由石化工業設廠審視台灣空間規劃典範──以後勁五輕和國光石化為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學地政學系碩士論文私立中國地政研究所. 立. 政治大. ──以後勁五輕和國光石化為例. ‧. ‧ 國. 學. 由石化工業設廠審視台灣空間規劃典範. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：施亞叡指導教授：徐世榮博士. 中華民國一百零一年六月.

(2) 謝誌. 經歷了兩年的學習與一年的努力，在寫出謝誌的這一刻，總算有了論文完成的實感，也在動筆的時候不斷浮現起三年來的點點滴滴。開頭首先要感謝指導教授徐世榮老師，感謝您讓我參與中研院的相關計畫，啟發這篇論文的靈感，和三年來對我屢屢提出愚蠢問題的包容與指導；也感謝兩位口委，顏愛靜老師與李承嘉老師，在我在校的期間，顏老師對我的指點頗多，在您的課程上旁聽不但改變我論文遲遲沒有進展的焦躁，也帶來許多的寶貴意見和指導；李承嘉老師，感謝您願意給這篇不登大雅的文章正面的評價，承認了它而給它許多關愛的眼神和改進的空間。. 政治大求知是愉悅的，寫論文是痛苦的，而愉悅則是因為身邊的同窗、朋友所帶來，立寫論文的鬱悶也因此能夠消解。健豪、杰廷、佩萱學姐、秀裕學姐、麗娜學姐、. ‧ 國. 學. 曉彤學姐、谷中學長，還有展其、逸柏、季庭，因為你們的時而接受我的苦水鼓勵我，時而交換寫論文的心情，讓我充分感受到大家的彼此關懷：寫論文的過程，. ‧. 看似是在一條只有自己拿著蠟燭的暗路上獨行，但其實往身邊一看，就能發現許許多多的光點，都在向同一個目標前進。特別是各位學長姐給予我這個後學種種. y. Nat. er. io. 論文的出現，也祝大家的論文都能夠順利完成。. sit. 過來人的貴重經驗，和學弟妹對我的支持與幫助，可以說因為大家，才會有這篇. al. n. v i n Ch 妹妹，還有小狗，對這個不事生產的菸酒生(雖然沒有抽菸、酒量也差)在研究所 engchi U 最後，對一直給予我支持的家人，要致上最深的謝意：爸爸、媽媽、哥哥、. 的在學期間默默的關心，在我一度以為論文要寫不下去了的時候對我說家裡一定會支援我走下去，謝謝你們的寬容，這個碩士學位，是因為你們才會出現。. 2.

(3) 摘要. 規劃本身是一項政治過程，規劃理論的內涵與規範也必定隱含著政治上的意義與價值觀、權力關係的論述，而公共利益這個規劃的核心，其詮釋與認定影響規劃目標與過程甚巨；在不同的時空環境下，空間規劃理論受公共利益認知的不同而有所變遷，進而產生不同的論述，並影響規劃的政治過程本身，而規劃理論的典範亦同。而公共利益的認知，則與政治體制有密切關聯：在民主政體下，公共利益也普遍的以民主、自由為出發點。台灣因特殊政治、歷史背景，於戰後以威權體制強力主導國內事務，延用諸. 政治大舉世聞名的經濟奇蹟。在空間規劃上亦然，1960 年代，台灣引進西方的理性規立劃理論為空間規劃典範，在該理論的基礎上建置了如今的規劃制度之雛型，爾後，多西方資本主義福利國家的治理體制，其中以技術官僚為中心的決策體制帶來了. ‧ 國. 學. 在數十年間因各種社會變動、政治情勢之影響，也配合我國的步入民主，規劃制度中也納入了民主程序。. ‧. 然而這些改變並未使民眾對規劃更加信任或改觀。於 1987 年，後勁反五輕. sit. y. Nat. 事件爆發；2009 年，反國光石化運動席捲全台，歷經改變的規劃體制並未能平. io. al. er. 息民眾對規劃的不滿和抗議聲浪，而是帶來正好相反的結果。. n. 由於規劃是一種政治過程，而政治的中心即在權力，因此，本文擬以權力三. Ch. i n U. v. 面向理論為根據，就後勁五輕以及國光石化的設廠及其抗爭經過來探討台灣的空. engchi. 間規劃之典範，並剖析在我國的政經結構下，規劃所扮演之角色，以及規劃實踐上的內涵，並提出改善目前情況的可能之建議：透過權力的重分配改善現有之不公平的規劃，從而達到更為符合民主體制的規劃方式。. 關鍵字：公共利益、空間規劃典範、理性規劃理論、權力的三面向. I.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 目錄第一章緒論 ....................................................... 1 第一節研究動機................................................ 1 第二節研究目的................................................ 6 第三節研究方法與流程.......................................... 7 一、研究方法................................................ 7 二、研究流程................................................ 7 三、研究範圍................................................ 8 第二章理論與文獻回顧 ............................................. 9 第一節權力的三面向............................................ 9 一、權力的第一面向──多元主義的決策制定.................... 9 二、權力的第二面向──建構於偏差動員的非決策制訂........... 11 三、權力的第三面向──建構於意識形態霸權上的權力宰制....... 13 四、權力三面向之間的循環關係與政府的介入................... 15 第二節空間規劃理論的演變..................................... 17 一、公共利益的定義......................................... 17 二、規劃理論的演變......................................... 19. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 三、從規劃理論的公共利益定義檢視理論中的權力關係........... 24. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第三節小結................................................... 29 第三章台灣空間規劃典範與制度之檢視 .............................. 31 第一節空間規劃在台灣的發展................................... 31 一、台灣空間規劃體系之政治、經濟背景....................... 31 二、台灣空間規劃理論典範的追溯............................. 38 三、對理性規劃論的批評及在台灣政經結構下的實踐問題......... 41 第二節理性規劃理論對規劃制度的型塑........................... 44 一、象徵性的民眾參與....................................... 44 二、專家主導的審議......................................... 49 第三節小結................................................... 56 第四章後勁反五輕與反國光石化運動 ................................ 57 第一節台灣石化業與國家的政經背景............................. 57 一、台灣石化業發展歷程..................................... 57 二、台灣石化業與國家的政經關係............................. 59. Ch. engchi. i n U. v. 第二節後勁反五輕運動......................................... 62 一、五輕的政治經濟背景..................................... 62 二、五輕相關背景敘述....................................... 64 三、後勁反五輕運動始末..................................... 65 I.

