第一章 緒論
第一節 研究背景
第一章 緒論
本研究以壓力團體推動政策立法活動為研究核心，旨在討論壓力團體推動政 策入法經驗，包含如何妥善運用相關策略，成功推動法案實現團體眾望所歸的結局
，並提供未來各領域壓力團體，據以援引參酌之。
第一章緒論首要敘述本文研究精要，接著區分四小節，分別於第一節說明研究 背景，第二節解釋研究動機，第三節擬定研究目的和待答問題，第四節指出研究範 疇與限制，茲闡明如下。
第一節 研究背景
臺灣戒嚴期間，由國民黨作為統治集團，憑藉依持主義建立派系政治，於威 權統治過程中，控制各大派系令國家機器得以運轉，再糾集動員以操縱整體市政社 會，遂其統治目的。歷史上派系鬥爭歷經戰後初期、威權統治重建期、威權政體鞏 固期、至民主轉型期，無論何階段，當派系結構愈穩定，國民黨的威權統治力量便 越強大。但到了 1980 年代中期威權統治逐步衰弱下帶來了政治民主化，因而破除 了威權時代的複雜派系結構（陳明通，1995：261-266）。
臺灣從解嚴進入到民主政體時代，威權統治解體消散後，壓力團體便逐漸蓬勃 發展，此類團體由具有共同利益、興趣、情感的一群人士，為求達成團體目標，而 組成的組織。我國法律是立法者或行政部門因應時代變遷所需，體察到問題癥結，
期望透過明文規範所適用之對象獲得更加完善的法律保障，或者藉由限制規範主體 行為或不行為義務，以維護全民公共福祉，故有開啟立法程序的必要性。
然而，在立法者或行政部門推動立法程序之前，行政部門因應時代變遷所需，
常須針對社會問題擬定並實施相對應之公共政策，以利滿足當前人民需要或者實現 國民期待。自公共政策觀點而言，政治與行政兩者關係密切，政策制定與執行是公 部門連貫之行政作為，政策制定並不全然等同政治，政策執行亦不單純僅止於行政 層面，政治與行政間其實難以完全切割劃分開來（Nigro & Nigro, 1980）。行政部門 的政策制定與執行受政治力量浸染已非奇聞，教育行政機關在教育政策制定過程中 蘊藏著壓力團體與政府間政治權力錯綜糾葛的拉扯勢力，援引馬來西亞案例，在馬 國單純提出提升國民英語能力之教學語言政策，因該國組成居民多元且複雜，國內
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壓力團體透過針對行政機關、立法機構與一般大眾推動立法事項，而形成輿論介入 教育政策決策過程，故無論行政機關做出決策之行政首長、壓力團體或者是需要建 立壓力團體票倉，促成己方推派候選人角逐選舉之政黨，在行政機關的政策決策過 程往往涉入各方代表之政治權力運作所制衡，彼此間的對立與抗爭不僅令原先單純 的政策制定難以取得共識，愈加突顯政治與行政間之關係密不可分（李秀芬，2003
：107）。
由上可知，行政機關政策制定受到壓力團體或政黨政治力量作用，以貫徹民主 國家政治充分體現民意之作為，亦即除立法機構需考量民意趨向外，行政部門也難 以置身事外，由行政執行權能分工體現民意的民主政治，同時包含行政民主和立法 行政，行政機關設立最高目的，便是要踐行立法程序當中蘊含之民主精神與理想（
Levitan, 1944）。因此，行政機關為求反映民情，不但需要與壓力團體保持友好，由 其提供民意資訊，據以作為政策制定之參考來源，也得憑藉府會連絡人或者內部推 派之代表，定期暢通與立法機構間之表達意見管道，才能在行政部門制定政策立法 過程中游刃有餘，藉此降低可能阻礙，行政機關、壓力團體與立法機構緊密相連。
美國政治學者羅維（Lowi, 1979）提出的鐵三角理論（theory of iron triangle）
也說明了行政機關、壓力團體與立法機構間的難分難捨的三角關係，亦即由聯邦政 府機關、國會與壓力團體共同形塑公共政策形成緊密的鐵三角關係，提供認識美國 決策基礎之權力來源（Guy, 1998）。
在此連結關係裡頭，政治以決定政策結果為目的，據此確立政策目標，行政為 求實現政策目標而施以政策執行，手段與目的間相互合致，方能在行政人員執行公 共政策的同時，於握有政權之立法委員監督評比公共政策執行績效有無達成實行目 的，藉此確保壓力團體民意獲得正視，進而得以爭取選民選票支持（張潤書，2009
：698-699），故行政部門訂立公共政策過程受政治力量浸潤決策方向實普遍發生於 日常生活當中隨處可見。
壓力團體更是透過這種團體、國會以及行政機關間，閉鎖式地鐵三角政治場 域，於設法互補滿足彼此需求與主張的前提下，參與團體所關注之政策議題決定
（王業立、郭應哲、林佳龍譯，1999：327），以下繪製鐵三角理論關係圖 1-1-1。
