90年代以來中國大陸高等教育改革之研究－大陸民辦高等教育--發展之研究兼論台灣相關議題(I)

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

大陸民辦高等教育--發展之研究兼論台灣相關議題(I)

計畫類別： 整合型計畫 計畫編號： NSC91-2413-H-004-014-FF 執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學國際關係研究中心 計畫主持人： 劉勝驥 報告類型： 精簡報告 報告附件： 赴大陸地區研究心得報告 處理方式： 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 92 年 12 月 12 日

執行單位：國立政治大學國際關係研究中心

90 年代以來中國大陸高等教育改革之研究—大陸民

辦高等教育—發展之研究兼論台灣相關議題（Ι）

結案報告

第一章

前言

... 4

一、民辦教育問題的發生

...4

二、民辦高教的研究資料

...9

三、民辦高校的定義

...10

四、民辦高教的範圍

...18

五、民辦高教的定位

...22

第二章 民辦高等教育發展背景

... 29

一、大陸發展民辦教育政策

...29

二、大陸發展民辦教育的背景

...32

三、民辦大學起源：八

O 年代的自考和高考班...36

四、1982 年以來民辦大學合法過程...37

五、民辦大學的辦學類型

...39

六、民辦大學的發展模式

...42

七、九

O 年代後期民辦大學的發展...45

八、二

OOO 年以來民辦高教的發展 ...48

九、二

OOO 年以來民辦高教的分佈 ...50

第三章 民辦高校體制與管理模式

... 52

一、民辦高校的舉辦申請

...52

二、民辦高校的辦學困境

...55

三、民辦高校體制爭議

...62

四、民辦高校管理模式

...65

五、民辦高校對行政措施的反應

...69

第四章 民辦高校軟體建設：師資、專業教學與思想教育

... 74

一、民辦高校的師資

...74

二、民辦高校的專業設置

...79

三、民辦高校的教學質量

...81

四、民辦高校的思想教育

...82

五、民辦高校的學生生活問題

...85

第五章 民辦高校硬體建設：校地、教室、設備、學費、資金、財務

86

一、民辦高校的校地、教室、設備

...86

二、民辦高校的學費

...88

三、民辦學校的資金

...90

四、民辦高等教育的財務問題

...94

五、民辦高等教育的管理問題

...99

六、民辦高等教育的校辦產業

... 101

第六章 民辦高校的招生與文憑問題

... 102

一、中國青年對高等教育的需求

... 102

二、民辦高校的生源問題

... 103

三、民辦高校的招生亂相………109

四、亟待規範並優化招生機制

...111

五、教育當局規範民辦高等教育機構招生...112

六、地方規範和管理民辦學校招生

...114

七、繼續求學問題

...116

八、畢業就業問題

...117

九、學歷、文憑和學校認可問題

...117

十、民辦高校的評鑑問題

... 120

十一、民辦高校的認証和分級

... 122

十二、高教文憑認証的民辦高校

... 125

十三、不具文憑的民辦高校仍屬民辦高教... 129

第七章 民辦高等教育的評鑑 ...130

二、大陸自行評鑑

... 130

三、本人訪問評鑑

... 134

四、民辦大學生的自我評鑑

... 136

五、民辦大學生所受歧視

... 138

六、台灣人在大陸辦學可行性

... 141

第

八

章 民辦高等教育分省調查

... 147

一、陜西民辦高校

... 147

二、北京民辦高校

... 154

三、上海民辦高校

... 157

四、天津民辦高校

... 159

五、山東省民辦高校

... 159

六、山西省民辦高校

... 160

七、內蒙古、吉林省、黑龍江省民辦高校... 161

八、甘肅省民辦高校

... 163

九、新疆、寧夏自治區民辦大學

... 165

十一、安徽省、江蘇省、江西省民辦高校... 167

十二、湖北、湖南民辦大學

... 169

十三、浙江省、福建省民辦高校

... 171

十四、廣東省民辦高校

... 173

十五、香港私立大學

... 175

第九章 民辦高校的發展遠景……… 175

參考文獻...179

附錄...188

第一章 前言

一、民辦教育問題的發生

民辦教育遇到了一系列空前嚴峻的挑戰。來自外部的挑戰主要有：一是對於 民辦教育發展的宏觀管理有待進一步改善；二是在保證民辦教育公益性的前提 下，如何建立有利於民辦教育發展的利益回報機制問題尚未有新的突破，影響了 社會力量辦學的積極性和投入力度；三是隨著教育改革的深入，公辦學校適應社 會需求的能力在逐步增強，積極盤活各種形式的資源，特別是正在進行的改制試 驗（或稱爲辦學體制實現形式的多樣化）及公辦大學建立"二級民辦學院"，對民 辦教育發展方式、途徑和生源形成多方面的影響；四是普通高校和普通高中擴大 規模並允許提高收費標準（高中可按成本收費）兩項重要決策，給同類性質的民 辦教育帶來了直接的衝擊；五是境外教育機構紛紛來華招生，出國留學服務仲介 機構林立，國外學校以靈活的入學體制、獨特的外語教學環境及"洋文憑"的誘 惑，加劇了國內生源和財源的競爭；六是社會和家庭對教育需求的層次進一步升 高，更加關注教育的質量和特色；七是受調低利率政策（從1993 年的 10.98%下 降到目前的2.25%）的影響，"教育儲備金"模式逐漸失去意義，而且隱患逐漸顯 露，一些學校體外迴圈的"教育儲備金"難以返還，由此産生巨大的信任危機，甚 至影響了社會穩定。1 來自民辦學校內部的壓力主要有：一些學校尚未形成有效而完善的自我約束 和自我發展的機制，業已存在的教育質量不穩、辦學條件差、資金不足、畢業生 出路不暢等問題越來越突出，面臨著生源和經費的雙重困境。同時，民辦教育的 仲介機構和支撐服務體系比較薄弱，連鎖經營的辦學模式前景難料。今後，預計 一批高水準、有特色的民辦學校將逐步立穩腳跟，而質量低下的民辦學校將難以 爲繼。因此，民辦學校必須因地制宜，根據新的環境特點和條件及時調整自身的 發展策略，才能生存發展。2 目前大陸民辦教育面臨理論的困惑、政策的無奈、觀念的滯後、管理混亂的 外部環境，必然會帶給大陸民辦教育發展的諸多困擾，產生民辦教育的外患與內 憂。 一.外患： （一）理論的困惑 雖然大陸在民辦教育的發展中也曾針對理論做過一些研究，但大陸民辦教育 的理論研究仍落後於實際的發展與需要，對民辦教育的問題缺乏明確的界定， 如，民辦教育的性質、任務、地位、作用等問題；辦學自主性與制約性問題；經 濟規律與教育規律問題；投資、產權與回報問題；民辦教育管理與立法問題；市 1國家教育發展研究中心民辦教育專題組撰，〈民辦教育改革與發展專題現場研討會綜述〉，文章 摘自：民辦教育動態，引自 2國家教育發展研究中心民辦教育專題組撰，〈民辦教育改革與發展專題現場研討會綜述〉，文章 摘自：民辦教育動態，引自

場調節與國家干預問題；公平與效率問題；公辦教育與民辦教育的關係問題等都 有待做出明確的回答。3 （二）政策的無奈 中共在發展民辦教育方面，曾提出十六字方針，即「積極鼓勵、大力支持、 正確引導、加強管理」。但在實際操作中卻又產生許多無奈，宏觀當方針仍未能 解決實際的問題。如中共國務院1997 年制訂的〈社會力量辦學條例〉原則性較 強，各有關部門的政策協調性較差，如在學校設置的標準上規定「以營利為目的」 不予批准，但何謂「以營利為目的」的認定並無標準，有關教師權利、福利等也 無做出具體的規定，種種問題都給處理者留有較大空間的隨意性，不利民辦教育 的良性發展。4 （三）觀念的滯後 大陸教育基本上是由國家包辦，因而社會上普遍對民辦學校存有偏見，人們 很難從國家、社會、公民很難以國家義務教育的角度去看待民辦教育，而對民辦 教育心存懷疑和偏見。如，有些人認為民辦教育是資本主義性質的教育機構，有 些人認為民辦學校是民辦性質的學校，政府不應給予經費的支持，有些人認為民 辦教育的出現將加劇教育機會的不平等，認為有錢人才能上好學校，有些人認為 民辦學校與公立學校並存，會加劇分配方面的衝突並加劇生源和師資方面的競 爭…所有的一切都使民辦教育的發展處於不利的狀態。5 （四）管理的混亂 在民辦教育的管理上，一直政出多門，管理體制不順，缺乏強有力的管理機 構，政府缺乏規劃和調控，學校的分佈區域、規模、數量及層次等方面無法統籌， 因而辦學者的盲目性和隨意性大，使得大陸民辦教育的發展過去長期處於無序的 狀態。具體的表現為以下二方面：（1）審批職權不明確：教育部門、社科部門、 民政部門及公安部門多頭審批、標準寬嚴不一；（2）在民辦教育管理方面，人員 和經費都不足，且未形成一個比較完善的管理民辦學校的制度與規則。到目前為 止，尚沒有一個高層次的專門管理民辦教育的機構。6 二、內憂 （一）辦學動機不純 1.「學店」型--民辦學校中有一部份是以高收費為主要特徵，於是給外界塑造了 民辦學校即高收費的印象，也不可否認確有一些學校是在此動機下辦學，據黑龍 江省的調查，這類學校占12％。7學生到校上課後，學校又會變出不少花樣來收 3 參閱曾天山：《全國民辦中小學的觀察與思考》，載《教育研究》，1997（4）；郭元祥：《民辦學 校發展中的衝突與調適-全國民辦學校研究專業委員會年會綜述》，載《教育研究與實驗》，1996 （4）；楊海波：《關於民辦教育的幾點思考》，載《民辦教育研究》，1999（11）；瞿延東：《關於 民辦教育改革與發展的幾個問題》，載《民辦教育研究》，1999（10）。 4 傅建明：《民辦教育的「外患」與「內憂」》，載《中國教育政策評論》，北京教育科學出版社， 2000，P228。 5傅建明：《民辦教育的「外患」與「內憂」》，載《中國教育政策評論》，北京教育科學出版社， 2000，P229。 6傅建明：《民辦教育的「外患」與「內憂」》，載《中國教育政策評論》，北京教育科學出版社， 2000，P229。 7 引自季東亮：《走規範化法制化之路勢在必行》，載《成人教育》，1997（5）。

