評估來處理。食品品質和食品安全. ‧. 事件的動機是非故意的，亦即食品生產商無意製造此類事件，即不是故意的犯罪. sit. y. Nat. 行為。食品防禦則是帶有惡意的行為，並試圖造成經濟、公共衛生或恐怖形式的. n. al. er. io. 傷害，例如一位不滿的僱員或消費者，試圖損害公司利益，或有人企圖在市場製. Ch. i n U. v. 造公共恐慌，其動機與縱火犯為尋找刺激，試圖製造恐慌相似。. engchi. 食品欺詐則是為獲得經濟收益，有意或故意做出的一種行為。食品欺詐者一般都暗中秘密地、主動地設法避免受到檢查或稽查。食品欺詐者通常是合法供應鏈（食品生產商、製造商或供應商）內部的參與者，他們能耐心等待適宜的時機。食品欺詐者常常謀劃複雜而精明的行動，逃避我們評價食品安全性的檢測系統。食品欺詐者會想盡一切辦法不被抓住。. 根據前述約翰·史賓克定義，食品詐欺案例包括：在碎牛肉中摻入馬肉、花 12.

(13) 生公司銷售已知的污染產品、稀釋的特級初榨橄欖油、在寵物食品和嬰兒配方中添加三聚氰胺等。此外，用不潔淨的水製冰加入產品中增加重量，或是在原標籤上貼新標籤，或把原過期腐敗商品處理成合格商品，把偷竊而來的貨品再銷售到市場上，都屬於食品詐欺的範圍。. 國內學界亦有從食物與跨國政治之研究角度來談食品詐欺，主因是現在的食品供應鏈非常冗長，從過去的境內交易演變到跨境、跨洲交易，監管的難度上升。. 政治大. 譚偉恩指出，「詐欺」本身是一種非常特定之刑事犯罪，即市售食品的供應方 (無. 立. 論是農牧生產者、加工業者或是銷售商) 有義務在轉移交易標的給消費者的同. ‧ 國. 學. 時，提供一定品質和資訊充分之食品。倘若在移轉過程中，消費者受到供應方的. ‧. 蒙騙或誤導，導致實際買到的食品和其主觀認知的食品出現落差，造成客觀上財. y. Nat. al. er. io. sit. 產損失 (即「物之交付」)，甚至伴隨健康法益受損或有受損之虞，這樣的食品. n. 移轉過程就存在刑法意義的「詐欺」。易言之，食品詐欺就是供應方基於經濟利. Ch. engchi. i n U. v. 得之主觀意圖而刻意將不實在的食物或構成食物之成分行銷於市場，使其以商品形式呈現並致生損害或有損害之虞於消費者。在上述食品詐欺的定義中，非常強調詐欺行為人的核心目的是從消費者手中獲取法律上不對等或不法之經濟利益，但不以消費者身體健康上的損害發生為必要。因此，不法獲得經濟上利益是構成食品詐欺的「必要條件」，至於消費者是否因為食用經故意替換、添加、竄改或其它不當行為加工之食品，而出現身體健康法益受損之結果，並非所問。14. 14. 譚偉恩，食品供應鏈中惡意汙染行為之防治：以美國、歐盟與國際組織的實踐為例，《歐美 13.

(14) 由於目前國內外法律用語中，尚無針對「食品詐欺」一詞進行明確定義，如果根據約翰·史賓克提出的「食品保護」模型分類概念，食品詐欺與食品安全最大的區隔之處在於是否以「故意」與「經濟收益」為動機，無論食品詐欺與食品安全可能都會引發公共衛生事件，也都可能危害人體健康。舉例來說，有消費者食用遭到沙門氏菌汙染的雞蛋而上吐下瀉，原因出於養雞場衛生條件不佳，或是雞蛋集運過程受到污染，由於汙染行為並非出於故意，而且業者並無經濟動機特. 政治大. 地供應受汙染的雞蛋尋求不當利益，應屬於食品安全事件。然而，業者若明知雞. 立. 蛋受到沙門氏菌汙染，仍將蛋品上市，則應屬食品詐欺。. ‧ 國. 學. 此外，牛奶中摻加三聚氰胺、食用油添加銅葉綠素混充橄欖油、食用澱粉中. ‧. 摻入順丁烯二酸酐化製澱粉（俗稱毒澱粉事件）等行為，未必會引發公共衛生事. y. Nat. al. er. io. sit. 件，行為人卻是出於故意，其動機屬於經濟性的（例如降低成本、躲過檢測賣高. n. 價等），則應屬於食品詐欺。當然，食品詐欺也可能同時引發食品安全事件，例. Ch. engchi. i n U. v. 如中國有嬰兒因為長期飲用摻有三聚氰胺的奶粉，引發尿路結石的疾病，甚至死亡。. 當國際間對於食品安全的討論越來越多元，國內對於食品安全事件的討論及法律實務上仍圍繞著是否危害人體健康為中心。因此本文期望透過國際間防制食品詐欺對法益侵害的架構，來檢視目前國內司法判決上對於食品安全案件所可能. 研究》第 46 卷第 4 期，頁 563-602，2016 年 12 月。 14.

(15) 面臨的問題與侷限。. 第三節研究方法有鑑於食品詐欺的研究在食品科學界仍屬於新興領域，法學界相關研究更可說屈指可數，因此本文將試著爬梳歐洲、美國與鄰近中國大陸對於食品詐欺的相關文獻，同時也蒐集國內近年有關食品安全案件的判決進行分析。. 選擇歐洲、美國與中國大陸案例進行研究的原因，除了這三個區域與我國經. 政治大貿往來密切，其發生食品安全事件也常涉及跨州、跨省或跨境貿易。近年來臺灣立. ‧ 國. 學. 食品安全事件不僅只是國內事件，也牽涉跨境貿易的問題，這三地處理經驗，或. ‧. 有若干值得我國參考之處。. Nat. io. sit. y. 有鑑於此，本文第二章首先研究國內重大食品安全事件，從食品法規立法沿. er. 革、分析衛生單位與司法單位對食品安全或食品詐欺之認定與解釋有何不同，再. al. n. v i n Ch 以國內民眾高度關注的劣質油案，進行不同地區與審級法院的司法判決比較，來 engchi U 歸納所謂「食品詐欺」的認定上，跨領域（食品、法律）專家的認定有何差異，現有司法判決之見解於食品管理實務上可能面臨的困境與挑戰。. 第三章則分析歐盟與美國食品法制發展沿革上，對於食品安全與食品詐欺的見解演變，並透過重大矚目的食品事件，如歐盟的馬肉醜聞，不同會員國之行政與司法應對過程差異，或是美國處理不同類型攙偽假冒案的比較，來看歐美國家對於危害食品安全的定義，是否必然與危害人體健康畫上等號，或是危害人體健 15.

