第一章 緒論
第二節 研究動機
而 2014 制定的《非學條例》前身為各縣（市）政府依據其各自擬定之地方自 學法規作為允許辦理在家自學方案的法源依據，從中訂立如何實施在家自學的細部 規範，與過去常態編班政策、零體罰政策、12 年國民教育下的幼托整合政策，以 及輔導學生教訓輔三級預防政策分別於 2004 年訂入《國民教育法》第 12 條、2006 年列進《國民教育法》第 8 條第 2 項、2011 年制定《幼兒教育及照顧法》，以及 20 14 年制定的《學生輔導法》立法脈絡頗為相仿，均為繼起於前述政策入法後，新 興一波從政策、法規命令或行政規則進化為法律態樣的類似案例經驗，欲倡議且確 保實現教育政策訂立為實體性或程序性教育法令，說服居中扮演催化發酵立法生成 效用的行政部門及立法機構立法者承擔起立法責任，係因兩者在立法職權上兼具教 育政策合法化過程舉足輕重的關鍵性地位。畢竟，一旦將教育政策訂立為法律制度 後在法位階金字塔理論中僅次於中華民國憲法，中央法規命令及行政命令與法律牴 觸者違法無效，無論中央或地方行政機關皆難以憑藉單方面權限行文廢止或撤銷法 律條文規範，加上法律普及效力通行於全國各地，修法程序嚴謹繁瑣曠日廢時而變 動不易，故更能保持其解釋、適用之安定性，因而得出教育政策立法成為教育法令 影響教育實施影響之界線範疇深遠且鉅，全體機關及國民均須相繩受該法拘束之終 局結論，恰與本研究之研究動機敘述緊密呼應。
第二節 研究動機
教育政策與教育法律兩者密切相關，是構成公共政策合法化的兩大主體，但 欲使政策得以走向立法技術與程序，卻需要有政府機關及立法委員遵循現行中華民 國憲法及法制規定連署提出法律案（蔡璧煌，2008：272），始有推波助瀾之立法可 能性，立法委員肩負為選區民意發聲代言及審議議案雙重功能，聆聽、汲取基層百 姓意見，乃爭取票源的可行作為之一。但是若欠缺正常健康的國會立法運作，即便 設置直接民選機制，頂多也只能視作泥濘爛泥地上搭建起來的宮殿（楊泰順，2011
：11）。
對於政策持續關注之壓力團體，亦能藉由立法者重視民間草根呼聲的特性，把 握機會趁機說服立法機關，俾實現最終理想及目標，故壓力團體及立法部門可謂彼 此相依相賴，且互利共生，至於行政機關為使機關內部未來預算編列，進入到三讀
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審查程序也能通行無阻，便不得不審慎考慮立法者對某法案的想法或建議，因而形 成行政、立法及壓力團體間堅固的鐵三角關係（張潤書，2009：698-699），若能善 用此種鐵三角關係，推動立法將不再是一件難事。而本文之三大研究動機如下：
壹、體制外教育需求人數攀增，符合實驗教育自學生家長期待
相對於體制內學校教育而言，體制外的非學校型態實驗教育意謂著不需要天天 到校讀書，自學生擁有較為自主空間規劃、安排與調配學習計畫步調，得自由選擇 多元的學習型態，有些人選擇在家個人自學，有些人則透過類學校的自學團體，或 者自學機構安排個別化的學習活動，有的則與設籍學校合作，採取部分時間進入學 校就讀，部分時間則於學校場域外進行學習之教育方式。
國民政府遷臺後，將國民義務教育由原本的 6 年，至 1968 年延長至 9 年期程
，根據西元 1982 年於我國訂立之《強迫入學條例》，規定年齡滿 6 至 15 歲之國小
、國中足歲學生，均應進入學校就讀，明示未依規定送孩子入學之家長由主管機關 施以裁罰，惟西元 1982 年制定之《強迫入學條例》第 13 條1放入除外條款，排除 合乎身心障礙鑑定標準特殊學生適用適齡國民強迫入學之規定，亦即此類國民得不 受強迫入學限制，而允許從事在家自行教育。援此，除了根據 1982 年訂立之《強 迫入學條例》第 13 條定義範圍內之特殊生，可實施在家自行教育外，其餘一般國 民均須入學接受九年國民義務下的強迫入學教育。
此外，隨著時代推進，自學生家長對於推動自學相關法令，也許存在著個別動 機或目標，但推動精神回歸臺灣因應教育改革團體訴求，雖歷經數次重大教育改革
，也無論公、私立學校是否致力轉變傳統教學模式，臺灣國中學生從聯考、基測到 現今之會考，仍未能脫離紙筆測驗，國民小學階段考試壓力相對較輕，但每週五天 7 至 8 節步調緊湊的課程安排，未必是學齡兒童與青少年最適切的學習場域，亦不 一定是最符合其學習需求的教育型態。
因此愈來愈多自學生家長希望跟進在家自學理念及作為，根據各縣市地方政府 推動在家自學方案，配套訂立之自學相關辦法，伴隨家長教育選擇權及國民學習權 概念興起，充分運用在家自學各種媒材資源，期盼找尋孩子適性發展的學習狀態，