費，如加收服裝費、出外考察費等等8。最大的金額收日式家長贊助費，每逢節 日還需另外「奉獻」，學校幾乎等同「學店」。 2.「事業」型--這類人將辦學看成公益事業，如上海包起桐老師自己出資集款， 創辦兒童免費口語學校。浙江省安吉縣農村教師湯有祥，看到該縣每年有 5000 名初中畢業生僅有1/6 能升上大學，他毅然放棄公立學校教職，在家鄉創辦私立 學校。9 3.「混合」型--有些人創辦的學校介於「學店型」與「事業型」間的「混合型」， 不把營利當作唯一的辦學目的，而追求等價交換，如優質的辦學特色、教學質量 等，讓家長心甘情願地為其子女付出。 （二）校舍設備無保障 民辦學校的辦學條件呈兩極狀：一部份「貴族學校」擁有優美的各類型教學 樓，辦學條件更優於一般的公立學校，但絕大部分的民辦學校辦學條件欠佳，如 黑龍江省有 70％的民辦學校無校舍、無專業教師，就像是「皮包學校」。10也有 不少學校已辦了幾年，仍寄人籬下。 （三）教育經費無保障 大陸民辦學校經費來源主要是學費、贊助費、貸款、個人或企業投入等，前 兩者由學生決定，一旦生源匱乏便會斷了資金的來源。後兩者需要限期的給予回 報，貸款一旦到期便得連本帶利奉還，個人或企業若回報不佳隨時可能撤資，因 而許多學校辦學艱難，隨時有關門的可能。 （四）教師隊伍不穩定 民辦學校教師一般都是隨用隨聘，甚至隨意姐聘或一部開心就辭職不幹，如 此，教師隊伍的不穩定也成必然。私立無錫光華學校吳兆熊對此深有體會，他說： 「私立學校的學生天天變（指人數），私立學校的教師月月變」，「私立學校的教 師像緩緩流動的河水不斷變化，記得 1996 年暑假後來學校，有 1/2 以上的新面 孔，1997 年暑假後，有有將近 1/2 以上的新面孔，1998 年暑假後仍有 1/3 以上的 新面孔。」11在及林省一項調查中，有36.1％的家長認為教師隊伍不穩定市民辦 學校的主要問題。 （五）生源素質堪憂 生源問題向來是大陸民辦教育的關鍵問題，若學生達不到一定數量學校就無 法生存，但若學生程度參差不齊素質低劣，則學校教學活動難以發展。若入學分 數能夠上公立學校，一般家長不會選擇民辦學校，這方面也客觀的限制民辦學校 的學生素質不可能太好，據天津市的統計指出，民辦學校的生源素質一般處於重 點學校以下，與二、三流學校的生源水平相當。12 民辦學校是大陸當代教育的發展歷程，中央教科所張志義教授認為大陸民 8戴自更：《高價學校需要監督》，載《光明日報》，1995 年 4 月 10 日。 9吳停風：《我國社會力量辦學若干問題探討》，載《教育研究與實驗》，北京教育科學出版社，1995 （1）。 10引自季東亮：《走規範化法制化之路勢在必行》，載《成人教育》，1997（5）。 11吳兆熊：《民辦教師隊伍的問題及其對策》，載《民辦教育動態》，1999（9）。 12王宗敏等：《天津市民辦學校發展的現狀與政策建議》，載《民辦教育動態》，1998（7）。

辦教育正面臨：擺脫困境，抓住生機，迎接發展的契機。13 中央教科所張志義教授認為大陸民辦學校所面臨的主要困境是生存危機，而危機 的產生因素可分為外部影響因素與內部影響因素。外部影響因素方面1、生源減 少—有一胎化政策所造成的入學兒童與青少年絕對人數逐年遞減；也有公立高 中、大學在擴招政策下，分流了大量生源，無形中使得民辦學校的生源競爭壓力 加大。2、缺乏科學發展規劃佈局—一些地區對民辦學校的發展規模與建校數量 缺乏合理規劃與佈局，以致於經常出現民辦學校的數量倍增擴張的競爭。3、法 制不健全—有些地區對民辦教育只有管理而無扶持，使得中央優惠政策無法落 實。而建校審批過程的不嚴肅，使得一些條件不具備、辦學動機不純者有機可趁， 繼而影響民眾對民辦學校的看法。4、社會對民辦教育的模糊認識—長期以來中 國老百姓對學校的傳統認知只認「公」不認「私」的教育觀念影響民辦學校發展 因素。。二、內部影響因素方面：1.其管理體制與運作機制無法適應教育公益性 與產業運作的規律。2.財務制度不健全，缺少監管程序，使得有些辦學者牟取暴 利或轉移錢財，拖垮學校，敗壞民辦教育名聲。3.內部規章制度不健全，使得民 辦學校內部運作無所依據，無章可循，校內關係包括辦學者、校長、教師、學生 與家長的互動關係處理失當，產生內耗，教學質量因此而得不到保證。此外，在 外部法律不完備、內部規章不健全下，常常讓民辦學校在關鍵時刻保護不了自己。 表l-1：中央教科所張志義教授所見大陸民辦教育的困境14 因素 困境性質 困境說明 1、生源減少 A.一胎化政策所造成的入學兒童與青少年人數逐年遞減， B.公立高中、大學在擴招政策下，分流了大量生源。 2、缺乏科學發 展規劃佈局 一些地區對民辦學校的發展規模與建校數量缺乏合理規劃 與佈局，以致於經常出現民辦學校的數量在一兩年內以數 倍的速度擴張。 3、法制不健全 民辦學校的法律地位、功能得不到確認，有些地區對民辦 教育只有管理而無扶持，使得中央優惠政策無法落實。而 建校審批過程的不嚴肅，使得一些條件不具備、辦學動機 不純者有機可趁，繼而影響民眾對民辦學校的看法。 校 外 影 響 因素 4、社會對民辦 教育的認識 長期以來中國老百姓只認同公校、不認同私校，影響民辦 學校的發展。 1. 管 理 體 制 的 運作 民辦學校的舉辦者和辦學者常不清楚民辦學校辦學的因 素，造成其管理體制與運作機制無法適應教育公益性與產 業運作的規律。 校 內 影 響 因素 2. 財 務 制 度 不 健全 財務缺少監管程序，使得有些辦學者牟取暴利或轉移錢 財，拖垮學校，敗壞民辦教育名聲。 13張志義教授認為中國民辦教育正面臨擺脫困境，迎接曙光的時機，在各級行政部門與法制的健 全，以及加入 WTO 後開闢了吸引國內外資金和中外合作辦學的寬鬆環境下，中國民辦教育發展 正面臨一個難得的機遇與發展空間。 14 〈擺脫困境：內因與外因---與中央教科所教授張志義一席談〉，載《中國教育報》，2002 年 5 月 6 日。