(16) 康之構成要件，是否以造成具體危害之結果來判定。. 第四章則分析中國大陸食品法制變遷過程，以及對於食品詐欺之行政管制處理方式。由於近年我國發生的重大食品安全事件，如三聚氰胺、順丁烯二酸酐毒澱粉事件等，均與中國大陸有密切關聯，而臺灣劣質油事件所造成之食品風暴，也在中國引發軒然大波，使得大陸民眾對於臺灣食品的美好印象破滅。此外，中國大陸與臺灣因為重大食品安全事件所進行的修法時程也幾乎亦步亦趨，因此藉. 政治大. 由分析觀察中國大陸關於食品安全或食品詐欺的立法過程，也可看出兩岸食品監. 立. 管的差異。. ‧ 國. 學. 第五章總結，則希望藉由比較臺灣與國外食品安全法制與食品詐欺事件處理. ‧. 的異同，來檢視國內食品監管立法上有何不足，衛生行政機關執行食品監管法制. sit. y. Nat. io. n. al. er. 的問題，以及既有司法判決上對於食品安全釋義的視角侷限，以希望讓食品安全. i n U. v. 與食品詐欺的定義區隔更為明確，進行食品監管時訂定的策略與目標能更為對症. Ch. engchi. 下藥，並提供將來政府單位或民間團體論述與評價食品事件時，進行有效的民意溝通，避免不必要的恐慌發生。. 16.

(17) 第貳章我國處理食品詐欺事件現況第一節國內官方對食品詐欺的定義不明第一款. 攙偽假冒與標示不實界線模糊. 我國官方對於「食品詐欺」並無明確定義，相關資料也付之闕如，而輿論多以「食品安全」一詞籠統含括所有食品相關事件。然從行政部門文件出現食品詐欺一詞的情境與前後文推敲，食品詐欺主要涉及違反《食品安全衛生管理法》第. 政治大 15 條第 1 項第 7 款「攙偽、假冒」，或是第 28 條第 1 項標示、宣傳或廣告不實立. ‧ 國. 學. 的行為。. ‧. 以衛生福利部《食品安全政策白皮書 2016-2020》為例，針對「標示宣傳廣. Nat. io. sit. y. 告管理」曾提及「近年來，針對竄改、標示不實等食品詐欺或以低廉原料取代昂. al. er. 貴原料等引起消費爭議與權益受損之情事發生。食安法中大幅加強標示規定，提. n. v i n Ch 高違規罰鍰金額，並透過加強稽查取締，以有效嚇阻違法。」 engchi U 15. 從上述文字觀之，衛生福利部似乎將食品詐欺的範疇限定在竄改成分或是標示不實的行為。竄改成分的定義是否為攙偽、假冒16？還是屬於標示不實的行為？白皮書並未詳敘。但從後段的「大幅加強標示規定」來回應這類的食品詐欺行為，本文推敲白皮書所提的竄改，應還是屬於標示不實的行為。也就是說，從白皮書. 衛生福利部，食品安全政策白皮書 2016-2020，頁 18，2016 年 1 月 6 日。《食品安全衛生管理法》第 15 條第 1 項第 7 款明定食品或食品添加物若有攙偽或假冒的情形，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列。 17 15 16.

(18) 的內容來看，食品詐欺內涵係以標示不實為主。. 官方另一個將標示與廣告不實解釋為食品詐欺內涵的案例，則可見於 2014 年 3 月 5 日臺中市衛生局因為鼎王麻辣鍋在宣傳食材內容時，涉及廣告不實，同時鼎王餐飲集團「塩選燒肉」誇稱斥資千萬設立製鹽場的描述為不真實，也無法證明其特殊製程的鹽，鈉含量的確低於市售鹽 30%，因此針對以上兩個廣告不實 17. 的行為合計開罰 280 萬元。前衛生福利部長邱文達在立法院針對此事接受立委. 政治大. 質詢時，解釋本案分別為食品詐欺、廣告不實，沒有特別的（食品）安全問題18。. 立. 從邱文達答詢內容推敲，標示不實屬於食品詐欺，與食品安全係兩個獨立概念。. ‧ 國. 學. 除了衛生行政機關的說明，在立法機關當中，前立法委員田秋堇等 19 人擬. ‧. 具「食品安全衛生管理法部分條文修正草案」時，首度將「食品安全」與「食品. sit. y. Nat. io. n. al. er. 詐欺」兩個概念獨立並列。提案理由謂當時國內《食品衛生管理法》的名稱與思. i n U. v. 維，已趕不上歐盟、日本及美國等國家相繼以「食品安全」做為法律名稱，重視. Ch. engchi. 消費者利益之保護，因此參考日本「食品安全基本法」修法方向，另參考歐盟及美國修法方向，著重「食品安全」及食品詐欺（犯罪）的規範與預防，提出修正草案19。. 此外，立法委員吳焜裕於立法院會質詢前行政院長林全時，亦呼籲仿照美國. 塩選也不實，鼎王已被罰 380 萬，自由電子報，2014 年 3 月 6 日，網址 http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/759571 ，最後造訪日：2018 年 2 月 25 日 18 立法院第 8 屆第 5 會期社會福利及衛生環境委員會第 4 次全體委員會議紀錄，《立法院公報》第 103 卷第 17 期，頁 276，2014 年 3 月 10 日。 19 立法院公報，第 104 卷第 9 期，頁 244，2015 年 1 月 20 日。 18 17.

(19) FDA 建立「食品身分標準」（standard of identity）制度，以保障消費者之知情權、避免食品詐欺。吳焜裕表示，此行政管制不僅提供判斷食品是否構成攙偽假冒的基準，也以事前預防手段禁止廠商在沒有提出科學證據證明食品「安全性」的情況下，任意添加物質於食品中，以免間接造成危害公共衛生和影響健保體系的結果。身分標準制度的必要性，應以補充食品安全管制與消費者知情選擇權益為主要目的，而以促進食品產業發展為其附帶功能20。. 政治大. 從吳焜裕的質詢內容可知，預防食品詐欺所欲保障的法益，除了與公共衛生. 立. 有關的人體健康，也包括消費者知情選擇權與食品產業發展，而不是僅保障食品. ‧ 國. 學. 標示的正確性。. ‧. 另一個提及食品詐欺的官方內容則是行政院食品安全辦公室〈食安報馬仔〉. sit. y. Nat. io. n. al. er. 以「食品業經濟動機摻假 EMA」一文來說明食品詐欺21。〈食安報馬仔〉針對山水. i n U. v. 米混充越南米、素食摻肉、純米粉不純、大統劣油等，或宣稱純天然的胖達人麵. Ch. engchi. 包加香精等事件，描述為「掛羊頭賣狗肉」的食品詐欺手法，即在消費者不知情狀況下，業者故意用欺騙性的取代、添加、篡改，來替代原來的食品、食品材料或包裝，甚至是對食品做錯誤或誤導的陳述及標示，目的是為了獲得更多的利益。. 〈食安報馬仔〉進一步說明，經濟動機摻假，通常是為了增加產品的外觀價值，或是降低生產成本的故意行為。手法有很多種，像對產品稀釋、故意用便宜. 20 21. 立法院公報，第 105 卷第 73 期，頁 158，2016 年 10 月 18 日。同註 4。 19.