(6) 四、五輕興建之後........................................... 70 第三節反國光石化運動......................................... 75 一、國光石化科技園區開發緣起............................... 75 二、國光石化相關背景敘述................................... 77 三、反國光石化抗爭歷程..................................... 82 第四節小結................................................... 91 第五章從五輕到國光石化的設廠審視規劃理論典範 .................... 95 第一節五輕及國光石化設廠的共通現象........................... 95 一、發展至上和專家定義的公共利益塑造與宣傳................. 95 二、民眾參與的排除與抗爭運動的興盛......................... 98 三、規劃、審議過程的政治介入............................... 99 第二節石化產業與理性規劃典範................................ 102 一、專家主導的公共利益認定及工具理性...................... 102 二、去民眾參與的理性規劃與抗爭行動的政治性質.............. 104 三、對去政治化的理性規劃的政治介入........................ 107 第三節以權力三面向觀點檢視理性規劃典範...................... 110 一、國強民弱的權力關係及規劃決策.......................... 110 二、制度上的非決策制定與偏差動員.......................... 113 三、發展與科技的迷思形成的意識形態霸權.................... 118. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 四、權力的鞏固和循環...................................... 125. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第四節小結.................................................. 130 第六章結論與建議 ............................................... 133 第一節結論.................................................. 133 一、台灣石化工業的空間規劃典範與公共利益界定.............. 133 二、偏差動員導致民眾抗爭.................................. 133 三、抗爭運動的社會意義以及應該做出的改變.................. 134 第二節建議.................................................. 136 一、空間規劃典範的更新和永續發展意識的建立................ 136 二、偏差動員的去除和民眾參與的深化與落實.................. 137 參考文獻 ......................................................... 139 一、中文文獻.................................................. 139 二、英文文獻.................................................. 142 三、網路資料.................................................. 143 四、其他...................................................... 147. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) 第一章緒論. 圖目錄. 論文研究架構設計 ........................................... 7 大城工業區與國光石化開發示意圖 ............................ 77 國光石化土地使用計畫圖 .................................... 79 縮小規模方案位置圖 ........................................ 81 縮小規模方案土地使用計畫圖 ................................ 82 國土空間規劃中政府與民眾之權力關係 ....................... 128. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 1-1 圖 4-1 圖 4-2 圖 4-3 圖 4-4 圖 5-1. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(8) 第一章緒論. 表目錄. 五輕歷年重大工安事故表 ..................................... 71. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 4-1. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(9) 第一章緒論. 第一章第一節. 緒論. 研究動機. 1987 年 7 月 3 日，為了抗議政府與中油公司在無視在地居民的心聲與長久累積的痛苦，片面的決定在後勁興建五輕，約 40 餘位後勁地區的居民集體來到中油高廠北門抗議。之後，抗議活動的規模持續擴大，成為動員了幾乎整個後勁地區的集體抗爭，同時也牽動了整個台灣社運界和環保團體的注意力以及政府的危機感。居民在 1987 年 7 月 24 日開始在中油高廠西門處圍堵、駐紮抗議，在抗爭過程中亦北上立法院、環保署陳情；而中油公司與政府方面亦為使五輕能順利建廠而動員各種資源，甚至包括對地方派系的分裂和對主導五輕抗爭的人物進行騷擾。爾後，抗爭在中油以新. 政治大廠商軟化居民的抗爭心理，以及當時行政院長郝柏村親自南下帶領數千名立. 台幣 15 億元的預算進行公關睦鄰活動，將相關工程發包予地方人士和營建鎮暴警察關切五輕之設廠等行動下終告結束，五輕廠在 1990 年 9 月 22 日. ‧ 國. 學. 在鎮暴警察壓陣下有條件的動工。. ‧. 2008 年 6 月 24 日，從 2005 年起開始籌備的國光石化園區興辦者，國光石化科技公司1 (以下簡稱國光石化公司)，該公司董事會決議將建廠地. Nat. sit. y. 點移往彰化縣大城鄉沿岸，並計畫以填海造陸的方式興建國光石化園區，. io. er. 但國光石化的興建和移入受到社會大眾強力杯葛，也得到學界廣泛支持。特別是彰化沿海濕地及稀有物種中華白海豚的存在，更令環保團體重視、. n. al. i n U. v. 頻頻呼籲政府開發應三思後行，其後更有白海豚溼地保育信託的舉辦，而. Ch. engchi. 民眾反應熱絡。引發社會各界的關注，也帶來諸多政治議題。最後在巨大的民意壓力下，馬英九總統在四月宣布國光石化廠將另覓他處，不在大城鄉開發。台灣石化業與國家之間的關係過從甚密。光復以後，早年的台灣因為戰禍摧殘和種種政治因素，欠缺擁有巨大資本發展石化工業上游產業(如輕油裂解)的民間資本，因此政府在當時接收日人所留下的資產，其中包含了位於高雄左營的煉油廠，同時，基於管制經濟與扶助產業成長的理由，以公營的中油為中心，國家對輕油裂解廠投入資金，爾後，到 1990 年代自由化以前，中油長期獨占台灣石化業上游原料供給的地位。. 1. 由中油與遠東、長春、和桐、中纖、富邦等財團合資組成，以中油占最大股份。 1.

(10) 第一章緒論. 到 1960 年代以後，石化業持續做為火車頭產業，為無數的中下游產業提供資源和工作機會，同時國家以「出口導向」作為經濟策略，並重點扶持肥料、煉油等化學工業，這使得當時國內獨占市場的中油負擔起供給石化中游產業充分原料的任務，也因此，國家在往後一段時間中主導著石化業的發展。雖然因為台灣石化業發展是屬於「逆向整合」的方式，導致發展上未能顧及到產業上下游的整合以及石化業資本能夠對國家施加壓力， 2. 改變其政策走向等問題，導致了在石化業內部的時有糾紛，以及國家部分受制於市場，政府並未握有對石化業全面的領導權的情況3，但不可否認的是政府在石化業的發展中占有重要地位，而石化業與政府的政商關係也十分強大。在 1980 年代以後，石化業做為國家的重要產業持續發展、擴大，始終在經濟政策上佔有一席之地，也不斷的追求產業本身的擴大和獲利。. 政治大化廠的擴建，以及設備的更新有密切的關聯，為了維持對中下游產業的供立給和產業的競爭力，石化廠的建設始終是石化業的重要發展課題，但卻也往往是抗爭運動的導火線。. 學. ‧ 國. 在原料生產的需求方面，由於注重產能與效率的緣故，石化業的發展和石. 後勁反五輕和反國光石化有相當的歷史淵源與相似性。為了接替產能. ‧. 已經下降的一輕、二輕廠，提高生產效率並供應下游產業所需石化原料以. y. Nat. 維持其生產環境不受影響，五輕的興建在 1984 年被時任行政院長的俞國華. io. sit. 列為十四項建設的項目之一，受國家大力推動，之後，為了確保石化原料. al. er. 的供應而陸續有興建六輕、七輕、八輕的計畫，其中八輕由以中油及國喬. n. v i n Ch 處主任，擬在屏東台糖南州糖廠設廠。唯七輕、八輕後來均因故終止，「八 engchi U 為主的「八輕籌備處」推動，由當時國喬石化公司董事長吳春台兼任籌備. 輕籌備處」於 2004 年清算結束，但石化廠增設的計畫並未中止，嗣後以中油為主體，在 2005 年組建了國光石化公司，繼續石化廠的建設計畫，也就是兩者在時間上和石化原料生產線的角色上有相互接替的先後關係，而在開發目的上，開發者與政府皆強烈主張五輕和國光石化的興建有帶動國內發展，關係往後國家經濟命脈的重要性，為了「拼經濟」這個政策綱領，有絕對的必要。開發過程中，兩者也都被政府方面做為國家重大建設案強力支持，並在開發案審議過程中不斷積極表態喊話，並強調必定使用最新的技術與最嚴格的標準來進行開發，其規劃與審議也將在專家領導下進行，. 2. 王振寰，1995，「國家機器與台灣石化業的發展」，台灣社會研究季刊，18，1-36。呂季蓉，2007，「地方派系, 社會運動與環境治理以八輕在雲, 嘉設廠決策分析為例」，第 12-13 頁。國立政治大學公共行政研究所碩士論文，指導教授：湯京平。 2 3.

(11) 第一章緒論. 以排除污染的疑慮。五輕與國光石化，都是政府的重大經濟建設，也都與其經濟政策相連甚深，同時，由於產業的發展和土地利用問題息息相關，特別是石化業這種重大產業的發展，更將直接牽涉到國家的空間規劃問題，做為國土空間規劃的一部份，同時，國光石化的組成中多有從中油而來的股份，國家在國光石化開發案中所扮演的角色，和對其進行政治支持的內涵也因此更加值得探討。台灣的空間規劃典範，主要是來自 1960 年代，來自聯合國的技術顧問團的提供。他們引入當時在歐美作為主流的系統論這一理性規劃理論，並對台灣在土地規劃、開發上具有重大地位的都市計畫法與區域計畫法影響甚深，在規劃的思想與對公共利益的想像、達成方式上亦同。在現代，規劃學者們公認，規劃不僅是將一般性的活動形成一系列的活動以便完成預 4. 政治大. 定的目標，更是一種與公共行政相關的政治活動，規劃的實踐是為了理想. 立. 的目標，而目標的決定將會反映出規劃者背後的政策，政策就代表政治，. ‧ 國. 學. 規劃的理念和模式本身也就是個政治過程的實踐。. 土地開發、規劃制度以都市計畫法和區域計畫法為核心，在進行開發. ‧. 前，必須按兩法的規定內容進行申請、審議的過程，之後才能獲准進行開發利用行為。其中，區域計畫法涉及非都市土地使用變更，在審議方面，. Nat. sit. y. 現行條文中規定，需要透過公開展覽，舉行說明會等過程；且為預防及減. er. io. 輕開發行為對環境造成不良影響，達到環境保護之目的，依環境影響評估法規定在進行對環境有不良影響之虞的開發行為時，需要經過環境影響評. n. al. Ch. i n U. v. 估這一過程，這些程序皆是監督開發的正當性、合法性的重要機制，也是. engchi. 對開發中所蘊藏的公共利益的檢視。台灣現行的規劃制度中，對公共利益的認定機制，是歷經了多次的修正而來的，例如環境影響評估即是一例：環境影響評估在 1990 年代以前並不存在開發案的審議機制之中，之所以被納入，是因為眾多的社會運動，和後勁反五輕事件這個轟動台灣社會的環保抗爭，才在 1994 年正式成為我國開發審議機制，也被認為是一大進步。然而，這樣的進步卻沒有減少抗爭的聲浪。在反國光石化運動中，民眾抗爭的力道相較以往的後勁反五輕有過之而無不及，以彰化環保聯盟為首，各界團體紛紛響應反對運動，儘管政府、國光石化公司提出許多相關的汙染防治方案和預估的經濟成長數字，都沒有減緩抗爭民眾對可能帶來的汙染的擔憂。雖說大城鄉民眾對國光石化伸 4. Hall,Peter 著、張麗堂譯，1995，『都市與區域規劃』，第 5 頁。台北市：巨流。 3.