3. 內 部 規 章 制 度不健全 民辦學校內部運作無所依據，無章可循，校內關係互動關 係處理失當，產生內耗，教學質量因此而得不到保證。 欲改善民辦教育的政策和管理，首先要明確出哪些因素會影響民辦高等教育 的健康發展，因而，從2000 年這份問卷調查中，我們可以看出些許的問題，如 下表所示，超過半數的被調查機構認為，目前對民辦教育的歧視或偏見及民辦教 育法規不健全是阻礙其發展的重要因素，大陸雖已頒佈「社會力量辦學暫行條 例」，但因目前民辦學校的發展與該條例制訂時已有相當大的變化，也因而缺乏 有約束力的、明確的和可操作的法律法規，導致民辦學校的規範性政策難以落 實、隨意性大。 表1-2：影響民辦高等教育發展的主要因素（可選三項，N＝159） 選項 歧 視 或 偏 見 法 規 不 健 全 生 源 短 缺 不 承 認 學 歷 無 序 競 爭 行 政 干 預 多 管 理 不 到 位 辦 學 條 件 差 生 源 素 質 差 學 生 就 業 難 教 師 隊 伍 內 部 管 理 其 他 ％ 55.0 51.3 44.9 31.6 25.3 19.0 19.0 13.3 12.7 12.6 5.7 1.9 6.3 生源短缺的問題排名第三，反映了近幾年民辦高校的增加和公辦高校的大規 模擴招，公辦學校與民辦學校之間、民辦學校與民辦學校之間的生源競爭日趨激 烈的現狀。民辦教育機構的正常運營和發展便是靠學生繳納的學費來維持，因而 保持穩定的生源便是攸關民辦教育機構存亡的問題。特別是最近幾年來，各種「公 辦改制」的院校以及成人高等學校等，由於有頒發學歷文憑的資格，因此搶佔了 民辦高等教育的部分生源市場，如2000 年，全國民辦高等教育機構的招生比上 年度減少了26.9％。又由於生源競爭激烈，為了確保生源，有些民辦教育機構只 好降低錄取標準，甚至採取一些不正當的競爭手段，造成不良的社會影響，因此， 大陸應加強對民辦高等教育機構行為的規範，進一步明確民辦機構的設置標準， 營造一種公平競爭的環境。 關於如何改善對民辦高等教育機構的管理，2000 年被調查的民辦教育機構 意見如下表，意見較集中的是要求完善民辦教育法制，設置專門的管理機構，加 強對民辦高等教育的規劃、協調和管理、要求主管行政部門轉變觀念、增強服務 意識，以及給民辦機構更大的自主權。當然，民辦教育無論建立什麼樣的管理體 制，民辦教育政策的統籌和協調還涉及教育行政部門，及其他如稅收、審計等等 主管部門，因而加強中共政府各部門間的政策協調，是完善民辦教育政策和管理 的重要內容。 表1-3：如何改善政府對民辦高教機構的管理 選項 ％（N＝159）

完善立法、加強執法監督和檢查 63.9 設置專門管理機構，加強規劃、協調和管理 57.0 轉變觀念、增強服務意識 43.7 減少政府行政干預，給辦學機構更大的自主權 41.1 加強教育部門與其他政府部門政策協調 31.0 進一步明確民辦機構設置標準，嚴格學校審批 26.6 加強對辦學機構的評估 11.4 強化中介機構在管理中的作用 5.1 加強財務監督和收費管理 1.3 其他 5.7

二、民辦高教的研究資料

《我國民辦教育的發展與管理》由中國財政經濟出版社出版發行，是國內目 前較為全面地論述我國改革開放新時期民辦教育事業相關問題的專著。作者瞿延 東長期從事成人教育與培訓和民辦教育的管理、研究工作，多次主持並組織國家 級重點課題研究，並組織編寫多部教材、專著，具有深厚的理論功底，更有豐富 的實踐經驗。是從事民教育管理工作者必備的理論參書。全書共分37 個專題， 約23 萬字。15 由於中共基本國策四個堅持「堅持共產黨領導、堅持社會主義道路、堅持 無產階級專政、堅持馬列毛思想」和四個現代化「農業現代化、工業現代化、科 技現代化、國防現代化」有其邏輯上的衝突。在本研究中的民辦學校研究架構圖 就可以表現中共在政策上發生不允許私立學校與設立私立學校之間的政策矛盾。

圖 1：民辦學校研究架構圖

15小楊撰，〈我國民辦教育的發展與管理〉，載《中國教育報》，2002 年 11 月 27 日，版 4。

三、民辦高校的定義

（一） 私立大學傳統斷層

中國自清末受西洋文明之刺激、以「師夷之長技以制夷」為標的而設立大學。 16_{當時基督教教會在蘇州、上海、濟南、長沙、武昌、南京、成都、杭州、北京、} 16同治自強運動開啟 1862 年設立京師同文館，1895 年天津設中西學堂，分頭等二等兩級，各為 四年，1897 年上海設南洋公學，分上、中、外、師範四院，皆以「師夷之長技以制夷」為標的； 戊戌維新的 1898 年北京設立的京師大學堂，今人視為近代中國第一所綜合大學。然該學堂甫設 立，就遇到百日維新的挫敗，庚子拳亂，京師大學堂又停辦兩年； 1904 年改為「奏定京師大學 堂章程」，收第一批預備科學生，到 1910 年才收第一批大學本科生。到 1912 年民國成立將京師 大學堂改名為北京大學，學生返校就讀者僅百餘人，迄 1913 年畢業。北京大學創辦舉步維艱， 歷經周折，封建衙門習氣重，學風不正，教學內容亦陳舊，因循守舊。是到民國六年（1917 年） 蔡元培先生擔任校長以後才走上正路的。其他國立大學，有北洋大學（1895 年初名天津中西學 堂， 1903 年後校改名為北洋大學，為工科大學）及山東大學（1901 年山東大學堂）。其他有曾 四個堅持 四個現代化 堅持共產黨領導 堅持社會主義道路 堅持無產階級專政 堅持馬列毛思想 農業現代化 工業現代化 科技現代化 國防現代化 排斥西方 政治反右 主張公有制 不允許私立學校 經濟反左 學習西方 主張私有制 設立私立學校 不同層面 不同層面 概念相反 政策相反 政策相反 政策相反

廣州、福州等地創辦私立大學；天主教教會也年在上海成立震旦大學。至於國人 自辦的私立大學，有1912 年武昌的中華大學，1913 年北京的中國大學及朝陽大 學，1919 年天津的南開學校大學部，1921 年廈門的廈門大學，共五所17。所以 中國早期的大學顯然以私立為主力。教會大學的學生人數占全國大學生總數的 80﹪以上。而大部分的私立大學都注重文、理科教育，以「養成碩學閎才」為宗 旨，此與後來國民政府強調要「養成專門人才」的旨趣大不相同。1920 年以後 公立大學的數目激增，1920 年有東南大學（中央大學前身），1920 年有哈爾濱工 業大學，1921 年有交通大學，1924 年有廣東大學（中山大學前身），1925 年有 清華學校大學部，1927 年有同濟大學，1928 年有武漢大學。公立大學的影響力 於是逐漸擴大；後來政府採取壓抑私立大學的措施，私立大學蓬勃發展的景況遂 不復再現。18 民辦大學與公立大學在組織結構上最大的不同是有董事會。其實民國十三年 教育部所公布的「國立大學條例」明訂國立大學設董事會及評議會，前者由校長、 部派董事及聘任董事組成，審議學校計劃、預算、決算及其他重要事項，後者由 校長、正教授、教授互推代表組成，評議學校內部組織、各種章程及其他重要事 項。然而民國十八年的「大學組織法」使國立、省（市）立及私立大學一齊適用， 而其中卻取消了有關董事會的規定，而設計了「校務會議」。這一改革的影響極 為深遠，結果一是架空了民辦學校的董事會，二是使公立、民辦大學逐漸都化為 政府轄下的機構，不再容易發揮特色。 到了民國六十三年，政府在台灣公布「私立學校法」，規定民辦大學須設立 董事會；於是公立與民辦學校的組織及運作逐漸有了明顯的區別，這一區別到了 民國八十三年的新大學法中終於突顯出來，那是關於校長遴選的規定。由於民辦 大學有董事會，而校長遴選顯係董事會職權，所以規定民辦大學的校長遴選委員 會由董事會組成之；而公立大學因為沒有董事會，校長遴選委員會的組成方式便 落到校務會議去決定。 名為大學堂的學校，如 1901 年浙江求是大學堂（前身為求是書院）及蘇州省城大學堂等均只相 當高等學校，並非大學。 17 教會在各地創辦的私立大學：首先是蘇州的東吳大學，創辦於 1900 年，它的前身是蘇州的存 養書院、上海的中西書院及蘇州的宮巷書院。其次有 1904 年濟南的山東新教大學（後演變為齊 魯大學），它的前身是登州書院；1905 年上海的聖約翰大學，它的前身是聖約翰書院；1906 年長 沙的雅禮大學；1909 年武昌的文華大學（後演變為華中大學），它的前身是文華書院；1910 年南 京的金陵大學，它的前身是匯文書院；1910 年成都的華西協和大學，它的前身是華西協和中學； 1910 年杭州的之江大學，它的前身是杭州育英書院；1912 年北京的華北協和大學及 1916 年的匯 文大學（後演變為燕京大學），其前身包括潞河書院、匯文書院等；1914 年廣州的嶺南大學，它 的前身是格致書院；1914 年上海的滬江大學，它的前身是道學書院；1916 年福建的協和學院； 1915 年南京的金陵女子文理大學；1917 年華南女子文理學院。以上皆是基督教教會創辦的。天 主教教會於 1903 年在上海成立震旦學院，後來改名為震旦大學。至於國人自辦的私立大學，還 有 1912 年武昌的中華大學，1913 年北京的中國大學及朝陽大學，1919 年天津的南開學校大學部， 1921 年廈門的廈門大學，共五所。 18參考資料：1. 伍振鷟著《中國大學教育發展史》，（台北：，三民書局，1982）；2. 劉克選、方 明東主編《北大與清華》，（北京：國家行政學院出版社，1998）；3. 張開沅主編《文化傳播與教 會大學》，（漢口：湖北教育出版社，1996）；4. Jessie G. Luts,《China and Christian Colleges,1850-1950》, Cornell Univ. Press,1971；5. 東吳大學編《私立東吳大學文理學院一覽》，（蘇州：東吳大學，1937）。 1.陳舜芬撰，〈台灣地區大學通識教育的回顧〉，1998 年 5 月 24 日，發表於中華民國通識教育學 會主辦之第六屆通識教育教師研習營(逢甲大學)。

