壓力團體政策推動策略分析—以《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》為例

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(1)國立臺灣師範大學教育政策與行政研究所碩士論文. 指導教授：周佳宥. 博士. 壓力團體政策推動策略分析—以《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》為例. 研究生：宋依潔. 撰. 中華民國一 0 六年七月.

(2) 誌謝詞這本論文得以問世內心真是喜極而泣，熱淚盈眶，欲將此論文敬獻給我的雙親，以及我生命中最尊敬也最喜愛的 3 位恩師：王麗雲老師、徐筱菁老師和周佳宥老師，永遠記得在我遭逢困境，曾經以為研究生生涯走到了山窮水盡之際，麗雲老師是當時伸出援手給予無限關懷的老師，那段時期陪伴我度過身為碩士生階段最低潮的人生時期，恩澤所及，無以為報，千言萬語亦訴說不盡我對老師的感激與謝意。筱菁老師自大學結識而有幸成為老師的學生以來，至今對我的提攜與照顧著實銘感五內，不但耐心解答學生各種疑難雜症，還具備十足的教育熱忱，時時憶起老師待人接物的品格與修養嶔崎磊落，傳授了我很多做人做事的道理，宛若我的學習典範般，冀盼得以見賢思齊，特別是「心靈不可被塗黑」才能俯仰無愧這句話依然言猶在耳，深自警惕，從此成為我的人生實踐方針，無一刻能忘懷。佳宥老師每每在我文思枯竭時，給予我撰寫的方向與靈感，靈光乍現的喜悅夾雜破繭而出的感動，提升我對論文的文字掌握與洞察程度，貢獻良多，如果沒有認識這 3 位恩師，就沒有此論文的誕生，更沒有如今有幸獲取碩士學位的我，能走到今天，全歸功於 3 位恩師的不辭勞苦與殷殷教誨，豐富並開啟了我的學術視野，是我心中一輩子的老師。另外，更要誠摯地向就讀碩士班期間，修習各類課程的其他老師們、此研究在蒐集資料階段熱忱提供訪談協助的所有受訪者們，以及著作此論文期間支持我，幫忙加油打氣的夥伴們，道聲千萬分的敬意，因為各位，始有這本論文的誕生，同時賦予我書寫進步的空間，學會如何從不同角度切入、剖析事理，最後還要感謝父母宋兆倉先生與彭桂英女士、兄弟姊妹、朋友、學長姊、同學、學弟妹等親朋好友的陪伴、包容、關懷與鼓勵，他們都是我最愛的人，也是協助我在短時間內成長蛻變的重要他人，有你們真好！宋依潔. ii. 謹誌於 2017 年夏.

(3) 壓力團體政策推動策略分析-以《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》為例摘要本研究以壓力團體推動政策立法活動為研究核心，以《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》為例，旨在討論教育壓力團體推動政策入法經驗，包含如何妥善運用相關策略，成功推動法案實現團體眾望所歸的結局，本文之研究目的在於：一、了解教育壓力團體推動教育政策入法所抱持之主要立法動機。二、釐清教育壓力團體推動教育政策入法之攜手合作對象與方式。三、剖析教育壓力團體推動訂立中央自學法令運用之策略及技巧三大項目。此外，文獻探討一章敘述中外壓力團體推動政策立法所使用之策略及技巧，並深入闡釋非學校型態實驗教育之立法相關介紹；採取質性研究法，以訪談法為主軸，文件分析為輔助來蒐集所需資料，滾雪球抽樣 8 個壓力團體領導人或成員，共 11 位受訪者，討論其如何展開教育立法行動，以便進一步窺知教育立法是如何因應不同壓力團體需求，在權衡考量之下，交互使用各種策略，而制定出非學校型態實驗教育之現行規範。根據上述研究，本文獲致以下研究結論：一、政治轉型使學校角色發生轉化。二、體制內學校制式規範僵化，導致學生離開一般學校。三、地方政府落實實驗教育之效率及作法有別。四、團體組織策略聯盟增強立法成功率。五、團體運用「超黨籍」策略說服立委提出「多版本」草案。六、團體維持公版與民版草案內容一致良效顯著。七、團體謹記立法會期屆期不連續原則推動草案通過。八、團體與立法委員並肩合作，共創佳績。研究貢獻乃藉由本研究之論述，從中歸納與總結教育壓力團體運用之有效策略與技巧，據以擘劃與構築我國其他領域壓力團體未來推動政策入法時，足資參考之借鑒與仿效模式。. 關鍵詞：壓力團體、政策推動策略、實驗教育. iii.

(4) Analysis on the of Pressure Group Policy Promotional Strategies- A Case Study of “Enforcement Act for Non-School-Based Experimental Education Across Educational Levels Below Senior High School”. Abstract This study focuses on the activities of promoting policy into the law by the pressure groups. Take “enforcement act for non-school-based experimental education across educational levels below senior high school” for example. The main purpose is to discuss the experience of promoting policy into the law by the educational pressure groups. Including how to properly use the relevant strategies and successfully promote the bill to fulfillize the desired ending of everybody who is in the groups. The purposes of the research is: First, to understand the main legislative motivation of educational pressure groups to promote educational policy into the law. Second, to clarify the cooperational objects who are hand in hand and ways which the educational pressure groups to promote the educational policy into the law. Third, the analysis of the educational pressure groups how to use the strategies and techniques to promote making the statute of central homeschooling. This study is relation to the three major projects which are above-mention. In addition, the chapter of literature discussion narratives the strategies and techniques of promoting policy into the law which used by chinese and foreign the pressure groups. simultaneously, this chapter also deeply explains the introduction of legislation which is related to the non-schoolbased experimental education. Take qualitative research method, use the interviews as the main method, and documental analysis as the secondary method to collect the required information. Snowball sampling the leaders or the members of 8 pressure groups, a total of 11 respondents to discu ss them how to initiate educational legislative actions. In order to further realize educational legislation how to response to the different needs of pressure groups, and interactively use all kinds of strategies in trade-offs under consideration to make the current code of non-school-based experimental education. According to the above study learns that this papers get the following research conclusions: First, political transformation makes school roles occur change. Second, the norms of institutions within the school are fixed, leading students choose to leave the general school. Third, local governments implement experimental education have different efficiency and practice. Forth, the groups organize strategic alliances to enhance successful legislative probability. Fifth, the groups use “ surpass-parties” strategy to persuade the legislators to propose the “multi-edition” drafts. Sixth, the groups maintain the consistent contents of public version and civil version drafts have significant good effect. Seventh, the groups remind of the principle of discontinuity in the legislative sessions iv.

(5) , and promote the passage of the drafts. Eighth, the groups and legislators work side by side to cocreate excellent grades. The research contribution is based on the discussion of this study, from which to summarize and conclude the effective strategies and techniques which the educational pressure groups use. According to the effective strategies and techniques as mention above, from which to plan and construct the referential and imitational models use for reference of our nation’s other areas of the pressure groups who promote policy into the law in the future.. Keywords: pressure group, policy promotional strategy, experimental education. v.

