內政部建築研究所
建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫(一)
協同研究計畫
第 1 案「地方層級國土計畫城鄉發展地區（第
一、二類）災害韌性與公有土地、公共設施
之整體多元使用策略」
資料蒐集分析報告
內 政 部建 築研 究 所 協 同研 究 報告
中華民國 108 年 12 月
（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）計畫編號：10815B0009
地方層級國土計畫城鄉發展地區
(第一、二類）災害韌性與公有土地、
公共設施之整體多元使用策略
資料蒐集分析報告
研 究 主 持 人 ： 王安強 協 同 主 持 人 ： 吳杰穎 研 究 員 ： 賴深江、白櫻芳、陳柏端、何天河 研 究 助 理 ： 王怡文、吳宜君 研 究 期 程 ： 中華民國 108 年 1 月至 108 年 12 月內政部建築研究所協同研究報告
中華民國 108 年 12 月
I
目 次
表 次……….I
圖
次
………
……III
摘 要………...V
第一章、研究主旨 ... 1
第 一 節 、 研 究 緣 起 及 主 題 ... 1
第 二 節 、 研 究 目 的 ... 4
第二章、文獻回顧 ... 6
第一節、全國國土計畫 ... 6
第二節、公有土地及公共設施類別 ... 10
第三節、災害韌性規劃 ... 19
第四節、綠色基盤、逕流分擔出流管制與低衝擊開發(LID) .... 24
第五節、都市防災空間規劃與韌性規劃 ... 43
第三章、研究設計 ... 53
第 一 節 、 研 究 方 法 ... 53
第 二 節 、 案 例 選 擇 ... 55
第 三 節 、 研 究 流 程 ... 57
第四章、公共設施災害韌性規劃策略初擬 ... 59
第一節、城鄉發展地區災害項目指認 ... 59
第二節、災害韌性規劃之韌性設施 ... 61
第三節、「城鄉一」災害潛勢對應公共設施之韌性規劃策略項
目 ... 62
第四節、「城鄉二」災害潛勢對應公共設施之韌性規劃策略項
目 ... 65
第一節、災害韌性規劃之韌性設施 ... 67
第二節、
「城鄉一」災害潛勢對應非公共設施之公有土地之韌
性規劃策略項目 ... 68
第三節、
「城鄉二」災害潛勢對應非公共設施之公有土地之韌
性規劃策略項目 ... 70
第六章、
「公共設施」及「非公共設施之公有土地」利用之案例分析
—
以「高速鐵路桃園車站特定區」為例 ... 73
第一節、災害韌性與公有土地、公共設施之整體利用 ... 73
第二節、案例分析—以「高速鐵路桃園車站特定區」為例 .... 75
第七章、結論與建議 ... 101
第一節、結論 ... 101
第二節、建議 ... 102
附錄一、國際韌性規劃趨勢 ... 105
附錄二、108 年 05 月 29 日(三)第一次專家座談會-會議記錄 .. 113
附錄三、地方層級國土計畫城鄉發展地區（第一、二類）災害韌
性與公有土地、公共設施之整體多元使用策略期中審查
回應 ... 116
附錄四、GIS 疊圖分析圖資應用 ... 120
附錄五、108 年 10 月 05 日(六)第二次專家座談會-會議記錄 .. 122
附錄六、地方層級國土計畫城鄉發展地區（第一、二類）災害韌
性與公有土地、公共設施之整體多元使用策略期末審查
回應 ... 124
參考書目 ... 133
I
表 次
表 2-1
法定工作事項時程規劃表 ... 6
表 2-2
中央與地方政府推動國土計畫作業時程 ... 6
表 2-3
國土功能分區─城鄉發展地區(第一類、第二類)之範圍 ... 8
表 2-4
有關韌性之定義彙整表 ... 21
表 2-5
綠色基盤之種類與運用之益處彙整表 ... 24
表 2-6
綠色基盤相關操作案例綜整表 ... 29
表 2-7
鶴見川總合治水對策體系與計畫之概要內容表 ... 37
表 2-8
建築設計施工編防洪及基地保水相關條文比較綜理表 ... 42
表 2-9
都市防災六大空間系統內容 ... 44
表 2-10
臺北市防災公園功能及需求 ... 45
表 2-11
避難、收容所場所種類 ... 45
表 2-12
都市地區內水減洪調適策略綜整表 ... 52
表 4-1 城鄉一災害潛勢對應公共設施之韌性規劃策略項目 ... 62
表 4-2
城鄉二災害潛勢對應公共設施之韌性規劃策略項目 ... 65
表 5-1 「城鄉一」災害潛勢對應非公共設施之公有土地之韌性規劃策
略項目-以青埔特定區為例 ... 68
表 5-2
「城鄉二」災害潛勢對應非公共設施之公有土地之韌性規劃策
略項目 ... 70
表 6-1
變更高速鐵路桃園車站特定區公共設施面積表 ... 76
表 6-2
淹水潛勢區內「土地使用計畫」與「公共設施」配置 ... 79
表 6-3
變更高速鐵路桃園車站特定區各地段之公有土地面積表 ... 82
表 6-4
變更高速鐵路桃園車站特定區公有土地面積與淹水潛勢 ... 85
表 6-5
特定區內災害潛勢分析 ... 96
表 6-6
特定區內災害潛勢對應公共設施、公有土地之韌性規劃策略項
目 ... 98
III
圖 次
圖 2-1 區域計畫轉換為國土計畫比較圖 ... 7
圖 2-2
生態回復力與工程回復力 ... 19
圖 2-3
受災狀況示意圖... 22
圖 2-4
韌性三角概念圖... 23
圖 2-5
POP-UP 示意圖 ... 27
圖 2-6
POP-UP
在各種天氣下作用之示意圖 ... 27
圖 2-7
逕流分擔概念示意圖 ... 32
圖 2-8
出流管制概念示意圖 ... 33
圖 2-9
鶴見川流域地理位置圖 ... 34
圖 2-10
鶴見川流域的都市化狀況圖 ... 35
圖 2-11
鶴見川流域地域區分與治理對策圖 ... 36
圖 2-12
防災調整池的整備圖 ... 38
圖 2-13
現行都市防災計畫規劃架構圖 ... 48
圖 2-14
納入減災策略之都市防災計畫規劃架構圖 ... 49
圖 3-1 變更高速鐵路桃園車站特定區位置示意圖 ... 55
圖 3-2
變更高速鐵路桃園車站特定區公共設施、公有土地與斷層相關
位置示意圖 ... 56
圖 3-3
研究流程示意圖... 57
圖 4-1 現有縣市地區災害防救計畫架構圖 ... 60
圖 6-1 逕流分擔出流管制示意圖 ... 74
圖 6-2
變更高速鐵路桃園車站特定區公共設施分布圖 ... 77
圖 6-3
變更高速鐵路桃園車站特定區公共設施區位與淹水潛勢示意圖
... 78
圖 6-4
變更高速鐵路桃園車站特定區公有土地分布示意圖 ... 83
圖 6-5
變更高速鐵路桃園車站特定區公有土地與地段分布示意圖 ... 83
圖 6-6
變更高速鐵路桃園車站特定區各地段公有土地之空間分布圖84
圖 6-7
變更高速鐵路桃園車站特定區公有土地與淹水潛勢示意圖 ... 85
V
摘 要
關鍵詞：公共設施、公有土地、地方層級、國土計畫、防災規劃、韌性規劃 一、 研究緣起 內政部建築研究所(以下簡稱本所)為協助推動地方層級國土計畫納入災害韌性規劃之內 涵，已於 2018 年「研擬地方層級國土計畫城鄉發展地區(第一、二類)災害韌性規劃之土地使 用管制策略」案，選定人口及產業密集之城鄉發展地區，研擬了 12 項韌性規劃土地使用管 制策略，供地方層級研擬國土計畫土地使用管制時有關災害韌性之參考，而這 12 項策略中，” 增加公共設施多元利用之土地使用型態”是大多數專家學者認為應是優先落實推動之策 略。 接續前述研究計畫成果，本所預訂於 2019 年之研究主題為：「地方層級國土計畫城鄉發 展地區（第一、二類）災害韌性與公有土地、公共設施之整體多元使用策略」，將 2018 年研 擬災害韌性規劃之土地使用管制策略之成果，進一步研擬以韌性規劃為核心之公有土地、公 共設施之整體多元使用策略，以落實於未來城鄉發展地區之土地使用。 本計畫之研究內容以災害韌性規劃為核心，研擬在地方層級國土計畫之城鄉發展 地區之公共設施、公有土地之整體多元使用策略，內容包括下列各項： 1. 透過公共設施及公有土地多元複合之使用方式，進行整體性之災害韌性規劃， 使得每一項公共設施或相關非公用之公有土地均在國土韌性上扮演一定之角 色，以提昇城鄉發展地區之災害韌性。 2. 以災害韌性之觀點，分類彙整城鄉發展地區(第一、二類)之公共設施用地及公 有非公用土地應扮演之功能角色，並透過公共設施公有土地多元、複合之使用 方式，研擬符合可提高災害韌性之土地使用策略，以提供各地方政府未來對城 鄉發展地區規劃之參考。 3. 