劉勝驥撰
一、大陸發展民辦教育政策
大陸發展民辦教育事業的策略，集中體現在以下幾個方面:(1)辦學體制的構 想;(2)發展民辦教育事業的方針;(3)辦學主體結構的調整;(4)公立學校與民辦學校 重點發展領域的劃分。
(一)辦學體制的構想
中共早就察覺「政府包攬辦學格局」不適合 「窮國辦大教育」的國情，故 一向提倡社會力量集資興學，從80年代初期開始，更反復提出實行多渠道、多種 形式籌措教育經費，依靠社會力量辦學。它其實屬於「教育投資體制」問題，和
「辦學體制」的區別在於，社會力量集資舉辦的，可能是民辦學校，也可能是公 立學校，而政府更加期待的，是社會力量向公立學校捐資，如1985年《中共中央 關於教育體制改革的決定》所號召的，鼓勵各種社會力量 「採取多種形式和辦 法，積極自願地爲教育事業貢獻力量」。問題是單靠社會力量無償地捐資助學，
所能籌措的非財政性教育經費的數額畢竟有限，耍激勵社會力量向教育領域投人 更多資金，勢必需要承認投資者的産權與合法的經濟利益，故把「辦學體制」改 革問題提上日程。1992梷1993年把辦學體制表述爲:「以政府辦學爲主體、社會各 界共同辦學」。這種表述雖不承認社會各界舉辦的學校，一般爲民辦學校，實際 上保留「教育投資體制」的痕迹。因爲社會各界舉辦的，不一定是民辦學校。相 比之下，1998年的表述，在 「以政府辦學爲主體」前提下，添加了「公辦學校 和民辦學校共同發展」，顯示了中共辦學體制的特點。
80年代中共中央允許甚至鼓勵社會力量舉辦民辦學校，到90年代把民辦學校 納人辦學體制，意味著民辦學校地位的提高，而這種變化反映了傳統的「政府包 攬辦學」體制的終結。不過，既明確「公辦學校和民辦學校共同發展」的取向，
所謂「社會各界共同參與」，便屬於多餘的規定，結果，就形成1999年《中共中 央國務院關於深化教育改革全面推進素質教育的決定》中的表述。
(二) 中共發展民辦教育事業的方針
1993年在《中國教育改革和發展綱要》中，首次明確提出對社會力量辦學，採 取「積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理」的方針。這個方針本身固然毋 庸置疑，它實際上反映了有關私立學校政策的常規。問題是這個方針的實施因「鼓 勵」與「支援」力度之差、「引導」與「管理」合理程度之差而異。民辦教育若
超越「引導」、「管理」的合理限度而發展，算不上健康的發展;反之，「引導」、
「管理」不當，既可能導致民辦教育惡性膨脹，又可能使「積極鼓勵」、「大力 支持」流於空談。故只有明確區分「什麽社會力量」適宜於舉辦「什麽級別與類 型的教育」，才能具體確定「鼓勵」、「支援」什麽，支援的力度如何，如何「引 導」與「管理」。這就是說，發展民辦教育事業的方針的貫徹，須有關於辦學主 體結構調整及公立學校與民辦學校重點發展領域劃分方面的具體政策的配套。
鑒於90年代中期以來，掌握發展民辦教育事業的方針過程中，存在抑制民辦 教育發展的傾向，至少是對民辦教育事業支援的力度不夠，在1999年提出鼓勵民 辦教育「大膽試驗」和在民辦教育方面「邁出更大的步伐」，旨在便民辦學校同 公立學校共同發展。
(三)辦學主體結構的調整
中共迄今尚未形成「辦學主體結構」概念。雖然存在辦學主體多元化的客觀 事實，也不否認民辦學校投資者的産權，而在法律、法規與政策上，只認定産權 歸屬民辦學校所有。不過，這裏無意討論民辦學校投資者産權問題，而著重討論 對不同投資者該不該劃定政策界限問題。
通常所謂「社會力量辦學」，其中的「社會力量」概念較爲模糊。它既涵蓋 國有企業事業組織、社會團體，又包括私人、私人團體與私人企業，而所謂「社 會團體」，實際上有接受財政經費津貼、其工作人員列人幹部編制的社會團體，
如共青團、工會、婦女聯合會等，亦有各種較爲獨立的社會團體，如某些鬆散的 學術團體;企業事業組織與社會團體舉辦的學校，又有公立學校與民辦學校之分;
私人、私人團體、私營企業舉辦的學校爲名副其實的私立學校，往往又避開 "
私立學校"提法。可見，所謂「社會力量辦學」，是把性質各不相同的許多辦學 主體，當成一碼事，對作爲辦學主體的「一個人」與作爲辦學主體的「一個企業」
採取同一政策。如此 「民辦教育政策」豈不令人費解?