(6) 目次目次 ..................................................................................................................................... vi 表次 ...................................................................................................................................viii 圖次 ..................................................................................................................................... ix 第一章緒論...................................................................................................................... 1 第一節研究背景........................................................................................................................1 第二節研究動機........................................................................................................................5 第三節研究目的與待答問題.................................................................................................12 第四節研究範圍與限制 .........................................................................................................13 第二章文獻探討............................................................................................................ 15 第一節壓力團體之意義與內涵 ............................................................................................15 第二節遊說之意義與內涵.....................................................................................................40 第三節《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》之立法相關介紹 .63 第三章研究設計與實施.............................................................................................. 124 第一節研究方法 .................................................................................................................. 124 第二節研究參與者 ............................................................................................................... 136 第三節研究工具與實施程序............................................................................................. 139 第四節資料處理與分析 ..................................................................................................... 145 第四章研究結果分析與討論...................................................................................... 156 第一節. 壓力團體之政策立法動機 ...................................................................................... 156. 第二節. 壓力團體之間的合作方式 ...................................................................................... 173. 第三節壓力團體推動政策立法之策略與技巧................................................................ 189 第五章研究結論與建議.............................................................................................. 248 第一節研究結論................................................................................................................... 248 第二節研究建議................................................................................................................... 255 第三節研究限制及未來可行之研究方向 ........................................................................ 259 參考文獻.......................................................................................................................... 262 vi.

(7) 中文部分 ................................................................................................................................... 262 英文部分.................................................................................................................................... 272 附. 錄...................................................................................................................... 283 附錄一. 訪談知情同意書 .................................................................................................... 283. 附錄二. 研究資料保密切結書............................................................................................ 285. 附錄三. 訪談題綱（教育壓力團體）............................................................................... 286. 附錄四. 實地筆記紀錄表 .................................................................................................... 287. 附錄五. 質性訪談紀錄分析表............................................................................................ 288. 附錄六. 各類文件編碼代號彙整表 ................................................................................... 289. 附錄七. 文件資料分析表 .................................................................................................... 290. 附錄八. 行政院函請立法院審議草案版本與總統公布條文對照表 ............................ 291. vii.

(8) 表次表 1-2-1. 我國歷年教育政策入法一覽表 ..........................................................................10. 表 2-1-1. 壓力團體與政黨之異同點比較 ..........................................................................20. 表 2-1-2. 國家統合主義與社會統合主義之比較 ..............................................................32. 表 2-1-3. 壓力團體形成、議程設定及成員維持對應 5 種理論之雙向關係...................39. 表 2-3-1. 尼采「精神三變說」意蘊之教育與文化關係 ..................................................65. 表 2-3-2. 實驗教育與主流教育之相異點 ..........................................................................73. 表 2-3-3 「非學校型態實驗教育」相關法令立法發展七大階段 ..................................109 表 2-3-4 「非學校型態實驗教育」相關法令之觀察演變 .............................................. 114 表 3-2-1. 選取之壓力團體屬性說明 ................................................................................136. 表 3-4-1. 各類文件編碼規則與舉例 ................................................................................146. 表 3-4-2. 訪談對象編碼規則與舉例 ................................................................................148. 表 3-4-3. 訪談對象清單 ....................................................................................................148. 表 4-3-1. 2013 至 2017 五年內重大社會爭議引發修正相關政策或法令一覽表..........229. 表 5-1-1. 臺灣與日本中、小學實踐學習共同體之差異對照 ........................................250. viii.

(9) 圖次圖 1-1-1. 鐵三角理論關係圖 ................................................................................................3. 圖 2-3-1. 立法院三讀程序立法簡圖 ................................................................................ 116. 圖 2-3-2. 立法院處理復議動議流程圖 ............................................................................122. 圖 3-1-1. 研究架構 ............................................................................................................125. 圖 3-1-2. 研究流程 ............................................................................................................129. 圖 3-3-1. 研究實施程序與步驟 ........................................................................................142. 圖 3-4-1. 訪談資料四大分析步驟 ....................................................................................146. 圖 3-4-2. 持續比較法分析資料過程 ................................................................................152. ix.

(10) x.

(11) 第一章. 緒論. 本研究以壓力團體推動政策立法活動為研究核心，旨在討論壓力團體推動政策入法經驗，包含如何妥善運用相關策略，成功推動法案實現團體眾望所歸的結局，並提供未來各領域壓力團體，據以援引參酌之。第一章緒論首要敘述本文研究精要，接著區分四小節，分別於第一節說明研究背景，第二節解釋研究動機，第三節擬定研究目的和待答問題，第四節指出研究範疇與限制，茲闡明如下。. 第一節研究背景臺灣戒嚴期間，由國民黨作為統治集團，憑藉依持主義建立派系政治，於威權統治過程中，控制各大派系令國家機器得以運轉，再糾集動員以操縱整體市政社會，遂其統治目的。歷史上派系鬥爭歷經戰後初期、威權統治重建期、威權政體鞏固期、至民主轉型期，無論何階段，當派系結構愈穩定，國民黨的威權統治力量便越強大。但到了 1980 年代中期威權統治逐步衰弱下帶來了政治民主化，因而破除了威權時代的複雜派系結構（陳明通，1995：261-266）。臺灣從解嚴進入到民主政體時代，威權統治解體消散後，壓力團體便逐漸蓬勃發展，此類團體由具有共同利益、興趣、情感的一群人士，為求達成團體目標，而組成的組織。我國法律是立法者或行政部門因應時代變遷所需，體察到問題癥結，期望透過明文規範所適用之對象獲得更加完善的法律保障，或者藉由限制規範主體行為或不行為義務，以維護全民公共福祉，故有開啟立法程序的必要性。然而，在立法者或行政部門推動立法程序之前，行政部門因應時代變遷所需，常須針對社會問題擬定並實施相對應之公共政策，以利滿足當前人民需要或者實現國民期待。自公共政策觀點而言，政治與行政兩者關係密切，政策制定與執行是公部門連貫之行政作為，政策制定並不全然等同政治，政策執行亦不單純僅止於行政層面，政治與行政間其實難以完全切割劃分開來（Nigro & Nigro, 1980）。行政部門的政策制定與執行受政治力量浸染已非奇聞，教育行政機關在教育政策制定過程中蘊藏著壓力團體與政府間政治權力錯綜糾葛的拉扯勢力，援引馬來西亞案例，在馬國單純提出提升國民英語能力之教學語言政策，因該國組成居民多元且複雜，國內 1.

