第二章 文獻回顧
第一節 民意與公共管理
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
6
第二章 文獻回顧
本章將文獻回顧的主題分為三部份，第一節探討有關民意與公共管理之相關 研究；第二節整理有關民意探索方法之問題；最後一部份討論網路巨量資料時代 下民意的新與舊。
第一節 民意與公共管理
一、民意與政策的互動
民主政治即是民意政治，因為民主的本質為主權在民，其中人民主權的原則 就是要求制定政治決策的最終權力是歸屬於全體人民，而不是人民中的一部份人 或一個人。因此，政府的施政必須依循人民的意願而行。過去，民意(Public Opinion) 一直是社會科學研究重要的概念，但對於民意的定義至今仍無統一的定論 (Edelstein, 1988; Price, 1988)。例如 Key(1961)認為民意是：「是由那些政府認為應 慎重加以注意的私人意見所組成」；Hennessy(1985)則界定為：「民意是具有相當 數量的一群人，針對重要議題表達其複雜偏好的綜合」；國內學者呂亞力（1995）
認為民意是指在公共事務領域內，人民認為政府應或不應採取行動的看法或立場；
吳定（1997）則認為民意為某一特定人群在某一特定時間內，對某一特定議題所 表示的意見。綜合各家見解可得知，民意泛指人民在特定期間經由各種管道，表 達自身對某一特定政策或公共議題所持的看法或立場。
民意與政策產出之間的關係一直是民主理論主要關心的重點。然而，因為公 共政策的複雜性，且在行政效率的考量下，不可能交所有公共事務交與民眾決定。
再者，民意的展現本身也存有許多限制與問題，黃東益等（2006）指出民意在公 共政策上是否落實，與政策知能、政策資訊及政策共識三者有關，以下分別就三 者說明如下：
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
7
(一) 政策知能
政策知能是指民眾對於公共政策需有相當的認識，這與「公民能力(Citizen Competence)」的具備有關(Elkin & Soltan, 1999)。過去學者對於公民是否具有參 與公共事務的能力一直有不同看法，質疑者認為因為政策所具有的複雜性，容易 陷入「大眾政治的困境 (the Paradox of Mass Politics) 」。相反的，支持論者則認 為公民是理性的，公民會尋求充分的資訊及管道來參與公共事務。因而，公民到 底需要具備多少知能才「足夠」做出有意義的選擇，目前為止學界並沒有定論。
(二) 政策資訊
政策資訊是指民眾擁有公開獲取充分政策資訊的管道（黃東益等，2006），
換言之，落實民主政治的「課責性」(Accountability)精神，必須建置資訊公開的 機制，讓政府運作透明化，以提供民眾正確且充足的政策資訊。近年來在電子治 理的推行下，各國政府無不大力借助資通訊科技作為政府施行資訊公開的重要途 徑，以強化民主治理的目標。
(三) 政策共識
政策共識是指民眾必須要有達成妥協共識的機制，然而公共政策往往涉及許 多複雜的價值判斷，讓民意在公共政策議題上要形成共識更加困難。此外，
Erikson & Tedin(2007)則認為政府須維持其專業判斷的價值準則，不可完全順應 民意，因為民意未必是「正確的」民意，政府必須時常在民意與專業兩者之間衡 量與拿捏。
綜上述所言，民意在民主政策的過程中是一個弔詭的概念（黃東益等，2006）。 一方面，民主政治強調以人民為施政的原則，另一方面，又受限於上述種種因素 而影響民意品質的優劣，因此，黃東益等（2006）進一步主張公共管理者應扮演
「參與式的知識管理者2(Participatory Knowledge Manager)」的角色，包含成為民
2公共管理者應將民意在公共政策形成的過程，視為一種創造、擷取、轉化、與使用政策知識的 過程，公共管理者是民意政治運作中的「知識長」（CKO；Chief Knowledge Officer），負責特定 政策領域中，民主社會政策知識管理的工作（陳敦源，2004：123）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
8
意 趨 向 的 搜 集 者 及 民 眾 決 策 知 識 的 資 訊 提 供 者 ， 來 強 化 公 民 接 觸 (Civic Engagement)的能力，有效連結民意與公共政策。
二、民意表達的多元途徑
隨著臺灣民主化的發展，民意已逐漸成為政權以及政策合法化的依據，人民 表達意見的管道也日趨多元，有關民意表達的分類，以余致力（2000）所提出的 分類最具代表性，作者將民意表達的方式分成「直接表達」與「間接表達」兩大 類（如下圖 2 所示）。直接表達就是民眾親身表達自己對公共事務的看法及觀點，
如透過遊說、示威、抗議等主動方式進行，或者藉由公聽會、民意調查與公民投 票等被動方式進行；而間接表達是指民眾透過他人來表達對公共事務之意見，如 經由民主程序選舉出的行政首長或民意代表的正式管道，抑或是透過政黨、利益 團體、大眾傳播媒體等非正式管道來表達其意見。然而，在網際網路尚未普及發 展前，上述的分類屬於實體公民參與的途徑，余致力（2000）所提出的分類並未 加入「網路」的表達途徑，也就是虛擬網路公民參與的途徑。隨著網路的出現，
民意表達乃至於公民參與模式皆有相當大的改變，虛擬社群的建立也逐漸衝擊政 府的政策管理。虛擬社群是有別於實體社會互動方式，透過網路建置的平台，如 電子佈告欄、論壇、部落格、微網誌等，以及網路使用者之間的人際網絡所構成 (Rheingold, 2000)。近年來隨著資通訊科技的蓬勃發展，人民得以跨越利益團體、