（二） 大陸「民辦教育」的歷史透視

關於中國普及教育之路，主要依靠政府自上而下地舉辦正規的公立學校，還 是主要依靠群衆自下而上地舉辦非正規、半正規的民辦學校，就成爲爭議的焦 點。在歷次爭議中，毛澤東始終是群衆辦學路線的倡導者與強有力的支柱，是制 度化教育的挑戰者。結果，在1944年開展了蓬蓬勃勃的群衆教育改革運動;儘管 那場運動大起大落，並末真正解決教育普及問題，教育主管部門及有識之士實際 上持保留態度，而毛澤東卻一再謀求 "老解放區經驗"在人民共和國重演，惟對 這個問題須歷史地看待。 1949年，全國有小學34.68萬所，學生2439·1萬人。1950年小學38.36萬所， 比1949年增加了3·68萬所，增加W10.6，小學生2892·4萬人，比1949年增加453·3 萬人，增加18.6。雖然增長幅度不算小，由於當時正值土地改革運動蓬勃展開， 而農村經濟落後，中共建國伊始，百廢待興，以有限的財政力量舉辦公立學校， 難以滿足翻身農民的教育需求。 1949年小學招生數爲680萬人，1950年爲696，6萬人，僅比1949年增加16·6 萬人，照此增長速度，普及小學教育將遙遙無期。值得注意的是，從1950年起就 在農村提倡群衆集資辦學，當年民辦小學在校學生662·3萬人，占小學在校生 22.9;1951年11月，中共教育部在《關於第一次全國初等教育會議的報告》中提 出:小學教育經費應當採取政府統籌與發動群衆辦學相結合的原則，在城市依靠 工礦、機關等單位辦學。當年全國有小學50.11萬所，比1950年增加l1.75萬所， 增加30.6％，在校學生4315.4萬人，比1950年增加1423萬人，增加49.2％，其中 民辦小學在校學生1424，1萬人，占當年小學在校學生總數33％，其他部門舉辦 的小學在校學生占在校學生總數1％。 根據上述數字，說明小學數量猛增，主要靠民辦小學的發展。但一哄而起的 民辦小學，缺少章法，並不鞏固，質量不高，中共教育部於1952年11月15日發佈 《關於整頓和發展民辦小學的指示》提出:今後幾年內發展小學教育的方針是「政 府有計劃地增設公立學校，同時允許群衆在完全自願的基礎上出錢出力有條件地 發展民辦小學」。此後，民辦小學在整頓中減少很多。1953年5月17日、18日、 27日毛澤東三次主持中共中央政治局會議，討論教育工作，他在會議上強調:允 許小學民辦，不限定幾年，能辦幾年就辦幾年。五年一一貫制實行過早，應推遲。 小學要把超齡生教好。關於整頓小學，「整頓鞏固，重點發展，提高質量，穩步 前進」方針好，但不要整過了頭，不可把小學都辦成一樣的，不可能整齊劃一， 不應該過分強調正規化。 農村小學可分爲三類:中心小學，不正規的小學，速成小學。農村小學應便 於農民子女上學，應允許那些私墊式、改良式、不正規的小學存在。儘管如此， 當時學習蘇聯教育經驗方興未艾，發展與整頓教育的取向在於建立公立的正規的 小學，因此，在1952--1957年間，民辦小學在校學生只占在校生總數的2.9％一 7.8％，隨著民辦小學減少，小學總量也相應減少，或增長甚慢。 1952 年以前，中共對私立學校採取的是「保護維持、加強領導、逐步改造」 的方針。在 1952--1955 年間，小學校數逐年減少。1955 年小學校數比 1952 年 減少 2·29 萬所，而在校學生數反比 1952 年增加 202·6 萬人，是由於隨著公立小

學比重增加，平均每所學校的學生數增加;從 1956 年開始，小學數回升，是由於 在 1955-1956 年間伴隨農業合作化高潮，出現第二次群衆辦學的高潮。 民辦學校起源於 50 年代，是從中共國情出發提出的概念，中共於 50 年代 中期開始意識到「國家包攬辦學」不符合「窮國辦大教育」的國情後，便一直致 力於建構以政府辦學爲主體，依靠社會力量，多方面集資辦學的教育投資體系; 儘管如此，在 50--70 年代，「國家包攬辦學」問題並未從根本上解決，故從 80 年代開始，繼續進行改革辦學投資體系的探索。 中國民辦教育發展道路：中國大陸自20 世紀 50 年代開始幾乎在建構「以政 府辦學為主體」的「國家包攬辦學」，但也有不少人主張打破這種模式，而是要 建立：由政府教育行政部門、政府其他行政部門及其所屬企業事業組織、農村「政 社合一」的集體經濟組織以及個人這四股力量，舉辦公立學校、民辦學校及私利 學校。80 年代基本上繼續按照這四股力量，在「以公立學校為主體」的前提下， 發展包括私立學校在內的民辦學校。90 年代，不僅民辦教育全方為展開，同時 行程包括辦學體制構想、發展民辦教育事業方針、辦學主體結構調整，以及公立 學校與民辦學校重點發展領域的劃分為民辦教育事業的發展策略。 錢俊瑞在1949 年 12 月召開的第一次全國教育工作會議上宣布：「在目前的 條件下，我們對中國人辦的私立學校，一般應採取保護維持、加強領導、逐步改 造的方針。沒有必要而隨便命令停辦或接管，是不妥當的。」然後，一再重申「公 私兼顧」的原則。如週恩來逾1950 年 6 月 8 日在第一次高等教育會議上聲稱：「政 府要照顧私立學校、教會學校的困難，教育部要考慮解決私立學校的問題。同年 8 月，中共國務院批准《私立高等學校管理私立高等學校管理暫行辦法》。 1951 中共接管接受外國津貼的學校共為：高等學校 20 所，其中改為公立學 校的有11 所，改由中國人自辦的學校所，中等學校 514 所，初等學校 1133 所。 毛澤東於1952 年 6 月 6 日做出：「中國內部的主要矛盾即是工人階級與民族資產 階級的矛盾」，同年，6 月 14 日在《關於北京市中小學校學生負擔及生活情況報 告》上批示：「如有可能，應全部接管私立中小學。」中共教育部遂根據毛澤東 的意見，于該年9 月 10 日發出指示：自 1952 年下半年起至 1954 年，將全國私 立中小學，由政府接管，改為公立學校。其順序為：先接辦外資舉辦的學校，後 接辦中國人自辦的學校，先接但差的學校，後接辦好的學校，先接但經費困難的 學校，後接辦經費還能維持的學校，先接辦中等學校，後接辦小學學校，此項工 作大致在1956 年完成。 1953 年後，大致進入會主義改造時期，公立學校取代私立學校，但在 1952 年，甚至1956 年後，中共也曾不斷重申：允許私人辦學，直到 1963 年止。其後， 中共歷史上還有關於私立學校的第二次轉變。 表1-4：中共歷史上教育政策的轉變 時間 轉變方式 政策來源 1953 年 8 月 27 日 用增班、改二部制、辦夜校、增新校、工礦企 業機關團體辦學、私人辦學、辦廣播講座等辦 法，解決小學畢業生升學問題。 《人民日報》社論：《實事 求是地解決小學畢業生升 學問題》 1953 年 提倡民辦小學，鼓勵私人辦學，協助企業、機郭沫若：《關於文化教育工