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接著談論鐵三角理論關係底下共同形塑之公共政策制定主要目的，在於政府針 對社會具爭議性問題，為求滿足社會需求及解決公共問題，選擇作為與不作為採取 聲明或行動，由政府根據法定程序以法律或行政命令、規章或方案等型式呈現，故 公共政策乃政府機關運作成品，藉由政策制定過程解決公共問題，並進行權威性價 值分配，具最終決定權，以實現人民期待的一種公部門相關活動（吳定，2006：61
；吳定等人，2009：312-313；Dye, 1994；Ripley & Franklin, 1984）。
此類公共政策有鑑於過去行政機關為順應民眾、團體呼聲或因應社會需求，常 以小規模試辦公共政策方式，定期進行方案評估，觀察推行成效待一定程度效果彰 顯後，才擴大試辦區域範圍及標的對象，當國家及人民逐漸適應與熟悉該項公共政 策之際，為確保政策能具備合法性地位，且不受政黨輪替因素，使原先推動到一半 的政策執行戛然而止，通常會藉由政策法制化程序先由中央立法，再授權訂立各種 法規命令加以規範之，以便渠等公共政策得以長久施行下去。
再者，教育政策既隸屬於公共政策範疇之內，循立法程序完備教育法規的鋪敘 與建置自然也不例外，顏國樑（2004：61）提及教育法規不僅反映國家教育政策執 行成果，更與整體政治、經濟、文化等因素習習相關，教育政策欲實現其有效性，
端賴教育法規的訂立是否完善及周延而定。
教育政策如搭配健全教育法規的訂立，推動上自然多一層明文保障，此時仰賴 圖 1-1-1 鐵三角理論關係圖
資料來源：研究者自繪 暢通遊說管道促成政策立法
監督評比政策績效
鐵三角
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代表民意之最高首府-立法院行使其機關功能，在我國所有法律案、預算案、條約 案及其他重大法案均需經國會同意通過，立法機關底下之常設委員會更是法案通過 與否的中心樞紐，其所制定出的教育法律係政策合法化運作之體系核心，亦為教育 政策執行之法源依據。因此，教育法律可謂教育政策之具體表現（蔡璧煌，2008：
272；瞿海源、林繼文、王業立、黃秀端、顧忠華，2003 ）。由此立論探討過去有 哪些教育政策因應社會需求產生，且確有實益成效考量下，制定成為教育法令係本 研究背景之緣起所在。
在推動立法行動之壓力團體部分，假如以非營利組織（NPO）為核心探討象，
像是：消費者文教基金會、董氏基金會、動物保護協會一類的團體，期望訴求獲得 重視，以便介入政府與立法部門立法過程，左右決策結果，除了替具有共同目標的 成員爭取權利外，亦致力於社會、經濟和環境層面之長期改善，透過交互運用相關 策略或方式，使關注議題法制化，因而有消費者保護法、菸害防制法及動物保護法 一類的生效與執行，身為壓力團體之一的教育團體多定位於非營利組織，其所關注 的教育議題是否也與非營利組織倡議過程類似，如何有意識性地使用推動之可能技 巧與策略，實現組織成立初衷之功能與任務是筆者欲探究的研究問題。
而教育政策演變為教育法令有可能肇始於壓力團體的提倡，其欲得結果基於公 益因素所驅動，促成行政部門做成最後決策、撰寫立法草案各版本至送入議院逐條 審查前，便充分透過各種管道及方式影響政府官員及立法委員之意念和行動方向，
間接促成團體利害關係人得到其想要的結果。當中千方百計企圖影響的國會乃中央 立法機關，具有制定法律功能，中央立法對全國人民構成之強制力不容小覷，卻也 因為法律制定完備，更能保障人權、賦予政策得以順利推行的正當性基礎，自此充 分體現憲政秩序規範力（陳清雲，2004：575）。以上得知團體還同時扮演著推動立 法上路之關鍵角色，故分析壓力團體如何推動政策入法活動，促進三讀會順利闖關 通過為本文之關注事項。
2014 年 11 月 19 日我國立法院三讀通過《高級中等以下教育階段非學校型態 實驗教育實施條例》（簡稱《非學條例》），譜出實驗教育壓力團體及工作者依據條 例辦學新樂章，鼓勵眾人伴隨實驗教育法令旋律與節奏，於非學校型態實驗教育現 場迴旋起舞蕩漾，由於體制外教育需求人數逐年擴大，非學校型態實驗教育自學生 家長於法有據才能賦予孩子自主學習空間，充分保障家長教育選擇與自學生學習權
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而 2014 制定的《非學條例》前身為各縣（市）政府依據其各自擬定之地方自 學法規作為允許辦理在家自學方案的法源依據，從中訂立如何實施在家自學的細部
而 2014 制定的《非學條例》前身為各縣（市）政府依據其各自擬定之地方自 學法規作為允許辦理在家自學方案的法源依據，從中訂立如何實施在家自學的細部