使現有及未來興闢之公共設施及公有土地功能不再侷限於單一項目，而能多面 向的同時提高災害韌性，並與同一城鄉地區內之其他公共設施及公有地相串連， 提升整體城鄉地區之災害韌性。 4. 選定一示範地區進行公共設施與公有土地整體災害韌性規劃方案。二、 研究方法及過程 本研究採用文獻回顧、相關對象訪談與專家座談會為研究之方法。 (一) 文獻回顧 將所蒐集到的相關文獻資料進行歸納、整理及分析。此方法可以幫助本研究了解過 去、現在及預測未來之趨勢，亦可彙整其他相關研究之成果，有助於建立本研究之架構 及觀念，本研究主要蒐集國內外有關韌性規劃、全國國土計畫、全國區域計畫、直轄市、 縣(市)區域計畫等相關資訊，及相關之國內外文獻、研究成果等，以歸納界定範疇與研 究方法，釐清韌性規劃如何落實於地方層級國土計畫之城鄉發展地區，以利於後續土地 使用管制策略之擬訂。 (二) 相關資料蒐集 為使計畫更周全，本計畫將參考營建署之相關國土計畫作業規定與示範計畫內容， 包含:國土功能分區分類圖及使用地編定作業應辦事項、國土功能分區圖繪製作業辦法 (草案)、國土功能分區及分類與使用地劃設作業手冊(初稿)、功能分區劃設示範計畫等 相關資料，從中彙整有關防災、環境敏感地、國土保育地區及國土復育促進地區之分區 劃設原則等，作為本計畫之參考其操作及分析依據。 本計畫擬以「高速鐵路桃園車站特定區」為示範地區，將蒐集其相關資料及圖資， 包含:都市計畫書圖、公有土地及公共設施分布、災害潛勢(淹水潛勢、環境敏感地)等相 關資料，進而參據國土計畫作業相關規定，透過資料彙整及圖資套疊分析，以探討公共 設施及公有土地可運用之韌性規劃項目，作為研擬災害韌性策略之內容。 (三) 專家座談會 為使研擬之「地方國土計畫城鄉發展分區災害韌性規劃土地使用管制策略」能落實 至地方層級國土計畫，且不與現行全國國土計畫脫鉤，擬邀請有關專家學者及相關單位 以了解各方意見，透過研商及討論來凝聚共識，本研究預計召開兩場專家座談會，並以 期中報告審查為分界，前後各舉辦一場，期盼透過多方意見交流及溝通，使規劃內容更 完善，以作為本研究規劃內容之參考，使計畫範疇得以界定並使內容更完善。主要邀請 都市防災相關領域專家(包括縣市政府、專家學者)等進行專家座談會。 (四) GIS 疊圖分析 套疊分析為 GIS 系統中應用最廣的分析模式，主要是將兩張或兩張以上不同主題圖 套疊，進而得到新的空間屬性及所需之資料。 為考量落實於地方之可行性，本計畫擬以 GIS 疊圖之方式，分析套疊相關災害潛勢 圖資(如:水災、坡地災害、土石流等)及示範地區範圍，以研究範圍內如涉及災害潛勢， 將如何納入災害韌性於公共設施及公有土地之策略，以及其可能造成之影響及可能面臨
VII 三、 主要建議事項 建議一 (建議事項) 運用「韌性規劃」概念，加入防減災策略於地方層級國土計畫。 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 我國各縣市區域計畫中皆尚未納入「韌性規劃」概念，國土計畫法及全國國土計畫雖 未有明文規範「韌性規劃」之項目，然而，「與災害共生」之思維已成為世界潮流，歷年 來國內外各種災害事件亦證明在氣候變遷影響下，工程設施已不能全然有效的維護人類活 動地區倖免於災害之衝擊，故「韌性規劃」之應用在研擬地方層級國土計畫城鄉發展地區 公共設施及公有土地之多元韌性使用策略時，應納入法定計畫內容之項目。 建議二 (建議事項)各縣市規劃或開闢城鄉發展地區中之公共設施、公有土地時，應同時考量地區 之災害類型與特性，並納入災害韌性規劃之作為。 主辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 協辦機關：各縣市政府-災害防救單位 各縣市於建設城鄉發展地區時，應同時考量當地常見之災害類型與特性(如:水災、坡 地災害)，並加入災害韌性之理念，以設置可多元使用之韌性設施，方能因地制宜的增加 各地區之災後保全。 建議三 (建議事項)強化已開發之公共設施與公有土地納入災害韌性規劃之思維。 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 許多現行縣市之都市計畫區及非都市計畫區之公共設施雖已若干開闢完成，但多數均 未納入災害韌性設施之內容。在氣候變遷影響下，許多國家都透過公共設施納入災害韌性 之設計已成為趨勢，例如日本透過公園綠地增加、設置滯洪設施及防災調節池、雨水幹管
連接、河川整治工程、道路及空地透水性鋪面及興建高架式建築等方式，作為其防洪減災 策略。 換言之，無論對是否已闢建完成之公共設施或公有土地，仍應可透過增加韌性設施以 啟動多元防災功能，增加國土利用之災害韌性。 建議四 (建議事項)檢視目前公共設施多目標使用方案是否會降低災害韌性。 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位/災害防救單位 現行都市計畫地區與非都市土地之公共設施用地及公有土地面積合計占有相當比例
，
城鄉發展地區內公共設施雖可做多目標使用；但因以往劃設公共設施時，少有災害韌性 之觀念，甚至會降低災害韌性，因此建議公共設施多目標辦法須更新。 建議五 (建議事項)本計畫之公共設施、公有土地韌性規劃策略及模擬，可供各縣市國土計畫功能 分區及分類劃設相互搭配應用。 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 現行國土計畫中雖有提論及氣候變遷與類似韌性規劃之觀念，但如何落實於公共設 施、公有土地之規劃利用，所占的篇幅較少，再者，目前已公布直轄市、縣(市)政府之 「國土計畫規劃手冊(108 年 5 月版)」、「國土功能分區及分類與使用地劃設作業手冊(期 中階段)」，亦可考量與本案搭配應用。 國土計畫規劃手冊已對氣候變遷調適計畫及城鄉防災指導事項撰擬建議，建議其也 可參考本案韌性規劃策略及特定區之研析成果，提供給國土計畫更多元之韌性規劃思IX 建議六 (建議事項)公共設施用地專案通盤檢討(公共設施用地解編)，必須考量災害韌性。 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 未來各都市計畫公共設施用地專案通盤檢討案提經各級都市計畫委員會審查時，應 加強考量都市災害韌性相關規劃，若解編原具有韌性之公共設施(如公園、綠地)在未來 開發應優先設置具韌性設施。
XI
ABSTRACT
Keywords: Public Facilities, Public Lands, Local Level, National Spatial Planning, Hazards Mitigation Planning, Disaster Resilient Planning,
1. Background
To promote the disaster resilience planning concept in the National Spatial Plan in local level, the Architecture and Building Research Institute (ABRI), Ministry of Interior has complete “Disaster Resilient Planning and Zoning Strategies for the Local National Spatial Plan in Urban and Rural Areas”. in 2018. The 2018’s study provided 12 zoning strategies for disaster resilient planning and one of the top priority is to promote multiple uses in public facilities lands.
To following the context of the previous research, the topic of 2019 is “Disaster Resilient Planning and Multi Use Strategies in Public Facilities Lands and Public Lands for the Local National Spatial Plan in Urban and Rural Areas”. The scope of this research will focus on the type I and type II areas in the urban and rural area.