故自學教育已非特殊生專用。我國非學校型態實驗教育以在家自行教育為多，事實 上一般民眾也能依循正當管道申請在家自學，且申請人數亦呈現逐年攀升趨勢，展
1西元 1982 年制定之《強迫入學條例》第 13 條：「智能不足、體能殘障、性格或行為異常之適齡國 民，由學校實施特殊教育，亦得由父母或監護人向當地強迫入學委員會申請同意後，送請特殊教育 機構施教，或在家自行教育。其在家自行教育者，得由該學區之學校派員輔導。」
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現教育選擇之多元性（吳清山，2011：55；賴春錦，2015：28），緊扣著自學生家 長為孩子擇定體制外學習態樣之教育需求。
貳、政策入法經驗足資成為類似案例之參酌
壓力團體透過各種途徑、管道、方式及策略影響教育決策過程，除推動行政部 門將其訴求、期待、與關心議題規劃成為具體教育政策之外，亦致力將相關教育政 策法制化，避免國家政黨輪替後，導致原先耗費成本，得來不易的政策爭取成果，
從此煙消雲散。
以歷史發展脈絡觀之，我國壓力團體於教育議題方面，總計有四次推動立法部 門訂立教育法令之成功經驗，因而促進政策議題法制化成果豐碩可觀。敘述如下：
一、常態編班政策入法
人本教育基金會幹部馮喬蘭認為教育部應嚴格取締能力分班學校，且認為這是 一種「國家經營的加強補習班」，為去除升學主義思想上的惡性循環，造成學校間 因應鄰近地區學校仍採取能力編班，此類積習以久的辦學競爭風氣使然，而紛紛跟 進（林怡婷，2004），故積極推動常態編班政策合法化，以杜絕此等罔顧弱勢學生 族群權益之現象，期盼將此惡性循環競爭風氣連根拔起。
教育部於民國 74 年曾公布過國民中學編班實施要點，期間也一再宣導落實常 態編班政策，惟欠缺法源依據，加上管理國民教育事務權限，隸屬於各縣市地方政 府管轄，故依舊有為數眾多之國中未能遵循政策宣導意旨，變相以各種名義實行能 力分班。
直至 2004 年立法院終於三讀通過《國民教育法》修正草案2，以法律授權方式 訂立違反常態編班之罰則，促成教育部努力 20 年的常態編班政策，獲得法源依據
，得命各縣市政府依法落實執行之（林麗雪，2004）。
二、零體罰政策入法
是否實施零體罰政策在教育界向來引發不少紛爭，對於零體罰政策是否入法之 看法，正、反雙方意見呈現兩極化，贊成者有人本教育基金會與家長團體，皆認同 入法，特別是人本教育基金會史英曾表示使用體罰做為教育小孩方式，教導孩子的 其實是一種強欺弱的暴力哲學，此乃傳統農業社會「長尊幼卑」的遺毒後果，實不
22004 年通過之《國民教育法》第 12 條第 2 項：「國民小學及國民中學各年級應實施常態編班；為 兼顧學生適性發展之需要，得實施分組學習；其編班及分組學習準則，由教育部定之。」
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該讓此舉繼續滋長蔓延下去。
但教師與學校方面卻持反對立場，強調體罰與處罰有時很難分別，且認為學校 教師適度處罰學生反而能維護校園秩序，故維持校方處罰學生權限仍屬必要，同時 擔憂零體罰政策一旦入法，恐造成未來管教學生行為朝正向發展愈趨困難，甚至乾 脆直接放棄管教學生，放任其隨意成長，反釀成空前絕後的教育災難。
渠等爭議歷經政府機關舉辦公聽會，邀請不同團體與會，並徵詢各方意見，配 合現場教育部人員和立委提案說明案由原委，由各方代表妥協折衷之下，「零體罰
」政策乃於 2005 年立法院初審通過明定入法時，臺灣已成為全球第 102 個禁體罰 國家，而教育壓力團體人本教育基金會表明基金會成員樂見該法定入 2006 年修正 公布之《教育基本法》3當中，藉此保護學生身心靈狀態，不受體罰管教手段所戕 害，也促進了學生身體自主權及人格發展權獲得首次彰顯與認可（林麗雪，2005；
梁欣怡，2005）。
當時任職教育部次長的周燦德則表示，零體罰入法後並不代表教師管教學生方 面得以表現得更加退縮，反而要更積極面對以學生為主體之輔導管教責任，時任彰 化教師會理事長的許麗芳也表態在零體罰入法後，除推動教師研習制度，以提升教 師輔導管教知能外，也應兼顧維護教師專業尊嚴與專業自主權，才能維持第一線教 師的教育熱忱（林宛諭，2009；梁欣怡，2005）。
三、十二年國民基本教育之幼托整合政策入法
三、十二年國民基本教育之幼托整合政策入法