(12) 壓力團體透過針對行政機關、立法機構與一般大眾推動立法事項，而形成輿論介入教育政策決策過程，故無論行政機關做出決策之行政首長、壓力團體或者是需要建立壓力團體票倉，促成己方推派候選人角逐選舉之政黨，在行政機關的政策決策過程往往涉入各方代表之政治權力運作所制衡，彼此間的對立與抗爭不僅令原先單純的政策制定難以取得共識，愈加突顯政治與行政間之關係密不可分（李秀芬，2003 ：107）。由上可知，行政機關政策制定受到壓力團體或政黨政治力量作用，以貫徹民主國家政治充分體現民意之作為，亦即除立法機構需考量民意趨向外，行政部門也難以置身事外，由行政執行權能分工體現民意的民主政治，同時包含行政民主和立法行政，行政機關設立最高目的，便是要踐行立法程序當中蘊含之民主精神與理想（ Levitan, 1944）。因此，行政機關為求反映民情，不但需要與壓力團體保持友好，由其提供民意資訊，據以作為政策制定之參考來源，也得憑藉府會連絡人或者內部推派之代表，定期暢通與立法機構間之表達意見管道，才能在行政部門制定政策立法過程中游刃有餘，藉此降低可能阻礙，行政機關、壓力團體與立法機構緊密相連。美國政治學者羅維（Lowi, 1979）提出的鐵三角理論（theory of iron triangle）也說明了行政機關、壓力團體與立法機構間的難分難捨的三角關係，亦即由聯邦政府機關、國會與壓力團體共同形塑公共政策形成緊密的鐵三角關係，提供認識美國決策基礎之權力來源（Guy, 1998）。在此連結關係裡頭，政治以決定政策結果為目的，據此確立政策目標，行政為求實現政策目標而施以政策執行，手段與目的間相互合致，方能在行政人員執行公共政策的同時，於握有政權之立法委員監督評比公共政策執行績效有無達成實行目的，藉此確保壓力團體民意獲得正視，進而得以爭取選民選票支持（張潤書，2009 ：698-699），故行政部門訂立公共政策過程受政治力量浸潤決策方向實普遍發生於日常生活當中隨處可見。壓力團體更是透過這種團體、國會以及行政機關間，閉鎖式地鐵三角政治場域，於設法互補滿足彼此需求與主張的前提下，參與團體所關注之政策議題決定（王業立、郭應哲、林佳龍譯，1999：327），以下繪製鐵三角理論關係圖 1-1-1。. 2.

(13) 鐵三角. 理論. 暢通遊說管道促成政策立法監督評比政策績效圖 1-1-1 鐵三角理論關係圖資料來源：研究者自繪接著談論鐵三角理論關係底下共同形塑之公共政策制定主要目的，在於政府針對社會具爭議性問題，為求滿足社會需求及解決公共問題，選擇作為與不作為採取聲明或行動，由政府根據法定程序以法律或行政命令、規章或方案等型式呈現，故公共政策乃政府機關運作成品，藉由政策制定過程解決公共問題，並進行權威性價值分配，具最終決定權，以實現人民期待的一種公部門相關活動（吳定，2006：61 ；吳定等人，2009：312-313；Dye, 1994；Ripley & Franklin, 1984）。此類公共政策有鑑於過去行政機關為順應民眾、團體呼聲或因應社會需求，常以小規模試辦公共政策方式，定期進行方案評估，觀察推行成效待一定程度效果彰顯後，才擴大試辦區域範圍及標的對象，當國家及人民逐漸適應與熟悉該項公共政策之際，為確保政策能具備合法性地位，且不受政黨輪替因素，使原先推動到一半的政策執行戛然而止，通常會藉由政策法制化程序先由中央立法，再授權訂立各種法規命令加以規範之，以便渠等公共政策得以長久施行下去。再者，教育政策既隸屬於公共政策範疇之內，循立法程序完備教育法規的鋪敘與建置自然也不例外，顏國樑（2004：61）提及教育法規不僅反映國家教育政策執行成果，更與整體政治、經濟、文化等因素習習相關，教育政策欲實現其有效性，端賴教育法規的訂立是否完善及周延而定。教育政策如搭配健全教育法規的訂立，推動上自然多一層明文保障，此時仰賴 3.

(14) 代表民意之最高首府-立法院行使其機關功能，在我國所有法律案、預算案、條約案及其他重大法案均需經國會同意通過，立法機關底下之常設委員會更是法案通過與否的中心樞紐，其所制定出的教育法律係政策合法化運作之體系核心，亦為教育政策執行之法源依據。因此，教育法律可謂教育政策之具體表現（蔡璧煌，2008： 272；瞿海源、林繼文、王業立、黃秀端、顧忠華，2003 ）。由此立論探討過去有哪些教育政策因應社會需求產生，且確有實益成效考量下，制定成為教育法令係本研究背景之緣起所在。在推動立法行動之壓力團體部分，假如以非營利組織（NPO）為核心探討象，像是：消費者文教基金會、董氏基金會、動物保護協會一類的團體，期望訴求獲得重視，以便介入政府與立法部門立法過程，左右決策結果，除了替具有共同目標的成員爭取權利外，亦致力於社會、經濟和環境層面之長期改善，透過交互運用相關策略或方式，使關注議題法制化，因而有消費者保護法、菸害防制法及動物保護法一類的生效與執行，身為壓力團體之一的教育團體多定位於非營利組織，其所關注的教育議題是否也與非營利組織倡議過程類似，如何有意識性地使用推動之可能技巧與策略，實現組織成立初衷之功能與任務是筆者欲探究的研究問題。而教育政策演變為教育法令有可能肇始於壓力團體的提倡，其欲得結果基於公益因素所驅動，促成行政部門做成最後決策、撰寫立法草案各版本至送入議院逐條審查前，便充分透過各種管道及方式影響政府官員及立法委員之意念和行動方向，間接促成團體利害關係人得到其想要的結果。當中千方百計企圖影響的國會乃中央立法機關，具有制定法律功能，中央立法對全國人民構成之強制力不容小覷，卻也因為法律制定完備，更能保障人權、賦予政策得以順利推行的正當性基礎，自此充分體現憲政秩序規範力（陳清雲，2004：575）。以上得知團體還同時扮演著推動立法上路之關鍵角色，故分析壓力團體如何推動政策入法活動，促進三讀會順利闖關通過為本文之關注事項。 2014 年 11 月 19 日我國立法院三讀通過《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》（簡稱《非學條例》），譜出實驗教育壓力團體及工作者依據條例辦學新樂章，鼓勵眾人伴隨實驗教育法令旋律與節奏，於非學校型態實驗教育現場迴旋起舞蕩漾，由於體制外教育需求人數逐年擴大，非學校型態實驗教育自學生家長於法有據才能賦予孩子自主學習空間，充分保障家長教育選擇與自學生學習權 4.

(15) 益。而 2014 制定的《非學條例》前身為各縣（市）政府依據其各自擬定之地方自學法規作為允許辦理在家自學方案的法源依據，從中訂立如何實施在家自學的細部規範，與過去常態編班政策、零體罰政策、12 年國民教育下的幼托整合政策，以及輔導學生教訓輔三級預防政策分別於 2004 年訂入《國民教育法》第 12 條、2006 年列進《國民教育法》第 8 條第 2 項、2011 年制定《幼兒教育及照顧法》，以及 20 14 年制定的《學生輔導法》立法脈絡頗為相仿，均為繼起於前述政策入法後，新興一波從政策、法規命令或行政規則進化為法律態樣的類似案例經驗，欲倡議且確保實現教育政策訂立為實體性或程序性教育法令，說服居中扮演催化發酵立法生成效用的行政部門及立法機構立法者承擔起立法責任，係因兩者在立法職權上兼具教育政策合法化過程舉足輕重的關鍵性地位。畢竟，一旦將教育政策訂立為法律制度後在法位階金字塔理論中僅次於中華民國憲法，中央法規命令及行政命令與法律牴觸者違法無效，無論中央或地方行政機關皆難以憑藉單方面權限行文廢止或撤銷法律條文規範，加上法律普及效力通行於全國各地，修法程序嚴謹繁瑣曠日廢時而變動不易，故更能保持其解釋、適用之安定性，因而得出教育政策立法成為教育法令影響教育實施影響之界線範疇深遠且鉅，全體機關及國民均須相繩受該法拘束之終局結論，恰與本研究之研究動機敘述緊密呼應。. 第二節研究動機教育政策與教育法律兩者密切相關，是構成公共政策合法化的兩大主體，但欲使政策得以走向立法技術與程序，卻需要有政府機關及立法委員遵循現行中華民國憲法及法制規定連署提出法律案（蔡璧煌，2008：272），始有推波助瀾之立法可能性，立法委員肩負為選區民意發聲代言及審議議案雙重功能，聆聽、汲取基層百姓意見，乃爭取票源的可行作為之一。但是若欠缺正常健康的國會立法運作，即便設置直接民選機制，頂多也只能視作泥濘爛泥地上搭建起來的宮殿（楊泰順，2011 ：11）。對於政策持續關注之壓力團體，亦能藉由立法者重視民間草根呼聲的特性，把握機會趁機說服立法機關，俾實現最終理想及目標，故壓力團體及立法部門可謂彼此相依相賴，且互利共生，至於行政機關為使機關內部未來預算編列，進入到三讀. 5.