這種問題存在，或許受所謂「姓資姓社」、「姓公姓私」之類社會意識形態 糾纏，而受這種影響的，首先是經濟領域。不過，經濟領域在確立「以公有制爲 主體、多種所有制經濟共同發展」的所有制結構的同時，並不忽視對「多種所有 制經濟」(如個體經濟、私營經濟等)具體分析，而在教育領域迄今仍止於所謂「以 政府辦學爲主體，公辦學校與民辦學校共同發展」的表述，而對性質不同的各種
「民辦學校」，既無分類統計，亦難得見到具體分析。籠而統之的「社會力量辦 學」法律、法規、政策，很難不顧此失彼，不僅有失公平，而且難以堵塞政策漏 洞。
(四)公立學校與民辦學校重點發展領域的劃分
多年來，爲調節民辦學校與公立學校的關係，致力於民辦學校與公立學校重 點發展領域的劃分。其劃分標準有三，即:1.按教育部類劃分;2.按學校級別與類型 劃分;3.按教育制度化程度劃分。
大陸教育事業，大致劃分爲四個部類，即:基礎教育、高等教育、職業技術 教育與成人教育。相對說來，基礎教育與高等教育以公立學校爲主，職業技術教
育與成人教育可以民辦教育爲主。
際友好人士捐資助學。在國家有關法律和法規的範圍內進行國際合作 辦學。舉辦具有頒發國家承認的學歷文憑資格的各類學校，應按國家 有關規定辦理審批手續。
企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民個人利用國家非財政 性教育經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，適用於本條 例。
1997 年 7 月 31 日
社會力量應當以舉辦實施職業教育、成人教育、高級中等教育和學前 教育的教育機構為重點。國家鼓勵社會力量舉辦實施義務教育的教育 機構作為國家實施義務教育的補充。國家嚴格控制社會力量舉辦高等 教育機構。
國務院《社會力量辦 學條例》
今後35 年，基本形成以政府辦學為主體、社會各界共同參與、工辦學 校和民辦學校共同發展的辦學體制。
1998 年 12 月 24
日 公辦學校辦學體制改革，要在政府教育行政部門的指導下進行試點。
教育部《面向 21 世 紀 教 育 振 興 行 動 計 畫》
1999 年 6 月 13 日
進一步解放思想，轉變觀念，積極，積極鼓勵和支持社會力量以多種 形式辦學，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主 體、公辦學校和民辦學校共同發展的格局。凡符合國家有關法律法規 的辦學形式，均可大膽試驗，在發展民辦教育方面邁出更大的步伐。
鼓勵社會力量以各種方式舉辦高中階段和高等職業教育。經國家教育 行政主管批准，可以舉辦民辦普通高等學校。在保證適齡兒童、少年 均能就近進入公辦小學和初中的前提下，可允許設立少數民辦小學和 初中，在這個範圍內提供擇校機會，但不搞「一校兩制」。積極發展以 社區為依托的、公辦與民辦相結合的幼兒教育。要因地制宜地制定優 惠政策（如土地優惠使用、免徵配套費等），支持社會力量辦學。
《 中 共 中 央 國 務 院 關 於 深 化 教 育 改 革 全 面 推 進 素 質 教 育 的決定》
資料來源：整理文獻閱讀
上表中的這些文件反映中共近20年來發展民辦教育事業策略的變化，主要是 1992年以前，雖在法律上、法規上確立了民辦教育的合法地位，但對於舉辦民辦 教育的「各種社會力量」，並無明顯的限制，對於社會力量舉辦的「教育的領域」，
在法律上也並未設置禁區，而在政策上對於「不同社會力量」舉辦「不同教育機 構」，有所選擇。種種的限定使得民辦教育生存與發展的空間相當有限。
1992年以後，形成關於「辦學體制」的總體構想與發展民辦教育事業的方針，
並使原先對社會力量設置限制或不予鼓勵的教育領域，主要是學歷教育，尤其是 義務教育與高等學歷教育，陸續對社會力量開放。
1998年以後，進一步完善關於辦學體制的表述，並進一步鼓勵與支持民辦教 育試驗與民辦教育事業的發展，基本上形成各級各類教育機構向各種社會力量全 方為開放的格局，同時，提出公立學校辦學體制改革試驗的課題。
二、大陸發展民辦教育的背景
大陸曾長期壓制私立高等教育，然而世界各國不論發達國家(如美、日)或者 發展中國家(如智利、韓國)，私立高等教育發展進程，大體上都經歷了與政府關 係從"控制"到支援和從"反控制"到爭取資助的歷史轉變。到了中共黨的十五大報 告明確提出，公有制實現的形式可以是多樣化的。與經濟體制的多種所有制結構 相適應，大陸高校也可以實現多種所有制。民辦高校作爲高等教育辦學體制多元 化的一種重要形式之一，應該在新的起點上解放舊政策的束縛，民辦高等教育乃 有可能重新走上健康發展的道路。民辦高校的興起是大陸經濟、教育體制改革向 縱深發展的必然趨勢，大力開發民間教育資源，改變高校單一國有化模式，實行 公、私立教育並舉，已是中國發展高教事業的重要戰略。60
大陸多數民辦高等學校的行政事業費基本上可以通過收取學費和自籌方式 加以解決，但在需要擴大學校基礎建設增添急需現代教學設備時往往感到十分困 難，國家如能適當提供資助或提供無息低息貸款，將能解民辦高校燃眉之急。根
大陸多數民辦高等學校的行政事業費基本上可以通過收取學費和自籌方式 加以解決，但在需要擴大學校基礎建設增添急需現代教學設備時往往感到十分困 難，國家如能適當提供資助或提供無息低息貸款，將能解民辦高校燃眉之急。根