流域防災觀點下之都市發展定位

一、都市地區的定義與尺度

一般而言，多數文獻以行政區劃之都市(如：臺北市、高雄市)來討論都市 發展問題，因為其具有較完整而獨立的行政與治理權力。在行政區劃的都市中 (直轄市與縣(市))，已訂定都市計畫之地區稱之為都市土地或都市計畫地區，

受都市計畫法管制；未訂定都市計畫之地區稱之為非都市土地，受區域計畫法 管制。

本計畫主要係探討如何透過都市計畫之相關政策機制與執行策略於各都 市計畫地區(如：信義計畫區、水湳經貿園區)，將排水與滯洪等流域綜合治理 之理念整合於土地使用規劃、設計與建築管理中。因此，本計畫將研究尺度著 重於直轄市與縣(市)行政轄區內訂定市(鎮)計畫、鄉街計畫、特定區計畫之「都 市計畫地區」，以此為研究單元探討計畫之新擬、通盤檢討、審議等不同性質 與過程中，如何於都市地區增加滯洪空間，以有效提升都市防洪能力。

二、流域防災觀點下之都市發展定位

氣候變遷之衝擊在空間尺度上遠大於都市範園(包括都市計畫區與行政轄 區)，以本計畫而言，暴雨及洪水之衝擊即非僅從都市尺度之考量所能處理；

就流域的整體空間尺度觀點，都市為其中的次級單元，都市與都市的互動關係 在防災的觀點下，成為互助互益的利害共同體，在因應氣候變遷與防災的共同 目標下，藉由不同之發展定位形成資源共享與風險分擔的行動網絡。因此，目 前世界各先進國家均導向集水區共同分擔洪水之概念，盡量找出集水區中可供 滯洪空間，採還地於水之新思維，使雨水有效遲滯、集流時間增加及地表逕流 減少，以降低排水路之排洪負擔，減少洪災發生機率，此為流域防災之基礎概 念。基此，本計畫認為流域防災觀點下之都市發展定位應先強調兩項基本前提：

 都市之經濟發展與安居樂業乃建立在和諧與安全之環境基礎之上；

然而，已定型之都市發展與單向之工程性治水策略已無法有效應對 氣候變遷下之極端性降雨。

 每一都市皆應在其流域系統中肩負起所在區位(上、中、下游)之功能 定位，而都市中每一塊土地亦皆有其滯洪、排水與防災、減災之功 能(透過都市計畫結合流域綜合治理規劃)。

此外，都市防洪整體規劃設計必須在以城市總體規劃為依據根據洪水特 性及其影響，結合都市自然地理條件、社會經濟狀況和都市發展的需要並 行，必須滿足都市總體規劃的要求(林文欽等，2000)。所以，都市防洪規劃 必須建構在都市總體規劃和流域防洪規劃之基礎上，其應考量都市發展需 求、都市計畫、都市設計與都市景觀間之關係，擬訂可行之防洪方案。本計 畫亦擬定在流域防災觀點下之都市發展定位原則，其原則包括：

 都市為流域系統中的一個環節，應優先執行其在流域防災中被賦予 之任務。

 相同流域中不同都市應即刻建構彼此間在流域治理中之協調機制與 合作關係。

 都市內各種土地與建築物應被賦予以環境友善為優先之複合性功 能，並應總體考量都市防洪、計畫、設計及景觀間之相關策略行動 與機制，進行空間複合性功能之細部規劃與設計。

綜合上述，本計畫提出在氣候變遷及流域防災觀點下，未來應秉持永續 發展理念，改變以往土地使用偏重經濟而忽視生態環境之發展模式，故本計 畫建議在流域防災觀點下之都市發展應以「生態都市、適災都市、宜居都市」

三位一體為其發展定位，且必須重視可兼顧都市防洪、都市設計及都市景觀 共通性之操作策略，包括低衝擊開發(Low Impact Development, LID)與綠色 基盤(Green infrastructure)等。其詳細之定義與內涵分述如下：

第四章 颱洪防災與都市發展整合性分析

65 (一) 生態都市

所謂「生態都市」係強調以一種對於生活要求與資源使用反省作為基 礎的都市發展理念，因此在整體的規劃與設計邏輯上，則是針對「自然資 源的使用方式」(如土地開發需求的最小化、最低物質與能量的消耗、最 小的自然環境破壞、強化對自然環境系統的尊重、最低的交通需求)和「人 類實質生活經驗的感受」(如滿足人們基本需求及降低人類健康損害、增 加幸福感與公共意識、創造良好的管理組織、提升永續發展意識等議題) 相互之間的關係與互動。對應於本計畫之研究目的，其應強調：在滿足都 市居民基本需求基礎上，降低人為土地開發，還地於水，使都市居民免於 受洪水之高度衝擊。

(二) 適災都市

本計畫將其定義為：具有良好災害調適能力之都市。而所謂「調適」

係認定氣候變遷之災害不可避免，而各種因應氣候變遷所造成衝擊之行動 策略，即為調適策略，其並無特定典型，但皆為補強特定體制(如區域或 城市)之脆弱性，減緩傷害或尋找有利機會，例如「海綿都市」理念，讓 都市裡每一塊土地或空間都能有吸納雨水的能力，即為本計畫適災都市發 展定位之具體策略之一。

(三) 宜居都市

依據聯合國之報告，宜居都市係強調居民之工資水準足以維持一定生 活品質，提供基本的公共設施，包括安全用水、適當的衛生設施與交通工 具；居民可獲得受教育的機會並可享用醫療保健設施；創造安全的社區環 境等。因此，本計畫將宜居都市定義為：「產業、住宅、環境可共生共榮 之都市」。