(16) 審查程序也能通行無阻，便不得不審慎考慮立法者對某法案的想法或建議，因而形成行政、立法及壓力團體間堅固的鐵三角關係（張潤書，2009：698-699），若能善用此種鐵三角關係，推動立法將不再是一件難事。而本文之三大研究動機如下：壹、體制外教育需求人數攀增，符合實驗教育自學生家長期待相對於體制內學校教育而言，體制外的非學校型態實驗教育意謂著不需要天天到校讀書，自學生擁有較為自主空間規劃、安排與調配學習計畫步調，得自由選擇多元的學習型態，有些人選擇在家個人自學，有些人則透過類學校的自學團體，或者自學機構安排個別化的學習活動，有的則與設籍學校合作，採取部分時間進入學校就讀，部分時間則於學校場域外進行學習之教育方式。國民政府遷臺後，將國民義務教育由原本的 6 年，至 1968 年延長至 9 年期程，根據西元 1982 年於我國訂立之《強迫入學條例》，規定年齡滿 6 至 15 歲之國小、國中足歲學生，均應進入學校就讀，明示未依規定送孩子入學之家長由主管機關施以裁罰，惟西元 1982 年制定之《強迫入學條例》第 13 條1放入除外條款，排除合乎身心障礙鑑定標準特殊學生適用適齡國民強迫入學之規定，亦即此類國民得不受強迫入學限制，而允許從事在家自行教育。援此，除了根據 1982 年訂立之《強迫入學條例》第 13 條定義範圍內之特殊生，可實施在家自行教育外，其餘一般國民均須入學接受九年國民義務下的強迫入學教育。此外，隨著時代推進，自學生家長對於推動自學相關法令，也許存在著個別動機或目標，但推動精神回歸臺灣因應教育改革團體訴求，雖歷經數次重大教育改革，也無論公、私立學校是否致力轉變傳統教學模式，臺灣國中學生從聯考、基測到現今之會考，仍未能脫離紙筆測驗，國民小學階段考試壓力相對較輕，但每週五天 7 至 8 節步調緊湊的課程安排，未必是學齡兒童與青少年最適切的學習場域，亦不一定是最符合其學習需求的教育型態。因此愈來愈多自學生家長希望跟進在家自學理念及作為，根據各縣市地方政府推動在家自學方案，配套訂立之自學相關辦法，伴隨家長教育選擇權及國民學習權概念興起，充分運用在家自學各種媒材資源，期盼找尋孩子適性發展的學習狀態，故自學教育已非特殊生專用。我國非學校型態實驗教育以在家自行教育為多，事實上一般民眾也能依循正當管道申請在家自學，且申請人數亦呈現逐年攀升趨勢，展西元 1982 年制定之《強迫入學條例》第 13 條：「智能不足、體能殘障、性格或行為異常之適齡國民，由學校實施特殊教育，亦得由父母或監護人向當地強迫入學委員會申請同意後，送請特殊教育機構施教，或在家自行教育。其在家自行教育者，得由該學區之學校派員輔導。」 1. 6.

(17) 現教育選擇之多元性（吳清山，2011：55；賴春錦，2015：28），緊扣著自學生家長為孩子擇定體制外學習態樣之教育需求。貳、政策入法經驗足資成為類似案例之參酌壓力團體透過各種途徑、管道、方式及策略影響教育決策過程，除推動行政部門將其訴求、期待、與關心議題規劃成為具體教育政策之外，亦致力將相關教育政策法制化，避免國家政黨輪替後，導致原先耗費成本，得來不易的政策爭取成果，從此煙消雲散。以歷史發展脈絡觀之，我國壓力團體於教育議題方面，總計有四次推動立法部門訂立教育法令之成功經驗，因而促進政策議題法制化成果豐碩可觀。敘述如下：一、常態編班政策入法人本教育基金會幹部馮喬蘭認為教育部應嚴格取締能力分班學校，且認為這是一種「國家經營的加強補習班」，為去除升學主義思想上的惡性循環，造成學校間因應鄰近地區學校仍採取能力編班，此類積習以久的辦學競爭風氣使然，而紛紛跟進（林怡婷，2004），故積極推動常態編班政策合法化，以杜絕此等罔顧弱勢學生族群權益之現象，期盼將此惡性循環競爭風氣連根拔起。教育部於民國 74 年曾公布過國民中學編班實施要點，期間也一再宣導落實常態編班政策，惟欠缺法源依據，加上管理國民教育事務權限，隸屬於各縣市地方政府管轄，故依舊有為數眾多之國中未能遵循政策宣導意旨，變相以各種名義實行能力分班。直至 2004 年立法院終於三讀通過《國民教育法》修正草案2，以法律授權方式訂立違反常態編班之罰則，促成教育部努力 20 年的常態編班政策，獲得法源依據，得命各縣市政府依法落實執行之（林麗雪，2004）。二、零體罰政策入法是否實施零體罰政策在教育界向來引發不少紛爭，對於零體罰政策是否入法之看法，正、反雙方意見呈現兩極化，贊成者有人本教育基金會與家長團體，皆認同入法，特別是人本教育基金會史英曾表示使用體罰做為教育小孩方式，教導孩子的其實是一種強欺弱的暴力哲學，此乃傳統農業社會「長尊幼卑」的遺毒後果，實不. 2004 年通過之《國民教育法》第 12 條第 2 項：「國民小學及國民中學各年級應實施常態編班；為兼顧學生適性發展之需要，得實施分組學習；其編班及分組學習準則，由教育部定之。」 2. 7.