The major contents of this study are:
(1) Linking the disaster resilience planning concept to the public facilities lands and public lands. Every pieces of the lands can play a role to construct disaster resilient city.
(2) Classifying public facilities lands and public lands in the urban and rural areas (Type I and Type II) and providing disaster resilience planning strategies.
(3) To provide multi use strategies for the public facilities lands and public lands which can promote disaster resilient.
(4) Choose High Speed Railway Taoyuan Station District as case study area.
2. Research Methods
(1) Literature Review
Resilient planning, especially public facility planning related papers such as low impact development (LID)---etc. firstly be collected to see the applications. National Spatial plan and related projects as well as ordinances which related with resilience planning are also collected. (2) Experts Meeting
This study hold two experts meetings to provide advisory for the multi-use strategies in the public facilities lands and public lands.
To conduct the analysis of the case study area in High Speed Railway Taoyuan Station District, this study have to collect the locations data of the public facilities lands and public lands.
(4) GIS Mapping
Through GIS mapping between the locations of the public facilities lands /public lands and hazards maps, this study can analyze to the relationship between disaster risk and public facilities lands /public lands.
3. Suggestions
(1) The “disaster resilience planning” concept should be taken into account in the National Spatial plan in the local level, especially for the public facilities lands /public lands. The public sector has the planning dominance in these lands (Organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of Interior; Co-organizer: Local Planning Departments) (2) While planning or developing public facilities lands/ public lands, the local governments
should consider disaster resilient planning in terms of the local characteristics and hazards impact types. (Organizer: Local Planning Departments ; Co-organizer: Local Disaster Management Agencies)
(3) Developed public facilities/ public lands should review their conditions and involve disaster resilient planning(Organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of Interior; Co-organizer: Local Planning Departments)
(4) Review current “Public Facilities Multi Uses Program” to see if the uses will reduce the resilience.(Organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of Interior; Co-organizer: Local Planning Departments)
(5) The outcome of the this research, disaster resilient planning and multi-use strategies in public facilities lands/ public lands, can be applied to the National Spatial plan in the local level (Organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of Interior; Co-organizer: Local Planning Departments)
(6) The implementation of the current public facilities lands decomposed should consider the disaster resilient issues.
1
第一章、研究主旨
第 一 節 、 研 究 緣 起 及 主 題
壹、研究緣起
2016 年國土計畫法通過後，內政部 2018 年 5 月已公告實施「全國國土計畫」（計 畫說明書）；2020 年直轄市、縣（市）政府應公告實施「直轄市、縣（市）國土計畫」 （計畫說明書）；2022 年，直轄市、縣（市）政府應公告「國土功能分區」（分區圖）。 為協助推動地方層級國土計畫納入災害韌性內涵，本所已於 2017 年辦理「地方層 級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂」案，已彙整完成國土計畫功能分區災害韌 性規劃指導原則，可協助功能分區劃設時融入災害韌性之規劃元素；2018 年「研擬地 方層級國土計畫城鄉發展地區(第一、二類)災害韌性規劃之土地使用管制策略」案， 選定人口及產業密集之城鄉發展地區，研擬了 12 項韌性規劃土地使用管制策略，供地 方層級研擬國土計畫土地使用管制時有關災害韌性之參考，而這 12 項策略中，”增加 公共設施多元利用之土地使用型態”是大多數專家學者認為應是優先落實推動之策 略。 過去都市土地及非都市土地兩領域經常採行各自獨立規劃作業，相互配合情形不 多，但國土計畫已將都市土地及非都市土地結合為城鄉發展地區內，因此，對於城鄉 發展地區內之災害韌性規劃，應有一整體規劃之思考與作為，方符合國土計畫之方向， 故城鄉發展地區內之公有土地應作整體且多元之規劃思考，並成為納入韌性規劃之重 要工具，原因如下: 1.