第三章 台灣空間規劃典範與制度之檢視
第一節 空間規劃在台灣的發展
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第三章 台灣空間規劃典範與制度之檢視
經由第二章的回顧，規劃理論的選擇是權力的運作方式之一，必然隱含特定 的價值觀與政經背景，因此，解析、回顧政經背景，便成為理解權力結構與意識 形態的必要條件。在本章節，本研究便擬以此為出發點，對形成台灣空間規劃體 系、典範的政治、經濟背景進行回顧，並分析規劃體系制度中權力的分配，以作 為解析台灣的空間規劃體制、典範，是否隱含了權力運作的鋪墊。
第一節 空間規劃在台灣的發展
一、台灣空間規劃體系之政治、經濟背景
發展主義是一種意識形態，認為經濟增長是社會進步的先決條件，並以其為 主要目標，依高科技、工業化、國家干預或市場機制等不同手段產生不同版本的 發展主義學說。而它的重要信念之一，是認為經濟成長比不成長好，快速成長比 慢速成長好63。發展主義國家則意指國家機器將發展視為優先的意識型態，有能 力的政府官僚體制制訂與執行發展政策而在相當程度上不受社會的干擾，以及使 用有效的政策工具，動員社會資源和扶植私人企業的發展等。因此發展型國家必 須具備自主性，有能力制訂和執行政策，在政策上通常透過租稅優惠方式和公私 合作方式引導私人部門往策略性產業發展。台灣則被認為是發展型國家的類型，
從 1950~1990 年代以國家力量規劃、發展政策64。
在台灣的政治、經濟發展過程上，必須要提及政府與資本的關係。自 1949 年到 1987 年，政府與私人資本間呈現三種類型的不同關係65：
1.國家機器以其政策與資源極力扶持私人資本。
2.國家機器與私人資本的侍從主義66關係：政府因其全面壟斷的優勢地位，
能將經濟利益分配與其忠實的追隨者，包含本省、外省、地方派系之資本在內。
3.國家與資本間之關係為國家統合主義的政治機制，透過主動設立工商業總
63 引自許寶強，前言：發展、知識、權力，出自「發展主義的迷思」，1999，牛津大學出版社，
vii-viii。
64 王振寰、蘇耀昌，2002，「發展型國家興衰的不同途徑：台灣與香港比較」，第 1-3 頁。2002 年台灣社會學年會，台中：東海大學。
65 王振寰，1993，「台灣新政商關係的形成與政治轉型」，第 134 頁。台灣社會研究季刊，2，1，
123-163。
66 侍從主義(clientelism)，乃指一種「主」與「從」之間的關係，通常存在於不對等的權力與 地位的行動者間，兩者之間存在垂直的互惠結構，擁有較多資源和權力的「主」施予「從」資源，
而「從」則進行相對的效忠與服從。
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1950~1980 年代，政府以經濟部門為主導，該部門具備了改變、操縱空間規劃部 門的權力，且主要的國家經濟發展之規劃與政策制定都是由中央政府負責和執行，‧
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123-163。
86 王振寰，前揭書第 100-107 頁。
87 蕭新煌，1995，「多元化過程中社會與國家關係的重組」，第 357 頁。頁 355-377，收錄於蕭新 煌、徐正光主編，『台灣的國家與社會』，台北市，東大圖書股份有限公司。王振寰，前揭書第 144 頁。
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和資本家的同盟而在國民黨內的鬥爭中勝出，同時在經濟政策上，資本家也如願 進入了決策核心88，整體的情況在 1990 年國民黨清楚表示與資本家結盟的態度後 和緩下來89。
1990 年五月，新任總統的李登輝提名軍方背景的郝柏村組閣，這一人事任 命同時回應黨內保守派與資本家的期待，而郝柏村內閣的的特徵如下90：
1.以強硬手段對待社會運動以重振公權力和創造新的社會秩序。
2.以政治性宣示或非正式方式表示國民黨政府吸引資本家投資的決心。
3.科技官僚受到空前重視，並藉此將政治問題去政治化、技術化。
4.宣布「六年國家建設計畫」，企圖藉由龐大的公共投資整頓基礎建設、並 透過國家力量來提升台灣資本主義發展的層次與動力。也希望能吸引外國、本地 資本與國民黨政府合作、強化聯盟關係。
簡而言之，隨著經濟發展，資本家的地位與發言權得到強化，同一時期政府 組成和本土的資本家間關連日深，在威權體制鬆動與面臨社會、政治方面統治權 力動搖和黨內鬥爭的情況下，國民黨確立與資本家聯盟的路線，形成「新政商關 係」，在 1990 年代以後，藉由自由化經濟市場、民營化等措施，國民黨將原本所 有的龐大黨營、公營事業之資源釋出，在這段過程便得以透過再管制的過程分配 恩惠給對其政治支持具有重要意義的團體。特別是不論市場開放或私有化的承接 是否是根據政治關係，只要私人資本家普遍認知有這個可能性，而國家又掌握大 餅的分配權力，資本家就不得不與國民黨維持良好關係91。原先政府所倚仗的政 權正當性基礎，即經濟發展的成就與必須性，對資本家而言也是目標一致的利益，