(18) 該讓此舉繼續滋長蔓延下去。但教師與學校方面卻持反對立場，強調體罰與處罰有時很難分別，且認為學校教師適度處罰學生反而能維護校園秩序，故維持校方處罰學生權限仍屬必要，同時擔憂零體罰政策一旦入法，恐造成未來管教學生行為朝正向發展愈趨困難，甚至乾脆直接放棄管教學生，放任其隨意成長，反釀成空前絕後的教育災難。渠等爭議歷經政府機關舉辦公聽會，邀請不同團體與會，並徵詢各方意見，配合現場教育部人員和立委提案說明案由原委，由各方代表妥協折衷之下，「零體罰」政策乃於 2005 年立法院初審通過明定入法時，臺灣已成為全球第 102 個禁體罰國家，而教育壓力團體人本教育基金會表明基金會成員樂見該法定入 2006 年修正公布之《教育基本法》3當中，藉此保護學生身心靈狀態，不受體罰管教手段所戕害，也促進了學生身體自主權及人格發展權獲得首次彰顯與認可（林麗雪，2005；梁欣怡，2005）。當時任職教育部次長的周燦德則表示，零體罰入法後並不代表教師管教學生方面得以表現得更加退縮，反而要更積極面對以學生為主體之輔導管教責任，時任彰化教師會理事長的許麗芳也表態在零體罰入法後，除推動教師研習制度，以提升教師輔導管教知能外，也應兼顧維護教師專業尊嚴與專業自主權，才能維持第一線教師的教育熱忱（林宛諭，2009；梁欣怡，2005）。三、十二年國民基本教育之幼托整合政策入法 2011 年新訂之《幼兒教育及照顧法》（以下簡稱《幼照法》）之制定乃依據十二年國民教育子計畫中，將托兒所及幼稚園合併改名為幼兒園的幼托整合政策而來，但 2011 年新訂之該法 18 條第 4 項4卻引發幼教老師和教保員互爭工作權爭議，學者與合格幼教老師贊同維繫條文原案，反對立委提起《幼照法》第 18 條修正條文，賦予教保員也能夠獨立進行大班教學，而毋須搭配一幼教師之規範，依照 2 011 年制定之《幼照法》，幼托整合後無幼教師在教學現場，教保員將不能夠獨立帶領大班幼童，此舉大大限縮了教保員的教學資格與權益，相關團體因而主張取消「一師一保」制度（該制度配合 2011 年 6 月 29 日公布，2012 年 1 月 1 日施行之. 3. 2006 年修正公布之《教育基本法》第 8 條第 2 項：「學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格. 發展權，國家應予保障，並使學生不受任何體罰及霸凌行為，造成身心之侵害。」 4. 2011 年 6 月 29 日公布，2012 年 1 月 1 日施行之《幼兒教育及照顧法》第 18 條第 4 項：「幼兒園. 有五歲至入國民小學前幼兒之班級，其配置之教保服務人員，每班應有一人以上為幼兒園教師。」 8.

(19) 《幼兒教育及照顧法》第 18 條第 4 項規範年齡 5 歲以上至進入國民小學前之幼兒班級，所配置的教保服務人員，應配上 1 名幼教教師在班級現場，不得由教保服務人員單獨實施班級教學），且相關團體如：幼教聯合總會呼籲修正 2011 年 6 月 29 日公布，2012 年 1 月 1 日施行之《幼照法》第 18 條第 4 項條文，並非意圖消滅幼教師之存廢，而是要捍衛教保員之工作權益才高聲疾呼（馮靖惠，2014）。在幼教教師團體、教保員團體、學者專家、大學幼教系師資生、家長團體、行政部門，以及連署提出條文修正案之立委等諸多團體，歷經多時辯論，聲明各自主張，截至 2015 年 7 月 1 日公布修正之《幼照法》條文5研議《幼照法》第 18 條依舊維持「一師一保」制度，但增列第 12 項條文規定政府得視需要，補助教保員及幼教代理教師進修學分費，此兩類人員已在大班任教，但不具備教師證之教保員及幼教代理教師，須補修 16 個師資職前教育學分，以鼓勵其儘快修畢應有學分，倘若未能補足修畢 16 個教育學分，經過 10 年時間，依舊不能任教幼兒園大班（張錦弘，2015）。四、教訓輔三合一教育政策演變為制定 2014 年 11 月 12 日的《學生輔導法》各級學校定期宣導學生輔導工作雖行之有年，惟校園內仍不時出現校園小霸王或學生間各種霸凌偏差行為，促使師生關係緊張化，教師團體極力呼籲訂立學生輔導法，促進學生三級輔導中的發展性、介入性和處遇性制度也能法制化，令日後輔導學生方式具備相對應之法源依據。此外，社會問題動盪不安，年輕學子情緒不穩進而引發情殺案件頻傳，加上公共場所隨機殺人事件，愈凸顯出校園心理輔導工作實有待加強，有鑒於此，大學校園亦有必要揮別傳統專門學科學習至上之觀念，大學設置功能，不僅僅是傳道、授業，更須解決學生心裡疑惑，故依法聘足專業輔導人員遂成為各大學當務之急（林秀姿，2014；楊湘鈞，2014）。至 2014 年 10 月立法院院會決議終於三讀通過《學生輔導法》（以下簡稱《學 5. 2015 年 7 月 1 日公布修正《幼兒教育及照顧法》第 18 條，增修第 12 項條文：「幼兒園之教保員. 或代理教師，有下列情形之一且於本法中華民國一百零四年六月十五日修正之條文施行之日起十年內修畢幼兒園師資職前教育課程，取得修畢幼兒園師資職前教育證明書者，在依法取得幼兒園教師資格前，得在幼兒園替代五歲至入國民小學前幼兒之班級所需幼兒園教師，繼續擔任教保服務工作；私立幼兒園以其替代教師編制員額者，其待遇應比照園內教師辦理：一、本法施行前已於托兒所任職，於本法施行後轉換職稱為教保員，且持續任職。二、符合第五十五條第五項規定之代理教師已取得教保員資格，且於本法施行後持續任職。」「前項幼兒園師資職前教育課程依師資培育法規定開設，並得採遠距教學、專題研究或工作坊之方式辦理；政府得視需要補助前項各款人員修習幼兒園師資職前教育課程之學分費；其補助條件、補助額度及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」 9.

(20) 輔法》），有別於 2011 年 1 月 26 日訂立的《國民教育法》第 10 條修正公布 2010 年的《國民教育法》6當中，僅將國中和國小專任輔導教師編制法制化，此部《學生輔導法》除落實學生輔導三級制外，還將軍事及警察學校納入 2014 年 11 月訂立的《學輔法》適用範疇，規定國中、小及高中每校至少應設置一名專任輔導教師，使國中、小至高中，甚至大學以上學校，能夠編制足額輔導教師和所需經費，此舉繼 2011 年《國民教育法》第 10 條修正案立法通過以後，乃學校輔導法規的重大突破，歷經數十年努力帶來豐沛輔導人力師資，堪稱我國輔導各級學校學生之機制，正跨出劃時代的第一大步（王文秀，2014；李皇萱，2014）。將以上我國歷年教育政策入法，以及推動立法爭議團體整理成表 1-2-1 如下：表 1-2-1 我國歷年教育政策入法一覽表政策名稱. 政策入法. 公布年分. 立法意見. 立法爭議團體. 1.國民中、小學常態編班政策. 《國民教育法》第 12 條. 2004 年. 有爭議. 各級學校、教師、人本教育基金會、家長團體。. 2.零體罰政策. 《教育基本法》第 8 條第 2 項. 2006 年. 有爭議. 各級學校、教師、人本教育基金會、家長團體。. 3.十二年國民基本教育幼托整合政策. 《幼兒教育及照顧法》第 18 條第 4項. 2011 年. 有爭議. 《幼兒教育及照顧法》第 18 條增列第 12 項. 2015 年. 幼教教師團體、教保員團體、家長團體、學者專家、大學幼教學系師資生科大幼保科師資生、公私立幼兒園負責人。. 《學生輔導法》全文共 24 條. 2014 年. 4.教訓輔三級預防制度（發展、介入及處遇性三級制）. 無爭議，達全民共識。. 無。. 資料來源：研究者自行整理（參考資料：2004 至 2014 年之相關新聞報導；全國法規資 2011 年 1 月 26 日訂立的《國民教育法》第 10 條修正公布 2010 年的《國民教育法》：「國民小學及國民中學應設輔導室或輔導教師。輔導室置主任一人及輔導教師若干人，由校長遴選具有教育熱忱與專業知能教師任之。輔導主任及輔導教師以專任為原則。」「前項專任輔導教師員額編制如下：一、國民小學二十四班以上者，置一人。二、國民中學每校置一人，二十一班以上者，增置一人。」「前項規定自中華民國一百零一年八月一日施行，於五年內逐年完成設置。國民小學及國民中學得視實際需要另置專任專業輔導人員及義務輔導人員若干人，其班級數達五十五班以上者，應至少置專任專業輔導人員一人。」「直轄市、縣（市）政府應置專任專業輔導人員，視實際需要統籌調派之；其所屬國民小學及國民中學校數合計二十校以下者，置一人，二十一校至四十校者，置二人，四十一校以上者以此類推」 6. 10.