公有土地及公共設施用地比例與劃設面向: 現行都市計畫地區之公有土地及公共設施用地比例合計占都市土地面積平均 約 45%~50%；非都市土地中之公共設施及非公用公有地亦有相當比例。衡估以往 各相關計畫中少有災害韌性之觀念，因此，未來若能將公共設施、公有土地進行 分類及歸納，並考量其如何配合落實災害韌性規劃於城鄉發展地區(第一、二類)， 以提高城鄉地區整體災害韌性，應為一重要研究方向。2.空間尺度面向: 現行各項潛勢參考圖資之空間範圍尺度較大(比例尺值較小)，與各類公共設施 與公有土地尺度有時無法銜接比對，未來應考量將城鄉發展地區(第一、二類)內之 公共設施與公有土地以整體角度與災害潛勢圖資結合，跳脫以往圖資尺度上無法 適用之情形。 3.韌性規劃落實面向: 2018 年 823 水患後，行政院長已說明韌性是國土治理的重要概念，因此如何 將韌性規劃具體落實將是政府施政的重要考量。取得後之公共設施與公有土地因 其所有權為公有，理當配合政府施政，具有拋磚引玉之示範效果。 根據上述分析及往年研究之基礎，本年度之研究將延續 2018 年計畫，聚焦於城鄉 發展地區（第一、二類）災害韌性規劃之進一步深化與落實，深入探討整體公共設施 及公有土地對應於各項災害韌性宜如何多元利用並分類，以期在合適之空間尺度下應 用於地方層級國土規劃，以有效達成國土減災與永續發展。
貳、研究主題
國土計畫法於 2016 年 5 月 1 日開始施行，並於 2016 年 6 月 17 號頒布施行細則， 「直轄市、縣(市)區域計畫」即將轉型為「直轄市、縣(市)國土計畫」。 內政部建築研究所於 2016 年之「直轄市、縣市國土（區域）計畫之防災與韌性規 劃內容」研究案中已彙整分析「各縣市區域計畫」中防災規劃之相關內容、各縣市「氣 候變遷調適計畫」、各縣市之「地區災害防救計畫」等計畫之內容大要，並提出相關課 題與對策。 內政部建築研究所接續前述之計畫，再於 2017 年推動「地方層級國土計畫災害韌 性規劃參考準則之研訂」，作為擬訂地方層級整體防災之指導，期望落實於直轄市、縣 市國土計畫之功能分區、建構相關防災規劃項目與內容、探討國家層級與地方層級國 土計畫分工及銜接、釐清各計畫在法令、運作分工課題及配套，以韌性為核心，整合3 接續前述研究計畫成果，內政部建築研究所訂定 2019 年之研究主題為：「地方層 級國土計畫城鄉發展地區（第一、二類）災害韌性與公共設施、公有土地之整體多元 使用策略」，將 2018 年研擬 12 項韌性規劃土地使用管制策略之成果，進一步研擬以韌 性規劃為核心之公共設施、公有土地整體多元使用策略，以落實於未來城鄉發展地區。 本計畫之研究內容以災害韌性規劃為核心，研擬在地方層級國土計畫之城鄉發展 地區之公共設施、公有土地之整體多元使用策略，內容包括下列各項： 1. 透過公共設施及公有土地多元複合之使用方式，進行整體性之災害韌性規劃， 使得每一項公共設施或相關非公用之公有土地均在國土韌性上扮演一定之角 色，以提昇城鄉發展地區之災害韌性。 2. 以災害韌性之觀點，分類彙整城鄉發展地區(第一、二類)之公共設施用地及公 有非公用土地應扮演之功能角色，並透過公共設施公有土地多元、複合之使用 方式，研擬符合可提高災害韌性之土地使用策略，以提供各地方政府未來對城 鄉發展地區規劃之參考。 3. 使現有及未來興闢之公共設施及公有土地功能不再侷限於單一項目，而能多面 向的同時提高災害韌性，並與同一城鄉地區內之其他公共設施及公有地相串連， 提升整體城鄉地區之災害韌性。 4. 選定高鐵桃園車站特定區進行公共設施與公有土地整體災害韌性規劃方案。
第 二 節 、 研 究 目 的
壹、研究背景
因應全球氣候變遷造成之極端氣候所帶來之衝擊，近年來防災學界已逐漸從防減 災之概念轉變為韌性之思考，發展出「韌性都市」(resilient city)之概念。在此趨勢下， 研擬「直轄市、縣市國土計畫」時，如何將防災規劃、氣候變遷調適與韌性思維等融 入空間規劃之中，為必須探討之重要課題。 內政部雖於 2010 年起在全國推動各縣市之「直轄市、縣（市）區域計畫」，但因 2015 年 12 月 18 日立法院三讀通過國土計畫法，故各地方政府需面對區域計畫轉換為 國土計畫架構之轉變，於此轉變之際，可同時檢視整體防救災計畫之內涵，並成為相 關計畫整合之最佳時機。 因此，內政部建築研究所提出連續期程之計畫，首先，為了解相關計畫間彼次之 關係，包含:《直轄市、縣（市）層級區域計畫》推動的相關防災規劃、《地方氣候變 遷調適計畫》之相關調適措施與防災內容之關聯性、《地區災害防救災計畫內容》之檢 視等，並彙整出地方層級國土計畫運用韌性規劃概念整合防災規劃與調適規劃的內 容。 第二年為接續前一年之計畫，目的在釐清地方層級國土計畫中對防災規劃、地區 災害防救計畫、地方氣候變遷調適計畫等在法令架構、運作分工上之配套措施，以及 銜接全國國土計畫之防災對策。此外，參酌國際災害韌性之相關研究及學者意見，針 對地方層級國土計畫及四大功能分區擬訂災害韌性規劃架構及參考準則。 第三年為研擬地方層級國土計畫城鄉發展地區災害韌性規劃之土地使用管制策略， 延續 2017 年之「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂」成果，研擬納入災 害潛勢(如:淹水潛勢、坡地災害潛勢、地震、複合性災害)及氣候變遷調適計畫進行考 量，研究落實於城鄉發展地區(第一、二類)之土地使用管制策略。5 100%(除陽明山國家公園外)，而新北市、基隆市及桃園市位於城鄉發展地區第一類之 面積約為 13~34%，所占面積相較於全市之比例雖不高，但位於都市計畫區之人口則 有 75~100%。 新北市、基隆市及桃園市位於城鄉發展地區第二類之一之面積約為 0.22~2.93%， 所占面積相較於全市之比例極低，但位於非都市土地之人口則有全部人口的 6~25%。 由以上統計數據得知城鄉發展地區為人口高度集中之建成區，對於災害之韌性規 劃有其迫切及必要性，期望透過本計畫使災害韌性規劃落實於公有土地應作整體且多 元之規劃思考，並能研擬出城鄉發展地區(第一、二類)之韌性規劃策略。
貳、研究目的
一、藉由以往歷年研究成果文獻回顧、專家座談會，篩選出災害韌性規劃之重要元素， 並進一步研擬其與公共設施及公有土地之整體多元使用策略。 二、 提供未來地方政府編撰直轄市、縣市國土計畫中防災計畫之參考。參、本研究計畫之重要性
一、本計畫將以全國國土計畫為上位計畫，並彙整其中有關防災之項目與內容，以研 擬與歸納防災與韌性規劃之相關資訊，例如:氣候變遷、環境敏感地區…等，作為 研擬本計畫之重要基礎。 二、作為各地方政府都市計畫公共設施通盤檢討及公有土地利用之規劃作業規範。 三、研擬完成地方層級國土計畫城鄉發展地區(第一、二類)災害韌性與公共設施、公 有土地之整體及多元使用策略，並建議納入營建署地方層級國土計畫之規劃作業 手冊內容。 四、本計畫銜接全國國土計畫中之防災與韌性規劃，並應用相關圖資於地方層級國土 計畫之作業。 五、本計畫可供作為未來地方政府研擬直轄市、縣市國土計畫中防災計畫之參考，有利於 城鄉發展地區(第一、二類)納入災害韌性於公共設施、公有土地之整體多元規劃。第二章、文獻回顧
第一節、全國國土計畫
為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，強化國土整合管理 機制，並追求國家永續發展，特制定國土計畫法，於 2015 年 12 月 18 日經立法院審議 完成三讀程序、2016 年 05 月 01 日總統公布後，行政院預訂於ㄧ年內辦理「定期公布 國土白皮書」、「研訂國土計畫法之 21 項子法」、「擬訂全國國土計畫及直轄市、縣（市） 國土計畫」及「公告各級國土計畫及國土功能分區」。 目前全國國土計畫已於 2018 年 05 月 01 日公告實施；直轄市、縣(市)國土計畫於 2017 年 03 月由內政部補助直轄市、縣(市)政府辦理擬定計畫，各直轄市、縣(市)分批 辦理擬定計畫，一併於 2020 年 05 月 01 日前公告實施；而國土功能分區於直轄市、縣 （市）國土計畫公告實施後二年內，即 2022 年 05 月 01 日前公告實施，相關時程規劃 如表 2-1、表 2-2：表 2-1 法定工作事項時程規劃表
資料來源：內政部營建署
表 2-2
中央與地方政府推動國土計畫作業時程
