都市防災空間規劃與韌性規劃

壹、都市防災空間與災害韌性空間規劃

都市內公共設施用地在防災規劃中扮演重要之角色，因此本案參考「地方政府災 害管理體系減災與應變策略落實於空間規劃機制之課題與對策 II」將探討都市規劃中 與防災空間系統有關之規劃及發展歷程，並了解都市空間在災時可運用之方式及分類 原則，包含防災據點與避難收容所、救災動線等，以作為後續公有土地及公共設施災 害韌性規劃之參考。

一、都市防災六大空間系統及發展歷程

受 1995 年阪神大地震的機會之窗影響之下，使都市防災研究如火如荼展開(張益 三、李佩瑜，1999)。而內政部建築研究所自此年起開始進行各項都市及建築防災研究，

與日本自然災害類型相似的臺灣，藉由頻繁學術交流學習此次經驗，並引進防災空間 系統的概念，將相關觀念納入都市計畫中，如火災防止延燒帶等。

1997 年，都市計畫定期通盤檢討實施辦法修正，增訂第七條「都市計畫通盤檢討 時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規 劃及檢討」之規定，成為都市防災空間規劃之原始依據。

李威儀、錢學陶、李咸亨(1997)即利用日本國土廳大都市整備局的都市防災設備 關係圖，建立都市防災空間系統，規劃都市防災六大空間系統(避難、道路、醫療、物 資、消防與警察)，同時依據此六大空間系統，將都市防災空間系統分為三種次系統，

分別為防災避難、防災據點及防救災動線系統劃設(吳杰穎、楊礎毓，2011)，其空間 系統內容，如表 2-9。

「都市防災空間規劃」自 2000 年「都市計畫防災作業規劃手冊彙編」(第一版)，

至 2007 年「都市防災空間系統手冊彙編增修」(第三版)，其概念已從單純之災害管理 整備應變階段，逐漸加上減災概念，這也使得 2007 年版手冊增加災害境況之模擬與推 估，以其結果作為空間規劃之依據。此三次關於都市防災空間系統手冊的相關彙編、

修訂級增修，不但奠定建研所近年推動都市防災空間系統規劃示範區相關計畫之基礎，

亦是國內推動地方都市防災工作重要的參考依據。

表 2-9 都市防災六大空間系統內容

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種 類 適 用 之 空 間 名 稱

臨時收容所

全市型公園 體育場所 兒童遊樂區

中、長期收容場所

學校 社教機構 機關用地 醫療衛生機構

活動中心

資料來源：避難收容場所規劃管理與能量評估

三、都市計畫體系之救災動線規劃

都市計畫中的交通規劃，其基礎來自於李威儀、錢學陶、李咸亨(1997)「都市防 災六大空間系統規劃」，防救災動線之道路系統規劃。「防災道路」指連繫各指定臨時 避難場所和各防救災據點設施間的主要動線通路，亦為災害發生時第一時間逃生、避 難和救援之路徑，是都市防救災計畫中極為重要的一部分，必須隨時保持暢通來確保 其功能得以正常發揮。其規劃準則之三層級如下：

1.緊急道路：20 公尺以上聯外道路及主要道路 (路寬≧20m) 2.輸送、救援道路：15 至 20 公尺主次要道路(20m＞路寬≧15m) 3.避難道路：8 至 15 公尺道路 (15m＞路寬≧8m)

依據不同的防救災需求，須有不同等級的聯外及區內聯絡道路，供緊急救援與輸 送之用，而中華民國都市計劃學會(1997)，針對臺北市的防災道路視現有道路的地理 位置、實質空間條件等，以三層級劃分，並分別賦予不同的機能定義。

(一) 緊急道路

重大災害發生後，必須確保災區與非災區之聯絡道路暢通，並得以連通各防災 分區的道路。以臺北市為例，指定現有路寬 20 公尺以上之主要聯外道路，並考慮可 延續通達全市各區域之主要輔助性道路(路寬亦需 20 公尺以上)，為第一層級之緊急

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(二) 救援輸送道路

在重大災害發生，且災害規模未再持續擴大後，作為物資、人員等運送之道路。

以臺北市為例，以現有 15 公尺以上道路為對象，配合緊急道路架構為完整之路網，

此層級道路主要作為消防及負擔便利車輛運送物資至各防災據點之機能為主，同時 亦作為避難人員通往避難地區路徑之用，因此除必須保有消防機具與車輛操作最小 空間需求外，路與路間所架構之網絡還必須滿足有效消防半徑 280 米的要求，也就 是說所圍蔽的街廓應避免發生有消防死角的產生。