(20) 物替代真實較貴的材料、偷工減料，或希望賣久一點而竄改食品保存期限等。雖然業者以為不會傷害大家的健康，但依其犯意或手法不同，有時仍可能產生食品安全疑慮。再加上其以假亂真，擾亂市場的公平交易，造成經濟層面甚至是食品消費信心的打擊。針對這類行為，〈食安報馬仔〉則認為涉嫌構成違反《食品安全衛生法》的標示不實與攙偽、假冒等規定。. 由上可知，食品詐欺的重要內涵是標示不實與攙偽假冒。然何謂攙偽或假冒？. 政治大. 國內食品安全相關法規目前並無具體定義，因此本文試著從衛生福利部相關研究. 立. 計畫的敘述來嘗試了解。. ‧ 國. 學. 衛生福利部「食品攙偽及物種鑑別之檢驗研究與調查」22成果報告中，在研. ‧. 究緣起可見「食品攙偽的涵蓋範圍極廣，主要攙偽動機為不肖業者為賺取不正當. sit. y. Nat. io. n. al. er. 利益，並利用消費者選便宜的心態，將低價格食品混充入高價格食品中出售以謀取暴利」等相關文字敘述。. Ch. engchi. i n U. v. 該研究報告於前言中更進一步闡明，「食品成分假造(food ingredient fraud)或食品攙偽(food adulteration)事件是近年在國際間最受關注的食安議題，其中以 2008 年發生在中國的三聚氰胺毒奶事件及今（2014）年初發生在歐盟的馬肉混充牛肉事件最為人知。今年歐盟綜合學術研究、業界諮詢等資料作出初步報告，列出十種容易出現造假的高風險食品，包括橄欖油、魚類、有機食品、. 衛生福利部 102 年度研究發展報告，食品攙偽及物種鑑別之檢驗研究與調查（素食食品摻葷調查及杜仲與蓮藕快速鑑別檢驗方法開發），頁 1-1，2014 年 1 月 27 日。 20 22.

(21) 奶類、穀物類、蜜糖和楓糖漿、咖啡及茶、香料、酒及果汁。這種因有利可圖而誘發的食品成分假造或攙偽行為已成為當代新興的食物風險危機。」23. 檢視衛生福利部近年來研究開發檢驗食品攙偽與檢測技術的項目，包括水產品物種標示不實，以較便宜的物種混充高價物種販賣謀取暴利24；配合落實食品標示過敏原的規定，開發蝦、芒果、花生等過敏原之定性及定量檢測方法，確保 25. 26. 過敏體質者的飲食安全；配合推動「包裝食品宣稱為素食之標示規定」，進行. 政治大. 「市售素食食品攙葷調查」27；針對不良廠商利用非蜂蜜物質，如蔗糖、果糖、. 立. 高果糖糖漿、麥芽糖等糖類進行添加，或利用進口蜜攙入本土蜜之攙假動作，作. ‧ 國. 學. 為增加利潤的來源或是添加蜂蜜香料作為降低商品售價手段，佯稱純天然蜂蜜等. ‧. 行為開發檢測技術28。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 衛生福利部研究食品攙偽相關科技計畫內容汗牛充棟，但似乎可歸納出以下. i n U. v. 幾點：(1)攙偽與假冒（或稱食品成分假造）之間並無明確區分；(2) 攙偽、假. Ch. engchi. 冒與食品標示不實之間的定義界線模糊；(3) 從賺取不正當利益、有利可圖等用語可知，食品攙偽具有經濟性的目的，而其結果為損害消費者權益。至於是否危. 同前註，頁 2-2。衛生福利部食品藥物管理署，食品生物性攙偽分子檢驗技術精進研究，2017 年，網址 https://www.grb.gov.tw/search/planDetail?id=12109447&docId=503731，最後造訪日 2018 年 2 月 26 日 25 同前註。 26 衛生福利部授食字第 1021350361 號公告修正「包裝食品宣稱為素食之標示規定」，附件「包裝食品宣稱為素食標示問答集（103.11.5 修訂）」。 27 同前註。 28 衛生福利部食品藥物管理署，食品攙偽同位素比值檢驗技術之研究，2017 年，網址 https://www.grb.gov.tw/search/planDetail?id=12109695&docId=503756，最後造訪日 2018 年 2 月 26 日 21 23 24.

(22) 害人體健康，則未見相關文字描述；(4)食品標示不實，其結果除了損害消費者權益（例如素食摻葷），也可能危害人體健康（例如未標示過敏原）。. 此外，有鑑於過去許多食品事件是業者為規避進口食品查驗，以非食品用途名義進口輸入，卻作為食品用途而進入食品供應鏈29，而涉及違反《食品安全衛生管理法》第 30 條第 1 項以及第 33 條第 3 項規定：「輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用. 政治大. 洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品. 立. 有關資訊」、「第 30 條、第 31 條及本條第 1 項有關產品輸入之查驗、申報或查. ‧ 國. 學. 驗、申報之委託、優良廠商輸入查驗與申報之優惠措施、輸入產品具結先行放行. ‧. 之條件、應繳納保證金之審查基準、保證金之收取標準及其他應遵行事項之辦法，. y. Nat. al. er. io. sit. 由中央主管機關定之。」為此，食藥署訂定「以非食品用途輸入惟作食品用途所. n. 涉違規態樣及其處置原則」，其內容為輸入產品屬供食品或食品添加物用途者，. Ch. engchi. i n U. v. 應依《食品安全衛生管理法》第 30 條第 1 項，與同法第 33 條授權訂定之輸入食品及相關產品輸入查驗辦法，向食藥署申請輸入食品查驗，經查驗合格者，始得輸入供食品用途使用。輸入之產品，如以非食品用途輸入，輸入後確供作食品用途者，則可能涉及《食品安全衛生管理法》第 15 條第 1 項第 7 款所稱之攙偽或. 例如南僑化工進口自澳洲及菲律賓進口食用油品，卻未向食藥署辦理食品輸入查驗登記，而以免辦理查驗登記之「工業用途」名義進口報關，所進口之油品計 27 批，達 5 千 7 百多公噸，遭到臺北市衛生局依食品衛生管理法第 33 條第 2 款規定，對南僑化工每 1 批進口行為處 15 萬元罰鍰，27 批總計處 405 萬元罰鍰。 22 29.

(23) 假冒情形。但是否構成攙偽假冒，仍須依照主管機關依《食品安全衛生管理法》第 41 條規定調查後確認其產品是否符合食品級。若符合食品級，僅為單純不實申報；若非食品級，則涉及摻偽或假冒30。. 雖然國內食品安全相關法令並無食品詐欺一詞，但從衛生福利部與行政院食品安全辦公室相關文件描述可探知無論是攙偽、假冒或是標示不實，似乎均有機會落入食品詐欺的範疇，但有無危害人體健康的風險而構成違反食品安全，端看衛生單位根據個案認定。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 以檢驗素食食品是否含動物性成分為例，根據衛生福利部食品藥物管理署（以下簡稱食藥署）頒佈的「包裝食品宣稱為素食標示」問答集31，問題中有謂. ‧. 「宣稱全素的產品如果被驗出動物基因，衛生機關會如何處置？違規認定基準為. sit. y. Nat. io. n. al. er. 何？」食藥署的回答為：（1）宣稱素食產品卻檢驗出含動物性成分者，涉及違反. i n U. v. 食品安全衛生管理法第 15 條第 1 項第 7 款攙偽或假冒之規定；（2）宣稱素食產. Ch. engchi. 品有標示不實、誇張或易生誤解之情形(例如：標示為純素，其內容物卻含有蛋或奶成分)，則涉屬違反食品安全衛生管理法第 28 條第 1 項規定；（3）產品生產. 黃士洋、葉修榜、吳宗熹、潘志寬，「以非食品用途輸入惟作食品用途者之處置原則」之簡介，食品藥物研究年報，第 6 期，頁 353-359，2015 年。 31 衛生署於 2008 年 7 月 1 日公告將包裝食品宣稱為素食者，應於包裝上顯著標示「全素或純素」、「蛋素」、「奶素」、「奶蛋素」及「植物五辛素」等字樣，並自 2009 年 7 月 1 日起施行，自施行日起，凡「素食可食」之相關字樣不得使用。按照「包裝食品宣稱為素食標示」規定，素食產品標示分為「全素或純素」、「蛋素」、「奶素」、「奶蛋素」及「植物五辛素」五類，其定義如下：全素或純素—指食用不含奶蛋、也不含五辛（蔥、蒜、韭、薤菜及興蕖）的純植物性食品；蛋素—全素或純素及蛋製品；奶素—全素或純素及奶製品；奶蛋素—全素或純素及奶蛋製品；植物五辛素—指食用植物性食物，但可含五辛或奶蛋。「全素或純素」、「蛋素」、「奶素」、「奶蛋素」則不含植物五辛。 23 30.