政黨、媒體以及其他非民主的意見形成管道，直接與政府接觸。
圖 2：民意表達管道
資料來源：余致力（2000：4）。
民意
直接表達 間接表達
非正式管道
例如：民意代表 例如：政黨/媒體
例如：遊說/請願
例如：公聽會/民意調查 正式管道
主動表達 被動表達
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
9
隨著民意表達的多元化，民眾擁有更多參與公共政策討論的機會，特別是網 路所具備的低成本、即時性、個人化等特性，使得公民在資訊取得與意見表達的 成本明顯降低(Morris, 2006)，網際網路的盛行正重新塑造市民以及政府之間的關 係。資通訊科技對網路民主的實踐，學界存在不同爭辯(Tsagarousianou, 1998;
Norris, 2000)。樂觀論者認為網際網路的興起提供公民一個公共的論述空間，有 望改善統治者與人民、人民與人民之間的溝通品質的，且公民可以更有效率的直 接表達政策偏好(Etzioni, 1993; Grossman, 1995; Hague and Loader, 1999)；悲觀論 者則認為網路的發展可能擴大原已存在的參與不平等，也就是產生數位落差的問 題(Dijk, 2000; Compaine, 2001; Norris, 2001）。再者，官僚本身是否有處理這些公 民需求的能力和資源也是一大問題(Crosby, 2000)。
回顧我國公民參與情形，過去由上而下的實體參與方式，如：公聽會、說明 會、選舉、組織政黨等形式，由於型態過度嚴肅、僵化且著重於反映少數社會主 流思想內容，已逐漸無法滿足民意的表達。資通訊科技的出現，特別是 Web 2.0 的盛行，民眾透過網路表達對時事及政府政策的看法，已是民主國家普遍趨勢。
此外，因應國際電子治理的趨勢，我國政府在民意的探詢，除了依循座談會、公 聽會、民意調查等實體方式蒐集民意，近年來也開始轉向首長信箱、線上論壇、
或社群媒體等網路的管道，來回應各方民意的需求。然而，從我國中央政府機關 蒐集民意的管道，廖洲棚等（2013）發現政府目前仍偏好以傳統媒體的管道來蒐 集民意，如傳統媒體及電子媒體；選擇網路新聞媒體的管道則次之，而選擇從新 興網路媒體（如社群媒體、部落格及討論區）蒐集民意資料則較少。換言之，我 國政府在蒐集民意的管道上，仍停留在傳統上對下的民意蒐集方式。相反的，民 眾已經改變過去意見表達的參與管道，開始透過社群媒體進行意見的串聯及動員，
大量的網路訊息往往使得政府無法在短時間內有效回應，而造成政府與網路民意 的脫節。Web 2.0 時代的來臨，政府除了被動地回應來自傳統常態管道的民眾意 見外，如何進一步透過主動的作為深入了解網路上民眾的意見，成為當前政府重 要的課題。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
10
三、網路時代民意與政府
隨著網際網路的發展下，改變了傳統「國家」與「社會」的定位與互動關係。
資訊社會的出現，衝擊政府在傳統治理的結構（宋學文、陳鴻基，2002）。自 1990 年代起，各國政府開始推動「電子化政府」進行公共服務的創新，期望應用資通 訊科技來改善民主的回應性。所謂電子化政府(E-government)係運用資通訊科技 來達成政府與人民的雙向溝通工具(OECD, 2005)。近年來，因應 Web 2.0 網路新 興應用模式興起，各國政府在電子化治理的行動方針也逐漸從服務顧客的面向朝 向公民的面向的連結(Chen et al., 2010)。在全球社會的發展下，各國政府紛紛採 取作為，以開放多元管道，蒐集多元民意，強化公共治理效能。伴隨國際電子治 理趨勢，我國政府推行電子化政府已歷經十餘年，目前正在進行的第四階段電子 化政府計畫，也建置 Web 2.0 相關服務，讓民眾對政策有更多的參與，如設置總 統及各地方行政首長臉書粉絲專頁，期望與新一代網路公民進行更直接的交流與 互動。
觀察我國內外近期的社會運動，從阿拉伯世界的茉莉花革命到臺灣近期社會 運動的背後，皆顯現在 Web 2.0 時代下，網路帶來的群眾力量已經對國內外的政 治環境帶來巨大影響，這也意味在 Web 2.0 時代民眾當家作主的欲望，更有可能 實現。更重要的是，早期靜態搜尋以及單向傳遞的網路形式，已經逐漸進展到以 使用者為中心，強調即時、互動、同步、多元的資訊傳遞方式的 Web 2.0 互動分 享時代。此外，從近年與網路有關的社會運動，政府部門在 Web 2.0 時代將面臨 三大挑戰，分別為公民參與的交易成本降低、行政專業壟斷性的削弱，以及官僚 與網民間溝通落差的擴大（陳敦源、潘競恆，2011）。陳俊明等（2015）觀察我國
觀察我國內外近期的社會運動，從阿拉伯世界的茉莉花革命到臺灣近期社會 運動的背後，皆顯現在 Web 2.0 時代下，網路帶來的群眾力量已經對國內外的政 治環境帶來巨大影響，這也意味在 Web 2.0 時代民眾當家作主的欲望，更有可能 實現。更重要的是，早期靜態搜尋以及單向傳遞的網路形式，已經逐漸進展到以 使用者為中心，強調即時、互動、同步、多元的資訊傳遞方式的 Web 2.0 互動分 享時代。此外，從近年與網路有關的社會運動，政府部門在 Web 2.0 時代將面臨 三大挑戰，分別為公民參與的交易成本降低、行政專業壟斷性的削弱，以及官僚 與網民間溝通落差的擴大（陳敦源、潘競恆，2011）。陳俊明等（2015）觀察我國