9 月 16 日 關、團體辦學，以滿足學齡兒童入學要求。 作的報告》 1953 年 12 月 11 日 積極採取各種辦法…..協助辦好私立學校，允 許群眾和工商葉家繼續興辦學校。 政務院：《關於整頓和改造 小學教育的指示》 1954 年 7 月 31 日 同意廣西省人民政府所擬《關於獎勵私立學校 暫行辦法》（草案），建設區別情況，訂出收費 標準，設減免學費名額，照顧貧苦子女入學。 教育部致廣西省人民政府 函 1955 年 7 月 30 日 應該根據「提倡農民群眾自辦學校，允許私人 開辦學校」的方針，依靠群眾力量，在國家計 畫指導下，來發展中等和初等教育事業。 《發展國民經濟第一個五 年計畫》 1956 年 12 月 19 日 私立、民辦學校教職工工資標準制度和工資水 平，不宜和公立學校強求一律。 教育部批示 1957 年 3 月 18-28 日 小學教育的發展必須打破由國家包下來的思 想，在城市裡，要提倡街道、機關、廠礦企業 辦學；在農村，要提倡群眾集體辦學。私人辦 學可以允許，但不提倡。 第三次全國教育行政會議 報導 1962 年 4 月 21 日-5 月中 旬 改變國家對教育事業包得過多的狀況。今後高 等教育基本上游郭家辦，少數特殊性質的高等 教育，如宗教、國畫、中醫 等，也可由人民 團體或個人舉辦。中小學和一般技術學校、工 藝學校，以公辦為主，民辦為輔，允許私人開 辦。 全國教育會議（第三次調 整工作會議）報導 1963 年 8 月 24 日 私人辦學必須報請當地政府批准。函授學校原 則上不許私人舉辦，私人舉辦的文化補習學 校，經過檢查，對辦得好的應予表揚；對合乎 條件，而未報政府批准的，應當補辦申請立案 手續。 教育部關於檢查、處理私 人舉辦的函授和文化補習 學校的通知。 資料來源：陳桂生著，《中國民辦教育發展道路》，載〈中國民辦教育問題〉：北京，教育科學出版社， 2001年9月第1版，P6-P7。

（三）跛足的「鼎形」辦學體制

依照國際慣例，"私立學校"是和"公立學校"對比的概念，唯獨在中國大陡情 況特殊，習慣上「民辦學校」便與「公立學校」齊名。 以往中共所謂「民辦學校」是沿襲根據地1944年群眾教育 (含初級小學教育 占成人教育)改革中形成的概念，它既不涵蓋私立學校，也不包括企業事業組織、 社會團體舉辦的學校，而專指農民集資興學。如果說這個概念在以往還算是清楚 的，那麼，中共如今把企業事業組織和社會團體辦的學校、私立學校都納入「民 辦教育」範疇，才使其成為模糊的概念，以這種模糊概念反套中共的教育歷史， 也就更成問題。 事實上中共教育的基礎教育、特別是小學與初中階段教育，就辦學主體來 看，算是以政府為代表的國家力量，以企業事業組織、社會團體為代表的社會

力量，在鄉、村領導下的農民集體力量與私人、私人團體四股力量 的「四面開 花」，所舉辦的學校。就其性質分析，應是公立學校、民辦學校與私人學校 「三 足鼎立」。只是在不同時期這 「三足」粗細不同，形成跛足的鼎形辦學體制。 所以，不是 「兩條腿」走路，而是四條腿走三條路: 近代學校發韌於西方國家。而其源頭，大學可追溯到中世紀末期的大學，小 學源於中世紀末期的基爾特學校，即手工業、商業行會學校。它們都是私立學校， 爾後，基督教新教舊教都曾大力開辦教區學校，亦屬私立學校;不過，無論哪一 個國家，小學教育的普及、中等教育的發達，都是在「公立化」運動中實現的。 這可以說是帶有普遍意義的國際普及教育經驗，惟俄國在蘇聯時期把「公立化」 運動變成「國家化」運動，形成政府包辦學校的管理制度。無論是西方經驗還是 蘇聯經驗都對中國基礎教育普及發生深刻影響。 問題是隨著公立學校日趨制度化，它成爲高投人、低效益的辦學制度。中國 是個 貧窮落後、人口衆多的國家，普及教育的任務特別艱巨，而在農村根據地 普及教育更加困難，另一方面，中國農民在革命過程中組織程度之高，是別的國 家農民無法相比的，因而存在農民集資辦學的可行性。

（四）早期民辦學校的經驗

中共建國初期，原本存在三種性質不同的學校，即公立學校、民國時期遺留 下來的私立學校與從解放區帶來的民辦學校。關於當年這三類學校的比例，因缺 乏完整的統計資料，難以確切地表示，局部資料顯示的情形如下。 (1)1949年共有高等學校205所，其中私立高等學校81所，占高等學校總數39.5。華 東地區共有高等學校73所，其中私立高等學校37所，占華東地區高等學校總數 50.7%。 (2)據1949年統計，當時有私立中等學校1467所，占中等學校總數48%;據《中國教 育年鑒 (1949--1981)》統計，1949年全國有中等學校5216所 (其中，中等專業學校 1171所，普通中學4045所)。據此，私立中等學校占中等學校總數28.12%。後一統 計可能包括當時尚未解放的大片地區的數位，故前一統計也許更有參考價值。 (3)1949年全國有小學346800所，當時私立小學數字不明。據1952年接辦私立小學 時統計，有私立小學8925所，如同1949年小學總數比較，占總數2·57。不過，據 北京、天津、上海、南京、武漢五大城市1949年統計，當時有私立小學1452所， 占小學總數56%。 (4)以上統計，均未列人民辦學校統計數位。 "《中國教育年鑒(1949--1981)》列人 "分辦別中小學專任教師數"，其中列入《教育部門辦》專任教師與"民辦"專任教 師統計。至於所謂"民辦教師"中是否包括私立學校教師，未加說明。按此項統計， 1949年只有中等學校專任教師66640人，其中公立學校教師38401人，占47.62%， 民辦教師28234人，占42.36%;小學教師836000人，其中公立小學教師731000人， 占87.44,民辦教師105000人，占12.56%。 以上數據說明，在中共誕生之初，尚未形成「以政府辦學爲主體」或「以公 立學校爲主體」的格局。1952--1953年高等學校院系調整以後，所有高等學校都 改爲公立學校;1952--1956年間，陸續接管原有私立中小學，同時，大量舉辦公立

學校，發展民辦學校。除教育行政部門舉辦的公立學校外，還有中央政府其他業 務部門舉辦的專門學院、專科學校、中等技術學校，以及中央與地方政府各業務 部門所屬企業事業組織舉辦的業餘學校及附屬子弟學校 (普通中小學)，都屬公 立學校;所謂「民辦學校」，指城鄉集體經濟組織、基層政權組織舉辦的簡易學 校。 此後，一直缺乏公立學校與民辦學校以及各種公立學校辦學主體的分類統 計，只有關於教職工按「教育部門辦」、「其他部門辦」及「民辦」的分類統計。 這種統計有一定參考價值。因爲各項各類學校經費，除基本建設費以外，在編人 員經費約占70一80%。到1957年，基本上形成「以政府辦學爲主體」的格局;正是 從1957年開始，不斷提出「改變國家包攬辦學」的設想。 1957年中共國家財政總支出爲304.21億元，其中教育事業費支出19.52億元， 占國家財政總支出6.42%。此項統計中，國家財政總支出中，包括基本建設撥款， 而教育事業費支出中不包括基本建設撥款，並且教育事業費支出中，不包括各業 務部門在各自的事業費用開支的中等技術學校、技工學校經費，也不包括廠礦企 業開支的辦學經費，故財政性教育經費實際開支比上述比例大得多。 儘管中共國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例不大，但由於當時 正處在大規模經濟建設時期，國力有限，財政上對教育經費己經不勝負擔，故從 1957年起，己經察覺國家對教育「包得過多」，不符合國情。從那時起，反復強 調「打破國家包攬辦學」的格局，隱含對蘇聯國民教育制度所體現的「國家性」 與「統一性」原則的批判。 1957年3月在教育部召開的第三次全國教育行政會議上明確提出:小學教育 的發展必須「打破由國家也下來的思想」。在城市裏，提倡街道、機關、工廠企 業辦學;在農村，要提倡群衆集體辦學，私人辦學可以允許，但不提倡。 1958年陸定一發表 《教育必須與生産勞動相結合》一文。其中提到，我們 有些同志提出了這樣的主張:(一)只許國家辦学;(二)只許辦一種學校全日制的普 通學校。「經驗證明:對於這種主張，資產階級的教育學者是很感興趣的，因爲 這可以束縛住群衆的手，不許他們辦學」。 1962年4--5月，中共教育部召開第三次全國調整會議，提出「改變國家對教 育事業也得過多的狀況」。今後高等學校基木上由國家辦，少數特殊性質的高等 學校，如宗教、國畫、中醫等，也可由人民團體或個人舉辦。中小學和一般技術 學校，以公辦爲主，民辦爲輔，允許私人開辦。幼嬰保育，以家爲主，民辦爲輔， 公辦作補充。 1962年5月25日中共中央批轉教育部黨組《關於進一步調整教育事業和精簡 學校教職工的報告》時，指出:在我們這樣一窮二白的大國發展教育事業，必須 堅持貫徹執行《國家辦學和人民辦學兩條腿走路的方針》，堅決地改變國家對於 教育事業也得過多的辦法，適當地壓縮公辦教育事業的規模，同時提倡在政府領 導之下，由人民舉辦各類教育事業。 民辦學校早在中共建立根據地、搞蘇維埃政府時代，農民為了掃盲、捐地 為校、出力建屋、請來下鄉協助的知識青年作老師，辦起簡易的民辦學校。中共 建國以後，國家辦教育耗費太大，民辦學校不須政府預算，可視為國家興學的補

