環境治理

研究背景

永續發展除了強調永續環境、永續社會與永續經濟必須兼容並顧外，格外重要的 一環是決策機制以及決策者與執行者必須具備足夠的制度量能，達到決策與執行 的最適化與有效性，所牽涉到的乃是制度與治理的議題。制度可視之為權利、規 則、決策程序的集合體，用來遂行社會實踐，並指派各種角色參與此實踐；因此，

制度常被視為環境問題的肇因，反之制度也可成為環境問題的藥方。治理則為國 家在經營管理其經濟、社會與環境資源時，其權力行使的方式與手段，良善治理 代表的即是一健全的政府管理制度，而良善治理推動的目的則在於提升國家的制 度量能。1989 年世界銀行首次使用治理危機(crisis in governance)來描繪第三世界 國家的發展狀況，並且於1992 年年度報告使用治理與發展(Governance and Development)作為標題，此後包括經濟合作與發展組織(OECD)、聯合國發展署 (UNDP)及聯合國教科文組織(UNESCO)等組織皆著重對治理以及善治(Good Governance)的探討，而國際治理也成為建構國際體制(regimes)與網絡、健全國際 合作的重要概念。

1992 年世界高峰會中所通過的二十一世紀議程為世界各國永續發展具體推動架 構，其第一節第8 章明確指出「將環境與發展議題納入決策」的重要性，亦即在 制度與決策中整合社會、經濟與環境面向，並且納入個人、團體與組織參與各級 決策；第三節（第23 到 32 章）則提及如何納入重要團體角色共同推動永續發展；

第四節（第33 到 40 章）則有關執行的方式，包括建立相關制度，以及建構國際 合作與網絡。再者，聯合國發展署(UNDP)作為聯合國部署在全球的發展網絡，

提出民主式治理(Democratic Governance)作為千禧年目標以及永續發展的中心命 題，並且強調永續發展的架構與策略(Frameworks and Strategies for Sustainable Development)，要求落實環境主流化意識(Environment Mainstreaming)，將環境意

識整合到國家或在地的制度與決策之中。以上均顯示出制度與治理對於地方、國 家與國際間推動永續發展的關鍵性。

從全球環境變遷的角度來觀照，幾個世紀以來，人類活動劇烈地影響了地球系統 的諸多元素；然而對於人類用來與自然環境以及全球生地化循環(biogeochemical cycle)之間維持關係的機制，特別是制度、組織與治理機制，仍然有許多空白的 領域值得研究。從生態環境的角度看，永續發展在於確保人類發展所帶來之負荷 (Loading)不得超過環境承載力(Carrying Capacity)，然氣候變遷可能弱化環境承載 力，並可能加重發展所帶來之負荷，進而影響永續發展推動，而至今有關永續發 展與氣候變遷衝擊與調適，仍有許多需要努力的空間。

我國於2004 年核定台灣二十一世紀議程作為國家永續發展與策略綱領，當中明 訂社會公平、制度改革、國際參與以及公眾參與等原則，並且規劃了建構永續發 展指標、建立永續發展的決策機制、強化永續發展的執行能力等推動方向。突顯 出我國為落實二十一世紀議程與台灣的永續發展，從制度與治理上與國際進行接 軌。行政院並且於2005 年成立跨部會「氣候變化公約暨京都議定書因應小組」，

也充分顯示從全球到在地，整合氣候變遷與永續發展作為環境治理的重要性。

目前研究成果

國科會永續發展推動委員會乃我國推動永續發展研究的主要機構，1997 年以來，

特別著重國家永續發展執行機制的研究，包括配合政經社會之永續發展的法律體 制之改革與建置、決策機制與資訊公開以強化民眾參與、國土規劃機制等。

十年來國科會永續會針對制度與治理的研究相當豐富，舉其要者，整合型計畫包 括我國推動永續發展的制度建置與法制興革、制度量能的提昇與建構、綠色財政 改革的可行性與規劃、面對鄰避情結如何改善民眾參與；個別型計畫則包括國家 公園制度的形成、政府行政體制的調整、土地利用法規與制度的變革等。

