第四章 臺灣總督府地方官、仕紳與總理
第二節 臺灣縣地方官
被任命為臺灣總督府臺灣縣的高等官，而抵達臺灣的日本官員，大多來自日 本九州（75%）。知事兒玉利國（1840-1925，鹿兒島縣），是 20 餘年前牡丹社事件 中來臺的一名海軍大尉。日清戰爭時，他已經是日本海軍中的預備少將。中日締
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日本領臺的頭一年，臺灣總督府的地方官職，與日本國內相差無幾。一個縣 內，1 名知事。奏任官 3 位，包括參事官、書記官、警部長。參事官掌理法案的草 擬與審議。書記官負責掌理官房內的事物，協助各部事務。12
判任官10 餘位，包括警部、監獄書記、看守所長、技手、下級文官（屬）及 通譯生。隨著縣內增設支廳，支廳長及雇員陸續增聘 ，民政局臺灣民政支部
（1895 年 8 月臺灣縣政府改制為民政局臺灣民政支部）共有約 25 名官吏。13 到了明治29 年 3 月，臺灣總督府地方官的組成，才比較正式地與日本國內的 組成方式發生了不同。原來代表著地方政府立法能力的參事官職務，在敕令第 91 號〈臺灣總督府地方官官制〉頒布以後正式廢除。支廳長與警部長的職權衝突也 是當時地方官提出的嚴肅問題之一。（表五）
表五 地方官職等比較：日本國內與臺灣總督府
地方官職等 日本國內 臺灣總督府
敕任官 知事 知事
奏任官 參事官、書記官、警部長、
典獄 書記官、警部長、支廳長、島司
判任官 屬、警部、監獄書記、技 師、技手、收稅屬
屬、警部、監獄書記、看守所 長、技手、通譯生
資料來源：明治23 年敕令第 225 號〈地方官官制〉、明治 29 年敕令第 91 號〈臺灣總督府地方官官 制〉。
說 明：縣政府內審議立法的參事官職務，於明治 29 年 3 月頒布〈臺灣總督府地方官官制〉
（敕令第91 號）後正式廢除。
12 〈臺灣總督府假條例〉第 5 條與第 7 條，《臺灣總督府公文類纂公文類纂》，1895，永久保存甲 種，3 卷 1 案。
13 〈山口直太郎苗栗支廳長心得任命〉，《臺灣總督府公文類纂》，1895，永久保存乙種，00049 冊 45 案。〈西鄉菊次郎外四名［大久保利武、檜山鐵三郎、佐竹義和、松岡長康］安平外四支廳 長心得任命〉，《臺灣總督府公文類纂》，1895，永久保存乙種，00049 冊 50 案。原田芳之，〈臺 中市史編史後感〉，《臺灣時報》1932 年 6 月號（1932，臺北），頁 115。
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關於在臺灣施行的地方制度。抵臺後的總督府參事官，向民政局長和總督報 告「地方官」官制的設計要點：
本地以前的地方制度為複級制，府之下有縣、廳，恰如吾等之地方制度。
然而當今兵馬倥傯之際，如地方行政之務應該以簡易為主。因此，本案中，
是以縣直轄町村為目的，縣下必要場所設支廳。例如於臺北縣下設置宜蘭、
基隆、新竹三支廳，舊淡水縣的轄地變成由臺北縣直轄，設置滬尾事務所 處理事務。其他種種則以內地制度為標準。14（底線為筆者所加）
從這段文字我們可以得知，臺灣總督府地方官官制的預想架構是：第一，以相當 於清代府級管轄範圍的「縣」直接管轄「街庄」。從表三我們已經知道，若按此 設計，臺灣縣官員須直接面對將近 2,500 個的下級單位（街庄）。在臺灣總督府忙 於島內的官物、官產接收、機構改設，又須與近衛師團合作的狀況下，直轄的規 劃勢必不可行。因此，配套方式是，在縣下設置支廳。支廳的設置，始於1871 至 1881 年日本整併藩國為 3 府 43 縣的過程（也就是所謂的「廢藩置縣」），即將合併 的舊縣所在地經常會設置支廳，用於推進上級機構的整備。支廳是臺灣總督府地 方制度裡與內地地方制度的諸多差別之一。日本的地方制度中，縣的下級單位是 郡，是地方自治的一環。臺灣總督府的地方制度中，縣的下級單位則是聽令於縣 首長的支廳。第三，也最重要的是，未採用清代臺灣的堡里制。
總督府中央官員提出的，「以縣及支廳直轄村町」的設計，使臺灣縣官員負 責掌管 2,500 個下級單位（街庄）。儘管臺灣縣後來不斷在苗栗、彰化、埔里社及 雲林地區增設支廳。（表六）一位支廳長仍必須面對多達 400-500 個的下級單位
（街庄），這樣的範圍與人口在清朝領政時是由 13-15 個堡的堡庄總理負責。這個 管轄數量應該會對縣及支廳的官吏造成相當大的負荷。這些日本官員在國內擔任 一縣的知事或縣警部時，僅須面對 15 個左右的下級單位（郡，參見表三）。上述 原因，也是臺灣縣官員接收臺中後轉向吸納清代臺灣堡里和其總理制度的結構性 背景之一。
14 〈臺灣島地方官假官制制定ノ件〉，《臺灣總督府公文類纂》，1895，永久保存追加，00054 冊 1 案。
doi:10.6342/NTU201903164 隆支廳長報告；〈新竹支廳管內狀況報告〉，《公文類纂》，1895，永久乙種，00023 冊 12 案〈基隆兵營敷地買上方基隆支廳ヘ命令〉，《臺灣總督府公文類纂》，永久
