第三章 台灣空間規劃典範與制度之檢視
第二節 理性規劃理論對規劃制度的型塑
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第二節 理性規劃理論對規劃制度的型塑
規劃理論的特性將反映於依據該理論而來的法律、制度建構上，以此推想，
理性規劃理論的特徵：專家主導、欠缺參與、工具理性的重視以及規劃的去政治 化等要素，應也將呈現於現有的制度上。
在我國，空間規劃制度主要規範於都市計畫法與區域計畫法中，在 2009 年 經歷八八風災的打擊以後，對國土計畫法立法的呼聲日高，雖說由於法案尚未通 過，因此目前僅為國土計畫法草案，然該草案之內容亦包含我國所將採用之規劃 理論內涵。同時，我國於 1980 年代時倒入了環境影響評估制度，其後在 1990 年代環境影響評估法正式立法，因此在非都市土地開發上，我國的土地利用同時 受區域計畫法中規定之開發許可制，以及環境影響評估制所約束，故，若要探討 台灣在空間規劃、開發上的管理機制之內涵，則所探討的客體應包含都市計畫法 和區域計畫法中所規定的規劃、開發制度之結構，以及環境影響評估制度，另一 方面，對國土計畫法草案之相關規範也應作為考量的對象，以觀察其中所表現出 之規劃理念。
又，因民眾參與能匯集民眾之意見，並對政府之行政為修正暨取得共識以實 際達到雙方所訴求的公共利益，其規範內容亦是規劃這一政治過程中民眾權力的 重要表徵，因此以下將主要以民眾參與，以及計畫、開發的審議方面進行探討。
一、象徵性的民眾參與 (一)都市計畫法
都市計畫之正當、公平、合理性之衡量標準為「整合各方意見、維護公共利 益、公開評估計畫、制衡與監督及地主權益的公平維護」，而達到該等標準之辦 法係以有效的公眾參與為關鍵：參與之有效性乃建築於住民之了解(資訊)、意見 互動的模式(管道)、及住民意見之處理(權力)上。然而，審視法規之內涵，可發 現以下情況123：
1.居民之了解不足：
如公展時間、地點的週知，通盤檢討前的公告124，公展期間所舉辦的說明會
123 黃信勳，前揭書第 21-24 頁。
124 參照都市計畫法第 26 條：
都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢 討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其
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報請各該區域計畫擬定機關辦理許可審議，區域計畫擬定機關並應於九十日內將 審議結果通知申請人。但有特殊情形者，得延長一次，其延長期間並不得超過原 規定之期限129。
唯在民眾意見表達的機制上，現行法制中僅有閱覽政府、公所等所展示之書 圖之規定130，沒有提及民眾的意見表達和處理機制、遑論關於民眾得否參與區域 計畫及區域計畫內之開發計畫之內容。可說民眾參與的相關規定付之闕如。
(三)國土計畫法
國土計畫法草案在民眾參與方面，主要規定於草案第條文第 16、17、37、
38 條：條文中規定，在國土計畫擬訂前及擬訂期間，應邀集專家、學者、人民 團體等舉辦座談會或其他適當方法廣詢意見，並作成紀錄，作為擬訂計畫之參考，
並在審議之前公開展覽三十日及舉行說明會，將其內容廣泛週知於民眾等等。然 而，在草案之條文中依然將參與的方式侷限在「告知」和「徵詢意見」、「說明」
上，同時並未具體明確的提及民眾參與的效力應及於何等層次，審議及計畫擬定 上是否對計畫有拘束力存在。
可見得國土計畫法中，在民眾參與方面的相關規定仍然並不明確。雖然在國 土計畫法的立法重點中，對於國土計畫，原則上確立了確保效率、公平、公義、
永續與民眾參與的內涵131，但事實上在草案中規範的民眾參與部分，依然與過去 的都市計畫法、區域計畫法並無太大區別，都是以公展、說明會為主要的參與內 容，對於擬定計畫的邀集專家、學者、人民團體等舉辦座談會等意見探詢，亦僅 為擬訂計畫之參考，並不實際具備所應有的效力，而仍只是一種象徵性的參與132。 且在計畫的監督機制方面並不明確，欠缺有效的制衡方式。
(四)環境影響評估法
所謂環境影響評估，依環境影響評估法第四條，意指「開發行為或政府政策 對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程
129 區域計畫法第 15 條之 4：
依第十五條之一第一項第二款規定申請開發之案件，直轄市、縣 (市) 政府應於受理後六十日內，
報請各該區域計畫擬定機關辦理許可審議，區域計畫擬定機關並應於九十日內將審議結果通知申 請人。但有特殊情形者，得延長一次，其延長期間並不得超過原規定之期限。
130 現行區域計畫法在民眾參與上並無專章規範，相關規定見於區域計畫法第 10 條(公告實施)、
第 16 條(使用編定等之公告與通知)。
131 朱慶倫，「國土計畫法草案簡介」，災害防救電子報 2010 年 07 第 60 期，1-6。
132 取自「命土悲歌」，國土計畫，法奈何？