(12) 第一章緒論. 手相迎，國光石化也提出往後對當地發展、回饋的承諾，但來自全台的反對聲浪卻是持續不斷，且抗爭民眾顯然並不相信政府和國光石化公司方面的說法。反五輕時，由於從一輕開始的石化廠長期的污染，和五輕可能導致的問題的恐懼，都令居民不堪負荷，且後勁居民普遍認為政府與中油的承諾缺乏誠意，因而居民和中油展開長期對峙，創下國內環保史上多項紀錄。而國光石化案，更是被輿論嚴厲抨擊，甚至幾乎在一開始就引來全國性的大反彈，中間所歷經的各項抗爭事件多不勝數，招來除了產業界以外幾乎是全國各界的反對。兩案之間雖有時間上的落差，但可以發現抗議的話語和過程幾乎都是一樣，同時，在對官方說法和態度的回應上，後勁居民懷疑政府蔑視民意執意建廠，和國光石化的抗爭過程中，環保團體及抗爭群眾等批評政府偏袒國光石化公司而忽視其他民眾意願的情形十分雷同。. 政治大. 可說民眾以抗爭的方式，否定政府支持國光石化的政策。. 立. 但是，為何是以抗爭的形式發出？從反五輕到反國光石化，中間已經. ‧ 國. 學. 歷經近三十年的歲月，時空背景已非同當年的威壓肅殺，而制度也已改變，民眾有更多、更大的自由來表達自己的意見。另一方面，對國光石化的興建，為何還是引來那麼大的反彈？由於過去在環保、製程上相關觀念的欠. ‧. 缺和技術問題，石化業造成了重大的環境問題，這是不爭的事實，也確實. y. Nat. 為民眾的健康和安全帶來極大的風險，然而，隨著技術、設備的進步，和. io. sit. 社會整體環保觀念，以及官方監督、審議機制的改進，石化廠的開發相較. er. 過去，已經有了相當大的進步，同時，石化業也確實能帶來相當的就業機. al. n. v i n Ch 因，然而現實的狀況卻是罵聲連連，即使政府方面擺出了預估的經濟成長 engchi U 會，對正煩惱於不景氣的台灣民眾與政府而言，這一點也是一個極大的誘數據，也無法讓民眾對此改觀。. 在民主國家中，政策制定與政治參與的正當性，是來自民眾的認可，規劃既是一種政治活動，則它必定也需要民意的肯認。國家支持石化業的發展，並將其列入重大經濟建設，然而這個決策卻遭到民眾的反對，且這些情況並非只是發生在單一個案上，類似的抗議聲浪在兩個時代、兩個個案中都在社會上造成了廣大的迴響，顯示了這可能牽涉規劃理念上，政府與民眾的隔閡，同時，在政治過程中，權力往往扮演不可忽視的角色，政 5. 策形成事實上就是權力運作與互動的過程，既然規劃代表了政治的運作，那麼在此是否應該探究，規劃過程上出現的問題和落差，其本身代表著何 5. 丘昌泰，2008，『公共政策』，第 194 頁。台北市：巨流。 4.

(13) 第一章緒論. 種意義？又與規劃過程中的權力運作有何種關聯？由於規劃本身是一項政治過程，規劃理論的內涵與規範也必定隱含著政治上的意義與價值觀、權力關係的論述，而公共利益這個規劃的核心，其詮釋與認定影響規劃目標與過程甚巨，因此本研究將從權力觀點，就後勁反五輕及反國光石化兩案中的過程，與政府的政治經濟背景切入，解析民眾抗爭與政府規劃意識型態的關連。而本研究將列出以下的提問： 1.為何民眾對石化廠興建的反對和抗爭，歷經三十年的時間都沒有改變？同時，又為何反對的意見，並非是透過各種審議機制，而是以抗爭的形式來表達？這是否代表民眾和政府對政策背後的公共利益有不同的認知？並且，政府又為何甘冒民意之不韙？. 政治大支持，做為產業的基礎，土地的供給和利用是不可或缺的一環，規劃亦同。立 2.台灣石化工業受政府支持而成長，在其產業發展的背後有著政府的. ‧ 國. 學. 台灣石化工業以及支持石化業的政府，其規劃典範為何？. 3.民眾以抗爭的形式來表現他們的不滿，這與現行規劃體制之間有何. ‧. 種關聯，又是因為什麼原因才令民眾採取這樣的方式？這是否代表了規劃體制本身的某些問題，而現行的規劃體制和程序，是否能夠滿足民眾的期. n. al. er. io. sit. y. Nat. 待？. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(14) 第一章緒論. 第二節. 研究目的. 基於上述動機，本研究將就後勁地區自反五輕事件、反國光石化這兩個事件，對民眾所為之抗爭行動等事件為分析：後勁民眾和反國光案中的抗爭，石化產業和政府對抗爭行動所為的回應，以及所採取的相關行動，以權力三面向理論，就彼等關係進行探討，研究目的將歸納如下： 1.探討台灣石化業規劃典範之論述：關於石化廠興建，藉由對台灣空間規劃的歷史脈絡回顧與權力三面向理論之分析，以探討石化廠興建的規劃典範，和背後的公共利益，其論述為何，又是基於何種理由。 2.對為何民眾抗爭在制度建構後依舊未曾消失提出解釋。. 政治大. 3.對於政府規劃在目的、審議與參與程序上的反彈，解析其社會意義. 立. 何在，又應該作出何種改變。. ‧ 國. 學. 4.從對抗爭事件的解析中尋找可用於規劃理念、價值上的改進，提供對未來地政在政策走向上的建議。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(15) 第一章緒論. 第三節. 研究方法與流程. 一、研究方法本文之構想發端自對台灣環境史、土地政策變遷等之研究，審視台灣之土地開發、規劃等歷史，欲就台灣空間規劃之情狀、典範與政府做一考察，因此擬採取文獻分析法與個案研究法，蒐集相關資料與案例對台灣之公共利益價值觀、規劃理論的發展為檢視，並為歸納彙整，在探討後提出相關之結論，以釐清研究主題，即台灣石化業和政府空間規劃思維的內涵，對台灣空間規劃典範下公共利益論述之檢討，並探究抗爭事件背後之原委。選取後勁五輕抗爭事件與國光石化抗爭為研究的分析案例，乃著眼於國家. 政治大. 與石化業資本間的關聯甚深，且迄今石化業依舊佔有台灣產業鏈中重要角色，與其相關之建設、空間規劃在我國向來被視為重大建設和經濟利益的. 立. 來源，而使二開發案在時間上、背景上均有相當的關聯與延續性，藉此二. ‧ 國. 學. 重大開發案之情節並陳，應足以做為對石化業空間規劃之內容的考察，及國土開發上的價值表徵。並從而揭示自該二案例中所呈現的規劃思維，分. ‧. 析其公共利益內涵以及相關抗爭之緣由，回應研究目的。. sit. y. Nat. 二、研究流程. n. al. er. io. 本論文分為六章，其架構則如下所示：. Ch. e n第一章 gchi. 第二章第三章. v. 理論與文獻回顧. 台灣空間規劃典範與制度之檢視. 第四章. 從後勁反五輕到反國光石化運動的回顧. 第五章. 從五輕到國光石化的規劃理論典範分析第六章. 圖 1-1. i n 緒論 U. 結論與建議. 論文研究架構設計 7.

(16) 第一章緒論. 本文在第一章敘述對研究主題的思考脈絡與疑問，並帶出研究者對本研究所採取之研究方法，以及後續之論文架構；本章計有研究動機、目的、及研究方法的選取說明。第二章，則回顧權力三面向理論的內容，以此為理論基礎，並說明空間規劃理論的演變和發展，以及其核心之公共利益概念、思想的說明，以此為基礎，對理性規劃理論為鋪敘，並然後說明理性規劃理論對台灣空間規劃之典範與其內涵的影響。在第三章，則預定以台灣空間規劃價值整體的政治經濟脈絡分析開頭，了解空間規劃在台灣的發展，思考理性規劃理論在台灣的實踐，陳述相關. 政治大劃理論所影響之內涵，進而分析台灣之國家機器選取該種理論的理由並解立的批評，同時藉此探究台灣的空間規劃相關法令，了解規劃制度受理性規釋規劃的法令、制度規範在民眾參與及規劃、審議相關機制的問題。. ‧ 國. 學. 第四章，釐清我國的石化產業相關之政經背景，並將對後勁反五輕事. ‧. 件的相關情節為敘明，以及回顧國光石化興建案始末。. 第五章，在本章節中就兩個案為對比、分析，自兩個案中的共通現象. y. Nat. sit. 出發，探究在理性規劃理論影響下的台灣空間規劃思維和其幕後的政治運. er. io. 作中所隱藏的權力內容，以權力三面向理論來闡述理性規劃理論這一規劃. al. v i n Ch 持的態度，和民眾抗爭事件內涵對社會之意義，回應研究提問與目的。 engchi U n. 典範在權力結構上的內涵，並探討主導規劃的國家機器與石化業者對此抱. 第六章，以本研究內容，提供未來在地政上可能的建議。. 三、研究範圍本論文預以五輕廠的興建，和國光石化廠一案的規劃、環評過程為探討之對象，其中將涉及台灣戰後政經關係的結構演變以及國家於 1964 年所選擇之規劃理論典範之追溯，故，本論文將以在中華民國政府治下時期的台灣來做為研究之基盤，但其中或有因討論規劃相關制度歷史因果之必要而提及日治時期相關資料者，在此合先敘明。. 8.