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職權，才正式受到限縮。民政局官員與臺灣民政支部官員間在中部官廳位址意見 上產生衝突，這也是背景之一。
1895 年 5 月 21 日臺灣總督公布〈臺灣總督府暫時條例〉，首先規劃縣，不隸 屬民政局、陸軍局或海軍局。第11 條規定，臺灣總督府分成三局，民政局、陸軍 局與海軍局。三局彼此為平行單位，業務與職責也互相分開。第 14 條至第 22 條 規劃民政局內的部課編制及其職責。民政局設置內務部、外務部、殖產部、財務 部、學務部、遞信部、司法部七部。顯然，縣政府並不屬於民政局的下屬單位。
唯有縣政府在條文中的位階並不明確。第 23 條訂定：「總督府下設置數縣，每縣 設置知事、書記官、參事官、警部長與支廳長。」15
我們可以從縣政府知事在總督府內呈報公文的流程，觀察縣政府在臺灣總督 府內的行政位階。以下我將以臺北縣知事直接向臺灣總督府提出的公文，進行說 明。我們從兩份公文中看到知事直接向總督行文：7 月 15 日，臺北縣知事向總督 稟報，將縣內的淡水出張所改為淡水支廳；9 月 22 日，臺北縣知事向總督稟報，
縣內大嵙崁地區應設置出張所的事宜。16如此看來，縣政府的最高長官可以不經 過民政局、陸軍局或海軍局長官，直接就向總督行文。從知事的角度來看，可以 確定縣並不直屬三局中的任何一局。（圖七）
圖七 縣的位階
資料來源：筆者繪製
15 〈臺灣總督府假條例〉，《臺灣總督府公文類纂》，1895，永久保存甲種，3 卷 1 案。
16 〈支廳設置ニ付通達ノ件〉，《臺灣總督府公文類纂》，1895，永久保存追加，00054 冊 2 案。〈大 嵙崁出張所設置〉，《臺灣總督府公文類纂》，1895，永久保存甲種，00003 冊 5 案。徐國章編譯
《臺灣總督府臺灣總督府公文類纂官制類史料彙編（明治二十八年至三十三年）》，頁 363、
373-375。
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直到近衛師團與日本官員正式登陸臺灣，於島內面對如同戰爭的情勢，臺灣 總督府提出將組織改組為適於戰爭狀態的軍事組織。6 月 19 日，臺灣總督向國內 內閣表示：
雖然日清兩國的和平已經恢復，臺灣交割已經完成，但本島的情勢卻恰如 敵國……今後不免幾多戰鬥，故名義上臺灣雖然已經是帝國的新領土，實 際的狀況則無異於外征。因此在平定之前，希望視本島的文武官員為外征 者處理。17
兩個月後，日本國內答應臺灣總督的請求。日本陸海軍大本營於 8 月初發布陸達 第70 號，〈臺灣總督府條例〉，將臺灣總督府定義為軍制組織。總督自 5 月以來規 劃在臺灣實施民政的組織架構暫時擱置，直到1895 年底臺灣民主國滅亡後，1896 年 4 月才又重新以民政組織的架構運作。同時，大本營增調第二師團自遼東半島 援助島內的近衛師團。18
大本營陸達第 70 號規定：「在臺灣全島平定以前，臺灣總督府下組織軍事官 衙」，「參謀長輔佐總督，監視總督府內各局之業務，各局長向總督上奏之所有公 文，必須先經過參謀長的批准」，總督府各局整併進由「臺灣總督與參謀長」主 持的軍制組織之下。軍制組織下，也對民政單位作組織精實的調整：「民政局長 依民政適當地分課，經總督之認可得設置民政支部隸屬之（第4 條）」。19
不同於已經接收的臺北縣，原來獨立於陸軍局、海軍局與民政局的臺灣縣政 府，降級進入民政局的下屬單位。8 月 24 日以後，臺灣縣政府的編制，改組為民 政局底下之臺灣民政支部。原來縣下設置的苗栗、彰化、埔里社、雲林、嘉義支 廳，改組為民政支部底下的出張所，名為苗栗出張所等。原來直屬於臺灣總督的
17 吳密察，〈明治國家體制與臺灣——六三法之政治的展開〉，《臺大歷史學報》第 37 期（臺北，
2006），頁 65。
18 吳密察，〈明治國家體制與臺灣——六三法之政治的展開〉，頁 63、65。
19 日本內閣官報局，《法令全書 明治二十八年》（東京：內閣官報），頁 145-147。
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臺灣縣的官吏，開始必須「接受民政局長的指揮」。20不過臺灣支部長仍有一個直 接向總督報告的特殊管道，即每月的「機密月報」。《臺灣總督府公文類纂》收入 臺灣民政支部從1895 年 10 月至 1896 年 3 月每月的〈機密月報〉。21
臺灣縣政府的官員，在機構改組為民政局臺灣民政支部的情況下隨同近衛師 團陸續佔領苗栗縣城（8 月 14 日）、彰化縣城（8 月 28 日），直到抵達民政支部的 境界嘉義縣城。10 月 2 日，近衛師團自彰化城出發後，支部長海軍少將兒玉利國
（1840-1925，鹿兒島縣）與原石川縣知事的支部書記官龍岡信熊（1856-卒年不 詳，鹿兒島縣薩摩郡人），始終隨同軍隊南進，協助軍務，於街內揭示諭告書，
歷經佔領雲林縣城（10 月 7 日），10 月 9 日抵達嘉義縣城。22