第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第壹章 緒論
第一節 研究動機與目的
從三聚氰胺、塑化劑、順丁烯二酸毒澱粉到橄欖油摻入銅葉綠素以及黑心食 用油等一連串重大食品安全事件爆發，食品安全近年來成為國人高度關注的社會 議題。這類食安事件，引發的不僅是對人體健康危害的疑慮，也重創消費信心、
社會秩序與產業發展。面對這類食安風暴，政府機關如何運用法律賦予的政策工 具及時下架回收問題產品，同時防範未然，從預防角度檢視與管制從產地到餐桌 的食品供應鏈各個環節風險，顯得非常重要。
然而，當食品事件涉及詐欺甚至犯罪，對於問題企業、經營者與行為人能否 透過行政與刑事手段給予有效且及時的處分，不僅關乎能否防制食品事件爭議持 續發酵，也關係能否維繫民眾消費信心、社會信任與食品產業公平競爭秩序。
不過，近年一連串食品事件，無論是農漁畜產品藥檢不合格、食品添加物含 量超標、使用非食品級原料、過期食品重新販售、食品標示不符或廣告不實、食 品衛生汙染等林林總總，社會輿論甚至司法判決幾乎千篇一律以「危害食品安全、
危害人體健康」為視角進行評價，尤其許多食品犯罪案件判決結果引發爭議，除 了凸顯食品法規有不完備之處予不肖業者鑽研漏洞，背後更反映出將「危害食品 安全」的判斷標準，窄化為「是否危害人體健康」的思維，較欠缺從遏制食品詐 欺造成產業不正競爭與危害消費者保護的角度思考。
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回顧國內食品法規修訂，從 1975 年 1 月 17 日立法院開始制定頒布《食品衛 生管理法》至今，期間共經過十五次修訂。其中，第一條立法目的從最早明定「為 管理食品衛生，維護國民健康，特制定本法」，到 2000 年 1 月 14 日修改成「為 管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法」。食品監管從衛生演進 到安全與品質的觀念出現，歷經了二十五年。
及至 2014 年 1 月 28 日立法院將《食品衛生管理法》改名《食品安全衛生管 理法》，將「食品安全」置於「食品衛生」之前，可說是發現過去食品監管著重 於食品衛生以預防食物中毒的概念，已無法回應當前諸多新的食品監管挑戰，例 如基因轉殖科技的運用、食品添加物與飼料添加劑推陳出新、全球貿易蓬勃發展 讓產地到餐桌的距離更加冗長，使得食品供應鏈複雜度越來越高，資訊不對稱的 情形加劇。
然而，以「是否危害人體健康」作為違反食品安全的判斷標準，恐怕亦有侷 限，因為違反食品安全的行為，未必都具備危害人體健康的後果，可能僅具備「危 害人體健康之虞」，甚至連危害人體健康的可能性都難以舉證，只是挑戰管理食 品產業秩序的穩定性、消費者權益或社會信任。
因此，當違反食品安全行為以「是否危害人體健康」為唯一判斷標準，很容 易陷入非黑即白的主觀困境。在刑事司法上，一旦檢方無法有效舉證該挑戰行為 有危害人體健康之虞，法官即可能不認為會違反食品安全而判決無罪。但實質上
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1 See Food Fraud, https://ec.europa.eu/food/safety/food-fraud_en (last visited Feb.25, 2018)
2 See Food Fraud Initiative, http://foodfraud.msu.edu (last visited Feb.25, 2018)
3 資料來源：中國國家食品藥品監督管理總局關於徵求《食品安全欺詐行為查處辦法》（徵求意 見稿）意見的通知，2017 年 2 月 13 日，網址
http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0782/169500.html，最後造訪日：2018 年 2 月 26 日
4 食安報馬仔，什麼是食品業經濟動機摻假 EMA？行政院食品安全辦公室食品安全資訊網，
2016 年 7 月 14 日，網址
https://www.ey.gov.tw/ofs/News_Content.aspx?n=0C17D90F1528AAC4&sms=4326217BEFADD6FB
&s=0E408027682B3F57，最後造訪日：2018 年 2 月 25 日
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日，網址http://www.foodnext.net/news/newstrack/paper/4470321983，最後造訪日：2018 年 2 月 25 日7 最高法院 105 年度第 18 次刑事庭會議決議，105 年 11 月 22 日，網址
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為純粹的社會控制工具，更因此種不明確的集體法益與侵害關係界定，將使本條 刑罰規定之處罰範圍更為大幅擴張」8之批評。
因此本文嘗試以最近歐美興起探討食品詐欺的角度，來檢視國內近年發生的 攙偽假冒或標示不實等食品安全事件，進行分析與比較，並針對國內食品法制與 司法判決上所可能欠缺的視角，希望提供修法建議。
第二節 研究概念與問題提出
食品詐欺是一個集合術語，指以經濟利益為目的，所進行蓄意或故意的食品 造假行為，包括在食品、食品成分或食品包裝中使用非真實性物質、替代品、添 加物以及去除真實成分，或進行竄改、虛報以及做出虛假或誤導性的食品聲明。
以經濟利益驅動的食品攙偽（economically motivated adulteration,簡稱 EMA）
是食品詐欺最核心的部分9。
食品詐欺包括以下七種類型：（1）攙偽（特別是 EMA）—食品中摻入假的原 料或成分，例如牛奶加入三聚氰胺；（2）竄改—錯誤的食品標示或說明，例如更 改食品有效期限或產品過度標示；（3）過度生產—超過生產協議生產的食品，如 超過訂單規定生產的食品不進行相關手續的報告或登錄即進行銷售；（4）偷竊—
