第一章、研究主旨 第 一 節 、 研 究 緣 起 及 主 題
壹、研究緣起
2016 年國土計畫法通過後，內政部 2018 年 5 月已公告實施「全國國土計畫」（計 畫說明書）；2020 年直轄市、縣（市）政府應公告實施「直轄市、縣（市）國土計畫」
（計畫說明書）；2022 年，直轄市、縣（市）政府應公告「國土功能分區」（分區圖）。 為協助推動地方層級國土計畫納入災害韌性內涵，本所已於 2017 年辦理「地方層 級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂」案，已彙整完成國土計畫功能分區災害韌 性規劃指導原則，可協助功能分區劃設時融入災害韌性之規劃元素；2018 年「研擬地 方層級國土計畫城鄉發展地區(第一、二類)災害韌性規劃之土地使用管制策略」案，
選定人口及產業密集之城鄉發展地區，研擬了 12 項韌性規劃土地使用管制策略，供地 方層級研擬國土計畫土地使用管制時有關災害韌性之參考，而這 12 項策略中，”增加 公共設施多元利用之土地使用型態”是大多數專家學者認為應是優先落實推動之策 略。
過去都市土地及非都市土地兩領域經常採行各自獨立規劃作業，相互配合情形不 多，但國土計畫已將都市土地及非都市土地結合為城鄉發展地區內，因此，對於城鄉 發展地區內之災害韌性規劃，應有一整體規劃之思考與作為，方符合國土計畫之方向，
故城鄉發展地區內之公有土地應作整體且多元之規劃思考，並成為納入韌性規劃之重 要工具，原因如下:
1.公有土地及公共設施用地比例與劃設面向:
現行都市計畫地區之公有土地及公共設施用地比例合計占都市土地面積平均 約 45%~50%；非都市土地中之公共設施及非公用公有地亦有相當比例。衡估以往 各相關計畫中少有災害韌性之觀念，因此，未來若能將公共設施、公有土地進行 分類及歸納，並考量其如何配合落實災害韌性規劃於城鄉發展地區(第一、二類)，
以提高城鄉地區整體災害韌性，應為一重要研究方向。
2.空間尺度面向:
現行各項潛勢參考圖資之空間範圍尺度較大(比例尺值較小)，與各類公共設施 與公有土地尺度有時無法銜接比對，未來應考量將城鄉發展地區(第一、二類)內之 公共設施與公有土地以整體角度與災害潛勢圖資結合，跳脫以往圖資尺度上無法 適用之情形。
3.韌性規劃落實面向:
2018 年 823 水患後，行政院長已說明韌性是國土治理的重要概念，因此如何 將韌性規劃具體落實將是政府施政的重要考量。取得後之公共設施與公有土地因 其所有權為公有，理當配合政府施政，具有拋磚引玉之示範效果。
根據上述分析及往年研究之基礎，本年度之研究將延續 2018 年計畫，聚焦於城鄉 發展地區（第一、二類）災害韌性規劃之進一步深化與落實，深入探討整體公共設施 及公有土地對應於各項災害韌性宜如何多元利用並分類，以期在合適之空間尺度下應 用於地方層級國土規劃，以有效達成國土減災與永續發展。
貳、研究主題
國土計畫法於 2016 年 5 月 1 日開始施行，並於 2016 年 6 月 17 號頒布施行細則，
「直轄市、縣(市)區域計畫」即將轉型為「直轄市、縣(市)國土計畫」。
內政部建築研究所於 2016 年之「直轄市、縣市國土（區域）計畫之防災與韌性規 劃內容」研究案中已彙整分析「各縣市區域計畫」中防災規劃之相關內容、各縣市「氣 候變遷調適計畫」、各縣市之「地區災害防救計畫」等計畫之內容大要，並提出相關課 題與對策。
內政部建築研究所接續前述之計畫，再於 2017 年推動「地方層級國土計畫災害韌 性規劃參考準則之研訂」，作為擬訂地方層級整體防災之指導，期望落實於直轄市、縣 市國土計畫之功能分區、建構相關防災規劃項目與內容、探討國家層級與地方層級國 土計畫分工及銜接、釐清各計畫在法令、運作分工課題及配套，以韌性為核心，整合
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接續前述研究計畫成果，內政部建築研究所訂定 2019 年之研究主題為：「地方層 級國土計畫城鄉發展地區（第一、二類）災害韌性與公共設施、公有土地之整體多元 使用策略」，將 2018 年研擬 12 項韌性規劃土地使用管制策略之成果，進一步研擬以韌 性規劃為核心之公共設施、公有土地整體多元使用策略，以落實於未來城鄉發展地區。
本計畫之研究內容以災害韌性規劃為核心，研擬在地方層級國土計畫之城鄉發展 地區之公共設施、公有土地之整體多元使用策略，內容包括下列各項：