(17) 第二章理論與文獻回顧. 第二章. 理論與文獻回顧. 由於本研究涉及台灣石化工業空間規劃理論的典範，有必要對空間規劃理論進行回顧和檢視，同時指出台灣空間規劃理論的典範之所在，因此，本章節將就作為研究之理論基礎的權力三面向理論進行回顧，後對 20 世紀以來之規劃理論進行回溯，並對其對公共利益的內涵和定義作出相關的說明和解釋，指出規劃理論與權力的關連，以為下一章節的鋪敘。. 第一節. 權力的三面向. 在社會學、政治學的探討中，權力關係長久以來都是構成社會各階層間關係性的重點，也是各家學者投注興趣不斷論戰的所在，而關於權力所帶來的影響與. 政治大. 其在政策形成的過程中所扮演的關鍵性角色，則是在以政治經濟角度論述台灣的規劃價值、發展至上政策取向與隱藏其後的政府之態度所不可或缺的一點。. 立. 關於權力的表現可自三個面向窺之，這是歷來的公共政策學者們所分析、累. ‧ 國. 學. 積而出的研究。在此將對提出重要理論基礎的學者：Dahl、Bachrach 和 Baratz 和 Schattschneider、Lukes，以及 Gaventa 等人的理論進行回顧、整理。. Nat. y. ‧. 一、權力的第一面向──多元主義的決策制定. sit. 權力的第一面向的論述，是由美國的政治學者 Dahl 所提出的決策制定。根. al. er. io. 據 Dahl 對權力的定義，權力乃是指「A 之權力勝過 B，因為 A 能強制 B 作 B 本來. n. v i n Ch 可以觀察的積極行動，而這樣的權力概念與 Lasswell i U 所說的「權力是何人用合 engch 不願的事」，也就是有權力者對於其服從者所表現出來的控制，這個控制行為是法在何時取得了何物(Who Gets What When and How)」的意義相同6。。. Dahl 與其學生 Nelson Polsby 所倡導的乃是多元主義的權力觀點，認為權力乃是一種決策過程中個人與其他個人關係的特徵表現，而其基本信條在於政治權力高度的分化：權力散布於不同的行動者、不同的政策領域與時間點間，因此公共政策的決定是來自於社會中多元的社區、團體和個人，沒有具備支配政策走向的單一社區、團體或個人存在7，且權力的分配並不集中，結構也不穩定，主要的權力擁有者包含了政府部門、政黨、民間團體、壓力團體、選民等 8。多元. 6. 丘昌泰，2008，『公共政策』，第 194 頁。台北市：巨流。丘昌泰，前揭書第 28 頁。 8 Dahl 1961；Polsby 1963；轉引自蕭全政，1988，『政治與經濟的整合』，第 57 頁。台北市，桂冠。 9 7.

(18) 第二章理論與文獻回顧. 主義不認為國家機關有自我的利益，應該扮演中立的角色，其決定與結構，均係外在壓力型塑的結果，政策的內容被視為是受專業化利益團體相互競爭與談判的結果，此中並無團體被歧視。國家機關本身既無特定政策立場，完全只是被動地 9. 反映利益團體之需求而已。 Polsby 的敘述中，也表示「多元主義取向…試圖研究特定結果，以判斷誰實際在社群決策過程中勝出」10。並且，Polsby 認為，對權力的研究需要著重於 11 「誰參與了？誰得到了？誰失敗了？誰在決策的過程中獲勝了？」，而在決策. 的過程中勝出的一方，便意味著擁有較多的權力，也就是說，多元論者透過在行為上明顯的「做(doing)」和參與(pauticipating) 這種可見行為來辨識權力的 12 運作，並假設決策涉及直接的(實際可見的)衝突。. 治政大去偏差動員等等可能)，而其假設如下：立. 在這種觀點中，所著重的是「看的見的行為」。不去探討「看不見的行為」(略 13. ‧ 國. 學. 1.假設市民們處於一個公開的體系之中。. 2.當市民們有所不滿、或內心充滿悲情和不幸時，可以起而行動。. ‧. 3.他們已可以透過一些領袖們來表達他們的意見。. sit. y. Nat. 也就是說，在權力的第一面向中，權力的行使，乃藉由衝突來呈現，且利益不可能會無法被清楚言明或是觀察，而人們也不可能會誤解或是沒有意識到自身. io. n. al. er. 的利益，因此當權力行使時，可以透過觀察人的行為來加以查覺。. i n Ch 而 Lukes 認為，權力的第一面向之內涵如下： engchi U. v. 「單一面向的權力觀點把重點放在就各種議題做出決策時的行為，在這些議題上存在可觀察到的(主觀的)利益衝突，而所謂的利益，乃是明示的政策偏好，並藉由政治參與而得以呈現」。 14 多元主義並非無懈可擊，其所受到的批評如下：. 9. 周育仁，1993，『政治與經濟之關係──台灣經驗與其理論意涵』，第 19-21 頁。台北市，五南。 Polsby,1963:113；引自 Lukes,Steven 著、林葦昀譯，2011，『權力──基進觀點』，第 43 頁。台北市：商周。 11 Gaventa, John, 1980, “Power and Powerlessness,”5. Quiescence and Rebellion in an Appalachian Valley, Urbana: University of Illinois Press. 12 Lukes,Steven 著、林葦昀譯，2011，『權力──基進觀點』，第 45 頁。台北市：商周。 13 徐世榮，前揭書第 34 頁。 14 丘昌泰，前揭書第 32 頁。 10 10.

(19) 第二章理論與文獻回顧. 1.過分忽略國家機關的「積極」統治角色：國家機關有其自身利益，且機關首長亦有統治的企圖心，他們有時不只會希望能控制利益團體，甚至會積極涉入其中成為具備自主意識且充分獨立的統治主體。 2.將利益團體對公共政策的影響型態視為必然的現象並不正確，在不同的政策領域常有不同影響因素，利益團體僅是其中之一。 3.該理論可能適用於美國這一高度多元化的社會，但不見得能據此推論其他國家的情況。對於多元論者所主張的權力觀點，也出現了許多批判：例如 Gaventa 所指出的，「在這種觀點中，A 的權力被認為是可以影響 B 的行動，但它卻沒有考慮到如果 B 對 A 並非處於無權力的狀態，B 為何沒有以 B 所能做的其他方式去行動」。. 政治大多元的，沒有所謂「無法進入權力競爭場域」的情況。並且在這種假設中，不考立. 在 Dahl 的多元主義假設之中，在社會上、各團體間權力的分配事實上是均質、. ‧ 國. 學. 慮在意識型態方面的限制或是制度結構上的問題，也就是不存在權力競逐上的客觀「柵欄」，不行動、不參與競爭是其本身的問題，而非來自外在環境的制約。且更進一步而言，政治上的不行動可被解釋為對現行政治運作充滿認同，不行動. ‧. 者應自己承擔不參與的責任；這樣的論述並未去考量不參與者的社會化、教育、. y. Nat. 文化背景，是否深厚到足以令他們參與社會活動的地步，可說是「譴責犧牲者. n. er. io. al. sit. (blame the victim)」的論調15。. i n U. 二、權力的第二面向──建構於偏差動員的非決策制訂. Ch. engchi. v. 相對於 Dahl 的解釋，有諸多的批評指出其有所侷限，Bachrach 和 Baratz 即認為這樣的論點過於自滿且美化了美國政治的多元圖像。雖然他們基本上也認同權力是一種人與人間的關係，但對這關係的想法卻不作如多元論者所想。他們的批評根植於從結構面來考量行動者的權力相對狀態16。 Bachrach 和 Baratz 的理論繼承自 Schattschneider 所提出的「偏差動員」：其所指乃是犧牲他人、圖利自己之支配性價值、信仰或建制過程。該理論認為，政治活動最重要的課題在於衝突的管理，所有政體、組織或領導者皆是負責處理衝突的管理者。為了鞏固其地位，任何組織都會盡量利用衝突、犧牲其他團體的. 15. Gaventa, John, 1980, “Power and Powerlessness,”6-8. Quiescence and Rebellion in an Appalachian Valley, Urbana: University of Illinois Press. 16 徐世榮，前揭書第 35 頁。 11.