(24) 製程不符合衛生規範(例如：食品製造業者製造過程中所使用之設備、器具及容器，其操作、使用與維護，使食品遭受污染)，則涉屬違反食品安全衛生管理法第 8 條第 1 項食品之良好衛生規範準則。. 根據上述文字，本文推測素食食品檢出動物基因，歸納可能原因有三種：（1）故意添加動物成份，讓素食產品風味更可口，或是明明為動物性產品，卻在品名、包裝或是成份標示中宣稱為素食產品；（2）標示為純素的素食食品，實際上是奶. 政治大. 素、蛋素或奶蛋素；（3）產品驗出動物基因，有可能是生產過程當中，原料或是. 立. 產線器具受到動物性原料汙染，因此違反良好衛生規範準則32。這三種情形雖然. ‧ 國. 學. 都屬於標示不實的行為，但第（1）種符合食品詐欺應較無疑義，因為動機出於. ‧. 故意，目的出於經濟收益；第（2）種是否構成食品詐欺，仍有待斟酌其動機與. y. Nat. al. er. io. sit. 目的，但不排除有危害人體健康之虞而引發食品安全問題，例如對牛奶或雞蛋過. n. 敏的消費者很可能因為標示為純素，誤以為產品中不含奶、蛋成份而購買食用，. Ch. engchi. i n U. v. 結果引發身體過敏反應；第（3）種情形則偏向食品品質管理上出現問題，但其產線汙染也不排除有危害人體健康之虞而可能構成食品安全問題。. 根據 2011 年出刊之《食品藥物研究年報》〈市售素食食品攙動物性成分調查〉一文指出， 2010 年度市調結果，共有 16 件檢出微量牛成分之檢體，推斷為乳清蛋白或牛奶成分所致，3 件檢出微量雞成分之檢體，推斷為雞蛋相關成分所致，經由衛生局追查其大包裝有明確標示「奶素」、「蛋素」或「奶蛋素」等字樣，這些檢體最終判定為符合規定。另外，不合格的原因中，添加豬成分的比例最高，5 件不合格檢體中有 4 件檢出豬成分，大多為散裝食品。豬肉為國內肉品市場之大宗，原料取得容易且價格便宜，葷食業者以豬肉為原料的比例最高，基於這些原因，素食中添加豬肉、豬肉萃出物（如豬油、豬湯等）成分來增加味覺食感的情況也最常見，亦不排除是豬肉加工業者同時亦生產素食食品，因製程轉換時未清理生產器械，故而造成豬肉成分攙雜之情形，連續 7 年素食食品市調結果顯示，檢出豬成分的違規情事皆為各年度素食攙葷的主因。 24 32.

(25) 不過實務上，面對可能構成食品攙偽、假冒的行為，衛生單位大多以「標示不實」認定處置。舉例來說，臺北市衛生局稽查市售食品，曾經查獲有業者生產「台南乾麵」外包裝標示五辛素，但內附醬包成份標示牛油、鯖魚粉及鰹魚粉，臺北市衛生局認定構成食品安全衛生管理法第 28 條第 1 項標示不實之規定，依同法第 45 條第 1 項規定處以 4 萬元罰鍰，而非根據同法第 15 條第 1 項第 7 款認定構成攙偽、假冒33。. 政治大. 另外，臺北市衛生局也曾稽查有業者販售品名為「野生草本蜂蜜」，並且在. 立. 外包裝標示「本產品純正天然」、「100%純正天然蜂蜜」等字樣，但經過檢驗發現. ‧ 國. 學. 不符合純蜂蜜規格，認定違反食品安全衛生管理法第 28 條第 1 項構成標示不實. ‧. 34. 而命令業者下架回收，並要求限期改正不得標示「純正天然」、「100%純正天然. y. Nat. al. er. io. sit. 蜂蜜」等字樣，才可重新上架販售。純蜂蜜不純，實際上摻有其他非蜂蜜之物質，. n. 何以衛生單位僅以標示不實處置，而非認定攙偽、假冒，值得玩味。. Ch. engchi. i n U. v. 除了蜂蜜，彰化縣衛生局曾查獲有業者以低價進口越南鯰魚製成鯰魚排後，再以鱈魚排為名高價對外販售35，也有其他衛生單位查獲餐廳以「油魚」魚目混珠為「鱈魚」。此舉理應可構成假冒，不過實際上衛生單位也是以標示不實處置，而食藥署後來規定自 2017 年 1 月 1 日起「鱈形目」的魚種方得標示為「鱈魚」，. 衛生福利部訴願決定書，衛部法字第 1050021649 號。臺北市政府訴願決定書，府訴三字第 10509007200 號。 35 詳見張聰秋、顏宏駿，驚！鯰魚冒充鱈魚排 80 噸流入餐飲店，自由電子報，2015 年 11 月 17 日，網址 http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/1511181，最後造訪日 2018 年 2 月 26 日 25 33 34.