(21) 料庫。）參、說服立法者著手立法乃政策立法化之關鍵要素壓力團體在教育政策之擬訂、決策與執行過程中扮演著催化者角色，提供專業資訊給欲加以說服之標的對象，形成與中央、地方或學校層級的教育政策夥伴關係，最終核心目標則是朝政策法制化方向努力。此外，立法者嘗試找出對公共政策問題之認知與定義，先釐清公共問題來自於哪些爭執議題，再於短時間內迅速聚集標的團體及各方代表力量，督促政府形成合乎人民嚮往之公共政策，特別是當行政部門調和各方壓力團體之代表意見相左，經過協商、妥協程序認定渠等公共爭執議題，確實具備施政迫切性當下，便已初步奠定了立法基礎，伺機影響立法過程中，行政部門領導者掌握立法者政策偏好，以及政治行動，尋求其支持對於某項公共政策之議程排定（agenda setting），藉以確保某提案之優先審議權，接續進行公共政策的合法化行動，來完成壓力團體特定目的（李宗勳，1994：470-475），無論行政部門或壓力團體均成為說服立法者著手進行立法事項的潛在主體。立法部門縱然掌握法案提案、討論、審議與表決通過與否之法定職權，亦為國家最高政治決策機關，但立法委員因職務屬性，以及實務運轉上傾向優先考量以民意及選票為選擇評斷，導致政治決策時常凌駕於專業決策之上，立委堅持以選區選民價值呼聲為首要選擇，亦屬司空見慣，壓力團體如果長期耕耘該團體長期關注之政策議題，對立法者表示意見，致其訴求和主張得以進入立法院立法程序，法案經委員會三讀通過，總統公布實施，成為具體條文規範，便能有效拘束全國機關及人民，避免由於光陰迭代、政黨改朝換代或經費不敷使用等等因素阻饒，而出現非預期性的任何事故或變卦。爰此，公共政策合法化未必是行政部門基於察覺社會有執行政策需求，所發起之當然程序，立法動機一部分可能來自壓力團體著眼需求考量，有意識且策略性地說服立法者，同步鞭策、督導行政部門朝向政策法制化之路前行。故團體首要之務便是動員幕僚審慎、評估、規劃，並善用各種策略與途徑，灌注更多心思尋求眾人聲援，倡議具法案支配權的立法相關人士，將某議題列入公共政策一環，始有開啟政策邁向立法定位之大門契機，而徜徉、沐浴於政策法制化的光明前景當中。肆、教育法令影響教育作為深遠且鉅，得拘束全國人民教育法令往往從教育政策立法演變而來，而教育政策或教育法令的擬定與施行 11.

(22) ，卻有可能是受到壓力團體對於施加壓力的標的團體持續提倡與呼籲，才逐步形成實踐教育政策立法共識，中央或地方行政機關制定某項政策欲加以推行，按憲法及地方自治法權限劃分，作為事務管轄依據，各級學校負有遵循義務，但有鑑於層級化保留體系概念使然，政策至多受認定為法規命令層級。故一旦政策制訂內容和金字塔理論中法律和憲法之法位階牴觸時，便有法規命令失效應遭撤銷之虞，更重要的是惟有將教育政策訂立成「教育法律」之際，始得正立其施行地位，而具有直接下達全國各地、強制人民負服從條文規範等法定義務。綜上所述，研究者依據體制外教育需求人數攀增，符合非學校型態實驗教育自學生家長期待係實驗教育其一立法動機、政策入法經驗足資成為類似案例參酌之借鏡作為、說服立法者著手立法事項乃政策合法化之關鍵要素、教育法令影響教育作為深遠且鉅，且拘束力全國一致等四大原因使然，自學規範由由各縣市地方法規命令層級提升至中央法律層級，促使自學生學習權益愈加鞏固。故研究推動教育政策入法之壓力團體因應當代趨勢變化，依循什麼樣的立法動機，如何與個別實驗教育壓力團體攜手合作，運籌帷幄、因勢利導地使用推動教育政策入法之策略與技巧，來協助教育主管機關及立法機關立法者，根據法定職權於 2014 年 11 月 19 日制定出現行適用全國各區之《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》，乃本研究之主要旨趣，同時亦為本研究欲深入探詢並回答的研究目的與待答問題。. 第三節研究目的與待答問題此節將進一步澄清研究目的與待答問題，以確立後續研究範疇，茲條述如下：壹、研究目的壓力團體為保障家長教育選擇及學生學習權益，因應非學校型態實驗教育之立法需求產生，並致力於說服立法機關之立法行為實現團體訴求，倘若發生效用，才能攜手與自己思想相同之其他壓力團體成員，集體採取行動以爭取共同聲明，故先找尋促成政策法制化的壓力團體有哪些，探究其推動立法本身蘊含之動機是什麼，接著發掘我國壓力團體聯合哪些合作夥伴共同推動立法，賡續釐清壓力團體主要使用了何種策略與技巧，成功地推動教育政策立法之形成係本文核心，由以上論述、擘劃與構築我國不同領域壓力團體未來實行具體行動時，足資參考之借鑒與仿效模式。故本文之研究目的如下： 12.

(23) 一、了解教育壓力團體推動教育政策入法所抱持之主要立法動機。二、釐清教育壓力團體推動教育政策入法之攜手合作對象與方式。三、剖析教育壓力團體推動訂立中央自學法令運用之策略及技巧。貳、待答問題基於以上研究目的，擬定之待答問題分作：一、我國不同立場教育壓力團體推動教育政策入所法抱持之立法動機為何？二、我國教育壓力團體曾與哪些對象使用什麼方式合作推動教育政策入法？三、我國教育壓力團體推動訂立中央自學法令採取了什麼樣的策略及技巧？. 第四節研究範圍與限制壹、研究對象的範圍與限制本研究以自學壓力團體為訪談對象，在研究結果推論上，無法推論到其他壓力團體之成員，且受限於人力、物力、時間與財力限制，除自學壓力團體內部參與政策推動之成員人數有限以外，也不能夠針對參與教育政策入法立法過程之所有團體成員逐一進行訪談，再者，有鑑於自學相關團體辦理實驗教育在臺灣已蓬勃發展，數量可觀，但本研究則僅針對有參與推動《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》之核心自學壓力團體為標的，而不納入未參與者。貳、研究主題的範圍與限制本研究以臺灣壓力團體推動教育政策入法為研究主體，礙於資源、精神負荷層面考量，研究主題排除以司法人員，或加入國際組織為訴求對象之其他政策推動型態，著重於臺灣推動教育政策進行教育立法之壓力團體，而不包括其他國家或其他學門領域推動政策入法之相關團體。故研究發現並不能適用在臺灣壓力團體實行倡議並制定出教育法令範疇外的其他國家或其他學門領域之團體身上，乃本研究之限制所在。參、研究方法的範圍與限制本研究採取文件分析法及訪談法作為研究方法，文件分析包含：立法院議案關係文書、立法院公報之委員會紀錄等正式文件。惟訪談法著眼於訪談對象尋覓困難難，故採取立意抽樣滾雪球方式找尋受訪者，且使用訪談法所取得資訊，難以避免受訪者主觀思維因人而異，且觸及敏感性、機密性話題恐採保留或防衛態度等問題 13.