項 目 時 程 規 劃 全國國土計畫 本法施行後二年內，公告實施全國國土計畫。 （2018.05.01 前公告實施） 直轄市、縣(市)國土計畫 全國國土計畫公告實施後二年內，依中央主管機關指定之 日期，一併公告實施。（2020.05.01 前公告實施） 國土功能分區 於直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後二年內，依中央 主管機關指定之日期，一併公告。（2022.05.01 前公告實施） 國土白皮書 每隔兩年定期公布。 辦理 單位 年度與工作項目 2016 2017 2018 2019 2020 2021 20227
資料來源：本研究彙整
全國國土計畫法為以全國國土為範圍，所擬訂定之目標性、政策性及整體性之國 土計畫，並指導直轄市、縣（市）訂定實質發展及管制之直轄市、縣（市）國土計畫。 國土計畫法以「功能分區、分級管理」為主要架構，將全國土地分為「國土保育地區」、 「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」等四大主要分區。為將現行 之土地使用分區與國土計畫法銜接，內政部營建署於「國土計畫法施行細則與相關子 法之制訂」案之總結報告書對此提出「轉換機制」之建議，都市計畫地區應轉換為為 城鄉發展地區；國家公園與保護區之地區劃為國土保育地區；非都市土地使用，依個 別原則分別轉換至國土保育地區、農業發展地區或城鄉發展地區，如圖 2-1 所示。資料來源：本研究繪製
圖 2-1
區域計畫轉換為國土計畫比較圖
本研究將聚焦於國土計畫之城鄉發展地區(第一、二類)作為研究範圍，其劃設條件如 表 2-3，此類地區涵蓋了極高比例之人口聚集、產業群聚及各項政府之重大建設投資，為各 地方最精華之區域，若受災害潛勢影響，可能導致嚴重之生命財產損失，也影響該地區之長 遠發展，因此，研擬城鄉發展地區(第一、二類)之災害韌性規劃土地使用管制策略實具有重 大意義。
表 2-3 國土功能分區─城鄉發展地區(第一類、第二類)之範圍
分區 分 類 劃 設 條 件 城 鄉 發 展 地 區 第一類：都市計畫區 非屬國土保育地區第四類及農業發展地區第五類範圍之都市計畫 地區土地。 第二類之一： 工業區、鄉村區 1 原依區域計畫法劃定之工業區。 2 原依區域計畫法劃定之鄉村區，符合下列條件之一者，得劃設城 鄉發展地區： (1)位於都市計畫地區（都市發展率達一定比例以上)周邊相距一定 距離內者。 (2)非農業活動人口達一定比例或人口密度較高者。 (3)符合都市計畫法規定應擬定鄉街計畫者。 3.原依區域計畫法劃定之特定專用區達一定面積規模以上，且具有 城鄉發展性質者。 第二類之二： 開發許可地區 1.原住民保留地範圍內依據區域計畫法劃設之鄉村區，面積一定規 模以上者。核發開發許可地區（除鄉村區屬農村社區土地重劃案 件者、特定專用區屬水資源設施案件者外）、屬依原獎勵投資條 例同意案件或前經行政院專案核定免徵得區域計畫擬定機關同 意案件，且具有城鄉發展性質 者。 2.位於前 1.範圍內之零星土地，得一併予以劃入。9 分區 分 類 劃 設 條 件 第二類之三： 重大建設計畫 1.經核定重大建設計畫及其必要範圍或城鄉發展需求地區，且有具 體規劃內容或可行財務計畫者。 2.符合直轄市、縣（市）國土計畫之成長管理計畫及鄉 村地區整體 規劃下，為因應居住或產業發展需求、提供或改善基礎公共設 施、提高當地生活環境品質等原因，符合下列條件之一，得適度 擴大原依區域計畫法 劃定之鄉村區或工業區範圍，其範圍應儘 量與既有鄉村區或工業區性質相容，避免影響當地居住或產業發 展情形： (1)為居住需求者，應儘量配合當地人口發展趨勢及人口結構情 形，且當地鄉（鎮、市、區）範圍內既有鄉村區可建築土地並 無閒置或可提供再利用情形。 (2)為產業需求者，應儘量與當地既有產業相容者為原則，除係配 合當地產業發展趨勢，且當地鄉（鎮、市、區）範圍內既有工 業區並無閒置或可提供再利用情形。 (3)為提供或改善基礎公共設施者，以污水處理設施、自來水、電 力、電信、公園、道路、長期照護或其他必要性公共設施，且 以服務當地既有鄉村區或工 業區為原則。 (4)為提高當地生活環境品質者，以當地既有鄉村區居住密度高於 全國標準為原則。 3.基於集約發展原則，依原區域計畫法規定取得開發許可案件或依 本法取得使用許可案件，得依下列規定檢討劃設其適度擴大範圍： (1)與原開發許可計畫或使用許可計畫範圍相毗鄰，且經目的事業 主管機關認定屬同一興辦事業計畫，並取得目的事業主管機關 核准興辦事業計畫之文件或原則同意等意見文件。 (2)需符合各級國土計畫部門空間發展策略（計畫）之總量或區位 指導。 (3)需符合各級國土計畫之空間發展及成長管理策略（計畫）指導， 避免使用環境敏感地區土地。但因零星夾雜無可避免納入該等 土地者，於檢討變更國土功能分區後，該零星夾雜土地依環境 敏感地區土地使用指導原則使用。 4.位於前 1、2、3 範圍內之零星土地，得一併予以劃入。
資料來源：全國國土計畫、本研究彙整
第二節、公有土地及公共設施類別
壹、 公有土地之類別
(一)定義 指凡未經人民依法取得所有權之土地、私有土地所有權消滅之土地、不得私有之 土地及政府依法取得所有權之土地，統稱為公有土地。依土地法第四條規定，公有土 地包含為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地等四種。 (二)利用方式 一般行政機關使用辦公廳舍、道路、公園、學校、停車場等土地，屬國有、縣市 有或鄉鎮有的土地，統稱為公用土地(公有公用)。除這些以外的公有土地，皆屬非公 用土地(公有非公用)，可進一步活化或處分，包括招標設定地上權，或標租，或參與 都更，或和其他目的事業主管機關共同開發。 (三)非公共設施可發展之公有土地類別 1. 城鄉發展地區第一類(都市計畫區)之非公共設施可發展公有土地類別 依都市計畫法第三章土地使用分區管制，都市計畫區中主要可發展之分區包含: 住宅區、商業區、工業區、行政區、文教區、倉庫區及特定專用區。 2. 城鄉發展地區第二類(非都市計畫區)之公共設施範圍 依非都市土地使用管制規則第 2 條規定，非都市土地得劃定 11 種使用分區及甲、 乙、丙、丁四種用地，其中可發展者包含:工業區、鄉村區、特定專用區及建築用地(甲、 乙、丙、丁種)。貳、 公共設施用地範圍
1. 城鄉發展地區第一類(都市計畫區)之公共設施範圍 依都市計畫法第 42 條規定，都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置下列11 (3)上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。 (4)本章規定之其他公共設施用地。 前項各款公共設施用地應優先利用適當之公有土地。 2. 公共設施多目標使用 公共設施用地作多目標使用時，不得影響原規劃設置公共設施之機能，並注意維 護景觀、環境安寧、公共安全、衛生及交通順暢。 依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第三條規定，公共設施用地多目標使用 之用地類別、使用項目及准許條件。 (1) 依促進民間參與公共建設法相關規定供民間參與公共建設之附屬事業用地，其容 許使用項目依都市計畫擬定、變更程序調整。 (2) 捷運系統及其轉乘設施、公共自行車租賃系統、公共運輸工具停靠站、節水系統、 環境品質監測站、氣象觀測站、地震監測站及都市防災救災設施使用。 (3) 地下作自來水、再生水、下水道系統相關設施或滯洪設施使用。 (4) 面積在零點零五公頃以上，兼作機車、自行車停車場使用。 (5) 閒置或低度利用之公共設施，經直轄市、縣（市）政府都市計畫委員會審議通過 者，得作臨時使用。 (6) 依公有財產法令規定辦理合作開發之公共設施用地，其容許使用項目依都市計畫 擬定、變更程序調整。 (7) 建築物設置太陽能、小型風力之發電相關設施使用及電信天線使用。 3. 公共設施專案通盤檢討及都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則 (1)背景 內政部為妥善解決公共設施保留地久未取得之問題，於 2001 年報奉行政院核 定「都市計畫公共設施保留地問題處理方案」，並經 2010 年修正上開方案，研擬 以多元化自償性方式處理協助地方政府取得公共設施保留地。為進一步落實該方 案之處理措施「三、檢討變更不必要之公共設施保留地」，除積極協助地方政府辦