(20) 第二章理論與文獻回顧. 利益，以達鞏固自己的目的17。而運用的方式，包括呈現某種衝突的存在，或是有意壓抑某些衝突的表面化，然後藉此導向有利於己方的局面。他們認為：「(偏差動員)是一套占有優勢的價值、信念、儀式或制度程序(「遊戲規則」)，有系統且持續地有利於特定個人與團體地運作，從而犧牲其他個人與團體。得利者佔據著可以捍衛並促進其既得利益的有利位置。」在 Schattschneider 的偏差動員基礎上，Bachrach 和 Baratz 認為權力的行使不僅是在決策制定之時，也同樣出現在當 A 傾其力量於創造或強化社會與政治價值及制度規範之時，因為這些價值與規範可以縮限政治過程的範圍，把公共討論局限在對 A 無害的議題上。而他們的重點則在於「當某個個人或團體──有意識或無意識的──創造或強化了對政策衝突的公共討論的障礙，該個人或團體就擁有了權力」。而他們的理論，「權力的第二面向」，便是指涉了「非決策制定. 政治大. (nondecision-making)」這種未出現在行動上的情況：將某些團體所關心的議題. 立. 排除於政策議程以外的權力，圖利自己、犧牲他人。. ‧ 國. 學. Bachrach 和 Baratz 以較為廣義的用法，使用「權力」一詞，將它用來指涉 A 成功控制 B 的各種形式──也就是 A 取得 B 順從的各種形式。其權力類型包含. ‧. 了強迫、影響力、權威(authority)、武力(force)和操控(manipulation)。而權力的第二面向，其可能的表現形式便是設法操縱社區的價值、迷思、政治機構與. Nat. sit. y. 程序，將不利於己的公共議題排除於政策議程之外，然後集中力量在有利於己的. er. io. 「安全議題」的分析和解決上。藉由制度的設計及議程的設定將權力的弱者排除於合法的政治運作場域。因此，掌權者對於某些議題就會特別的喜愛，相對地，. n. al. Ch. i n U. v. 對於某些議題就會完全的給予排斥與壓抑。所以，當某些議題不被允許時，很自. engchi. 然的，許多行動者也就會被排除於正常及法定的決策體制之外，根本就沒有參與的機會。在這種情況下，不只是可觀察的行為，「無法觀察」的行為也可以透過權力來加以抑制和阻止，掌權者透過制度的運作將權力弱者排除在外。並且按照 Bachrach 和 Baratz 的觀點，事實上只是維繫現有的政治過程，即足以產生如此效果。因此，並不只是如 Dahl、Polsby 所言般觀察誰在何時、以何種方式得到了何物即可，也必須去了解誰在過程中，以什麼方法被排除在議程外，以及得到者和排除者彼此間的關係；而權力的弱者不僅有可能被排除於議程之外，更必須與統治者所掌控的結構與制度戰鬥，因而他們的參與便顯得更加困難且珍貴18。不過， Bachrach 和 Baratz 依然和多元主義者有著一個極大的共通點：對 17 18. 丘昌泰，前揭書第 194-196 頁。徐世榮，前揭書第 35 頁。 12.

(21) 第二章理論與文獻回顧. 真實、可觀察的(明顯或不明顯的)衝突的強調；並且，Bachrach 和 Baratz 也認為，利益是有意識的被表達出來、也是可觀察的。而 Lukes 因而如此形容他們的論點：「兩個面向的權力觀點，是對側重行為的單一面向觀點的有限度(因為他們假定非決策也是決策制定的形式之一)批評，同時，它考量了避免在潛在議題上做出決策的方法，在這些潛在議題上存在著可被觀察到的(主觀)利益衝突，而所謂的利益，具體表現在明示的政策偏好以及次政治的不滿上」。意即，無論是權力的第一、第二面向，都是建構在「行動」這個前提上：因為將議題阻絕於議程之外也可算是行動的一種，而被隔絕者的不滿也是可以被觀察到的現象，綜合 Dahl 及 Bachrach 和 Baratz 的觀點，可說他們都是看到了「命. 治政大提出的則是「抑制」，但他們並沒有討論到有不採取任何行動的情況。立. 令行動」的這個層次：所不同的是 Dahl 所看到的是「控制」，而 Bachrach 和 Baratz 19. ‧ 國. 學. 三、權力的第三面向──建構於意識形態霸權上的權力宰制. 20 Steven Lukes 對於權力的前兩面向，提出了以下的批評：. Nat. y. ‧. 1.對於行為主義的批評太過有限：. sit. 仍舊執著於明顯的、「實際的」行為的研究，將衝突情況中的「具體決策」. er. io. 視為典範。體系的偏見賴以動員、再造、強化的方法，事實上可以和有意識的選. al. 擇以及特定個人選擇的意欲無關。體系的偏見並非僅由一連串個別選擇的行動，. n. v i n 而是由被社會結構化與文化模式化的團體行為，及制度實踐所維繫，且這些都可 Ch U i e h n c g 藉由個人的不作為來展現。 2.該論點將權力連結到實際而可觀察到的衝突，但像這樣的堅持並不管用：假定權力的行使僅存在於衝突的情況中是不充分的，且在 Bachrach 和 Baratz 自己的論點中，提及了操控和權威這兩種與衝突無關的權力，然而他們卻又自相矛盾的提及了它們可能涉及價值的衝突。 3.沒有觀察到不滿的存在，並不代表其利益未被損害：如果觀察者沒有發現任何不滿，那麼必得假設人們對既有的價值分配有「真實」的共識：也就是說，他們並沒有被損害。這樣的說法事實上漏洞百出，未能 19 20. 丘昌泰，前揭書第 197 頁。 Lukes 著、林葦昀譯，前揭書第 54-59 頁。 13.

(22) 第二章理論與文獻回顧. 定義何為「不滿」，且最為高深的權力行使方式，便是藉由型塑人們的想法、認知與偏好，讓他們安於現狀，只是因為沒有不滿，就將其等同於有真實的共識，這在定義上便排除了虛假的共識 (false consensus) ，或被操控的共識 (manipulated consensus)存在的可能。由是，Lukes 提出了「權力的第三面向」的見解：掌權者可能利用意識型態的霸權(ideological hegemony)，建構有利於統治者的社會現實，型塑民眾的價值觀，使民眾接受掌權者統治權力的正當性。也就是掌權者進一步對於民眾意識型態的宰制。Lukes 採取激進的反行為研究法，針對控制與抑制行為基礎的意識型態與價值信仰進行解析，他如此定義權力的關係：「A 對 B 擁有權力，因為 A 可以影響 B，而這種影響和 B 的利益是相衝突的」。這個定義，包含了三層意義21：. 治政大 A 的主張並聽從其指使，令 A 從中獲利。立. 1.A 可以透過意識形態的掌控影響、型塑 B 的需要，使 B 在不知不覺中接受. ‧ 國. 藏在意識型態的說服之中。. 學. 2.在這種情況下，A 和 B 之間將無法觀察到有任何衝突，政治的利益也被隱. ‧. 3.這種論點已超越了多元主義對權力的論述，權力其實和意識型態及由其所建構政治制度與結構有很大的關係。. y. Nat. sit. Lukes 並在他的理論中引入了「真正利益(real interest)」這個概念，詮. al. er. io. 釋權力概念中的利益，彰顯在虛假共識下的權力行使：在虛假的共識下無法觀察. v i n Ch 如果權力客體理解到權力主體的偏好，並非是他的偏好、而是牴觸了他自己的真 engchi U 正利益，則該潛在衝突，便會浮現出來成為可觀察的衝突。綜合他的理論，Lukes n. 到衝突，但並不意味衝突消失，而是依舊含有「潛在衝突(latent conflict)」； 22. 在分析權力的行使和影響時，所考量的面向便如以下23： 1.決策與議程控制，唯不一定要經過決策。 2.議題與潛在議題。 3.可觀察的與潛在的衝突。 4.主觀的實際利益。 21. 徐世榮，前揭書第 36-37 頁。 Lukes 著、林葦昀譯，前揭書第 54-59 頁；郭秋永，2004，「對峙的權力觀：行為與結構」，第 40 頁。政治科學論叢，20，29-78。 23 丘昌泰，前揭書第 198 頁。 14 22.