(26) 36. 違者以標示不實論處。. 本文曾就攙偽假冒與標示不實如何區分訪談彰化縣衛生局長葉彥伯，他表示彰化縣衛生局是以「廠商得利的效果」去論斷。例如混充其他油品以橄欖油販賣，以其獲利的效果是以假亂真，藉機謀取較高的售價，就是用攙偽假冒去辦。又如鈣片、魚油，其抽驗結果的成分與標示有落差，不論是故意偷工減料或是品管不佳，以標示不實辦理。不過，葉彥伯局長亦認為，用「廠商得利的效果」去判準，仍有灰色地帶37。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 又以「米粉沒有米」事件爆發為例，食藥署認為業者雖然在品名標示為米粉，主原料即使沒有使用白米而是使用玉米澱粉，只要原料標示中有將不同主成份依. ‧. 照含量多寡按順序明確列出，就沒有假冒與標示不實的問題，除非業者標榜「純. sit. y. Nat. io. n. al. er. 米米粉」或「調合米粉絲」，實際沒有使用白米為原料，才會構成標示不實38。不. i n U. v. 過，依照大眾觀念認知，米粉應該是以米為原料所製作，監察院並曾為此提出糾正衛生署管理不力39。. Ch. engchi. 食藥署彙整臺灣魚類資料庫、行政院農業委員會水產試驗所及中央研究院生物多樣性研究中心提供之資料，目前臺灣市場有流通，包含大西洋鱈、大頭鱈、格陵蘭鱈、黃線狹鱈、黑線鱈、青鱈、綠青鱈、北太平洋無鬚鱈、藍尖尾無鬚鱈及長鰭鱈等屬「鱈形目」的魚種方得標示為「鱈魚」。至於市售商品名為「圓鱈」者，其實屬「鱸形目」的小鱗犬牙南極魚及鱗頭犬牙南極魚（俗稱智利海鱸）；而「扁鱈」其實屬「鰈形目」之馬舌鰈、庸鰈、狹鱗庸鰈（俗稱大比目魚）。因為「圓鱈、扁鱈」為民眾長久以來習慣的俗名，食藥署會先輔導業者（包括賣場、超級市場、飯店、餐廳等）標明清楚為通俗名稱或與魚種名稱併列標示，使消費者獲得正確之魚種資訊。資料來源：食品藥物管理署新聞稿，2016 年 7 月 2 日，網址 https://www.mohw.gov.tw/fp2629-18965-1.html，最後造訪日 2018 年 2 月 26 日 37 訪談時間：2018 年 2 月 4 日，形式以通訊軟體 LINE 對談。 38 詳見林慧貞，衛生署：「沒有規定一定要用米做才叫米粉」，消基會痛批政府大玩文字遊戲！上下游新聞市集，2013 年 1 月 29 日，網址 https://www.newsmarket.com.tw/blog/23937/，最後造訪日 2018 年 2 月 26 日 39 未善盡職責管理查核國內「米粉無米原料」問題，監委程仁宏、楊美鈴提案糾正衛生署。內 26 36.

(27) 第二款. 從味全油品案看攙偽假冒的司法解釋差異. 由於衛生行政單位對於《食品安全衛生管理法》當中有關於攙偽、假冒與標示不實之間定義模糊，連帶也影響司法審判上對於食品詐欺之認定。以法院審理味全食品公司因販售多款品名為橄欖調合油或葡萄籽調合油等產品，內容物 98 ％實際為棕櫚油，橄欖油或葡萄籽油比例僅佔 1％至 2％，而被控食品詐欺案為例，一、二審法院對於《食品安全衛生管理法》攙偽、假冒的採納與認定，即有南轅北轍的看法。. 立. 政治大. 40. ‧ 國. 學. 根據本案二審定讞之犯罪事實摘要描述，味全公司在董事長魏應充指示油品以成本優勢為優先考量的決策下，將當時委託頂新公司代工生產 13 款調合油. ‧. 配方全面更改，由 70％棕櫚油比例提升至約 98％，大幅將調合油中具有較高「多. sit. y. Nat. io. n. al. er. 元不飽和脂肪酸」的黃豆油改以價格較便宜的超級軟質棕櫚油替代，並僅添加 1 ％橄欖油或葡萄籽油。. Ch. engchi. i n U. v. 容提及：行政院衛生署長期漠視國內部分業者涉嫌以玉米澱粉混充在來米製造，卻統稱為「米粉」的情形，迄今未能積極管理、查核及提出解決對策，嚴重影響消費者權益，監察院財政及經濟委員會 102 年 5 月 21 日通過並公布監察委員程仁宏、楊美鈴提案，糾正行政院衛生署。糾正案文指出，依國家標準，「純米粉絲」係完全以「米」為原料，「調合米粉絲」係以 50%以上的「米」為主要原料製成。消費者團體檢測市售 19 件米粉，發現 19 件米粉皆不是純米製成，甚至未達「調合米粉絲」的標準。糾正案文指出，國內米粉商部分或全部以玉米澱粉混充製造，卻統稱為「米粉」、「純米粉」，不但屬實且行之有年，衛生署長期默可此「公開秘密」，自 92 年迄今未能積極管理及提出有效對策，嚴重影響消費者權益，實屬欠當。見監察院新聞稿， 2013 年 5 月 21 日。網址 https://www.cy.gov.tw/sp.asp?xdURL=./di/Message/message_1.asp&ctNode=903&msg_id=4454，最後造訪日 2018 年 2 月 26 日 40 智慧財產法院 105 年度刑智上易字第 38 號刑事判決。 27.

(28) 魏應充等味全公司高層主管利用一般消費大眾普遍認定橄欖油、葡萄籽油屬高價油，且對健康有益之印象，謀議將此等幾近於 100％棕櫚油比例之「98 配方調合油」，仍以橄欖油、葡萄籽油為品名之高品質調合油名義販賣，在產品包裝及行銷「98 配方調合油」時所使用的「品名」、「標示」及「圖案」等，違反「市售包裝調合油外包裝品名標示相關規定」。. 由於各該不實內容所傳達之廣告宣傳效果，不僅誤導消費者以為該等調合油. 政治大. 內之「橄欖油」、「葡萄籽油」具有相當的比例，而無從知悉其所購買之「調合. 立. 油」實際上棕櫚油之比例高達接近 98％，造成消費者誤以為其所購買之「調合. ‧ 國. 學. 油」具有「獨家理想比例」、「黃金比例」等橄欖油、葡萄籽油之調合效果，致. ‧. 與其交易之不知情通路商及消費者因此陷於錯誤而購買，味全公司並因被告魏應. y. Nat. n. al. er. io. 之不法所得。. sit. 充等前開違法行為，而取得販賣「98 配方調合油」貨款共計 6,111 萬 8,049 元. Ch. engchi. i n U. v. 本案一審時41，臺北地方法院認為就家庭食用油品之採購而言，一般之消費者會基於自己的飲食需求、烹調習慣、健康考量、方便性、價格等因素加以考量，以作成消費決定。一般消費者於購買時，油品均裝於瓶內，不但無法藉由感官接觸以評判品質，更不可能得知油品成分，縱然購回開封使用時，亦難以經驗、感官作成分組成之判別。消費者決定是否購買，所憑者僅商品之包裝標示及呈現，故食品業者就油品之包裝標示及呈現，應就產品之內容物（包含純油、調合油產. 41. 臺灣臺北地方法院 103 年度金重訴字第 21 號刑事判決。 28.

