第二章 權力分立下的偵查權定位
第一節 法治國原則下的權力分立
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第二章 權力分立下的偵查權定位
第一節 法治國原則下的權力分立
第一項 概說
自從十六、十七世紀啟蒙時代以來，政治哲學家們對於國家的 論述及討論逐漸有一些具體化的架構。對於現代國家權力分立理 念，盧梭(Rousseau)認為國家的任務，在於以整體力量來保障其成 員的人身及財產，並且基於統治者與被統治者一致性的理念，其中 執行層面仍由政府為之，但是國家整體意志的形成，仍必須取決於 國民整體意志之決定7。然而以現代國家人口的數量與公眾事務複雜 性觀之，由全體國民形成一致性決議的想法在現實生活中是不可能 存在的，因此代議民主的方式，即成了盧梭認為可以去除極端見 解，汲取最多數國民整體意志的理想模式。洛克(Locke)則承續其想 法，認為在無組織的人類共同生活時，每個人為了保護自己的生 命、財產、自由與所占有之物，均有權利去對抗他人的傷害與攻擊。
但這麼一來，勢必造成每一個人在充滿恐懼並持續面臨危險的狀態 下享有自由，所以人民必須放棄其部分自由形成一政治組織，以創 造一個舒適、安全與和平共同生活為目的的市民社會。惟洛克又基 於對權力不信任的理念，提出國家內權利應為分配的想法，國家權 力絕不能完全交給一個人或一個機關來行使，例如立法者即不能擁
7參閱陳慈陽，論權力分立原則在自由民主憲法秩序中的意義與定位，人權保障與權力制衡，頁 77-78，二版，2007 年 3 月。
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有法律的執行權8。嗣後孟德斯鳩(Montesquieu)更將國家權力行使主 體分散及不得集中要求加以明確化，他認為擁有權力的人就不可避 免的會有濫用權力的傾向，因此建立一個現代的民主國家最重要的 是要如何防止其濫權。基於這個出發點，孟德斯鳩構思出以立法、
執行與司法權來割裂國家權力，由不同的國家組織來行使之9。現代 法治國家即基於這樣的思想發展，由國民整體意志之代表即立法權 創造法規範，賦予行政權於此法規範下執行國家事務之權限，並由 司法權依據法規範監督行政權於現實執行層面上是否逾越或違反 法規範，兼而審查立法權所制定之下層法規範有無逸脫上層法規範 的框架。
第二項 規範模式
權力分立原則雖發展歷程久遠，但至今仍是多數現代國家 權力組織規畫的基本模型。雖然因應新興事務需求而出現「獨 立機關」、「獨立管制委員會」的特殊機構，而將該組織獨立於 行政上下級監督體制之外，並賦予準立法（quasi-judicial）及 準司法（quasi-judicial）的權力10，然而究其性質，仍無非屬於 行政權之一種特殊模式，僅係在制度設計上為保持其於行使職權時 有相當程度之獨立性，因而賦予其成員特定形式之身分保障與職務
8 同前揭註，頁 80-81。
9 同前揭註，頁 101。
10參閱陳仲嶙、陳薇芸，談美國「獨立」管制委員會的合憲性問題，頁 1，益思科技法律事務所 網站 http://www.is-law.com/old/OurDocuments/CT0004CL.pdf，最後瀏覽日期：2016 年 4 月 10 日。
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行使之依據，終究難以跨越行政權性質之界線而擁有一般意義下之 立法權、司法權11。而權力分立之模式作為現代國家政治運作的主 流，主要是因為其可以提供國家組織在追求效率與避免專制之間找 到一個平衡點12。如前所述，現代國家公眾事務之複雜性高，數量 龐大，全由少數人或個人承擔雖非絕無可能，但除非該擁有權力者 天縱英才，否則其處理事務之嫻熟度與效率，勢必不如專業分工模 式，長久觀之，無法發揮最大效能。此外，國家權力集中勢必造成 權 利 濫 用 。 英 國 史 學 家 阿 克 頓 勛 爵 (John Emerich Edward Dalberg-Acton, 1st Baron Acton)曾有：「權力使人腐化，絕對的權力 絕對使人腐化」（Power tends to corrupt; absolute power corrupts absolutely.）的名言；孟德斯鳩也認為：「當立法權和行政權集中在 同一個人或同一個機關之手，自由便不復在了，因為人們將要害怕 這個國王或議會制定暴虐的法律，並暴虐的執行這些法律，如果司 法權不同立法權和行政權分離，自由也就不存在了。如果司法權和 立法權合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為 法官就是立法者。如果司法權同行政權合而為一，法官便握有壓迫 者的力量。如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一
11 參閱周志宏， 我國獨立機關建制問題之研究，頁 32，論文發表於第一屆「公共行政與公法」學 術研討會，臺北：國立台北大學。其認為，獨立機關是屬於行政組織的一種特殊類型，應屬於 行政機關之一種，不包括立法機關、司法機關或監察機關，至於考試機關一般均認為是本質上 亦屬於行政權，因此似毋庸排除此種型態。
12 參閱湯德宗，權力分立原則解釋案，權力分立新論，頁 186-188，增訂二版，2000 年 12 月。其 提到，一般認為，權力分立原則的目的有二，一為追求效率(efficiency)，一為避免專權暴政 (prevention of tyranny)，保障人民自由。
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個機關行使這三種權力，即制定法律權、執行公共議決權和裁判私 人犯罪或爭訟權，則一切便都完了。」13，而中外歷史上因為權力 集中而導致人謀不臧、恣意妄為的例子亦斑斑可考，於此考量下，
透過國家權力的切割及分配，使權力之間彼此獨立，相互約制，在 規範設計上就預先排除因享有絕對權力而導致濫權、腐敗的制度缺 失，自屬必要。
這樣的觀念雖先由歐洲哲學家們所釐清並闡釋，然而卻係於美 國獨立建國後，始於其憲法中具體化為現實。美國憲法中關於「所 有立法權力皆由美國國會所有」、「行政權力則由美國總統所有」、
「司法權力由一個美國最高法院和一些可以由國會隨時下令設立 的次級法院所有」的規定，將政府權力一分為三。這樣的作法也影 響了美國各州憲法，現代法治國家也多以此為權力設計的基礎架 構。我國憲法於國民大會、總統之下分別設行政、立法、司法、考 試、監察各章，亦係以權力分立作為政府結構的主要框架。司法院 大法官會議所作成的釋字第613號解釋理由書中亦提到：「作為憲法 基本原則之一之權力分立原則，其意義不僅在於權力之區分，將所 有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均較適當之國家機關 擔當履行，以使國家決定更能有效達到正確之境地，要亦在於權力 之制衡，即權力之相互牽制與抑制，以避免權力因無限制之濫用，
而致侵害人民自由權利。惟權力之相互制衡仍有其界限，除不能牴 觸憲法明文規定外，亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域，或 對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙（本院釋字第五八五號解 釋參照）或導致責任政治遭受破壞（本院釋字第三九一號解釋參
13 參閱 C. d. Montesquieut 著，張雁深譯，論法的精神，上冊，頁 156，1 版 8 刷，1997 年 2 月。
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照），例如剝奪其他憲法機關為履行憲法賦予之任務所必要之基礎 人事與預算；或剝奪憲法所賦予其他國家機關之核心任務；或逕行 取而代之，而使機關彼此間權力關係失衡等等情形是。」故我國政 治體制之設計，亦係以權力之區分及制衡作為出發點之一，並由此 發展出各權力之間的權責內容及相對關係。