且資本家對於穩定的政治、社會環境的需求亦是甚為殷切，故而當郝柏村內閣以
「治安內閣」的強勢作風上台、遭各界批評為軍人干政、民主倒退的同時，唯獨 企業界對此未有怨聲92，新政府的執政和緊接著的經濟自由化對資本家提供了更 多獲取利益的機會，在土地、環境開發的經濟租金的取得上亦同，他們和國民黨 的關係因利益分配而更為穩固；而就國民黨的情況而言，彼等以政治上的忠誠來 交換這些資源，確保其執政的地位，當然沒有理由剝奪他們獲取租金的來源，即
88 周育仁，前揭書第 109-110 頁；王振寰，2002，「台灣的威權體制與民主轉型」，第 37-38 頁。
收錄於王振寰編『台灣社會』，頁 21-56，台北：巨流出版。
89 王振寰，前揭書第 144-146 頁。
90 王振寰，前揭書第 148 頁。
91 張鐵志，2008，「台灣經濟自由化的政治邏輯：黨國資本主義的轉型與新政商聯盟 1980-2000」，
第 9 頁。台灣政治學刊，12，1，101-145。
92 王振寰，前揭書第 148 頁。
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機制上，也限縮了民眾參與和審議時程，以利各項開發案的通過，整體而言，可 以發現民進黨執政期間雖然將永續發展概念納入施政計畫中，卻依然沒有改變以 往發展至上的情況。
到 2008 年二次政黨輪替以後，國民黨奪回政權，馬英九總統提出愛台十二 項建設等國家建設政策。馬英九總統在競選之初便提出「拼經濟」、「馬上好」等 口號，主打在民進黨執政時期頹靡不振的經濟發展議題，在順利當選以後，為了 兌現競選承諾，同時也面臨對岸在國際上的競爭和威脅，其政策在立場偏向企業 界，公布以產業創新條例為首的法規，並大力推展以科學園區為首的各項開發案。
而這段期間，這些開發案而掀起眾多抗爭事件，並遭到輿論抨擊政府方面刻意護 航，也有過多起在開發案環評、行政程序上的醜聞和瑕疵，在國土計畫、環境保 育方面也迭遭批判。
綜觀情勢演變，可見儘管威權統治不再，民眾的價值觀、環境意識也有所改 變，政府方面依舊是以經濟發展為國策導向。在權力關係上，自 1990 年代以後，
新政商聯盟這一關係雖然歷經政黨輪替的變遷，但資本家的權力和影響力卻沒有 下降，而持續與政府維持夥伴關係，主導台灣的政策走向，且由於發展意識的強 烈，加上中國崛起的國際背景，更使政府傾向資本。反映在國土規劃的政策上，
則是維持以開發為主的基調，並仍以技術官僚規劃和實證論的意識形態為主體。
二、台灣空間規劃理論典範的追溯
台灣的空間規劃理論典範可追溯至日據時期時，日人所引入的都市計畫理論 與制度所帶來的影響。往昔日本殖民台灣時，考量到台灣作為日本第一個海外殖 民地，在經營上投注許多心力，都市計畫的實施甚至早於日本本國。當時總督府 於 1936 年頒布《都市計畫令》及其施行規則以為都市計畫之法令依據，其中《都 市計畫令》乃沿用至 1964 年，而施行規則持續到 1972 年。
而在光復以後，國民政府遷撥來台，由於都市計畫法是在大陸時所制定，在 連年戰爭中皆未曾有過修正，加以大陸與台灣民情相差甚遠，自然的都市計畫法 難以適用，復以國民政府撤退來台時局勢緊張，政府無暇用心於都市計畫，當時
「反攻大陸」的國策中也尚未有將台灣做永久性建設、經營之想法，因此也就沿 用日本所留下的法令、計畫。
直到 1950 年代末期，台灣開始了初步的工業化，都市中的就業機會和工商 業對人力的需求加劇了都市土地利用和人口問題，由此更衍生了都市的地價上漲
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及都市發展侵占農地的情況，同時都市內部的基礎建設和發展問題對於都市計畫 區內工業區的選定，工業用地的編定，和市鄉鎮的建設也產生一定影響。
1960 年代，隨著工商業的發展及成長，更帶動都會區的形成，都市問題更 加嚴重，區域的整合和各項建設的擴充也令官僚感受到空間規劃計畫等的必要性，
台灣的區域計畫因而成形：1958~1959 年，《配合高雄港擴建區域計畫》提出；
其時，建設廳成立了公共工程局，下設市鄉計畫組辦理都市規劃設計等業務；1964 年，《台北基隆都會區域計畫》出現。感受到涉及區域整合的迫切需要，有關當 局並開始研議在空間規劃上的改善之道與修法的方向。同年，聯合國遣規劃專家 Monson 夫婦應公共工程局之邀來台檢討《台北基隆都會區域計畫》之內容，並 對台灣往後之都市化和人口成長提出相關的建議與警告，協助台灣對聯合國「都 會與都市特別基金」提出援助申請。到 1966 年，聯合國回應台灣所提出的請求，
撥發款項並派遣技術顧問來台，而台灣方面在經合會下設立「都市建設及住宅計
撥發款項並派遣技術顧問來台，而台灣方面在經合會下設立「都市建設及住宅計