充，民辦學校也是辦一種全日制的普通學校的補充。1958 年第七期《紅旗》（中 國共產黨中央委員會主辦）所載，〈教育必須與生產勞動相結合〉說明了這種看 法。19而且「教育的專門隊伍」必須與群眾相結合，辦教育更加必須強調群眾， 只有貫徹全民辦學，才能統籌全局，兼顧各方、協調各方，既發展教育、又使教 育的發展--有利於而不是有害於生產的發展。那麼人民群眾就不但可以受教育， 而且可以辦教育。當然辦教育需要依靠教育專家，中共決定用徵調幹部和辦師範 的辦法、來協助民眾辦學。20 中共自詡建國成立九年的教育成績是：「從帝國主義者手裡收回了教育主 權；妥善地接收了全國的學校...」；面對龐大知識淺薄的基層，共產黨認為既然 教育為無產階級的政治服務，培養全面發展的人類的唯一教育方針，就可以而且 應該依靠群眾來辦學。 當時民辦學校只能辦成半工半讀的、或者業餘學習的，可以是免費的或者是 收費的；但卻是培養有社會主義覺悟的有文化的勞動學校。毛澤東認為中國的教 育是為無產階級專政服務的，因而中國的教育，就必須一反以往幾千年的舊傳 統，採取教育與生產勞動相結合的方針，來取消腦力勞動與體力勞動之間的差 別，這也就是消滅歷史上一切剝削制度的殘餘，使人類進入共產主義社會。在這 種左頃教育路線指導下，民辦中學風起雲湧達六萬八千所，民辦小學也大大發展 起來，教育事業被打破專家包辦和傳統學院的框架，變為「全黨全民」辦學。這 種改變是在中共的黨的領導之下實現的。所謂「多快好省不適用於教育」、「外行 不能領導內行」、「黨委不懂教育」、「群眾不懂教育」等等理論，都被中共徹底粉 碎。21 當代民辦學校和早期民辦學校已發生語意上的轉化，在40年代後期指的是 農民集資舉辦的學校，實際上是捐資助學；在50到70年代專指城卿集體經濟組織 舉辦的學校；在80年代，是同公立學校並列的概念，把私立學校和國營企業事業 組織、甚至政府機關、軍隊舉辦的“面向社會”的學校也抱括在內；在90年代後 期，雖仍是同公立學校並列的概念，但是不僅把國有企業事業組織、群眾團體“面 向社會”舉的學校基本排斥在“面向社會”之外，甚至也把原先最有資格稱為 “民辦學校”的村民自治組織舉辦的學校也排斥在“民辦學校”之外。22

（五）80年代興起「社會力量辦學」新觀念

「社會力量辦學」，它打破國家包攬辦學的嘗試，原是社會集資辦學的概念， 起初集資所辦學校主要是公立學校與農村集體經濟組織舉辦的「民辦學校」。那 時的公立學校與民辦學校都不是獨立的法人，集資舉辦的學校，不論是公立學校 19 1958 年第七期《紅旗》刊載，〈教育必須與生產勞動相結合〉文中說：「經驗證明：對於這種 主張，資產階級的教育學者是很感興趣的，因為這可以束縛住群眾的手，不許他們辦學。資產階 級的教育學者明白：按照這樣的主張來辦教育，中國要想普及中小學教育就很困難，要想普及高 等教育就毫無希望，因為國家無法負擔這筆龐大的經費，而且生產也會大受損失。」 20陸定一撰，〈教育必須與生產勞動相結合〉，《紅旗》，中國共產黨中央委員會主辦，1958 年第 七期，頁 4。 21陸定一撰，〈教育必須與生產勞動相結合〉，《紅旗》，中國共產黨中央委員會主辦，1958 年第 七期，頁 2。 22華東師範大學劉莉莉撰，〈民辦高校：模式多樣化〉，載《中國教育報》，2001 年 3 月 14 日，版 6。

還是民辦學校，都不會發生收回成本及投資者收益之類的問題，因此，實際上是 捐資助學。 在捐資辦學的情況下，不管投資者是國有企業事業組織、社會團體、國家機 關，還是個人、海外華僑，都無區分的必要。到了80年代中期以後，特別是到了 90年代，隨著獨立法人的「民辦學校」興起，所謂「社會力量辦學」，成爲非公 立的「民辦教育」的同義語，其內涵就發生了變化。不再單純是教育投資體系的 概念，而是越來越成爲辦學體制的概念。在辦學體制的意義上，由於民辦學校成 爲獨立法人，有産權，具備以自己名義享有民事權利、承擔民事義務的資格，也 就發生作爲投資體系的「社會力量辦學」所不存在的許多新問題。這樣，仍像以 往那樣，以泛泛的「社會力量辦學」口號囊括社會性質不同、經費性質不同的各 種民辦學校的投資主體，自然無助於實際問題的解決。 儘管「社會力量辦學」的含義和這個問題的性質早已發生了變化，而人們的 「社會力量辦學"觀念仍若明若暗，以致關於民辦教育至今仍缺乏按投資主體分 類統計的嘗試，也只能以籠而統之的社會力量辦學條例或管理辦法，來規範性 質、類型不同，規模往往懸殊甚大的民辦學校。 民辦教育到了 80 年代亦稱「社會力量辦學」。民辦教育舉辦者除了權力機 關、行政機關、司法機關、軍警等國家機關一貫可以辦學外，社會組織和公民都 可辦學，所舉辦者稱為民辦學校、其經費來源為舉辦者從社會自籌資金、其生源 為面向社會招生而不包括企事業、社會組織面向自身職工舉辦的各種教學活動。 1990 年《關於社會力量辦學的若干暫行規定》提到：“本規定所稱社力量， 是具有人資格的國家企業事業組織、民主黨派、人民團體、集體經濟組織、社會 團體、學術團體，以及經國家沘准的私人辦學者”。但是實際上出於“教育投資 體系”的考慮。1997 年由國務院發布的《社會力量辦學條例》和隨後由國家教 育委員會發布的《關於實施〈社會力量辦學條例〉若干問題的意見》，不再把“企 業事業組織”侷限於“國家企業事業單位”，不再提“民主黨派”、“人民團 體”及“學術團體”，把“私人辦學者”改稱“公民個人”。於添加“非國家財 政性教育經費”與“面向社會”兩項規定。23 既然民辦教育內涵向「私立教育」靠攏趨近，而私立學校不僅是國際通用 的概念，而且是中國長期使用的概念；即使在 40 到 60 年代仍未排除這概。1956 年國家接管舊“私立學校”，80 年代不把“非政府舉辦的學校”統稱為“私立 學校”，是由於當時的“民辦教育”辦學主體中，尚包括國有企業事業組織和接 受財政資助、其工作人員列入幹部媥制的社會團體，甚至還包括某些“面向社 會”辦學的政府機構。90 年代中共鼓勵民間捐資興學，為了更進一步吸引投資 客興建學校以輕國家教育預算編列，則開放投資辦學、允許臺灣式私立大學的存 在和發展、將不得不列入議程中了。