(29) 品之原料及調合油之油種組成等）提供正確、充分之資訊，以免消費者陷於錯誤。而民國 102 年 6 月 19 日修正公布（同年月 21 日生效施行）之食品衛生管理法（其後已修正更名為「食品安全衛生管理法」），食品業者除不得進行「有危害人體健康之虞」之「攙偽、假冒」，更不得為「經濟上之攙偽」，並就相關之商品標示，不應有使一般「平均消費者」產生「誤導」之虞。因此，合議庭認定味全公司使用大統公司攙混原料的部分（低價油摻混銅葉綠素）與 98 配方調合油標示. 政治大. 與廣告不實的部分，觸犯食品衛生管理法的攙偽假冒罪。. 立. 一審合議庭將《食品安全衛生法》攙偽、假冒罪所要保障的法益，從第 1 條. ‧ 國. 學. 明定的「維護國民健康」，以文義解釋方式擴及到保障消費者的知情選擇權. ‧. （informed choice），並認為這項權利與確保食品供應之「潔淨」，在食品法上. y. Nat. er. io. sit. 具有相同之重要性。合議庭推論的根據包括立法院修正《食品安全衛生管理法》「攙偽、假冒罪」的理由42，並參考美國法、德國法、歐盟法之規定，從文義解. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 釋認為「攙偽」即「不純」，亦即在真實的成分外，另加入未經標示的其他成分混充；「假冒」即「以假冒真」，缺少所宣稱的成分。故攙偽、假冒本不以成分有. 合議庭指出，依立法歷史資料及說明，食品安全衛生管理法嗣後歷次修正，食管法第 49 條第 1 項、第 15 條第 1 項第 7 款之「攙偽、假冒罪」，均維持屬於抽象危險犯。更重要的是，在該法第 15 條第 1 項第 7 款之條文文字未為任何變動，並且強謂係因為原處罰規定無法有效遏止不肖業者之不法行為，而應加重處罰，此時立法理由所敘及的「以劣質品混充優質品或以人工原料混充天然食材，對民眾食品衛生安全及消費者權益影響甚鉅」；「以維國人健康及消費權益」；「參照刑法詐欺罪」等內容，已表明立法者對於該罪於刪除「致危害人體健康」之要件後，所欲保護之法益，已經由「民眾食品衛生安全」、「國人健康」擴及於之「消費權益」，更在法定刑之設定上，參照保護「財產利益」之「詐欺罪」。資料來源：臺灣臺北地方法院 103 年度金重訴字第 21 號刑事判決。 29 42.

(30) 「致危害人體健康」為必要，並且在判斷上更與食品之「標示」（即有關於產品資訊之說明）是否「誤導」密切相關。. 臺北地院這份判決雖然沒有提及「食品詐欺」的字眼，卻是國內極少數將食品詐欺核心概念，也就是「經濟上之攙偽」寫入與食品安全有關的司法判決，並特別論述食安法保障之法益不僅只有國民健康，更包含消費者知情權。. 雖然合議庭對於何謂攙偽、假冒有做出定義，但若按照味全公司的犯罪事實. 政治大. 描述，其構成廣告誇大或廣告不實之行為，本文認為以《食品安全衛生管理法》. 立. ‧ 國. 學. 的標示不實罪論處應更為適法，因為該條文同樣也是欲保障消費者知情權，但臺北地院合議庭卻判決成立攙偽假冒罪，本文認其關鍵在於合議庭將味全進行食品. ‧. 詐欺，也就是故意於經濟上攙偽的行為納入評價所致，而其判斷食品之「標示」. sit. y. Nat. io. n. al. er. （即有關於產品資訊之說明）是否「誤導」，充其量只是強化其經濟上攙偽對危. i n U. v. 害市場交易秩序的影響，也就是危害消費者知情權的佐證。. Ch. engchi. 但是，一審合議庭以文義解釋的方式，將預防經濟上攙偽以保障消費者知情權的概念納入《食品安全衛生管理法》所欲保障的法益範疇，這樣的見解在二審遭受推翻。. 二審合議庭認為，根據食安法第 1 條「維護國民健康」的用語，關於禁止攙偽假冒所要保障的法益，必須僅能就是否「致危害人體健康」這項因素審酌有無構成同法第 49 條的犯罪。雖然第 49 條第 1 項成立犯罪之要件並未明定「致危害 30.

(31) 43. 人體健康」，即使最高法院 105 年度第 18 次刑事庭會議決議該條文，「祇要在食品中攙偽或假冒或添加未經中央主管機關許可之添加物，即有立法者擬制之危險」而合致犯罪，不問該行為是否具有「危害國民健康」的抽象危險，二審合議庭依舊認為，無論法條中有無明定「致危害人體健康」的字樣，食安法攙偽假冒罪成立與否的構成要件，只能限縮在維護國民健康的法益為出發點進行審理44。. 至於味全油品案當中關於 98 配方調合油標示或宣傳不實的行為，二審合議. 政治大. 庭雖認為是合致刑法當中的商品虛偽標記罪及詐欺取財罪，本文認為其成立犯罪. 立. 的關鍵因素是相關調合油品的標示內容不符合行政院衛生署（衛生福利部前身）. ‧ 國. 學. 頒布的「市售包裝調合油外包裝品名標示相關規定」45，等於又回到標示不實進. ‧. 行評價，因此針對被告魏應充等人以不實產品標記方法欺罔消費者而構成詐欺，. y. Nat. n. al. er. io. sit. 才有認定的基礎。否則，在味全相關油品都有標示成分的情況下，要判斷以棕櫚. Ch. engchi. i n U. v. 同註 4 二審合議庭採納部分刑事法學界的見解，認為即使食品衛生刑法的保護法益被定位為「食品安全」，實際上不只是得以溯源至「不特定人的生命、身體、健康」，解釋上也應當與這些個人法益之間具有溯源關係，強調所謂的食品安全無論如何不能是包山包海式的集合性法益。「攙偽或假冒」行為，應具備法益侵害抽象危險性，始得當之，具體而言，應以該「攙偽或假冒」之物質，有危害「國民健康」之抽象危險性，始得謂該當「攙偽或假冒」行為。反之，若混充無毒或無害內容物，而無危害「國民健康」之抽象危險性時，即非「攙偽或假冒」所非難之行為，而無科以刑罰之必要。 45 判決指出，食品管理主管機關行政院衛生署（衛生福利部前身）所訂「市售包裝調合油外包裝品名標示相關規定」，其中雖未要求廠商標示油種含量比例及對於標示油種設定添加含量限制，但亦已明確規定：「市售包裝調合油外包裝品名中只宣稱一種油脂名稱者，該項油脂需佔產品內容物含量百分之 50 以上」；「市售包裝調合油外包裝品名中宣稱二種油脂名稱者，該二種油脂須各佔產品內容物含量百分之 30 以上，且油脂名稱於品名中應依其含量多寡由高至低排列之」；「市售包裝調合油如非以油脂名稱為品名者，不得於外包裝上宣稱和油脂名稱類似詞句，如『○○○風味』或『○○○配方』等字樣」，換言之，若調合油中之油脂占產品內容物未達百分之 30 以上者，則不得以該油脂品稱作為「品名」，亦不得於外包裝上宣稱與該油脂名稱相類似之「詞句」。 31 43 44.

