第一章 緒論
第一節 研究動機
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第一章 緒論
第一節 研究動機
1987 年 7 月 3 日，為了抗議政府與中油公司在無視在地居民的心聲與 長久累積的痛苦，片面的決定在後勁興建五輕，約 40 餘位後勁地區的居民 集體來到中油高廠北門抗議。之後，抗議活動的規模持續擴大，成為動員 了幾乎整個後勁地區的集體抗爭，同時也牽動了整個台灣社運界和環保團 體的注意力以及政府的危機感。居民在 1987 年 7 月 24 日開始在中油高廠 西門處圍堵、駐紮抗議，在抗爭過程中亦北上立法院、環保署陳情；而中 油公司與政府方面亦為使五輕能順利建廠而動員各種資源，甚至包括對地 方派系的分裂和對主導五輕抗爭的人物進行騷擾。爾後，抗爭在中油以新 台幣 15 億元的預算進行公關睦鄰活動，將相關工程發包予地方人士和營建 廠商軟化居民的抗爭心理，以及當時行政院長郝柏村親自南下帶領數千名 鎮暴警察關切五輕之設廠等行動下終告結束，五輕廠在 1990 年 9 月 22 日 在鎮暴警察壓陣下有條件的動工。
2008 年 6 月 24 日，從 2005 年起開始籌備的國光石化園區興辦者，國 光石化科技公司1 (以下簡稱國光石化公司)，該公司董事會決議將建廠地 點移往彰化縣大城鄉沿岸，並計畫以填海造陸的方式興建國光石化園區，
但國光石化的興建和移入受到社會大眾強力杯葛，也得到學界廣泛支持。
特別是彰化沿海濕地及稀有物種中華白海豚的存在，更令環保團體重視、
頻頻呼籲政府開發應三思後行，其後更有白海豚溼地保育信託的舉辦，而 民眾反應熱絡。引發社會各界的關注，也帶來諸多政治議題。最後在巨大 的民意壓力下，馬英九總統在四月宣布國光石化廠將另覓他處，不在大城 鄉開發。
台灣石化業與國家之間的關係過從甚密。光復以後，早年的台灣因為 戰禍摧殘和種種政治因素，欠缺擁有巨大資本發展石化工業上游產業(如輕 油裂解)的民間資本，因此政府在當時接收日人所留下的資產，其中包含了 位於高雄左營的煉油廠，同時，基於管制經濟與扶助產業成長的理由，以 公營的中油為中心，國家對輕油裂解廠投入資金，爾後，到 1990 年代自由 化以前，中油長期獨占台灣石化業上游原料供給的地位。
1 由中油與遠東、長春、和桐、中纖、富邦等財團合資組成，以中油占最大股份。
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到 1960 年代以後，石化業持續做為火車頭產業，為無數的中下游產業 提供資源和工作機會，同時國家以「出口導向」作為經濟策略，並重點扶 持肥料、煉油等化學工業，這使得當時國內獨占市場的中油負擔起供給石 化中游產業充分原料的任務，也因此，國家在往後一段時間中主導著石化 業的發展。雖然因為台灣石化業發展是屬於「逆向整合」的方式，導致發 展上未能顧及到產業上下游的整合以及石化業資本能夠對國家施加壓力，
改變其政策走向等問題2，導致了在石化業內部的時有糾紛，以及國家部分 受制於市場，政府並未握有對石化業全面的領導權的情況3，但不可否認的 是政府在石化業的發展中占有重要地位，而石化業與政府的政商關係也十 分強大。在 1980 年代以後，石化業做為國家的重要產業持續發展、擴大，
始終在經濟政策上佔有一席之地，也不斷的追求產業本身的擴大和獲利。
在原料生產的需求方面，由於注重產能與效率的緣故，石化業的發展和石 化廠的擴建，以及設備的更新有密切的關聯，為了維持對中下游產業的供 給和產業的競爭力，石化廠的建設始終是石化業的重要發展課題，但卻也 往往是抗爭運動的導火線。
後勁反五輕和反國光石化有相當的歷史淵源與相似性。為了接替產能 已經下降的一輕、二輕廠，提高生產效率並供應下游產業所需石化原料以 維持其生產環境不受影響，五輕的興建在 1984 年被時任行政院長的俞國華 列為十四項建設的項目之一，受國家大力推動，之後，為了確保石化原料 的供應而陸續有興建六輕、七輕、八輕的計畫，其中八輕由以中油及國喬 為主的「八輕籌備處」推動，由當時國喬石化公司董事長吳春台兼任籌備 處主任，擬在屏東台糖南州糖廠設廠。唯七輕、八輕後來均因故終止，「八 輕籌備處」於 2004 年清算結束，但石化廠增設的計畫並未中止，嗣後以中 油為主體，在 2005 年組建了國光石化公司，繼續石化廠的建設計畫，也就 是兩者在時間上和石化原料生產線的角色上有相互接替的先後關係，而在 開發目的上，開發者與政府皆強烈主張五輕和國光石化的興建有帶動國內 發展，關係往後國家經濟命脈的重要性，為了「拼經濟」這個政策綱領，