理都市計畫公共設施保留地之檢討變更事宜外，更於 2013 年 11 月 29 日函知全國 各直轄市、縣(市)政府「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」，請各直轄 市、縣(市)政府即依都市計畫法第 26 條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第 14 條 第 4 款規定，辦理都市計畫公共設施用地專案通盤檢討。 (2)計畫目標 A.檢討變更不必要之公共設施保留地，促使有限之土地資源合理利用，發揮效能，並 減少民怨。 B.透過政府公辦整體開發方式取得興闢仍有需要之公共設施用地，以提升都市居民生 活環境品質，並減輕政府取得公共設施保留地之財務負擔。 (3)公共設施用地檢討構想 A.維護公共設施用地服務品質 a.水、電、瓦斯、垃圾及污水處理等屬於公共維生系統設施用地，應維持應有之服務 品質。 b.消防救災設施、滯洪設施、防災道路等屬於都市防災系統設施用地，應配合都市防 災規劃需要，維持防災體系功能。 c.為維護環境品質，增進都市景觀風貌，檢討後之都市計畫遊憩型與開放空間型之公 共設施用地(公園、綠地、廣場、體育場所及兒童遊樂用地等 5 項都市計畫法第 45 條規定應予劃設之項目)應不低於檢討前之服務水準。 B.因應高齡少子女化社會發展需要 C.核實檢討總人口成長需求 D.以生活圈模式檢討公共設施用地 (4)公共設施用地檢討變更原則 各項公共設施用地檢討變更原則如下，並應由辦理檢討機關依據都市計畫定 期通盤檢討實施辦法第 45 條規定，分別協調各使用機關或管理機關 A.機關用地及其他公民營事業用地 a.未徵收之機關用地，除該指定用途機關仍有具體事業財務計畫及預算者外，其餘均
13 c.未取得之公用事業用地，如已無取得計畫或使用需求者，應予以檢討變更。 B.學校用地 a.中小學用地部分： (a)應會同主管教育行政機關核實依據學齡人口數占總人口數之比例或出生率之 人口發展趨勢，推計計畫目標年學童人數，參照國民教育法第 8 條之 1 授權訂 定之規定檢討學校用地之需求。 (b)檢討原則： 依教育部「國民中小學設備基準」規定，以半徑不超過 1.5 公里，通學時間 半小時內為原則估算服務範圍。 服務範圍內現有國民中小學校面積已超過或達教育部訂頒國民中小學設備 基準之國中、國小每人樓地板面積服務水準時，服務範圍內之學校用地應依 實際需求予以檢討變更。其中未徵收學校用地、已徵收未開闢學校用地，除 教育主管機關有具體之開發財務計畫，經各級都市計畫委員會審議同意後維 持原學校用地，否則應檢討變更為其他適當分區或用地。 配合高齡少子女化趨勢及 12 年國教政策，學校用地之調整應優先採垂直整 併方式檢討(如國中小用地、國高中用地）。 b.高中職及大專院校用地部分： 未徵收及已徵收未開闢之高中(職)用地、大專院校用地均應檢討變更為其他 適當分區或用地。如因教育政策之配置需求而需保留時，應由教育主管機關及各 需地學校提出具體之開發財務計畫，經各級都市計畫委員會審議同意後始得保 留。 C.市場用地 a.未開闢之私有市場用地應評估鄰近地區市場需求，以 BOT 或多目標使用方式，鼓 勵私人投資興辦；無實際需求者(發布實施已逾 25 年仍未開闢者優先辦理)應以檢 討變更為其他適當分區或用地為原則。 b.已開闢之私有市場用地得配合舊市區再發展政策，優先劃定為都市更新地區，辦 理都市更新。
D.體育場用地 體育場係區域性公共設施，應將全直轄市、縣(市)轄內各都市計畫區納入整體考 量分析其區位分布及服務範圍人口規模；服務範圍具重疊性者，應考量投資效益，取 消較不具效益之公共設施；服務範圍內有規模相近之學校運動設施可替代其功能者， 應考量檢討變更。 E.停車場用地 a.未徵收之停車場用地應依各該地區都市發展情形，核實檢討其實際停車需求，如無 取得計畫或使用需求者，應予以檢討變更。 b.停車需求較高區位應優先利用現有公共設施用地以多目標使用方式設置停車場，以 及透過各土地使用分區使用管制規定，要求開發者規劃設置足夠之停車空間，以 滿足因土地開發所衍生之停車需求。 c.現有已開闢之停車場如屬閒置或低度利用者，應以多目標使用及都市更新方式活化 機能，或考量釋出空間變更為其它使用。 F.河道用地 a.河川及區域排水流經都市計畫區之使用分區劃定原則應依據經濟部、本部 92 年 12 月 26 日經水字第 09202616140 號、台內營字第 0920091568 號會銜函及經濟部 93 年 1 月 13 日經授水字第 09302600470 號函規定辦理：地理形勢自然形成之河川及 因而依水利法公告之行水區土地流經都市計畫區者，予以劃定為使用分區，名稱 統一為「河川區」，其範圍境界線由水利主管機關依大法官會議釋字第 326 號解釋 之精神認定；至原非河道經都市計畫之設置始成為河道之公共設施用地，則予以 劃定為「河道用地」。區域排水比照上開認定原則劃設之。 b.至河川及區域排水流經都市計畫區之使用分區認定作業程序依經濟部 97 年 9 月 26 日經授水字第 09720207480 號函辦理。 c.另區域排水外其他各類排水流經都市計畫區之使用分區劃定原則，應依本部 93 年 5 月 20 日內授營都字第 09300006944 號函辦理。 G.公園、綠地、廣場、兒童遊戲場 未徵收之公園、綠地、廣場、兒童遊戲場用地，應依照各該都市計畫地區之
15 H.港埠用地 配合港埠主管機關之商（漁）港整體建設計畫檢討之。 I.鐵路用地、車站用地或交通用地 配合交通主管機關之整體建設計畫檢討之。 J.社教機構用地 配合社會教育目的事業主管機關之整體建設計畫檢討之。 K.殯儀館、火葬場、公墓用地 a.殯儀館用地：依據該設施之供需分布、人口集居、交通便利及都市發展情形，核實 檢討之。 b.火化場用地：考量該設施供給明顯不足，用地最為難覓，須充裕時間取得計畫、編 列預算及開發期程，除納入殯葬設施專用區整體開發外，不予檢討變更。 c.公墓用地：配合殯葬管理主管機關之整體建設檢討之，如無取得計畫或使用需求者， 應予檢討變更。 L.垃圾處理場、汙水處理廠用地 垃圾處理場、廢棄物回收、清除、處理設施、污水處理廠用地，配合環境保 護及汙水處理主管機關之整體建設計畫檢討之。 M.道路用地 a.道路系統之檢討調整應配合交通主管機關之交通建設計畫及預算，調整後應不影響 交通系統之完整性。 b.計畫道路之縮小或撤銷應以無具體事業及財務計畫且不影響建築線之指定者優先 處理。 c.整體開發地區周邊之道路用地，應配合整體開發地區道路系統及開發分配建築基地 情形，例如部分配回較大建築基地地區，周邊地區之計畫道路如無留設必要者， 應予檢討變更。 N.其他公共設施 配合各該公共設施目的事業主管機關之整體建設計畫、各該都市計畫地區之 特性、使用需求及都市發展情形，核實檢討之。
(5)配套措施-辦理跨區整體開發 經檢討可變更公共設施用地為住宅區、商業區或其他使用分區之土地，應併同檢 討後仍保留為公共設施用地之土地，評估可行之整體開發方式（區段徵收或市地重劃） 及整體開發範圍： a.以政府公辦方式辦理整體開發，並為落實受益者負擔之精神、公平負擔開發後之公 共設施用地，跨區整體開發後土地所有權人領回之可建築用地以 50%為上限。實際 開發後領回之抵價地比例或重劃負擔比例應依中央主管機關核定之比例為準。 b.同一計畫區可採跨區整體開發方式辦理，亦可考量聯合周邊數個都市計畫區評估併 同辦理跨區整體開發。 c.加強利用公有土地： (a)已徵收未開闢之公共設施用地，如因社會經濟發展變遷，經檢討確實已無開闢需 求者，應研議撤銷徵收一併納入辦理跨區整體開發。 (b)已開闢之公共設施用地，原則上不予納入檢討，但如同樣經檢討確已無再作公共 設施需要者，應檢討變更為其他之公共設施用地或適宜之使用分區，併入經檢討 撤銷不必要之公共設施保留地部分，併同納入辦理跨區整體開發，以提高開發財 務之可行性。 d.考量實際開發之可行性，檢討後仍保留之道路用地，是否納入跨區整體開發範圍， 應視個案開發之可行性，由各級都市計畫委員會審議決定，否則原則上不納入整體 開發範圍，並賡續依行政院核定之「都市計畫公共設施保留地問題處理方案」解決 對策，如容積移轉、公私有土地交換、推動都市更新...等予以取得。 (6)配套措施-變更回饋機制 以政府公辦方式辦理整體開發，並為落實受益者負擔之精神、公平負擔開發 後之公共設施用地，跨區整體開發後土地所有權人領回之可建築用地以 50%為上 限。實際開發後領回之抵價地比例或重劃負擔比例應依中央主管機關核定之比例 為。