(24) 存在，導致研究結果未臻盡善盡美之理想境界，為本研究之另一限制。. 14.

(25) 第二章. 文獻探討. 本研究從國內、外中、英文獻分析壓力團體的相關記錄資料，再論及團體如何行使遊說技巧所形成之遊說策略與戰術影響立法者於，於立法過程與團體成立目標之立場吻合一致，促使團體成員根本需求獲得具體實現之管道及途徑。此章節共分成三小節，第一節敘述壓力團體之意義與內涵；第二節綜觀遊說之意義與內涵，第三節描述《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》之立法沿革及內涵。. 第一節壓力團體之意義與內涵壹、壓力團體之定義西方學者 Ranney（1982）區別利益團體、政治性利益團體、壓力團體及遊說團體四者間異同性，認為利益團體係成員間具有共同利益之集合體，後三者政治性利益團體、壓力團體及遊說團體是利益團體當中採取政治行為進而影響政府政策制定過程之利益團體的次集合體；至於美國學者 Dennis 和 Thomas（1980）則直接將利益團體定義為一種政治性團體。我國學者彭懷恩（1996）主張壓力團體是利益團體的一種，早期美國團體常駐守在國會長廊以流利口舌企圖影響議員決定，遊說是其主要從事的政治活動之一，故將利益團體也稱作遊說團體。南方朔（1983）提及利益團體和壓力團體乃相同概念，除了吸引成員遊說行政、立法部門獲取利益外，兼具情感交流給予人們生命意義歸屬感及規範個別行為之小團體作用，為構成多元民主社會之基本結構，從發生學角度言之，當屬利益團體，但於整體政治系統運作地位來看，即可視作所謂的壓力團體。故利益團體和壓力團體係自不同角度觀之而一體兩面的同元素體。我國多位學者提到當某個利益團體以嘗試透過多種途徑表達有利於己的施政作為，達成團體所訴諸之某種特殊利益，藉由不同的民主手段或方式，對標的團體施加各種政治影響力及壓力使其制定符合該團體主張的公共政策，同時想盡辦法排除對團體有害之決定而施予壓力影響政策自形成至產出過程之種種環節，此時，利益團體變搖身一變成為壓力團體，政治學者將利益團體貼上壓力團體標籤係出自於利. 15.

(26) 益團體企圖涉入決策過程慣用「壓力」方式作為實現目標的一種手段，亦即利益團體時常對政府或議會施壓，故也通稱為壓力團體，此種以遊說活動向政府施壓以利完成團體所期待之共同利益的利益團體、遊說團體、政治性團體、其實就是壓力團體（王逸舟，1998：344；古登美、沈中元、周萬來，2005：196；丘昌泰，2010：2 9-30；林昭燦，1996：85；陳朝平，1984；彭懷恩，1996：112）。綜上所述，社會中的個體加入多數人所組成之集體活動，希望從中獲取利益，有時未必是團體當中一份子，也能從中獲取與團體成立目標重疊之共同利益，而產生「搭便車」現象，此類團體最常透過群眾力量涉入行政部門或立法機構的各種決策過程與決定結果，趁機保護或者創造自己的利益，以實現組織原始初衷。學者間認為壓力團體與利益團體的區分在於前者為達目的，憑藉集體行動向決策者施予壓力；後者係介於公民與政府間的仲介角色，僅傳達團體訴求以尋求認同與掌聲，雖適時地對政策評估提供回饋建議，卻未必嘗試去對決策者造成一定之影響力，但也有學者主張壓力團體與利益團體乃同義詞概念，毋庸詳細區別之。為避免讀者混淆，本研究所指之「壓力團體」採取「壓力團體與利益團體乃同義詞」之說，將其用語通篇統一呈現之，故本文所指之利益團體等同於壓力團體。而本文採取與 Dennis 和 Thomas（1980）之定義方式將利益團體、政治性利益團體、壓力團體及遊說團體均劃上等號，乃不同名稱但為同義詞之意。至於在壓力團體定義上，發現有多位中、外學者論述其概念意義，敘述如下：壓力團體乃具備相同利益，為求保護、抵禦或增益成員利益，以實現其需求及期望，由具有相同或相似態度、信仰、價值及利益的個別個體結合而成，對於完成團體目標存有強烈的凝聚力，於彼此互動中一次次增強團體共享的信念，俾啟發實現特定精神，同時結合某一團體或組織為尋求有形利益，或者為大眾訴求公共利益，而向政府施加壓力，藉此領導具體政策目標與團體主張一致之共同利害關係人（方庭諧，1986；靳菱菱，2003；劉世忠譯，1996：200-204；Joseph & Mark, 1965）。另有學者指出壓力團體為民間組織基於分享不同情感、價值、利益之態度而形成的一群人，為了爭取團體或者團體成員利益等純粹性目的或混雜式動機使然，具有政治意圖，並藉由政治程序從事政治活動集體行為以達成共同期待者稱之，人們透過團體才能滿足生活當中不同需要，強調權力關係的集體政治活動能影響政策形成過程，假如透過選舉過程企圖追求執政目標時，便構成了政黨組織，因具有共同 16.

(27) 利益才採取共同行動來搖擺公共政策制定，有無正式組織及制度則在所非問（丘昌泰，2010：29-30；呂亞力，2002；Ranney, 1982, p. 13-14；Truman, 1971）。也有學者主張壓力團體一般被定義為組織，雖然時常與政府保持親密的伙伴關係，卻不同於政府部門，屬於一群對於共同目標之達成具有相同看法，為求達到該目標持有共同態度以便使用適當的方法實現團體願望，時常影響公共政策而提供政府與國家之間的制度化聯繫，且會向社會中的其他團體提出明確訴求，進而促進、維持並監督共同態度、信念與價值觀的形成的成員組合體（Peter, 1974；Truman, 1 971；Wilson, 1990）。普遍而言，壓力團體為觸及政治決策過程，由一群具相同目標及凝聚力的人民，先藉由組織內部互動後，再採取集體行動所組合成之社會團體（王業立等人譯，1999：321；Ball & Millard, 1986, p. 33-34）。整理以上中外學者之看法，壓力團體大致具有以下幾點特性： 1.壓力團體成員間具備相同態度、利益、價值、需求、情感、信仰或期待之共同利害關係人所組成。 2.目的在於追求團體成員間公益或私益純粹性或混和性動機驅動，卻未必具有正式組織的一群人。 3.為爭取共同利益從事的集體活動及程序以影響政府決策帶有政治意圖在內。 4.透過向決策者施壓等合理適當手段實現團體主張，保持與決策者關係密切，俾利利左右公共政策制度化之制定與實行，也希望獲得大眾關注的一種組織類型。 5.不僅團體成員間具有達成團體訴求之一致性共識存有強烈凝聚力，也會向外爭取其他團體之認同、合作或者與之結盟壯大聲勢，以增強交流信念，同時監督彼此行為是否朝向團體共同利益前進。綜上所述，所謂壓力團體可以說是由一群對內具備濃厚的團結意識，皆擁有相同或相似態度、利益、價值、需求、情感、信仰或期待之利害關係人，基於團體公益或私益等不同動機因素使然，對外嘗試與其他團體合作、結盟，相互交流意見監督制衡彼此行動方向，帶有特定政治意識，企圖透過集體行為，且能達目的之方式操縱政治行動以便向決策者傳達團體訴求，藉機引起大眾注目，進而影響政治過程及公共政策結果之共同利害關係人，所組成的一種組織型態。人們參與或組成壓力團體這一類的組織型態，基於物質性7（material）、團結性 7. 求取薪水增加，或得到物質性報酬等經濟性利益，稱為物質性誘因。 17.