(32) 油為主要成分的調合油會構成欺罔消費者，甚至有危害人體健康之虞，法官主觀判斷所造成的不確定性因素恐怕會更高。. 歸結一、二審合議庭對於《食品安全衛生法》攙偽假冒的文義解釋，可謂是食品詐欺與食品安全的差異，也就是一審合議庭認為處罰攙偽假冒罪所欲保障的法益，同時涵蓋維護與國民健康有關的食品安全與預防食品詐欺，因此食品業者除不得進行「有危害人體健康之虞」之「攙偽、假冒」，更不得為「經濟上之攙. 政治大. 偽」。二審合議庭則認為攙偽假冒應該只限縮在維護國民健康的範疇中討論，除. 立. 非食品業者有進行招致危害人體健康之虞的攙偽假冒，才可能構成危害食品安全. ‧ 國. 學. 的刑事犯罪要件，所謂的食品詐欺，應該還是回歸標示不實進行評價。. ‧. 綜上，究竟食品詐欺的內涵為何？本文歸納分析後，認為衛生單位執法上認. sit. y. Nat. io. n. al. er. 定的食品詐欺較偏向標示不實或廣告不實的行為，雖然研究單位會開發許多抓出. i n U. v. 食品中攙偽、假冒的檢測方法，但絕大部分目的只是要驗證是否有標示不實或是. Ch. engchi. 添加未經中央主管機關許可之添加物。這或許可以解釋為何大部分一般人認知構成攙偽假冒的食品，經衛生單位開罰並輔導標示改正後即可恢復上架，官方也並不認為構成食品安全問題。. 至於何謂攙偽假冒，目前仍無相關行政解釋或規範可依循，與標示不實之間的界線也不明確。至於在司法判決的文義解釋上，大多數見解認為食安法中的攙偽假冒罪所欲保障的法益為維護國民健康，必須具備有致危害人體健康之虞的抽. 32.

(33) 象或具體危險，才構成危害食品安全的犯罪構成要件。但也有少數見解將攙偽假冒所欲保障的法益擴及消費者知情權，並且融入預防食品詐欺，也就是防止經濟上攙偽的概念，而不僅以是否危害人體健康為判斷。. 第二節. 國內法律處理食品詐欺的整理分析. 如前面章節所述，如果把食品詐欺的內涵解釋為經濟上之攙偽，或是標示、廣告不實的行為，本節則將檢視國內有哪些食品相關法規與規範食品詐欺行為相. 政治大. 關，並從考據相關立法意旨與修法歷程後認為，《食品安全衛生管理法》、《健康. 立. ‧ 國. 學. 食品管理法》與《糧食管理法》這三項法律都有禁止攙偽假冒之條文，對於不實的產品標示與廣告宣傳也有規範，其用意就是出於維繫市場交易秩序，以符合維. ‧. 護國民健康、保障消費者權益，甚至促進產業健全發展的目的，本來就屬於經濟. sit. y. Nat. io. n. al. er. 法的範疇。因此根據這些法律所進行的經濟行政管制，不僅是維護食品衛生安全，. i n U. v. 避免危害人體健康，預防食品詐欺，避免造成市場秩序混亂，才是重點。. 第一款. Ch. engchi. 食品安全衛生管理立法與修法歷程. 本文根據立法時間先後，首先檢視《食品安全衛生管理法》。食品安全衛生管理法原名《食品衛生管理法》，於 1975 年 1 月 28 日公布施行。根據行政院當年提給立法院的草案總說明指出，我國對於食品衛生的管理缺乏完整的法律可資遵循，過去僅以行政命令加以規定，對於違規者僅能依照行政執行法、違警罰法或刑法等規定，自難收到良好效果，故亟應制定「食品衛生管理法」，規定人民 33.

(34) 及政府對食品衛生之權利與義務，藉以加強管理，以增進公共衛生，保障國民健康。46. 草案共分為七章三十三條，其中規範禁止攙偽假冒的章節明文於第二章食品衛生之管理，詳載在第 11 條「食品或食品添加物有左列情形者，不得製造、調配、加工、販賣、貯存、輸入、輸出、或意圖販賣、贈與而陳列」，其中第 6 款為「攙偽、假冒」者。第三章則規範食品標示及廣告之管理，共分三條，除規定. 政治大. 以容器包裝之食品、食品添加物應標示之事項外，並規定食品、食品添加物不得. 立. 有虛偽、誇張、易生誤解等之標示、宣傳或廣告，旨在防止食品業者藉以欺騙他. ‧ 國. 學. 人或使人發生誤解。從第三章立法說明使用「業者」，而非僅用「生產者」一詞，. ‧. 可瞭解其出發點有規範食品產業秩序的用意，因為生產者未必有營利之行為，業. y. Nat. n. al. er. io. sit. 者卻有出於營利動機散播產品之動作，兩者造成食品安全問題之風險並不相同。. i n U. v. 行政院將草案送到立法院，在委員會進行二讀逐條討論時，立委曾就草案第. Ch. engchi. 7 條對食品業者的釋義條文中，未列入經營食品輸出業者，以及第 11 條當中是否要增添「輸出」一詞而有所討論。行政院草案為何未將食品「輸出」業者納入規範，在總說明當中並未看到解釋，但在立法院內政、司法兩個委員會審議時，持正反意見的立委有言詞交鋒。. 46. 詳見立法院公報第 64 卷第二期院會紀錄，頁 29-39。 34.

(35) 要求納入規範輸出業者的立委認為，輸出食品的衛生如果不加以管理，勢將影響國際商譽47。「尤其臺灣的食品工業相當發達，食品工廠達五千三百多家，對東南亞國家都是輸出，而若干國家對於輸入食品除了要商品檢驗證明之外，必須還要衛生證明，假使沒有衛生證明，即不准進口。本法通過後，將來一定要譯成英文，人家看我們國家對於輸出食品衛生是否管理，假使不管理，就不要接受我們輸出的食品，因此加上『輸出』是適應實際的需要，使輸出食品的衛生檢驗，. 政治大. 在法律上有所依據，將來衛生證明才合法」48。雖然依照商品檢驗法的規定，經. 立. 濟部商品檢驗局也負責一般商品出口的檢驗，「但是對於食品衛生，經濟部方面. ‧ 國. 學. 根本是外行，對於衛生方面的檢驗，沒有能力負擔。國內的食品衛生要管理好，. ‧. 輸出食品衛生的管理，當然愈嚴格愈好。外國的食品輸入我國時，要衛生證明，. Nat. al. er. io. sit. y. 當然我們食品輸出其他國家，也要衛生證明49。」. n. 反對將「輸出」納入規範的立委則認為，「本法立法意旨是維護國民健康，. Ch. engchi. i n U. v. 不談外國人的健康，所以對國內國民的食品要作衛生檢驗，自國外輸入的食品也要作衛生檢驗，至於輸出，經法定機關檢驗以後外銷，這是外銷信譽的問題，就不是維護國民健康。對外國人的健康，我們是負商譽的責任，不是負衛生責任。」「商品檢驗法中，並未排除衛生檢驗。依照該法第二條規定『左列商品經主管機關指定公布種類及品目者，應依本法執行檢驗：一、在國內生產製造或加工之農. 47 48 49. 同前註，頁 17。周慕文委員發言，詳見立法院公報第 64 卷第三期院會紀錄，頁 17。吳基福委員發言，同前註，頁 18。 35.