17 4. 城鄉發展地區第二類(非都市計畫區)之公共設施範圍 (1)「修正全國區域計畫」對於公共設施之定義與分類 「修正全國區域計畫」報告書中之區域性公共設施計畫對於公共設施之定義 為:維持社會運作所必需之基礎設施，包含油氣設施、電力設施、再生能源設施、 水資源、區域醫院及醫學中心、大專校院、大型運動場館、展演設施，並研訂「全 國層級」公共設施項目及其土地使用指導原則(包括：區位、機能及規模等)，以為 重要公共設施設置區位及總量之指導原則。 (2)非都市土地之使用地類別 依非都市土地使用編定及區域計畫法施行細則第 13 條規定，非都市土地之使 用地類別共有 19 種，其具公共設施性質之類別，其說明如下: A. 交通用地:鐵路、公路、捷運系統、港埠、空運、氣象、郵政、電信等級其設施 使用者。 B. 水利:供水利及其設施使用者。 C. 古蹟保存用地:供保存古蹟使用者。 D. 殯葬用地:供殯葬設施使用者。 E. 特定目的事業用地:供各種特定目的之事業使用者。 (3)非都市土地開發審議作業規範對於公共設施之分類 因區域計畫法之公共設施依審議作業規範大致作歸納可分為公共設施及必要 性服務設施，其中公共設施(非都市土地開發審議作業規範之住宅社區、工業區專 編規範項目規定為限)包含:閭鄰公園(含兒童遊戲場、運動場)、道路、停車場、學 校(代用地)、汙水處理廠、垃圾集中處理廠(含小型焚化爐)、社區中心、自來水系 統、下水道系統、電力設施、警察派出所及消防站。 小結:經上述分析，本案建議解編之公共設施用地需加入韌性規劃策略，建議內容如下: (1) 解編原具有韌性之公共設施(如公園、綠地)在未來開發應優先設置具韌性設施。 (2) 有關公共維生系統設施用地、都市防災系統設施用地(消防救災設施、滯洪設施、 防災道路)，應配合都市防災規劃需要，維持防災體系功能及韌性。
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第三節、災害韌性規劃
壹、韌性意涵
韌性之意涵運用在多項領域上，本身之範疇較防災領域為廣，故本研究首先需釐 清「防災」與「韌性」之範疇以作為後續推動之依據，以下統整與韌性相關之研究， 作為後續辦理相關專家座談會之用，以對本研究研究範疇之限縮。 一、 韌性的意涵 韌性又可稱回復力，其概念早期運用在力學的領域，由 Holling(1973)發展到生態 學的領域，Holling 將其定義為一個系統經過短暫的擾亂，能夠吸收(absorb)改變，回到 先前平衡狀態的能力，而 Holling 的定義也被視為生態回復力之代表。Pimm(1984)指出 回復力就像在擾動後系統返回到其原始狀態的速率；不同於 Holling，Pimm 的定義則 被視為工程回復力(Engineering Resilience)之代表。Adger(2000)則透過圖 2-2 來說明， Holling 的定義是「在狀態改變前能容之干擾量」；而 Pimm 的定義則 是「在干擾後的 回復速率」。Holling 與 Pimm 的定義開啟了日後回復力看法的論辯，但就如 Gunderson(2000)所言，此兩種定義的論辯根源於對回復力在實際上操作的不同。資料來源：Adger (2000)
圖 2-2 生態回復力與工程回復力
Timmerman 則將其觀念加以延伸，從生態學連結至人類社會，而有所謂的社會生 態回復力(Social-ecological resilience)。Timmerman(1981)定義韌性為外在壓力對人類社 會基礎設施的打擊或擾動，如環境變化，社會、經濟或政治的改變，及其從中回復的 能力。社會韌性可以用制度變革和經濟結構、財產權、資源可及性以及人口變化來衡 量。Adger(2000)將 Timmerman(1981)對社會韌性加強並重新詮釋：「人類社區由他們的 公共設施抵禦外部衝擊或擾動的能力，如環境脆弱度或社會、經濟、政治的動亂，並 由擾動重建」。他指出社會韌性是為了趨於穩定，而進行體制變化的取代物和經濟結構， 產權交易獲得資源，以及人口結構的變化。美國的韌性聯盟(Resilience Alliance)對韌性 的定義，考慮三種不同尺度構成(2001)： (一)一個系統可以承受的擾動的總量(總額、總數)，並仍然維持在相同的狀態，或者 具吸引力的範疇。 (二)在何種程度上該系統能夠自我修復。 (三)在何種程度上該系統可以建立和增加學習和適應的能力。 韌性的概念亦於 90 年代末被引進災害研究領域。Mileti(1999)認為提升社區韌性是 阻止災害造成經濟損失持續增加的一個重要目標，並認為韌性是社區能夠承受的災害強 度，在災害衝擊下，社區並沒有遭受毀滅性破壞和損失，而且當地經濟能力或生活品質 能在無外援下亦沒有下降。Comfort et al. (1999)則將韌性運用在震災與災時應變的行為 上，提出韌性乃是運用目前的資源與技能，以適應新的情況與運作環境的能力。Buckle et al. (2001)將韌性定義為團體或組織抵抗損失或潛在損失、破壞發生後回復的能力。 Bruneau et al. (2003)則將韌性定義為社會單元對於減災、控制災害影響以及完成復原行 動的能力。聯合國 UNISDR 於 2009 年將韌性定義為：「暴露在災害因子下的系統、社 區或社會及時有效地抵禦、吸納和承受災害的影響，並從中恢復的能力，包括保護和修 復必要的基礎工程及其功能」這樣的概念引入了適應能力的觀念，包括人類自我的學習 能力、由擾動後的改變與轉換的能力，包括從一個災害復原(recover)的能力。
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資料來源：韌性研究之回顧與展望
其實，災害研究領域對韌性的概念似乎已包含了 Holling 與 Pimm 的看法。Tierney and Bruneau(2007)認為所謂災害的韌性強調的是「災前的減災措施」，並反應自然人文 系統對於災害的應變與復原的能力。他們亦提出了韌性三角關係(Resilience Triangle) 概念，此概念可由圖 2-3 利用基礎設施受災狀況來作說明，t0 是受災時間，基礎設施 品質下降了(100%降至 50%)，欲回復至災前的品質須耗時 t1-t0，這也就是說「好的」 回復力是受災時品質下降度很低，而回復的時間能夠縮短。從此例中可發現，韌性概 念運用在災害研究領域中，是希望受災程度能減低，似乎呼應了 Holling 的定義「在 狀態改變前能容之干擾量」；另一方面，回復的時間能夠縮短，似乎也應證了 Pimm 的 定義「在干擾後的回復速率」。
資料來源：Tierney and Bruneau (2007)
二、韌性的組成
陳亮全等人(2012)奠基於 Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係概念 (如圖 2-4 所示)，將韌性的組成分為 A(原始條件)、B(回復狀況)、C(調適與學習)三部 分，並與 Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係圖結合，說明韌性是由 A、 B 及 C 三個階段所組成，X 軸為時間，Y 軸則為影響因素。
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資料來源：陳亮全等人(2012)
(一)原始條件(A)
Susan cutter 稱作 benchmark 或是 baseline，包括社會經濟條件、實質(生物物 理)環境、生態環境、制度與設施條件、社會資本等，像是衡量原來的條件，原始 條件的好壞、 高低都會影響韌性。A 並非線性，是衡量社區原先條件的程度，部 分會牽涉到脆弱度。 原始條件將影響受災害衝擊的程度，即原先於「災害發生前」的水平，在 Y 軸上的降低程度。 (二)回復狀況(B) 回復狀況(B)即指「從災害衝擊點回復至可接受程度點的過程」，其衡量標的包 含回復的速度、狀況，所以仍需要有清楚的指標來界定，觀察復原的速度，如果 難以判別，至少應指出社區至此時回復了那些、回復到甚麼程度，或是回復的過 程為何、程序是甚麼，為一過程。此階段尚包含社區受到的災害強度為何。 (三)調適與學習(C) 現今耐韌研究越趨強調調適與學習(C)與韌性表現間的關係，透過調適與學習， 可能回復至比災前更好或更糟的狀態。一般衡量的方式包括提出調適策略，譬如 莫拉克颱風時候最大的進步是疏散避難，我們應思考相關可以衡量的指標，而這 會隨回復狀況與觀察標的而有所不同。此外還有衡量學到多少、學習的程度等， 亦是衡量調適與學習的指標。
圖 2-4 韌性三角概念圖
第四節、綠色基盤、逕流分擔出流管制與低衝擊開發(LID)
壹、綠色基盤與災害韌性空間規劃