四、民辦高教的範圍

23華東師範大學劉莉莉撰，〈民辦高校：模式多樣化〉，載《中國教育報》，2001 年 3 月 14 日，版 6。

目前民辦高等教育有 6 種形式：A.普通高等教育；B.高等職業教育；C.高 等教育學歷文憑考試；D.高等教育自學考試；E.高等教育職業資格考試；F.與境 外教育機構合作辦學。 其中，A、B 兩類由學生所在學校頒發國家承認的畢業證 書（專、本科）；C 類畢業證書由學生所在學校的省級高教自學考試委員會和學 生所在的高等教育學歷文憑考試學校聯合蓋章，由省級高教自考委員會頒發；D 類由所在學校的省級高教自考委員會和所報專業的主考院校頒發畢業證書；E 類 由省級勞動和社會保障局根據勞動和社會保障部的有關規定或根據其授權，向學 生頒發畢業證書；F 類由有關部門批准的民辦高校與境外教育機構合作辦學，境 內學生可以獲得境外教育機構的職業資格證書；或透過與境外教育機構實行學分 相互承認的合作形式，學生在境外教育機構學習期滿，由境外教育機構頒發相應 的畢業或學業證書。24 表 1-5：民辦高等教育的學歷文憑 民 辦 高 等 教育 A. 普 通 高 等 教 育 考 試 B. 高 等 職 業教育 C. 高 等 教 育 學 歷 文 憑 D. 高 等 教 育 自 學 考 試 E. 高 等 教 育 職 業 資 格考試 F. 與 境 外 教 育 機 構 合作辦學 文憑類別 學位証書 學位証書 相 當 學 位 証書 相 當 學 位 証書 職業証書 學位証書 學歷主管 國 家 教 育 部 省 級 教 育 局、教育廳 省 級 高 教 自 學 考 試 委員會 省 級 高 教 自 學 考 試 委員會 省 級 勞 動 和 社 會 保 障局 國 家 教 育 部 畢業證書 畢 業 院 校 頒發 畢 業 院 校 頒發 畢 業 院 校 頒發 主 考 院 校 頒發 主 考 部 門 頒發 境 外 教 育 機構頒發 高等教育自學考試：是對自學者進行以學歷考試為主的高等教育國家考試， 是個人自學、社會助學和國家考試相結合的高等教育形式。25_{80 年代初，大陸創} 立了高等教育自學考試制度。給未能步入普通高校的有志青年和從業人員注入了 自學的動力。帶動了一批以自學考試輔導為初衷的民辦高中後教育培訓機構的迅 速發展，許多這類自學考試培訓機構發展為民辦高校。大陸教育部評出「全國高 等教育自學考試工作」的17 所先進集團，包括 4 所純以自學考試輔導為標的的 「進修學院」、6 所標榜「民辦大學」、11 所以職業技術培訓趨向的「專修學院」： 1.天津市協合商貿進修學院，2.山西工商專修學院，3.山西老區醫學院，4.內蒙古 經貿外語學院，5.內蒙古工程技術專修學院，6.錦州師範學院培訓學院，7.黑龍 江東亞大學，8.三聯職業技術學院，9.東南進修學院，10.湖北省經濟管理大學， 11.貴陽市金築大學，12.南方民族醫藥進修學院，13.西安歐亞學院，14.陝西省工 商行政管理培訓學院，15.青海省經濟專修學院，17.新疆信息技術專修學院。26 24劉萬永撰，〈【教育】考生應該如何選擇民辦高校〉，載《中國青年報》，2002 年 8 月 06 日。 25從 1999 年開始，普通高等學校的持續擴招，讓很多民辦大學經歷了生源危機。在這種情況下， 不少民辦大學為了吸引生源，大張旗鼓地進行招生宣傳。 26本報訊，〈獲 2001 年全國高教自考先進集體的部分助學單位〉，載《中國教育報》，2001 年 3 月 14 日，版 5。

高等教育學歷文憑考試：是國家對尚不具備頒發學歷文憑資格的民辦高校學 生組織的學歷認定考試；1991 年 6 月，原「國家教委」致函北京市政府，委託 北京市對社會力量舉辦的民辦高等學校教育進行學歷文憑考試的試點工作。北京 市於1993 年開始在 15 所民辦高校 15 個專業中試行學歷文憑考試，1995 年底首 屆畢業生取得國家承認的大學專科畢業證書。該項試點相繼擴大到遼寧、上海、 四川、陝西等省、市的民辦高等學校。到1999 年全已有 18 個省、市開展了此項 工作，學校數達370 多所。民辦高校為依託，寬進嚴出、數考分離為特點的辦學 模式。採取國家、省級、學校三級考試的辦法，對學生及學校教育質量進行客觀 評價，三級考試合格者，國家承認其學歷。27高等教育學歷文憑考試科目涵概學 生所學專業的公共課，由教育部考試中心命題；專業基礎課由省、自治區、直轄 市教育考試中心命題；專業課由學生所在學校命題。28 學歷文憑考試，作為我國民辦高等教育學校辦學與國家考試相結合的一種教 育形式，到1999 年，全國有 30 多萬名學生參加。浙江女子專修學院的求聰琴院 長建議：在國家由目前的 10 門減至 5-6 門。民辦高校要想發輝培養職業性，應 用型人才優勢，統考科目過多必然束縛學生應用能力的發展，使教學淪為應試教 育。29事實上因學歷文憑考試門檻高，計算機、英語難度過高，通過率低。由於 省考、國考出題標準上的差異等原因，致使學生畢業率低，有的學校畢業只有 10%；同時，又由於普通高校擴招的影響，使得不少民辦高校招生越來越難。廣 東省民辦普通高校在校生僅占全部普通高校在校生規模的7%，普通民辦高校僅 占普通高校數量的11%。高校的信心不足，致使招生不足、報到率低，設置的民 辦普通高校的報到率平均為 41%。30北京培黎職業大學31為提高學歷文憑考試通 過率，挑選資優清寒來自全國8 個省市的 30 多名小姐妹在「財會大專課程」開 辦免費免試的“春蕾班”，果然她們的計算機和語文科目100%通過，哲學等課 程合格率也在90%以上。32 大陸民辦高等教育機構大體分為以下幾類：（1）具備頒發學歷文憑資格的民 辦高等學校、（2）高等教育學歷文憑考試試點學校、（3）不具有頒發國家承認學 歷的高等教育機構（在中共國家教育統計指標中，不能稱為「學校」，只能稱為 「機構」）、此外，尚未完全列入教育統計民辦高校形式，還有附屬於公辦高等學 校的民辦二級學院等等。目前，不具備舉辦高等學歷教育的民辦高等教育辦學單 位還有 1000 多所。這些學校除了一部分舉辦職業培訓和短期文化補習外，絕大 多數學校實際上都是在開展高等教育自學考試的助學活動，即採用脫產集中辦班 的形式為學生參加自學考試提供輔導。 33 27教育部發展規劃司瞿延東撰，〈思考民辦高教的發展模式〉，載《中國教育報》，2001 年 10 月 30 日，版 4。 28劉萬永撰，〈【教育】考生應該如何選擇民辦高校〉，載《中國青年報》，2002 年 8 月 06 日。 29本報記者夏越撰，〈學歷文憑考試讓人歡喜讓人憂〉，載《中國教育報》，2001 年 12 月 11 日， 版 4。 30本報記者邊慶利撰，〈民辦教育：再為你添把柴-困難與問題：今天的障礙如何逾越〉，載《中 國教育報》，2001 年 12 月 11 日，版 4。 31北京培黎職業大學由國務院參事李逸三和國際友人路易．艾黎創建於 1983 年。早在抗戰時期， 路易．黎就在中國創辦了培黎學校。 32趙一楓撰，〈民辦大學里的“春蕾班〉，載《中國教育報》，2001 年 12 月 18 日，版 4。 33劉萬永撰，〈【教育】考生應該如何選擇民辦高校〉，載《中國青年報》，2002 年 8 月 06 日。

教育私有改革的四種趨勢在各個國家表現有所差異，有可能是以其中一種為 基本形式和主要形式，有可能是幾種形式並存。總之，教育私有改革為各國教育 發展注入新形式與活力。 表 1-6：各國教育改革近年來有四種私有化趨勢34： 教改趨勢 內容 代表性國家 公立學校轉制 將國家或政府所有的公立學校轉變為私立學校 新加坡 增設私立學校 本無私校的國家，鼓勵實施私人興學，使公立 教育和私立教育在整個教育體系中相對平衡。 坦桑尼亞 政府扶持私校 透過對私立學校的補貼，促進私立教育的發 展，也在對私校補貼同時，加強對私校的控制。 智利、荷蘭 增加私人投資 私人的教育投資在各國表現的差異相當大，高 等教育是私人投資最常出現的教育形式 北美、西歐 大陸大學生毛入學率目前為 13%，還不及發展中國家的平均水準，更遠遜於 發達國家的 40.2%。大陸是以佔世界 1.5%的公共教育經費來支撐佔世界 20%的受 教育人口。因此大陸大力發展民辦高等教育，實現高等教育大眾化，僅靠國家投 資是很難辦到的，必須採取公辦與民辦兩條腿走路的方針。 其次，民辦高校以其內在靈活的機制拾遺補缺，能夠及時調整專業設置以滿 足我國現代化建設中不斷變化的人才需求。一項調查表明，72.8%的民辦高校的 專業設置是社會急需而公辦學校未開設的。再次，發展民辦高等教育有利於擴大 內需，拉動經濟，緩解就業壓力。35 從人才教育和市場經濟各方面考慮，發展民 辦高等教育勢在必行。 大陸民辦高等教育的發展，逐漸成為中共高等教育的一個重要組成部分，而 民辦高等教育發揮的作用和產生的影響主要有：（1）在一定程度上緩解了現代化 建設的多樣化需求與現有高等教育規模的矛盾，對社會穩定、減輕就業壓力起了 一個良好的作用。（2）增加了高等教育供給方式的選擇性和靈活性，為更多的青 少年提供了接受教育、選擇學校、師資和學習內容的機會。（3）進一步挖掘出大 陸社會資源的潛力，有效增加教育的投入，補充財政的不足，吸納社會資金，促 進資源共享，對幽化大陸教育的資源配置起了一定的調節作用。 表 1-7：《中國教育報》認為民辦高校對中國教育的貢獻表現在四方面36： 民辦高校 1.擴大教育機會 2.增加高教資源 3.提高教育效益 4.提高民族素養 教育目標 使更多的青年能 夠實現接受高等 教育的理想 在一定程度上舒 緩中國高等教育 資源短缺的矛盾 有效降低高等教 育的成本，並嘗 試 提 高 教 育 效 透過人才培養， 提高民族素養， 為教育的平等做 34本報訊〈國際教育私有改革趨勢與中國民辦高等教育發展〉，《中國教育報》，2001 年 4 月 3 日， 版 4。 35姜信真委員撰〈大力發展和規範民辦高等教育〉，引自中國網， 2002 年 3 月 8 日。 36本報訊〈國際教育私有改革趨勢與中國民辦高等教育發展〉，《中國教育報》，2001 年 4 月 3 日， 版 4。