在其他相關政府部門亦有豐碩的研究成果，包括營建署針對區域發展指標與國土 規劃的相關研究；經建會針對永續發展指標、重大公共建設之決策機制、因應國 際體制之生產與溫室氣體減量等制度、綠色財政改革等相關研究；環保署針對永 續發展策略與規劃、永續指標、國際合作、環境影響評估等相關研究；以及國科 會人文處針對永續發展之財政與法律、環境政治與治理等相關研究。

雖然十年來我國就永續發展的制度與治理議題之研究，卓有成就，然而1)我國因 應永續發展的制度調整與治理仍未充分落實；2)全球環境變遷的複雜性，重要國 際組織仍持續不斷地強調制度與策略的建立以及民主治理的落實，視之為推動二 十一世紀議程的重要命題；3)國際重要研究社群，諸如國際全球環境變遷人類面

向研究計畫(IHDP)、國際地圈與生物圈計畫(IGBP)等，亦起動新一階段針對環境 治理的研究能量(Earth System Governance initiative)；4) 跨政府氣候變遷小組 (IPCC)第四版評估報告中，有一專章特別針對永續發展與氣候變遷之關係加以探 討；5)氣候變遷因應包括減緩(mitigation)與調適(Adaptation)，過去研究多採分別 探討，而未予以整合，有研究綜合評估與決策工具的必要性。因此為了有效落實 制度變革、因應國際潮流、並與國際研究社群接軌，未來國科會永續會下一個研 究階段，亦應該將環境治理與制度納入研究核心。

未來研究方向與研究主題規劃

研究方向主要配合諸如國際地圈與生物圈計畫(IGBP)、國際全球環境變遷人類面 向研究計畫(IHDP)等國際重要研究社群，在氣候變遷與永續發展的範疇裡，就國 際、國家與地方不同尺度，採用理論的、分析的、工具的不同取徑，從科學研究 到政策工具，就制度的變革、調適、有效性等主題進行綜合性研究。

一、國家與地方之良善治理、制度量能提升、與相關政策工具之研究

1. 因應氣候變遷衝擊與永續發展願景之制度調適，探討方向包括針對國內外不 同尺度與類型之制度進行分析研究、探討影響國家與地方良善治理與制度有 效性之因素、評估如何提升中央與地方政府之制度量能、以及民眾參與機制、

政府與民間伙伴關係等研究。

2. 永續發展政策工具及評估工具之相關研究，包括針對政策環評與個案環評進 行制度檢討與案例研究、前瞻性之政策環評或永續性評估之工具與方法論研 究與可行性分析、中央與地方永續性評量工具的建立等。

3. 建構國家永續發展願景以及決策、策略規劃之整合研究。

4. 國內水土林資源、生物、能源、國土與環境資料庫之需求、應用、品質評估、

整合之研究(不包含實體資料庫之建立)。

二、氣候變遷與永續發展之綜合性研究，包括結合減緩與調適策略所為之衝擊評 估模式（例如針對農、林業與陸域/海域生態系）之探討與最佳決策分析

1. 建立量化評估永續發展之方法與指標，並評估氣候變遷對永續發展所造成的 衝擊。

2. 探討因應氣候變遷所採取之調適行動與減緩策略，並分析調適與減緩策略間 相互關係。

3. 分析產業發展、人文社會、環境生態間之關係，並據以分析可行之調適與減 緩策略。

4. 探討減緩與調適策略之整合評估模式與最佳決策分析，可包括：1)應用長期監 測資料建立預測模式，評估台灣生態資源與生物多樣性脆弱度與外來物種入 侵可能衝擊；2)分析氣候變遷對農業、林業與陸域\海域生態系統之衝擊；3) 研擬農業、林業與牧業之溫室氣體減量策略。