(23) 第二章理論與文獻回顧. 自此，再重新檢視 Dahl 及 Bachrach 和 Baratz 等人的說法並比對之，可以發覺 Lukes 所討論的已經不只是控制和抑制行為，而是「命令不行動」，讓議題一開始就被隱藏，也就是他自己所指稱的「最有效且最狡猾的權力行使方式，是在一開始就防止這種衝突的出現」24。四、權力三面向之間的循環關係與政府的介入在 Lukes 的基礎上，Gaventa 將權力的三個面向的理論整合，聯繫擁有權力者，和缺乏權力者之間的關係，將其視為累積的效果：也就是 B 的缺乏權力，是 A 的擁有權力並不斷累積與運作後的結果25。 Gaventa 如此論述權力的三面向間彼此影響、積累的過程：當處於決策的領. 治政勝出，而 B 則因缺乏資源落敗，其後，B 將因資源匱乏而預見與 A 競爭的結果，大立A 而言，他便能透過自己所擁有的優勢地位，進行偏從而 B 不願再挑戰 A，而對域時，A 和 B 原本為地位平等的競爭者，然而在競爭之後，A 憑藉較優越的資源. ‧ 國. 學. 差動員等方式，建構 B 的參與障礙；此際，因為預期的失敗以及 A 所建構的障礙， B 不願也無法進入決策領域，議程遂為 A 所主導，B 遭排擠出決策體制之外，這. ‧. 將會再加強 B 的無權力感，藉此 A 將有機會與權力建構自己的正當性，並透過迷思、資訊控制、意識型態塑造等方式影響、型塑 B 對不平等的認知並麻痺其感知. Nat. sit. y. 與批判力，而 B 在這種情況下因為在制度上缺乏參與機會、在心理上缺乏對自己. io. er. 的不平等境遇的知覺，對於現狀便會保持沉默，而這種沉默又構成 A 的優勢，得以令其確保優越地位不受改變。自這些過程，可知在權力的第三面向中，B 與 A. n. al. i n U. v. 對抗的困難，並將其視之為 A 擁有權力或 B 的缺乏權力的總和，且每一面向的改變皆有加強的效果26。. Ch. engchi. 而 B 如果要與 A 競爭，則他必須做到的事情將有： 1.從限制自己的迷思、意識型態之中突破。為此他必須要有能力認知何種意識型態或文化建構引導他的行為，而這些行為違背他自身的利益。藉此他將從權力的第三面向回歸至第二面向，而原本的潛在衝突也將浮現。 2.在權力的第二面向中，與 A 所建構的制度相對抗，設法解除 A 所設下的偏差動員情況，並將自己所關心的議題引導回正式的決策場域之內，進入權力運作的制度中(即從權力的第二面向回歸到第一面向中)。 24 25 26. Lukes 著、林葦昀譯，前揭書第 57 頁。徐世榮，前揭書第 37 頁。徐世榮，前揭書第 37 頁。 15.

(24) 第二章理論與文獻回顧. 3.在公平的情況下(權力的第一面向)與 A 競爭。從 Gaventa 的論述中可以得知，處於權力第三面向之中的人們，他們對抗擁有權力者的過程極為艱辛：在這個面向裡，擁有權力，即是擁有資源和制度的保護傘，以及不著痕跡的武器──意識型態。且在這樣的情況下，無權力者的不行動將會更加深有權力者的壓制與支配；且更重要的一點，是關於國家機器(政府) 的介入，極有可能會帶來更深刻的影響。另外，Stone 指出，權力不但是一種意圖 (intention)、更是一種立場 (situation)的呈現，B 可能因為害怕或是期待與 A 之間的良好關係為自己帶來將來的利益而願意服從 A，因此權力的關係中可能不見表面的衝突，甚至未必會有衝突存在；這是因為在 A、B 間尚有 C──政府官員，這個存在的理由。政府. 治政大而忽視下階層，而與權力的第三面向觀點結合以後，在權力的研究上，便可發現立政府官員往往會藉意識型態的控制，影響社會。延伸而言，與握有較多資源的官員雖有相當的自主權，但因為社經結構的制約，將使其較為偏愛上階層的利益 27. ‧ 國. 學. 上階層結合後，政府官員甚或國家機器更可能因偏袒己方的偏好與維繫既有政經結構這樣的理由，而建構出意識型態和制度的柵欄，以求統治的方便。統治的重. ‧. 點在於藉由控制意識型態和制度設計，達到權力的鞏固，相反而言，跳脫既有的意識型態以審視自己的地位與利益、和解除制度上的限制，也是進入公平的權力. n. al. er. io. sit. y. Nat. 競爭的要件。. 27. Ch. engchi. 徐世榮，前揭書第 40 頁。 16. i n U. v.

(25) 第二章理論與文獻回顧. 第二節. 空間規劃理論的演變. 從 19 世紀末期到 20 世紀，人類的生活型態與文明有了急遽的改變，不僅是在物質層面上有了長足的進步，同時在制度、思想上也有了大幅的變化，而規劃理論亦同。關於規劃，依照英國學者 Hall28的定義，所常用的意義有二：第一和「有意想實現某個目標」有關，第二則是「將某些措施按一定次序付諸實行」。而他自己認為規劃是將一般性的活動形成一系列的活動，以便完成預定的目標。在此所指的「規劃」乃是「為一個地理空間內組成的各部分作計畫，以提供一個合理的空間結構供給各類活動(或土地使用)為目的」，都市計畫、區域計畫乃至於國土計畫都屬於這一層次，也就是對空間發展的規劃行為及政策介入等等。. 治政而規劃理論則包含了規劃行為的思想、價大值觀、實踐的方法；據立 Allmendinger 所言，理論本身或多或少是規範性的，並作為一種論述來呈現， ‧ 國. 學. 且涉及與權力、政治的關係。規劃理論牽涉到規劃所採取的中心思想、方法論， 29 並影響、塑造規劃的制度與行為。可說規劃理論的典範，將主導規劃的體制構. ‧. 成，因此，在檢視規劃所採取的行動、方式時，也必須了解其理論根源。規劃的結果將影響到公眾的權利與利益，規劃行為的目標也因而集中於公共利益. Nat. sit. y. (public interest)這個概念，由於規劃是一種對空間發展進行分配的公共政策，. io. er. 因此它的合理性和合法性都需要由公共利益這個理由來支持，而不同的規劃理論，對於「公共利益」也都有不同的定奪，並以不同的方式來界定、達成它。因此，. n. al. i n U. v. 可說規劃理論的內涵，涉及空間規劃的體制、目標，並決定規劃中的權力關係。. Ch. engchi. 一、公共利益的定義公共利益的概念廣泛出現在公共政策和規劃中，作為決策的正當性依據。在規劃方面，無論是規劃的定位，方式，相關的參與等等，都會視對公共利益概念、定義的不同而有巨大的影響，可以說規劃的核心即是公共利益。同時，規劃典範 (planning paradigm)30也會隨公共利益定義的不同而出現不同的改變，甚或可能. 28. Hall,Peter 著、張麗堂譯，前揭書第 5 頁。 Allmendinger,Philip 著、戴伯芬譯，2011，『規劃理論』，台北市：巨流。 30 典範：為 Thomas Kuhn 所提出的概念，所謂的典範乃是一在特定時間下為社會所共同接受的科學成就，它是「一個『科學社群』最基本的一些共識，包括彼等所共同接受的假設、理論、方法、範例等等，任何科學活動都無法離開背後的典範，因為唯有透過一定的典範，科學研究的問題意識、概念定義和研究程序才能有所依據。」典範的建構通常分為四個階段，及各種理論和學說彼此競爭的「前典範階段」(preparadigmatic 17 29.

(26) 第二章理論與文獻回顧. 因而導致典範的遞移(paradigm shift)31，連帶影響規劃理論的更迭，和對方法論選擇與規劃主體的歸屬，因此在討論規劃典範的內涵時，對公共利益的了解是不可或缺的。在探討公共利益以前，首先必須要說明「利益」(interest)為何物。所謂的利益，是指任何一個人感到有興趣、有價值的東西。但隨著個體不同，對利益的界定也不一樣，當然的，在不同的團體、社群間，也會有不一樣的利益。在法西斯主義下，公共利益大於個人利益，而由精英來代替個人決定公共利益為何；在自由民主主義下，公共利益是個人利益的集成，而要採取何種利益與價值，則由個人決定。而究竟要採取何種公共利益的觀點，則須視我們所想要追求的社會是什麼樣的社會，若我們同意市民是社會的主體，則就必須採取以民主自由為出發點的看法32。. 治政大公共利益的定義到目前為止並沒有一個真正為所有人所接受的共識，主要的立原因在於它的內涵太過廣泛而模糊、空洞，它也會隨著社會價值觀的改變和規劃 ‧ 國. 學. 典範的轉換而變動，因此其型態、內涵並不固定，也有許多人提出不同的見解。從規劃理論的角度，主張個人觀者認為公共利益是個人利益的匯集，須建構在個. ‧. 人利益的基礎之上；強調國家主義及單一觀者認為公共利益是一種超然、代表社會集體的利益，此集體利益雖和個人利益有密切關係，但其實質意義遠重於個人. Nat. sit. y. 利益。主張實利觀(Utilitarianism)33者認為公共利益就是滿足大多數人需求，. er. io. 使最大多數人獲致最大的快樂，而少數人的利益在必要時應可犧牲34。在規劃實務上，美國規劃學者 Howe 將規劃者對公共利益的認知歸納為以下三類35：. al. n. v i n Ch 1.公共利益與一些基本權力有關(如基本住宅需求、生活品質等)，並主張規 engchi U. 劃者的主要責任就是保障民眾的基本權利。. 2.公共利益與規劃程序、程序正義有關，因此他們重視設計一個公平、公開的規劃程序，認為在此程序中所建立的共識就是公共利益。 phase)，建立起常規科學的「典範階段」(paradigmatic phase)，在此一階段，由於典範一經建立即不輕言改變，研究者亦僅研究與典範相關的課題，導致研究上的視野窄化並導致典範的僵化，令研究社群與社會問題愈行愈遠，因此也將導致下一個典範動搖的「危機階段」(crisis phase)，和新典範成立，取代舊典範的「科學革命階段」(the phase of scientific revolution)。 31 典範的遞移：即上述之新典範取代舊典範之過程。 32 楊少中，「由公共利益探討都市更新法令調整機制－以台北市為例」，第 2-7-2-8 頁。2009，國立臺北大學都市計劃研究所(碩士論文)，指導教授：郭肇立。 33 即邊沁(Jeremy Bentham)的功利主義，認為獲得/產生最大多數人的最大利益為善。 34 吳綱立，1998，「規劃思潮與公共利益的演變：建構一個新的規劃典範來找尋公共利益」，第 74-75 頁。11-12，人與地，74-86。 35 吳綱立，前揭書第 75 頁。 18.