http://banbrother.blogspot.com/2009/11/blog-post.html
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法學，23，37-105。134 傅玲靜，前揭書第 12 頁。
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環評遭到拒絕而申請行政救濟142，因此公聽會之存在意義大幅下降，而民眾的權 力也遭到壓縮。
2.資訊公開不足：
在環評法中，對於民眾參與的規定較多是規定在第二階段環評中，而大部分 的案件往往在第一階段的環評後即告終了，無須進入第二階段，也因此第一階段 的環評並未講求民眾參與，也未主動於決策前告知民眾，而僅要求開發單位若一 階環評通過，需於動工前召開說明會。因此若環評決策不當，當民眾獲知有開發 案件時，通常是生米煮成熟飯之時143。
同時，在環評法中並未規定事前需與民眾進行溝通，也因此導致民眾往往難 以掌握相關的參與、說明資訊，且在實際情況中也多有不肖開發者刻意營造參與 假象的情況，同時環評的相關內容也可能並非一般民眾所能理解，因而民眾參與 往往因客觀上存在資訊接受困難的情況而使其參與的效力無法彰顯，同時開發者 的阻礙，也可能造成訊息取得成本的提高，或不易解讀，進而讓民眾參與更顯無 力，也更加的依賴專家的存在，構成一種民眾參與的隱形障礙。
二、專家主導的審議
在審議方面，現行規劃制度中主要以委員會為主：都市計畫、區域計畫皆然，
委員會聘任有關機關代表、專家學者、熱心地方公益人士等進行審議，期以彼等 之專才為計畫、開發案把關，所謂的委員會，乃指行政部門內為處理特定行政事 務，而設置之合議制組織。行政機關內設置各種行政委員會，掌理準立法(法規 委員會)、準司法(訴願委員會)及其他專門性、技術性之事項。成員不限於行政 機關之職員，尚包括專家、學者、民意代表、或民間團體代表，以多樣化組成，
保持超然，獨立行使職權，不受機關首長之指揮監督。然而，無論都市計畫抑或 區域計畫，在兩者審議過程上皆迭遭批評。
(一)都市計畫之審議
定評估範疇。
前項範疇界定之事項如下：
一、確認可行之替代方案。
二、確認應進行環境影響評估之項目；決定調查、預測、分析及評定之方法。
三、其他有關執行環境影響評估作業之事項。
142 傅玲靜，前揭書第 49-53 頁。
143 吳東傑，2004，「環評制度的缺失與爭議」，第 4 頁。看守台灣Vol.6, No.2 / Summer, 2004
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在都市計畫的審議上，有下列問題存在144：
1.行政人員之初審意見未能便於審議人員參考：在審議資訊的提供上，行政 人員和委員間存在極大的差距。
2.委員難對計畫做深入詳細審查：審議委員身分均為兼任，一般均強烈的認 為審議業務量過大，而無法深入進行。
3.新進委員取得共識困難：現行制度欠缺對委員的職前訓練，因此新進委員 全憑工作上的逐漸調適來學習審議經驗，此舉也影響了審議效率。
4.審議所涉的法令規章難以掌握：由於審議涉及的法令繁多、且政府亦不斷 新增之，故對委員而言頗有不易掌握之感。
可知在審議上亦存在著許多缺陷，導致都市計畫的實際品質受影響，與前述 的公民參與效果低落相歸結，都市計畫本身幾乎沒有民眾的共識和監督機制可言，
僅是行政作業的結果。且在制度面上，民眾、審議委員的資訊欠乏、時間限制等 同參與成本的提高，另根據黃信勳之研究，此種制度上之不備乃長期存在的現象，
且非偶然疏忽的結果，而是理性規劃論此一理論所塑造的必然145。由此可見，制 度上應是刻意為之的架空民眾參與，以求由政府方面獨佔審議與規劃的權限。
(二)區域計畫之審議
區域計畫和都市計畫擬定相似，飽受以下的批評：
1.審議內容的缺失：
台灣現行的區域計畫法所規範之土地開發方式，是由事業興辦人對土地之開 發提出開發計畫與相關文件向地方政府申請許可，後報由各該區域計畫擬定機關 許可後為變更之146。其過程往往涉及土地分區變更，環境影響評估，以及土地徵
144 施鴻志、周士雄與胡湘源，2000，「都市計畫審議權責劃分之研究」，第 54-56 頁。都市與計 劃，25，1，49-69。
145 黃信勳，前揭書第 21-26 頁。
146 參照區域計畫法第 15 條之 1：
區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫 者，得依左列規定，辦理分區變更︰
一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣 (市)政府報經上級主管機關 核定時，逕為辦理分區變更。
二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、
二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、