1. 透過公共設施及公有土地多元複合之使用方式，進行整體性之災害韌性規劃，
使得每一項公共設施或相關非公用之公有土地均在國土韌性上扮演一定之角 色，以提昇城鄉發展地區之災害韌性。
2. 以災害韌性之觀點，分類彙整城鄉發展地區(第一、二類)之公共設施用地及公 有非公用土地應扮演之功能角色，並透過公共設施公有土地多元、複合之使用 方式，研擬符合可提高災害韌性之土地使用策略，以提供各地方政府未來對城 鄉發展地區規劃之參考。
3. 使現有及未來興闢之公共設施及公有土地功能不再侷限於單一項目，而能多面 向的同時提高災害韌性，並與同一城鄉地區內之其他公共設施及公有地相串連，
提升整體城鄉地區之災害韌性。
4. 選定高鐵桃園車站特定區進行公共設施與公有土地整體災害韌性規劃方案。
第 二 節 、 研 究 目 的
壹、研究背景
因應全球氣候變遷造成之極端氣候所帶來之衝擊，近年來防災學界已逐漸從防減 災之概念轉變為韌性之思考，發展出「韌性都市」(resilient city)之概念。在此趨勢下，
研擬「直轄市、縣市國土計畫」時，如何將防災規劃、氣候變遷調適與韌性思維等融 入空間規劃之中，為必須探討之重要課題。
內政部雖於 2010 年起在全國推動各縣市之「直轄市、縣（市）區域計畫」，但因 2015 年 12 月 18 日立法院三讀通過國土計畫法，故各地方政府需面對區域計畫轉換為 國土計畫架構之轉變，於此轉變之際，可同時檢視整體防救災計畫之內涵，並成為相 關計畫整合之最佳時機。
因此，內政部建築研究所提出連續期程之計畫，首先，為了解相關計畫間彼次之 關係，包含:《直轄市、縣（市）層級區域計畫》推動的相關防災規劃、《地方氣候變 遷調適計畫》之相關調適措施與防災內容之關聯性、《地區災害防救災計畫內容》之檢 視等，並彙整出地方層級國土計畫運用韌性規劃概念整合防災規劃與調適規劃的內 容。
第二年為接續前一年之計畫，目的在釐清地方層級國土計畫中對防災規劃、地區 災害防救計畫、地方氣候變遷調適計畫等在法令架構、運作分工上之配套措施，以及 銜接全國國土計畫之防災對策。此外，參酌國際災害韌性之相關研究及學者意見，針 對地方層級國土計畫及四大功能分區擬訂災害韌性規劃架構及參考準則。
第三年為研擬地方層級國土計畫城鄉發展地區災害韌性規劃之土地使用管制策略，
延續 2017 年之「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂」成果，研擬納入災 害潛勢(如:淹水潛勢、坡地災害潛勢、地震、複合性災害)及氣候變遷調適計畫進行考 量，研究落實於城鄉發展地區(第一、二類)之土地使用管制策略。
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100%(除陽明山國家公園外)，而新北市、基隆市及桃園市位於城鄉發展地區第一類之 面積約為 13~34%，所占面積相較於全市之比例雖不高，但位於都市計畫區之人口則 有 75~100%。
新北市、基隆市及桃園市位於城鄉發展地區第二類之一之面積約為 0.22~2.93%，
所占面積相較於全市之比例極低，但位於非都市土地之人口則有全部人口的 6~25%。
由以上統計數據得知城鄉發展地區為人口高度集中之建成區，對於災害之韌性規 劃有其迫切及必要性，期望透過本計畫使災害韌性規劃落實於公有土地應作整體且多 元之規劃思考，並能研擬出城鄉發展地區(第一、二類)之韌性規劃策略。
貳、研究目的
一、藉由以往歷年研究成果文獻回顧、專家座談會，篩選出災害韌性規劃之重要元素，
並進一步研擬其與公共設施及公有土地之整體多元使用策略。
二、 提供未來地方政府編撰直轄市、縣市國土計畫中防災計畫之參考。
參、本研究計畫之重要性
一、本計畫將以全國國土計畫為上位計畫，並彙整其中有關防災之項目與內容，以研 擬與歸納防災與韌性規劃之相關資訊，例如:氣候變遷、環境敏感地區…等，作為 研擬本計畫之重要基礎。
二、作為各地方政府都市計畫公共設施通盤檢討及公有土地利用之規劃作業規範。
三、研擬完成地方層級國土計畫城鄉發展地區(第一、二類)災害韌性與公共設施、公 有土地之整體及多元使用策略，並建議納入營建署地方層級國土計畫之規劃作業 手冊內容。
四、本計畫銜接全國國土計畫中之防災與韌性規劃，並應用相關圖資於地方層級國土 計畫之作業。
五、本計畫可供作為未來地方政府研擬直轄市、縣市國土計畫中防災計畫之參考，有利於 城鄉發展地區(第一、二類)納入災害韌性於公共設施、公有土地之整體多元規劃。