(27) 第二章理論與文獻回顧. 3.由持實利觀的規劃者所持的主張：重視規劃的後果，強調目的重於手段，所以只要能達到規劃的目的和滿足大多數人的利益，規劃手段可以透過協商，少數人的權益必要時也可犧牲，再以補償的方式彌補。由於規劃是基於公共利益這一中心理念，對空間進行干預和分配，現在公認 36 規劃是一種具備高度政治性的公共行政活動，因此，儘管對公共利益的界定眾. 說紛紜，公共利益這個核心的概念也必然隱含著政治上的觀點，不同的政治體制、型態也會影響到對公共利益內涵的解釋及決定方式，意即，政治過程和價值觀和公共利益的認定有著重大的關聯，且由於規劃理論或多或少是規範性的，並可被視為論述，和作為權力與政治的面具，因理論的觀點可以選擇性或任意的被用於特定的情境，所以也賦予政策分析師及規劃師重要的權力，讓他們告知觀點、理論與最終方法的選擇37，是故隨所採用的理論不同，在規劃上的觀點和使用的規. 政治大. 劃方式、過程都可能有所不同，而涉及不同價值觀、偏好的規劃目標也會有所不. 立. 同，甚至可能影響權力的運作和分配。在民主社會中，隨個人認定不同，價值觀、. ‧ 國. 學. 偏好也會改變，公共利益如同一個空箱，有不同的人往裡面填塞他們所以為的東西，在市場模型中，公共利益是每一個個人追求個人利益的總合；而在政治模型裡，公共利益是人們有意的、有計畫及努力所造成的，公共利益可以被解釋為「對. ‧. 38. 那些目標有一個共識」。既然規劃本身是一個公共政策行動，不可能脫離政治. y. Nat. 的範圍而存在，「單一的」公共利益，基本上便不可能存在。且公共利益界定過. n. al. er. io. 應成為規劃的基礎。. sit. 程中，如果無法指出公共利益是基於「何種共識」而來，則這樣的公共利益便不. 二、規劃理論的演變. Ch. engchi. i n U. v. 規劃理論隨時代演進，從最早的實質設計，到 1950 年代以後出現系統論和理性規劃理論(其後兩者有匯合為程序理性規劃理論的趨勢)，之後在 1960、1970 年代，有 Davidoff 等人提倡倡導式規劃理論，以及 Lindblom 所提出的漸進式規劃理論，而到 1970 年代以後，因為能源危機以及惡化的環境問題，配合日趨多元的社會，出現了永續發展的理念。而近二十多年以來，受到政治經濟學、批判理論、溝通理性概念等影響，規劃學者 John Forester 提出溝通理性規劃理論，主張在無權力束縛、動態、互動的規劃環境中，由參與者間彼此學習、了解，調. 36. Allmendinger,Philip 著、戴伯芬譯，前揭書第 53 頁。 Richardson, 1996: 286，轉引自 P. Allmendinger，規劃理論，戴伯芬譯注，2011：18。 38 Stone, Deborah A.1988. Policy Paradox and Political Reason. New York, NY: Haper Collins, 1-26(3). 19 37.

(28) 第二章理論與文獻回顧. 整自身的價值觀和共識來凝聚真正的共識39。以下，將介紹各種規劃理論，以及其所主張的公共利益40： (一)實質規劃(Physical Planning) 關於實質設計理論，始自自工業革命以後，為顧及政治目的及都市內居民生活品質，實質規劃日漸興盛，之後和教育、衛生、社會安全同列為政府施政的重要項目；在工業革命以後，當時的英國倫敦作為世界第一的大都會，卻充滿惡臭髒汙，甚至曾有因工廠排放空汙而導致一天內有數百人死於汙染的實例。其時 Bush 耗費二十載調查倫敦貧民窟居民生活情況後發行研究報告，引發社會震驚，促使國會通過一系列改善都市生活環境之法案；其後有如 Ebenezer Howard 者，為改善低落的居住環境而為花園都市(Garden City)之發想、倡導，並實際建設. 治政大。該種實質規劃即今日結果，而往後歐洲各國紛起效尤，此一風潮亦傳至美國立之都市計畫的起源，也是在規劃上最早呈現、作為主流的理念：藉由改善物質空之，帶來極大之震撼，也對往後的規劃有不可忽視的影響；實質規劃在英國開花 41. ：. ‧. ‧ 國. 43. 學. 間之環境來促進社會、經濟生活的環境決定論觀點42。實質規劃之主要內涵如下. 1.城鎮規劃是實質規劃。. Nat. sit. y. 2.以都市設計為規劃的核心。. al. er. io. 3.規劃以主要計畫和藍圖式規劃為主，其應以相同的精確度來表示空間型態. v. n. 結構和土地使用計畫，形成一個「最終目標」，並同時對建築、其他人工結構物. i n C 為設計，而此一工作應交由工程師或建築師為之。 hengchi U. 在這個階段，對公共利益的想像和概念依然相當模糊，規劃的目的僅是為了滿足生活的基本權益；直到 20 世紀以後，城市美化運動、好政府運動44相繼出現，成為當時規劃的主要思潮，規劃開始被視為是一種專業，而為了支持規劃的合法性和合理性，公共利益的概念開始被規劃者所強調和引用，也成為西方規劃教育的一個重點。西方規劃巨擘 Rexford Tugwell 在 1930 年代，提出了關於公共利 39. 吳綱立，前揭書第 76-82 頁。以下引用吳綱立(1988)之論著中所提及之規劃理論公共利益內涵演變進程。 41 張祖璿主編，1992，『都市及區域規劃』，第 17-2 頁。台北市，中國土木水利工程學會。 42 Taylor,Nigel,1998, Urban Planning Theory Since 1945, 7. London：SAGE Publication. 43 Taylor,Nigel,1998, Urban Planning Theory Since 1945, 5. London：SAGE Publication. 44 城市美化運動和好政府運動皆是源自美國，城市美化運動的目的在於透過實質環境的建設來改善生活品質和提升公共利益，而好政府運動則是反映當時美國民眾的不滿，希望藉由政府的自我檢討和清除貪污行為來提升行政效率和維護公共利益。 20 40.

