第四章 臺灣總督府地方官、仕紳與總理
第一節 清朝與日本之間的地方制度
主導臺灣總督府地方制度的人員，是臺灣總督府的參事官與各縣首長。1這些 官員面臨臺灣與日本地方架構截然不同的地方體系。臺灣總督府，一方面部分承 襲清朝在臺灣施行的地方制度，一方面又以日本的地方制度為對照，在實際需求 下，不斷改變其地方制度。
首先，清朝與日本的地方分級制度存在著根本的差異。清朝在臺灣實施的地
1 〈地方官假官制制定〉，《臺灣總督府公文類纂》，1895，永久保存甲種，00011 冊 13 案。第一稿 經臺北縣知事、臺灣縣知事、臺南縣知事意見，及參事官以朱筆修正。徐國章，《臺灣總督府 公文類纂官制類史料彙編：明治二十八年至明治三十三年》，收入《總督府檔案專題翻譯》第3 卷（南投：臺灣省文獻委員會，1999），頁 333-354。
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地經驗與臺灣清代地方制度的差異，使得臺灣總督府在領臺初期必須不斷調整地 方制度。
表三 臺日地方區劃層級比較：臺灣府與熊本縣
區劃別 數量 人口數
街庄 2,439 新庄仔庄 600 人 堡 43 藍興堡 2 萬人 縣廳 5 臺灣縣 21 萬人 府 1 臺灣府 80 萬人 村町 380 郡浦村 2,500 人 郡 15 宇土郡 4.4 萬人 市 1 熊本市 4.5 萬人 縣 1 熊本縣 110 萬人
資料來源：〈街庄社長管轄區域〉，《臺灣總督府公文類纂》，1898，永久保存追加，00318 冊 19 案，
編碼 84-94、163-167、170-174。臺灣總督府民政局，《臺灣總督府第一統計書（明治 三十年）》（臺北：臺灣總督府民政部文書課，1899），頁 20-21。熊本縣，《熊本縣縣治 一斑 明治廿八年》（熊本縣：熊本縣，1897）。
說 明：（1）以 1895 年清朝福建臺灣省臺灣府與日本熊本縣人口為例。
（2）臺灣府境內堡、街、庄數，根據 1898 年各辨務署之調查。其中街 69 個、庄 2370 個。
（3）臺灣縣人口數，為明治 30 年臺中辨務署、葫蘆墩辨務署、犁頭店辨務署、牛罵頭 辨務署、大肚辨務署管區本島人口數加總。
（4）目前我們沒有底層區劃「庄」與「村」的人口資料，姑且以「庄」平均人口與
「村」平均人口代之。藍興堡下轄33 庄，平均一庄約 600 人。宇土郡轄 1 町 16 村
（以17 村估計），平均一村 2500 人。
但在地方自治方面，臺灣總督府的地方制度，與日本國內並不相同。以往學 者的研究已經指出，臺灣總督府座島內的中央層級，並未設置立法部門。在縣的 層級，也是如此。
在日本，初級單位市、町、村及第二級單位縣都具有地方議會。明治 21 年
（1888）及明治 23 年（1890）的法律〈市制、町村制〉和〈府縣制〉，以法律的 形式，明定住民的權利及義務。其中最重要的包括議會的設置。議員由縣市町村
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民選出，代表選舉民，制定法律、審議預決算、監督公共財產的使用與地方政府 的行政。6法律保障住民的權利與義務。以熊本縣為例，一年繳納地租稅 5 圓以上 的縣民具有投票權，得參與縣議員的選舉。日本領臺當年，1.8%的熊本縣人口具 有被選舉權（2 萬人），3.5%的縣民具有選舉權（4 萬人）。縣議員共有 44 名。7縣 下，有 360 個市町村議會，共有 4080 議員員額（平均 1 個町村議會，有 12 名議 員）。此外亦有6 名眾議院議員得以參與帝國議會。8
臺灣總督府的地方制度中，則沒有規劃任何地方議會。1896 年 3 月底，日本 帝國議會通過明治 29 年法律第 63 號〈關於施行於臺灣之法令的法律〉（六三法），
明確規定國內現行法律或將來發布的法律，將不會同等施行於臺灣；若有需要也 將以不同的形式（敕令的形式）訂定。9保障住民財產與監督地方行政的法律〈市 制、町村制〉和〈府縣制〉，當然也不會等同施行於臺灣。
臺灣總督府的地方制度，由明治29年敕令第 91號〈臺灣總督府地方官官制〉
構成，這意味著，臺灣總督府的地方官制只有「官制」，而沒有整體性的〈縣制〉。
日本當年已經施行的地方自治體系，並未移植到臺灣來。這使得臺灣總督府的地 方政府，變得徒具行政權，缺少立法與監督，不存在日本於國內建立的地方議會 制度。市民不具參政權，毋論監督行政機關。明治35 年六三法時限即將期滿，帝 國議會即將審議有關國內法律是否施行於臺灣問題的前夕，移民至臺灣的日本國 民於國內報紙登稿，撻伐臺灣總督府官員使國民在臺灣喪失參政權與地方自治權，
實行集權專制的統治。10
6 日本內閣官報局，《法令全書．明治二十一年．法律》（日本國會電子圖書館本），頁 1-60。日 本內閣官報局，《法令全書．明治二十三年．法律》（日本國會電子圖書館本），頁66-83。
7 縣議會一年議決 19 件案件，會期 30 日。縣議會設置常置委員會，由 7 名常委負責會務。縣會 常置委員會一年議決約 200 件案件，會期 25 日。熊本縣，《熊本縣縣治一斑 明治廿八年》，頁 176-178。
8 熊本縣，《熊本縣縣治一斑 明治廿八年》，頁 178-180。
9 吳密察，〈明治三十五年日本中央政界的「臺灣問題」〉，收入《臺灣近代史研究》（臺北：稻鄉 出版社，1990），頁 113。
10 吳密察，〈明治三十五年日本中央政界的「臺灣問題」〉，頁 120-123。
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