(三) 避難輔助道路

此道路層級的劃設，主要作為在各個指定作為避難場所、防災據點之設施無法 鄰接前兩個層級道路，如此方能架構各防災空間與道路網完整之體系。

貳、整體都市防災與調適策略

韌性規劃須考量設施之整體性及系統性，使韌性設施面對各種災害時得以較全面、

有系統的減少災害之衝擊及使地區具快速復原之能力。需考量整理性及系統性之設施 包含道路用地、綠色基盤等。

本所出版之「都市計畫通盤檢討減洪調適策略規劃手冊」中提到現行之都市防災 計畫規劃與納入減災策略之融合，與台灣常見之災害-颱風及水災之減洪調適策略，內 容包含非結構式減洪調適策略、整體減災策略、防災避難空間及防災路線等，可作為 本研究整體多元面向之參考。

一、都市防災計畫與減洪調適策略之融合

由文獻可知現行都市防災之規劃內容多以「災中」或「災後」之「災害應變空 間系統規劃」為主，以避難收容空間指定及防救災道路分派較多，少有「災前」之

「減災規劃」，且多以「點、線」之思考防災規劃，如圖 2-13。

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因此應納入減災策略於防災規劃中，從大範圍空間尺度，以「面」的層次做全 區整體思考，依災害潛勢、土地使用適宜性分析等，提出土地發展策略之土地使用 項目強度調整，乃至滯洪池等公共設施項目指定、公共開放空間系統化流社等，建 立網絡化都市空間治水系統，較現行之計畫更強調全區整體性之減災策略內涵，如 圖 2-14。

圖 2-14 納入減災策略之都市防災計畫規劃架構圖

資料來源：都市計畫通盤檢討減洪調適策略規劃手冊

二、非結構式減洪調適策略

減洪調適策略分為非結構式減災及結構式減災，本研究之韌性規劃方式可參 考非結構式減災之內容，其操作手段與方法所對應之減災調適策略，如表 2-12。

1.土地使用計畫及公共設施計畫 (1)調整土地使用項目與強度

劃定高淹水潛勢地區為對水患耐災能力較高之土地使用項目或全部建物 遷出該地區，降低其暴露度。若難以進行土地使用項目變更或土地遷移，則 可跳整土地利用強度，減少區內居民活動行為的密度與強度，調整該土地使 用分區的容積率，檢討尚未開發之可建築用地變更為公共設施用地等。

(2)開發行為逕流分擔

土地開發應在集水區總量管制之原則下，至少滿足開發區域之洪峰輛與 逕流量達「零增量」之目標，應納入低衝擊開發之觀念，除了減少暴雨對於 建築基地的衝擊外，更可以促進水資源在生態系統與集水區中的移動，包含 保育措施、減少不透水面積、利用地景特徵減緩逕流、使用多種措施減少與 淨化逕流及汙染防治等。

(3)開發基地出流管制

開發單位於基地內設置出流管制設施自行吸收因開發所增加之洪水量，

讓建築物提升透水、保水及滯洪能力，以消減開發所增逕流減少土地淹水風 險。

(4)利用公共設施增加都市可滯洪空間(公共設施多目標使用)

考量都市地區土地取得不易，若可利用公共設施用地部分空間兼具滯洪 功能，例如:公園用地、綠地用地、學校用地、廣場用地、停車場用地、兒童 遊樂場用地及運動場用地等擁有較大型開放空間者，則可有效調蓄洪水，減 緩水患發生。

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(5)利用法定空地增加都市可滯洪空間(公共設施多目標使用)

除建築物覆蓋土地之外，其餘的部分皆為法定空地，故可在不影響有功 能前提下，利用法定開放空間滯洪，配合空地綠化及保水增加都市建成區域 滯洪能力，或採用透水性鋪面等方式，降低洪水災害發生時所帶來的衝擊。

長期而言，可進一步對新開發土地增加法定空地面積比例，提升基地保水效 益。

2.土地使用分區管制要點與都市設計

就區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積基地內應保持空地之比率等 事項進行規範，提高都市地區整體透水面積將有助於減少逕流量。建議相關策略 如下:

(1)限制地下室開挖率

(2)提高法定空地綠化率與透水率 (3)加強設置透水鋪面

(4)利用人行道及分隔島作為道路地表逕流入滲區 (5)回饋之補償性滯洪池用地比例訂定

表 2-12 都市地區內水減洪調適策略綜整表

資料來源：都市計畫通盤檢討減洪調適策略規劃手冊

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