(36) 工礦商品。二、向國外輸出之農工礦商品。三、向國內輸入之農工礦商品。』…… 尤其本法的宗旨在維護國民健康，請問輸出食品對於維護國民健康，又有什麼關係？50」食品衛生管理法跟商品檢驗法都要求產品出口必須檢驗，重複檢驗會不會對食品業者出口造成困擾？. 從正反雙方對於「輸出」食品是否要列入食品衛生管理法範疇，可知本法的立法目的，表面上雖為「維護國民健康」，其實是「管制？還是輔導食品產業」. 政治大. 的思維爭辯。從最後三讀通過的版本是將「輸出」食品納入管理，可知雖然本法. 立. 第一條雖僅明訂「為管理食品衛生，維護國民健康」，但一連串規範食品業者的. ‧ 國. 學. 規定，以及為了因應國際貿易的需求，食品衛生管理法本身就具有經濟行政管制. ‧. 的目的，部分條文更是有預防食品詐欺之用意。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 食品衛生管理法經過歷次修法，到 2000 年 2 月 9 日有較大的修正。當年時. i n U. v. 空背景是因應臺灣加入世界貿易組織，食品法規必須與國際接軌。時任衛生署副. Ch. engchi. 署長楊志良在立法院列席時表示，有鑑於食品工業發展迅速，國際間食品貿易往來日益頻繁，食品衛生問題漸趨複雜，現行食品衛生管理法之規定以不敷當前實際需要。為有效管理食品衛生，維護國民健康及消費者權益，衛生署參考國際間相關規範，並衡酌實際業務運作需要，擬具食品衛生管理法修正草案。我國加入世界貿易組織在即，相關之食品衛生法規及措施，均需遵守其食品安全檢驗與動植物檢疫措施協定（SPS）及技術性貿易障礙協定（TBT）之原則，儘量參採國際. 50. 白如初委員發言，同前註，頁 20-21。 36.

(37) 規範，並以科學證據為基礎；而隨著進出口食品數量巨幅成長，亟待健全現行食品衛生管理體系。……除強調需符合國際規範，要求業者加強自主管理，確實負起產品責任外，同時加重罰則遏阻不肖食品業者，……並對新興問題早日採取有效管理，保障國民飲食安全及其消費之真實與公平51。. 2000 年食品衛生管理法的修正，除了將管理範圍從食品衛生增列食品安全與品質，修法理由中更首度見到維護消費者權益的用語，並強調消費之真實與公. 政治大. 平。修法內容也有許多增進保護消費者與強調食品資訊揭露的重要措施，例如要. 立. 求食品業者投保產品責任保險，標示聯絡資訊，修改食品標示方式符合國際規範，. ‧ 國. 學. 遏制不法廣告，課予傳播業者責任等。. ‧. 不過本文認為，為了因應加入 WTO，食品衛生法作了許多表面上是有效管理，. sit. y. Nat. io. n. al. er. 同時也是去管制化的動作，例如雖然增訂「從未供於飲食且未經證明無害於人體. i n U. v. 健康之食品，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、. Ch. engchi. 贈與與公開陳列，以規範在本地日常傳統飲食方式未曾供作食品之產品（如重組 DNA 技術衍生食品），應先經安全評估證明為無害人體健康，以保障消費者安全」，其實是為開放基因轉殖食品進口管理作準備52，因為在此之前國內食品法規對基. 詳見立法院公報第 89 卷第 9 期院會紀錄，頁 325。食品衛生管理的思維是採正面表列，而非負面表列。舉例來說，Ａ食品添加物做為防腐劑被允許用在麵食加工，並訂有使用限量標準，但未核准用於豆類加工，一旦在豆類製品檢出Ａ，就違反食品衛生相關法規，因為法規並未針對Ａ在豆類製品中訂出限量標準，即使Ａ的毒性很低，對人體不會有危害。 37 51 52.

(38) 因轉殖食品並無規範，市場上不得有基因轉殖食品流通，面對美方輸入基因轉殖食品的貿易壓力，才會在食品衛生管理法中訂定相關規定。. 隨著 2008 年中國爆發奶製品遭三聚氰胺污染、2011 年臺灣塑化劑事件、 2012 年臺灣準備開放含萊克多巴胺的美國牛肉進口，緊接著 2013 年臺灣爆發毒澱粉、食用油等一連串食品安全事件爆發，《食品衛生管理法》於 2013 年 5 月 13 日作了一次大幅度的翻修，增列食品安全風險管理章節，要求根據滿足國民享有. 政治大. 健康安全食品以及知的權利、科學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，建. 立. 構風險評估體系；要求各級主管機關依據國內外食品安全有關訊息及可運用之檢. ‧ 國. 學. 驗資源，對於具有安全風險之食品、食因性疾病、食品污染、食品中有害成分等，. ‧. 建立食品安全監測（包括調查、監控）體系，並採行相關預警及控管措施；並且. y. Nat. al. er. io. sit. 依消費者保護法之精神，要求各階段食品業者對其產品負有落實自主管理及確保. n. 食品安全之責任，一旦發現產品有問題時，應主動加以回收及停止販賣，使民眾. Ch. engchi. i n U. v. 飲食安全及消費權益獲得保障。同時要求業者建立相關追溯、追蹤系統，並明確規範業者應依循相關辦法建立追溯或追蹤紀錄及資料正確性。. 另外這次修法，也首度參考國外對於吹哨者（whistle blower）及污點證人保護的立法例，新增第 50 條雇主不得因勞工向主管機關或司法機關揭露違反本法之行為、擔任訴訟程序之證人或拒絕參與違反本法之行為而予解僱、調職或其他不利之處分。以上相關立法也有預防食品詐欺之用意。. 38.

(39) 緊接著 2014 年 1 月 28 日《食品衛生管理法》更名為《食品安全衛生管理法》，其中對食品業者影響最大的新修條文之一，就是第 22 條第 1 項「食品之容器或外包裝，應以中文及通用符號，明顯標示下列事項」，其中第 4 款明定「食品添加物名稱；混合二種以上食品添加物，以功能性命名者，應分別標明添加物名稱。」本條文修正的理由為「不少食品業者透過包裝設計、產品命名或標示排列等方式誤導消費者，使消費者知的權益受損。因此增列有容器或包裝之食品、. 政治大. 食品添加物應標示事項含『內容物應依其含量多寡由高至低分別標示』。53」因為. 立. 這條規定，形成現今食品包裝上成分與食品添加物標示密密麻麻的情形，其目的. ‧ 國. 學. 為要求食品業者揭露生產資訊，讓消費者有所判斷選擇，以保障消費者知情權。. ‧. 這次修法也參考國內相關基金制度及犯罪被害人保護法之精神，新增第 56 條之. Nat. al. er. io. sit. y. 1 明定設立食品安全保護基金，保障消費者之權益。. n. 2014 年 11 月 18 日食安法的修法，針對攙偽假冒的刑事裁罰也有所修改，. Ch. engchi. i n U. v. 除了加重刑度與罰金刑上限，針對某些重大食品安全事件難以證明有致危害人體健康之結果，導致難以課予犯罪行為人罪責的情形，增訂具體危險犯的處罰類型。. 當時修正案通過後，朝野協商也作成附帶決議 9 項，其中第 8 項內容為：食品添加物項目眾多，近年亦有違法添加之情事頻傳。消費者購買食品時有了解食品詳盡資訊〈主成分、食品添加物…等相關訊息〉之權利，然而食品商品體積各有差異，食品業者未必全部資訊均能在包裝上清楚揭示。爰請衛生福利部參考國外食品商品資訊揭露方式，於半年內邀集國內相關業者研商，針對一定規模之食品業者要求揭露及公告產品原料、食品添加物、主成分等相關資訊，並應將 QR Code 聯結標示於包裝上，以利消費者查詢產品相關訊息。詳見立法院公報第 103 卷第 12 期院會紀錄，頁 308-309。 39 53.