(29) 第二章理論與文獻回顧. 益的概念：公共利益是一種控制社會機制的集體心智的結晶，也是規劃的終極目標。 45 (二)全盤理性規劃(Rational Comprehensive Planning). 在實質規劃之後，繼之而起的是全盤理性規劃。其立論基礎在於如果要保障公共利益，則必須要全盤理性、整體的進行規劃，才能將規劃所面臨的難題和衝突，例如相牴觸的規劃目標、或對立的價值觀對未來的不確定性等，降至最少。而該時期的公共利益，據 T. J. Kent 的解釋，是指「社區的整體利益」，而非個 46 人或特定族群的利益。同時，理性規劃理論相當重視「工具理性」這種以實證. 科學47為基礎而發展出的理性，強調以各種量化、科學技術作為輔助，進行經濟、社經分析，在當時這也將傳統的規劃偏向「設計」的印象提升到了現代化的科學. 治政大提出，實證論也受到嚴厲的反思和批判。在規劃界，根源於實證論基礎的理性規立. 之層次，但自 1950 年代以降隨 Popper、Kuhn 和 Feverbend 等人的各種方法論之. ‧ 國. 學. 45. ‧. 包含系統論與理性程序理論兩者，由於此二理論有匯合為一的趨勢且常被相提並論，因此將其總稱為全盤理性規劃理論(又稱理性規劃理論)。 46 透過實驗、分析，建立預測模式，而重複操作可得到類似的結果。 47 實證論(logical positivism)：由 Hume 創始，該理論認為知識由客觀之經驗而來，所有陳述 (statement)須經由實證方有意義(徐世榮，2001：10)。關於實證論的主張，江明修(2009)認為有以下幾點： 1.價值中立：事實與價值分離，實然和應然應嚴格區分，主張價值中立(value-free)的觀點。 2.預測控制：採決定論之觀點，認為科學研究乃是為獲取知識，以便解釋、預測，並藉由這手段達到控制人類社會和大自然的目的。 3.經驗科學：主張經驗科學的方法論同時適用於自然和社會科學。並假定此為獲得知識的唯一途徑。同時重視統計、量化的陳述方式。 4.外在實體：認為實體為單一的，有形的外在實存(out there)，可以將其細分，也可以將其脫離其他事務、獨立以為研究。 5.尋求通則：欲發展一種規律性的知識體系，追求超越時空的通則陳述。 6.線性因素：主張各種行動都可從先、或同時發生的原因解釋其結果，是線性式的因果關係。 7.機器喻象：採機器喻象(metaphor)的世界觀，視整體為巨大精確的機器，可拆解來分別研究，認為部分之總和等同全體。 8.規律變化：認為宇宙存在規律不變、穩定的秩序，只要能掌握其基本特性便能理解箇中變化。 9.知識累積：認為透過持續的知識累積可以在最後組成科學的完整知識，進而得到真理。 10.化約主義：複雜現象的所有層面都可簡化為其所組成的部分加以理解；即，自然是一部受嚴謹數學定律操縱的完美機械，可對之操控和利用。 21. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(30) 第二章理論與文獻回顧. 劃理論的陳述也不例外的受到檢視。規劃所面對的社會問題往往是「邪惡的問題」 48. ，這不是技術理性和實證方法所能面對的；另一方面，規劃者不可能完全掌握. 所有的資訊進行規劃，而自然科學所用的實證方法也無法適用於動態的規劃決策環境，規劃者也很難保持中立去面對與規劃目標相抵觸的價值觀和規劃目標。 (三)漸進式規劃(Incremental Decision-Making) 在這些批評以後，公共政策學者 Lindblom 提出漸進式規劃的理論。Lindblom 發現規劃的決策過程往往不是完全合乎理性，且最後的結果也往往是決策精英與利益團體的政治角力，在兩者的不斷對抗中透過互相調整和妥協來產出。因此 Lindblom 認為，在規劃中，既然不可能有完全的資訊和合理化的過程，為了便於政策的執行，有時只要滿足短期、局部的目標即可，甚至採取混過去(muddling. 政治大不過，Lindblom 的理論並未涉及到既有的權力結構，以及對不合理的規劃立. through)的方式也不失為一個方法。. ‧ 國. 學. 環境提出挑戰，因此其所能保障公共利益的程度需視實際情況而定。若是在權力不平衡的決策環境中，由於經黨派權力角力而產生的共同利益可能僅能滿足強勢團體，而無法兼顧弱勢團體的需求，甚至弱勢團體可能根本無法參與協商。. ‧. (四)辯護式規劃(Advocacy Planning). y. Nat. n. al. er. io. 48. sit. 辯護式規劃的理論是由美國的黑人律師 Paul Davidoff 所提出，他主張如果. i n U. v. 邪惡的問題：由 Rittel & Weber(1973)所提出，他們認為，社會問題多半和自然科學所處理的問題不同，而具有以下的「邪惡的問題」的特徵： 1.沒有固定的型態及定義：為了要清楚地描述一個邪惡的問題，必須要先去探尋解決它的所有可能答案。問題的定義及解決往往同時呈現出來，因此，唯有在獲得答案之後，問題才有可能被定義。 2.沒有停下來的法則：問題往往與其他問題相連結，因此問題的解決往往是無止境的。規劃者之所以停止某一個問題的解決，那是因為他已經沒有時間、金錢、或是失去了耐性。 3.基於不同的價值取向或利益、或是意識型態，對於問題的解決有著不同的方案解決邪惡問題的答案無所謂的對或錯，僅有好與壞。 4.對於解決邪惡問題的答案沒有立即及最後的測驗：採取的方案所造成的後果很有可能與原先所欲達到的目標完全不同，且因為無法追蹤出一決策所有的後果之故，也無從評估之。 5.任何解答都是一次性的操作（one-shot operation），因為沒有機會去試誤，但所帶來的效果又是長久的。 6.由於價值判斷不同，通常在一組方案呈現時，另一組方案便被漠視，也不可能有許多良好的操作方式。 7.任何邪惡的問題都是獨特的，也許會有相似的情況，但都有屬於它們自己的特質。 8.任何邪惡問題都可能被視為其他更高階層問題的徵兆，解釋它們是根據分析者的信心，而非有邏輯性的理論。 9.一個邪惡問題可以由許多種方法來解釋，選擇解釋的方法決定了問題解決的途徑，而一個人的態度會引導他的選擇。 10.規劃者沒有錯的權利，但卻往往因損及他人的利益而遭批評。 22. Ch. engchi.

(31) 第二章理論與文獻回顧. 規劃無法中立於政治之外，且規劃者無法不受個人價值觀所影響，那麼也許規劃者應該放棄中立的立場，為其所代表的規劃理念或團體辯護。辯護式規劃的主要目的在於讓所有社會族群能在辯護的過程中追求其族群利益，它也重新建構了公共利益的概念：追求公共利益，即是喚起社會各族群(特別是弱勢團體)的自我意識，以追求社會共同的利益。但辯護式規劃亦有其缺點。首先，規劃環境並非法庭，可以讓人判決公共利益和上訴，同時，規劃者以公僕身分作為社會團體代言人辯護，其合法性也受人質疑。 (五)永續發展典範(Sustainable Development). 治政趨多元，永續發展的概念也迅速普及：其內涵在於「滿足當代的需求而不損及後大立年的國際自然保育聯盟(IUCN)會議中達成的共識，其代子孫的滿足」，根據 1986 在 1970 年代以後，由於能源危機、環境汙染等問題的日益惡化，和社會日. ‧ 國. 學. 目標如下：. 1.整合保育與發展的衝突，. ‧. 2.滿足人類的基本需求，. y. Nat. n. al. Ch. 5.維持生態系統的完整。. engchi. er. io. 4.維護社會自主性和文化多樣性，. sit. 3.滿足社會公平和社會正義，. i n U. v. 永續發展理念也指引了公共利益的新方向，促使規劃者與環境使用者重新思考自然環境的價值，人對資源的使用態度，以及人與環境的關係。而公共利益就是為了維持人類和生態系統的長期健康狀態，包括維持生態系統的物種多樣性，以及人種間公平和跨世代公平。但每個人在資源使用上的自我約束不一，且也欠缺具有實際約束力或社會共識的規範能協調各社會成員對環境資源的使用態度。永續發展，其屬性可以歸結為對經濟效率、環境保護以及社會正義三層面之共識，主張生態、經濟和社會福祉是必然相連的，在這三層面之中，公平、健康和環境等價值與經濟發展被並列為公共利益的重要內涵，以「人」為中心來進行. 23.

(32) 第二章理論與文獻回顧. 思考49，而這個典範也隨著氣候、暖化問題在全球擴散，漸漸的取代以往以經濟、效率為第一優先的公共利益概念，而成為愈來愈為眾人所接受的新價值。 (六)溝通理性理論(Communicative Planning) 受到政治經濟學，計畫與市場的辯論，和 Jürgen Harbermass 的批判理論的影響，西方規劃思潮中新的公共利益理論主要以 Harbermass 所提出的「溝通理性」(communicative rationality)為基礎，強調在無權力壓迫的環境中，藉由解放的認知興趣及開放、互動的規劃程序，讓規劃者、社會大眾與決策者共同界定公共利益，並討論其實踐方法。而規劃學者 John Forester 也將溝通理性的概念應用在規劃上，指出規劃的溝通行動應是在動態 (dynamic) 、互動 (interactive)、無權力束縛的規劃環境中，一種具有認知效果的技巧性行為，. 治政大現有的行為規範，進而凝聚真正的共識。其主要的特點有二：立. 在此溝通過程中，參與者可透過互相學習、互相了解來隨時調整自身的價值觀和. ‧ 國. 學. 1.強調藉由語言學的溝通理論及理想言詞情境的假設，達到一種真誠、非扭. 曲的溝通(undistorted communication)；. ‧. 2.強調藉由解放的認知興趣(emancipatory knowledge interest)，對既有不合理的社會權力結構予以解構和重建，並將應得的權力還給弱勢團體(empower. Nat. sit. y. the powerless)。. al. er. io. 溝通理性理論暗示了決策者不應僅由主觀的判斷，由上而下、中央集權、單. v i n Ch 團體的自身利益視為唯一的公共利益。公共利益應建立在社會共識的基礎上，由 engchi U 社會大眾一同尋找、界定。 n. 向式的決策方式，決定和社會大眾息息相關的公共利益，利益團體也不應僅將其. 三、從規劃理論的公共利益定義檢視理論中的權力關係在上述的各種規劃理論中，實質規劃與全盤理性規劃理論，思想基礎都是根源於從啟蒙時代、科學革命以來的實證論而來，特別是全盤理性規劃理論以現代或現代性為出發點，應用科學的思考方式到美學、社會、政治領域，透過知識來產生自由思想，經由特定的規範或原則來改善人類的生活50，且無論是實質規劃或全盤理性規劃的規劃師都一貫認為，擁有充足知識的自己，必然最為理解、也. 49. 吳貞儀，「權力與協作規劃：灣寶永續社區及公民環境主義的觀察與反思」，第 27-32 頁。2011，國立政治大學地政研究所(碩士論文)，指導教授：白仁德。 50 Allmendinger，戴伯芬譯注，前揭書第 184-185 頁。 24.