依國外發展綠色基盤之經驗，綠色基盤具有協調使用綠色空間，優化於休閒、生 物多樣性、排水和防洪管理等功能及永續發展之概念，本計畫將參考相關案例，透過 公共設施及公有土地之災害韌性規劃與運用，降低災害之衝擊。 綠色基盤為多功能網絡的自然區域綠地和都市地區開放空間相互連接的綠色廊道、 濕地、公園、森林保護區，和當地植物植被等。綠色基盤是一個自然的生命支持系統， 提供人類和野生動物的生活利益；包含「自然的綠色空間」（植物、動物等自然資源區） 和「人為管理的綠地」（市區公園和歷史景觀設計），以及它們的多個連接（行人、自行 車道、綠色走廊和水道）所構成的聯繫網絡（Chris BlandfordAssociates,2007）。1西雅圖華盛頓大學地景建築系 Green Futures Lab 將綠色基盤分為五個面向： active transportation 人本交通, community 社區與開放空間, habitat 生態與棲地, metabolism 食物能源與代謝, 以及 water 水文，如表 2-5。一個城市若能在這五個面 向都努力經營，將會是個綠色都市。
表 2-5
綠色基盤之種類與運用之益處彙整表
分 類
益 處
Active Transportation 人本交通 1.交通減量。 2.減少能源與污染。 3.解決停車問題。 4.因人本交通而生的開放空間。 Community 社區與開放空間 若社區凝聚力強→居民聚會商討將圖書館閒置的頂樓改成都市 農園→頂樓都市農園成立，成為開放空間→你我他都來這裡聚 會、辦活動、閒聊、種菜→社區凝聚力更強→再正向循環。軟 體影響硬體、再影響軟體。25
分 類
益 處
Habitat 生態與棲地 「生態與棲地」與「水文」多有交集處，如:位於西雅圖臨華盛 頓湖的 Magnuson Park，原為一軍用機場跑道，現被設計為有利 野生動物的人工濕地；周遭的丘陵住宅區路面、以及公園內的 球場，現在同時也變為收集雨水的集水盆，將雨水導入濕地中。 Metabolism 食物、能源與都市新陳代謝 1.就能源而言，一個最理想的永續系統大概會是全綠能的系統， 也就是所有交通工具（目前仰賴石油最大的生活面）都使用電 能，且所有電能皆來自綠能。 2.在食材層面，社區農園減少交通運輸的排碳、增加社區交流、 同時成為開放空間；若不噴農藥，也同時可幫助都市生態層 面。社區園圃所需的土壤也可從收集廚餘做起，因此幾乎完全 包辦都市代謝。 Water 水文綠色基盤中的水文與「低衝擊開發（Low Impact Development, 縮 寫 LID」大部分重疊。在環境設計上，水文分為「收集」與「排 水」兩大類別。在灰色基盤公共建設上，對應「收集」的即為 水庫、淨水廠、灌溉渠道等；對應「排水」的即為排水溝、河 堤、汙水處理廠等。在都市化劇烈、人口爆炸、開發過當的現 代，灰色基盤的許多元素有些已漸漸不堪負荷，因此如何將水 在集水區中滯留久一點（海綿城市一詞）是一重要課題。
資料來源:好城市都有綠色基盤：1. 什麼是綠色基盤？
此外，綠色基盤之相關研究中，臺北市政府都市發展局之「臺北都會區綠色基盤 綱要計畫」研究案中已彙整相關案例，其中若干應用與國外案例，可作為本計畫之參 考: 一、 綠色基盤之主要功能與必要性 綠色基盤包含許多功能，除了休憩娛樂，靜態康樂活動和安靜的享受、景觀與都 市景觀結構外，更包含永續和洪水風險管理，以下彙整其發展之功能及必要性，以做 為本案後續擬訂策略之參考。 綠色基盤可促進生態、社會和經濟多樣性的未來發展提出一個框架，在此框架下， 幫助保護和恢復具有自然功能的生態系統，其中包括豐富生態和生物多樣性，維護天 然地貌過程，淨化空氣和水，增加休閒機會，改善健康狀況等。除此之外，綠地還可使財產升值，降低防洪、水處理系統和雨水調控等公共設施和服務費用。 建設綠色基盤是必然趨勢，主要是由於： （1）提高對有關都市化和景觀分化問題的認識。 （2）水質託管。 （3）制定統一生態環境保護計畫，保護多種物種，鼓勵將保護區聯繫起來。 （4）擴寬空地、公園和綠色通道附近住宅的銷路，提高轉售價值。 （5）都市復興，重點放在都市自然區的價值上。 （6）各級政府的明智發展政策和計畫。 （7）制定促進環境和經濟上可永續發展的“綠色”發展戰略。 二、 綠色基盤之案例 (一) 解決都市洪泛、綠地及停車問題之設計案例2 因全球人口數持續增長，全球氣候變遷及城鄉發展之挑戰亦日益加劇。據研究3統 計指出，現代都市裡面的塞車問題約有 30%是因為駕駛找不到就近之停車位而造成。 都市裡多為了建設更多停車空間便犧牲了許多綠地空間，但在面對氣候變遷，都市需 要具備有足夠防洪能力，這時綠地空間便扮演著重要的角色。 為了解決這項問題，丹麥建築設計團隊 THIRD NATURE 提出了一個新的建築構 思：根據天氣的不同，POP-UP 的高度就會隨著儲存水位升降，改變都市的天際線和 面貌。在陽光燦爛、晴朗的日子裡，整個停車場將埋沒在地底下，只見最上層的綠地 空間。暴風雨天時，雨水則沿著溢流下水道排至停車場下方的蓄水池，隨著水位增長， 整體結構將緩緩向上浮動，顯露出地下的停車場空間。藉著轉向軸承、擋土牆、輔助 導軌以及液壓抬升力道，POP-UP 可以在水位變化期間垂直運動而不影響其結構，無 論水位高低，行人和汽車仍舊可以進出建築內部，如圖 2-5、圖 2-6。
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資料來源：ArchDaily
資料來源：ArchDaily
圖 2-5 POP-UP 示意圖
106 年 6 月梅雨季豪雨成災，經濟部召開記者會檢討雨災，定調這次雨災淹水是 排水系統宣洩不及所致，強調將調整前瞻水環境計畫，加強各縣市排水系統，擬於公 有建築地下建造兼做滯洪池的停車場4。POP-UP 可做為參考之對象，加上氣候變遷帶 來的海平面上升挑戰，荷蘭、丹麥等國擅長的漂浮建築亦是台灣可以學習的對象。 (二) 各國綠色基盤操作手法與機制 國外多運用公有土地及公共設施(如:公園)，營造具災害韌性及永續觀念之綠色基 盤規劃，並透過地理資訊系統（GIS）為工具，將現有基礎資料清查結合數位圖資及 相關計畫之綜整。 本案初步彙整具災害韌性規劃之綠色基盤相關操作案例應用，如表 2-6，以做為 本計畫示範地區規劃模擬之參考。
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表 2-6
綠色基盤相關操作案例綜整表
地 點 案例 名稱 操作案例說明 美 國 綠 色 基 盤 計 畫 操 作 概 念 綠色基盤計畫操作概念綠色基盤規 劃其獨特性是在於它結合了保護理念 之系統性的規劃手法，依據當地土地利 用規劃。將自然資產管理納入土地利用 總體規劃的過程之中。 阿 巴 拉 契 亞 與 阿 卡 迪 亞 生 態 區 （Appalachian/Acadian Ecoregion）綠色 基盤營造，所產生之效益包含: (1)保護生物多樣性和野生動物棲息地。 (2)減緩全球暖化（固碳）和改善空氣質 素。 (3)保護和維護當地的水質和供應。 (4)提供具有成本效益的雨水管理和減 災。 (5)改善公共健康，生活品質和休閒遊憩 系統。 (6)有助於保護農地資源，確保農業行為 對環境的影響。 (7)保護文化資源，如歷史景觀和風景景 觀。 (8)創造更多的彈性，通過地方經濟的綠 色資產的保護。 阿巴拉葵亞綠色基盤營造 加 拿 大 溫 哥 華 社 區 農 園 溫哥華社區農園主要是針對社區內的 道路空間，透過社區農園的方式導入綠 色通道之概念。針對示範道路改善既有 的瀝青鋪面，僅將透水性瀝青運用於車 輛行車線上，而位於行車線交界處，則 改以草坪的方式增加雨水逕流量。運用 多孔隙之材質營造雨水花園，藉此淨化 水質並增加雨水逕流；妥善運用窪地營 造溼地提供滯洪的功能；以草溝的方式 提供足夠的帶狀綠帶空間作為水路網 與生態廊道的營造；善加運用街道沿線 的畸零空間並採用自然的石塊、碎石材 質形塑街角空間。這些設計有助於 90 帶狀綠色廊道，增加街道生態效益地 點 案例 名稱 操作案例說明 ％ 的雨水直接流入，簡化對都市的污 水系統的負荷，並增加的都市環境中的 綠覆率。 西 雅 圖 奧 克 斯 博 公 園 奧克斯博公園位於西雅圖的喬治城，其 主要是透過生態社區之營造，以形塑綠 色基盤，其營造的內容主要是針對社區 內的公園、住宅景觀、開放空間、辦公 大樓、校園、街角廣場、道路交界緩衝 空間之形塑、開放廣場以及公共藝術 等，其強調以純淨、自然、環保、人文 為主要訴求，並透過生態化的都市基盤 營造賦予社區生態性，包含強調運用多 孔隙之材質營造雨水花園，達到淨化水 質並增加雨水逕流，妥善運用窪地營造 溼地提供滯洪的功能，於建築空間則建 議增加屋頂綠化以及雨水回收系統形 塑水撲滿；運用透水性的材質增加地面 逕流量；創造綠色通道，於道路空間植 栽帶之營造，應以草溝的方式提供足夠 的帶狀綠帶空間以作為水路網與生態 廊道的營造，此外於道路空間應賦予綠 色運具提供自行車安全舒適的騎乘空 間。 奧克斯博公園-生態社區營造