有絕對的必要。開發過程中，兩者也都被政府方面做為國家重大建設案強 力支持，並在開發案審議過程中不斷積極表態喊話，並強調必定使用最新 的技術與最嚴格的標準來進行開發，其規劃與審議也將在專家領導下進行，
2 王振寰，1995，「國家機器與台灣石化業的發展」，台灣社會研究季刊，18，1-36。
3 呂季蓉，2007，「地方派系, 社會運動與環境治理 以八輕在雲, 嘉設廠決策分析為例」， 第 12-13 頁。國立政治大學公共行政研究所碩士論文，指導教授：湯京平。
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以排除污染的疑慮。五輕與國光石化，都是政府的重大經濟建設，也都與 其經濟政策相連甚深，同時，由於產業的發展和土地利用問題息息相關，
特別是石化業這種重大產業的發展，更將直接牽涉到國家的空間規劃問題，
做為國土空間規劃的一部份，同時，國光石化的組成中多有從中油而來的 股份，國家在國光石化開發案中所扮演的角色，和對其進行政治支持的內 涵也因此更加值得探討。
台灣的空間規劃典範，主要是來自 1960 年代，來自聯合國的技術顧問 團的提供。他們引入當時在歐美作為主流的系統論這一理性規劃理論，並 對台灣在土地規劃、開發上具有重大地位的都市計畫法與區域計畫法影響 甚深，在規劃的思想與對公共利益的想像、達成方式上亦同。在現代，規 劃學者們公認，規劃不僅是將一般性的活動形成一系列的活動以便完成預 定的目標4，更是一種與公共行政相關的政治活動，規劃的實踐是為了理想 的目標，而目標的決定將會反映出規劃者背後的政策，政策就代表政治，
規劃的理念和模式本身也就是個政治過程的實踐。
土地開發、規劃制度以都市計畫法和區域計畫法為核心，在進行開發 前，必須按兩法的規定內容進行申請、審議的過程，之後才能獲准進行開 發利用行為。其中，區域計畫法涉及非都市土地使用變更，在審議方面，
現行條文中規定，需要透過公開展覽，舉行說明會等過程；且為預防及減 輕開發行為對環境造成不良影響，達到環境保護之目的，依環境影響評估 法規定在進行對環境有不良影響之虞的開發行為時，需要經過環境影響評 估這一過程，這些程序皆是監督開發的正當性、合法性的重要機制，也是 對開發中所蘊藏的公共利益的檢視。台灣現行的規劃制度中，對公共利益 的認定機制，是歷經了多次的修正而來的，例如環境影響評估即是一例：
環境影響評估在 1990 年代以前並不存在開發案的審議機制之中，之所以被 納入，是因為眾多的社會運動，和後勁反五輕事件這個轟動台灣社會的環 保抗爭，才在 1994 年正式成為我國開發審議機制，也被認為是一大進步。
然而，這樣的進步卻沒有減少抗爭的聲浪。
在反國光石化運動中，民眾抗爭的力道相較以往的後勁反五輕有過之 而無不及，以彰化環保聯盟為首，各界團體紛紛響應反對運動，儘管政府、
國光石化公司提出許多相關的汙染防治方案和預估的經濟成長數字，都沒 有減緩抗爭民眾對可能帶來的汙染的擔憂。雖說大城鄉民眾對國光石化伸
4 Hall,Peter 著、張麗堂譯，1995，『都市與區域規劃』，第 5 頁。台北市：巨流。
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手相迎，國光石化也提出往後對當地發展、回饋的承諾，但來自全台的反 對聲浪卻是持續不斷，且抗爭民眾顯然並不相信政府和國光石化公司方面 的說法。反五輕時，由於從一輕開始的石化廠長期的污染，和五輕可能導 致的問題的恐懼，都令居民不堪負荷，且後勁居民普遍認為政府與中油的 承諾缺乏誠意，因而居民和中油展開長期對峙，創下國內環保史上多項紀 錄。而國光石化案，更是被輿論嚴厲抨擊，甚至幾乎在一開始就引來全國 性的大反彈，中間所歷經的各項抗爭事件多不勝數，招來除了產業界以外 幾乎是全國各界的反對。兩案之間雖有時間上的落差，但可以發現抗議的 話語和過程幾乎都是一樣，同時，在對官方說法和態度的回應上，後勁居 民懷疑政府蔑視民意執意建廠，和國光石化的抗爭過程中，環保團體及抗 爭群眾等批評政府偏袒國光石化公司而忽視其他民眾意願的情形十分雷同。
可說民眾以抗爭的方式，否定政府支持國光石化的政策。
但是，為何是以抗爭的形式發出？從反五輕到反國光石化，中間已經 歷經近三十年的歲月，時空背景已非同當年的威壓肅殺，而制度也已改變，
民眾有更多、更大的自由來表達自己的意見。另一方面，對國光石化的興
民眾有更多、更大的自由來表達自己的意見。另一方面，對國光石化的興