益。 出貢獻。 說明 民辦高等教育補充普通高校容量 不足：由於發達國家的高等教育入 學率在 1995 年已經達到 59.8％， 而中國的高等學校入學率在 2000 年僅只有10％，因此中國要在 2010 年實現15％的入學率目標，就需要 依靠民辦高等教育較快的發展。 因為民辦教育需 要盡可能的節省 開支，對人力市 場比較敏感，可 及時增設新型專 業科系，以發揮 辦學最大效益。 民辦高等學校能 適應知識經濟與 勞動市場，培養 具有創新能力的 新型人才；不只 為 社 會 提 供 人 才，還可創新高 等教育的發展。

五、民辦高教的定位

少數教育學者以普通高校的眼光看待民辦高校：民辦大學之所以爲大學， 首先就暗含著大學的本義，即「高深學問」，否則它就與社會上的其他高級培訓 機構沒有什麽區別了。因此既要同高深學問打交道，就不能僅僅滿足於知識的傳 遞工作，民辦大學只有接觸到了科研這一層面，高深學問這一大學本質才會得以 充分體現。再從人才培養的角度來看，科學研究是培養學生科研能力的必要條 件。37 把民辦高校提昇制傳授「高深學問」層次自然要以美國的哈佛、斯坦福等 著名私立大學做為舉例了，復旦大学高等教育研究所教授房欲飛舉例西方著名私 立大學，由於重視科研，不僅造就了專家學者，提高了教育質量，且爲學校贏得 舉世聲望，吸引了大批國外生源。他建議：建立民辦大學科研基金，鼓勵民辦大 學申請課題。鼓勵那些想搞科研的民辦大學跟蹤申請，在這個過程中，民辦大學 和國家都有不可推卸的責任！38民辦高校發展過程中重教學而輕科研，把發展民 辦高校等同於班招生、開熱門課程、多收學費。民辦高校搞科研的實力還不太具 備。摘科研對人才和資金的要求較，而民高校目前尚面臨著資源短缺和人才不足 的現實約束。民辦高校只有搞好科研，才能進入良性循環軌道，才能實現可持續 發公辦大學創新能力和科研水平蒸蒸日上，民辦高校如不奮起直追，就只能坐視 這方面的差距越拉越大。39 然而實際上民辦大學學生多為高考落榜生、合適講授深奧學術嗎？民辦大 學教師多為普通高校兼職或退休老師、還有精力從事學術研究嗎？民辦大學限於 資金、多未寬列科研經費，如何搞科研？固然有人仍認定民辦大學應提昇至學術 研究層次、撥給民辦校科研經費，否則培養出來的人就只能作爲技能型人才走向 37科研能力是大學生自身發展的需要，另一方面，科研能力應該是大學教育的必然結果，否則， 民辦大學培養出來的人就只能作爲技能型人才走向社會，抹殺了大學學術性的一面。但科研能力 的培養不是僅僅通過知識的授受就能實現的，它需要教師本身參與科學研究，讓學生接觸科學研 究，甚至參與科學研究。 38 復旦大学高等教育研究所教授房欲撰，「重視民辦大學的科研」，載《中國教育報》2002 年 10 月 14 日，版４。 39楊鵬程撰，〈民辦高校應加強科研〉，載《中國教育報》，2001 年 2 月 20 日，版 4。

社會，抹殺了大學學術性的一面。40 但是民辦大學辦學者、學生暨家長、教育行 政部門多數把民辦高等教育定位在高等職業技術教育，這也是遷就學生、教師、 學校的意願、條件和環境三方面考量的結果。 「全國人大」姜信真委員認為民辦高校應基本定位於高等職業技術教育。民 辦高校中的少數佼佼者固然有可能辦成大學本科院校，但其絕大多數應定位於高 等職業技術教育，其功能是培養應用型高級職業技術人才。原因有二：第一，大 陸高等職業技術教育薄弱，人才供不應求。按發達國家的經驗，高級應用型人才 與高級研究型人才之比應是 4：1 或 5：1，大陸由於計劃體制的影響，高等教育 結構很不合理，應用型人才遠不能滿足經濟、社會發展的需要。因此發展高等職 業技術教育前景廣闊。第二，民辦高等教育機構的自身條件適合培養高級應用型 人才。民辦高校定位於高等職業技術教育乃是揚長避短，可獲得事半功倍的效 果。41 對民辦高校教學定位，江蘇省教育廳丁副廳長可以代表教育行政部門意見， 他根據目前民辦高校發展的現狀說：「我們認爲，把民辦高等教育定位在大力發 展高等職業技術教育上比較符合中國的國情，並可以發揮民辦高等教育的優勢。」 所以在相當長一段時期內，民辦高校不可能也沒必要求大求全，不必與國內外一 流大學攀比，而應根據自己的師資力量、經費及所在地區經濟文化發展狀況等客 觀條件來辦出自己的專業特色，以特色和質量在激烈的高校競爭中求生存，力爭 在既定的辦學層次上將本校辦出一流的水平，爲國家培養各領域第一線工作的應 用型、技能型人才。42 官方給民辦高校的定位是著重培養學生的綜合職業能力（實 用性、技能性、職業性）。適應市場需要，合理設置和調整專業；制定或修訂體 40復旦大学高等教育研究所教授房欲飛堅持說：「從教育的質量角度來看，科學研究是提高教育 質量的重要因素。教育質量是民辦大學的生命，因爲民辦大學是靠收取相對較高的學費運行的， 如果沒有相應的教育質量，民辦大學就難以吸引到生源，進而使自己的生存受到威脅。而重視科 學研究，則是促進教育質量的有效手段，因爲教師只有親身參與科研活動，才能保證密切地跟蹤 前沿，增強自身素質，進而提高教育質量。一方面，科研能力是大學生自身發展的需要，另一方 面，科研能力應該是大學教育的必然結果，否則，民辦大學培養出來的人就只能作爲技能型人才 走向社會，抹殺了大學學術性的一面。但科研能力的培養不是僅僅通過知識的授受就能實現的， 它需要教師本身參與科學研究，讓學生接觸科學研究，甚至參與科學研究。首先，民辦大學需要 在管理層面做好文章。正確認識科研在促進自身發展中的重要作用。在實踐中，其他國家私立大 學成功的例子也說明了這一點。如美國的哈佛、斯坦福等著名私立大學，由於極爲重視科研，不 僅造就了大量專家學者，大大提高了教育質量，而且爲學校贏得了世界範圍內的聲望，吸引了一 批又一批的國外生源。筆者認爲，只有民辦大學的管理者真正認識到了科研在促進自身發展的重 要作用，才可能真正地創造條件推進科研活動，進而實現長遠的質量提升，在生存競爭中立於不 敗。在師資隊伍建設中加強科研導向。一方面，要在教師的聘任中增加專職教師的比例，注重教 師的科研能力；另一方面，要在教師的報酬中體現科研導向。其次，國家要在政策層面做好文章。 在民辦高校的質量體系中予以科研一定比重。力爭成爲國家承認的能夠授予學歷文憑的學校，是 大多數民辦大學競相追逐的目標，國家不妨利用民辦大學對文憑授予資格的熱衷，在對其進行質 量認證時，予以科研成果一定的比重，以此刺激民辦大學的科研工作。建立民辦大學科研基金， 鼓勵民辦大學申請課題。民辦大學常常受經費的限制，無法順利地開展科研工作，可以借鑒西方 科研活動中的基金制，設立民辦大學科研基金，鼓勵那些想搞科研的民辦大學跟蹤申請，一旦申 請成功，不但可以得到一筆經費，還可以爲本校爭得榮譽。」見《中國教育報》，載 2002 年 10 月 14 日，版 4。 41姜信真委員撰〈大力發展和規範民辦高等教育〉，引自中國網， 2002 年 3 月 8 日。 42江蘇省教育廳副廳長丁曉昌撰，〈解放思想 積極扶持民辦高校上新臺階〉，載《中國高等教育》， 資料來源引自： http://www.edu.cn/HomePage/zhong_guo_jiao_yu/jiao_yu_yan_jiu/min_ban/index.shtml 中國教育和科研計算機網 2002.3.27。