http://tps.judicial.gov.tw/faq/index.php?parent_id=823，最後造訪日：2018 年 2 月 25 日
8 陳俊偉，論食品安全衛生管理法第 49 條重新入罪化之必要性──以最高法院 105 年度第 18 次 刑事庭會議決議及近期相關判決對「攙偽或假冒」抽象危險行為之解釋爭議為出發點，月旦刑 事法評論，5 卷，頁 143-173，2017 年 6 月。
9 John Spink & Douglas C. Moyer, Defining The Public Health Threat of Food Fraud, 76 J.FOOD SCI. , 157, 157-58 (2011)
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合法的產品被竊盜，以冒充真正的合法產品，如偷竊的食品以合法產品的形式銷 售；（5）轉移—合法產品在預期市場外的銷售或分銷，如救濟食品銷售給不需要 救濟的市場；（6）仿製—仿照合法產品製造的食品產品，例如不能提供相對應食 品安全保障的仿造流行食品；（7）假冒—冒用其他產品智慧專屬權，包括商標、
專利、品牌甚至包裝等10。
在食品詐欺中，最受消費者關注的是食品攙偽，又稱為經濟利益驅動的食品 攙偽，這是會影響與破壞食品安全秩序的重要因素之一，也是食品安全風險的隱 憂，嚴重者還會危害消費者健康11。
食品詐欺危害食品安全的層次不同。在危害身體健康方面，少數的食品詐欺
10 John Spink, Douglas C Moyer, Hyeonho Park & Justin A Heinonen, Defining The Types of Counterfeiters, Counterfeiting, and Offender Organization, 2 CRIME SCI. 1, 8 (2013),
https://crimesciencejournal.springeropen.com/articles/10.1186/2193-7680-2-8 (last visited Feb.25, 2018)
11 任筑山、陳君石主編，中國的食品安全過去、現在與未來，頁 172，2016 年 1 月。
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事件會對身體健康造成不良影響，繼而引發公共衛生事件，甚至引發社會動盪，
舉例來說，2008 年中國的嬰幼兒奶粉三聚氰胺事件造成 29.6 萬名嬰幼兒罹患泌 尿系統結石，6 例死亡。但絕大多數食品詐欺事件並不必然會危害公共衛生或食 品安全，只是其不確定性因素甚高，仍可能引發大規模系統性的食品安全風險12。
其次，食品詐欺會同時使消費者蒙受經濟損失，例如消費者用高價購買初榨 橄欖油，沒想到是買到添加銅葉綠素、成本低廉的食用油。再者，食品詐欺事件 也會對整體食品業帶來負面影響，一方面不肖業者以劣質原料在市場上低價競爭，
讓其他守法業者無以為繼，另一方面事件曝光後，造成消費者對於整體食品產業 的信任與信心低落。最後，頻繁發生的食品詐欺事件也會降低政府的公信力，影 響社會信任。
為了釐清食品詐欺的影響性，美國密西根大學「食品詐欺倡議」主持人約翰·
史賓克與道格拉斯莫耶爾教授提出了「食品保護」模型，特別區分出食品品質、
食品安全、食品詐欺與食品防禦等四種獨立概念，並強調食品詐欺有自己的基本 防制特徵13。
12 同前註，頁 173。
13 Spink et al, supra note 9, at 160
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約翰·史賓克強調，防制食品欺詐是一項特別的挑戰，因為該類事件不能直 接透過傳統的食品品質、食品安全或食品防禦評估來處理。食品品質和食品安全 事件的動機是非故意的，亦即食品生產商無意製造此類事件，即不是故意的犯罪 行為。食品防禦則是帶有惡意的行為，並試圖造成經濟、公共衛生或恐怖形式的 傷害，例如一位不滿的僱員或消費者，試圖損害公司利益，或有人企圖在市場製 造公共恐慌，其動機與縱火犯為尋找刺激，試圖製造恐慌相似。
食品欺詐則是為獲得經濟收益，有意或故意做出的一種行為。食品欺詐者一 般都暗中秘密地、主動地設法避免受到檢查或稽查。食品欺詐者通常是合法供應 鏈（食品生產商、製造商或供應商）內部的參與者，他們能耐心等待適宜的時機。
食品欺詐者常常謀劃複雜而精明的行動，逃避我們評價食品安全性的檢測系統。
食品欺詐者會想盡一切辦法不被抓住。
根據前述約翰·史賓克定義，食品詐欺案例包括：在碎牛肉中摻入馬肉、花
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生公司銷售已知的污染產品、稀釋的特級初榨橄欖油、在寵物食品和嬰兒配方中 添加三聚氰胺等。此外，用不潔淨的水製冰加入產品中增加重量，或是在原標籤 上貼新標籤，或把原過期腐敗商品處理成合格商品，把偷竊而來的貨品再銷售到 市場上，都屬於食品詐欺的範圍。
國內學界亦有從食物與跨國政治之研究角度來談食品詐欺，主因是現在的食 品供應鏈非常冗長，從過去的境內交易演變到跨境、跨洲交易，監管的難度上升。
譚偉恩指出，「詐欺」本身是一種非常特定之刑事犯罪，即市售食品的供應方 (無 論是農牧生產者、加工業者或是銷售商) 有義務在轉移交易標的給消費者的同 時，提供一定品質和資訊充分之食品。倘若在移轉過程中，消費者受到供應方的 蒙騙或誤導，導致實際買到的食品和其主觀認知的食品出現落差，造成客觀上財
譚偉恩指出，「詐欺」本身是一種非常特定之刑事犯罪，即市售食品的供應方 (無 論是農牧生產者、加工業者或是銷售商) 有義務在轉移交易標的給消費者的同 時，提供一定品質和資訊充分之食品。倘若在移轉過程中，消費者受到供應方的 蒙騙或誤導，導致實際買到的食品和其主觀認知的食品出現落差，造成客觀上財