(28) （solidary）與目的性9（purposive）誘因（incentives）不同的因素使然，選擇加入. 8. 不同類型之壓力團體不一定會獲得付出之後的相對應回報，甚至也有可能在加入後仍舊得不到直接相關利益，但還是有機會受到政治文化的薰陶而養成加入團體之習性（王業立等人譯，1999：324-326；James, 1973, p. 30-51；Peter & James, 1961）。故壓力團體成員選擇加入的壓力團體類型，取決於人們秉持之潛在意念引導其受何種誘因吸引，而願意參與其中。貳、壓力團體之雛形壓力團體根基於古代傳統保護者與追隨者之相依附屬關係演變而來，一些窮困而無參政能力的弱勢者必須倚賴有權有勢者的庇蔭與滋養，由保護者提供具經濟價值之設備與資產，以及相對應的安全、福利，以維持族人生命財產得以代代延續下去，身為無產階級的保護者則為其服勞役，呼朋引伴號召其他人士支持協助其累積政治實力及聲望，便足以成為地方舉行選舉活動時的基礎票倉，此種保護者與追隨者之互利從屬關係為壓力團體原始雛形（陳朝平，1984）。演化到民主社會國家人民有權利參與政治，團體才稱得上有存在價值，如果執政者並不允許人民認知到自己能爭取哪些利益，而須服從政治人物英明判斷，那麼團體的存在就變得微不足道，亦無法發揮其價值性了（彭懷恩，2013：114-115）。參、壓力團體與政黨之區分值得一提的是壓力團體與政黨雖有著相似起源，皆可做為統治者與被統治者間的中間連結線路，有固定組織和領導人物，屬於具特定目標由個人群聚成的集合體，也是代議政府之下的周邊產物，會員可能既屬於團體，也參加政黨組織，彼此會員具重疊身分，團體甚至被視為是政黨的替代品，但無可否認的是壓力團體與政黨皆可視為由部分人士組成，為求實現某種利益目的的政治組織（南方朔，1983：11 ；韋洪武等人譯，2004：116；唐士其，1998：308；蔡璧煌，2008：171）。但兩者間仍應有所區分，判準在於是否追求執政目標為劃分依據，前者並不追求執政目標亦無執政動機，但會支持和自己相同立場的候選人，以便日後當選能實踐團體訴求，故主要以合法程序宣揚理念，影響公共政策，推動團體主張實行利益表達，反映各行各業人民聲音，以增加團體既得利益為目的，屬於低層次之政治性組織，有時也注重經濟性、倫理性目的之完成，除非政權集中掌握在中央特定菁英 8. 團體提供會員歸屬感、認同感，以及社經地位表徵被視作團結性誘因。組織期待完成特定理念、目的之推廣與傳播，並追求鞏固某種意識形態者稱之。. 9. 18.

(29) 政治官員手中，否則組織不若政黨精細嚴密，對於取得政權並無強烈渴求慾望，團體能提出比政黨更為具備遠見及政治策略之議題，惟該議題較侷限於局部範疇，尋求具備相同利益之共同關係人支持，參與政治活動多傾向為非正式及非制度化形態，活動幅度也較政黨為小（王鐵生，1993：9；林昭燦，1996：85；南方朔，1983： 11；唐士其，1998：308；蔡璧煌，2008：171；羅志淵，1994：276-277）。而後者較關注於如何在選舉當中脫穎而出，會在選舉時舉薦候選人參與競選，最終目的便是獲得執政政權，提出政見爭取選民票源爭取公職選舉職務，才有機會實現政黨理念與精神，對於公共政策議題關切程度，在於調和全民需求匯聚利益，贏得選舉掌握政權（丘昌泰，2010：29；林昭燦，1996：85；彭懷恩，1996：113 ；彭懷恩，2008：142）。此外，政黨也以鮮明意識型態、綿密寬廣之政治網絡，迅速號召黨員支持響應為其政治特徵，所推出的議題方案遍布各領域主題，為獲得相對多數選票，關注議題層面也較為廣泛，政綱要求化作具體政策或方針且囊括多方考量，積極爭取全體國民賞識，與壓力團體對團體外成員無須負責大相逕庭，且政黨之政治活動呈現公開、正式及制度化的參與景象，雖追求執政目標控制政府，並掌握政府權力為主，假如壓力團體在選舉中推派候選人參與競選，仍便有可能組織為政黨，例如：工人的壓力團體組成後來的勞工黨便是壓力團體組成政黨的一種顯例，在民主國家當中，壓力團體與政黨間關係有時貌合神離，有時卻也難分難捨（丘昌泰，2010：29；林昭燦，1996：85；唐士其，1998：308；彭懷恩，1996：113；彭懷恩，2008：14 2-143；羅志淵，1994：277；Heywood, 2002, p. 270）。綜合上述，壓力團體與政黨特徵最大的區別仍是政黨會想盡辦法推派代表參與選舉以組織成政府團隊掌握政權，而壓力團體卻是意圖涉入政府決策而形成的人民集合體，又可與那些僅求實現團體成立宗旨，具同樣興趣或情感，而不帶有政治目的企圖的運動俱樂部或歌舞劇團歌友會做出細節區別，壓力團體致力於達成團體目標，替特定政黨候選人站台只是作為達成團體目標獲取利益的中介手段，政黨卻將贏得選舉視作當務之急，竭盡全力取得政府政權（王業立等人譯，1999：327；楊泰順，1994：264-265；劉世忠譯，1996：195），故壓力團體與政黨間實各有其存在目的。但無庸置疑壓力團體與政黨態勢並駕齊驅，，乃現代社會銳不可擋的自然現 19.

(30) 象，普通民眾亦難以置身事外，應加以認識與了解（楊泰順，1994：264-265；劉世忠譯，1996：195），茲整理壓力團體與政黨之異同點比較表 2-1-1 如下。表 2-1-1 壓力團體與政黨之異同點比較團體種類壓力. 團. 體. 政. 黨. 異同點. 組織目標. 首要宣揚公共政策理念，優先倡導團體特定利益低層次之政治性組織，兼含經濟性、倫理性目的推動團體主張實行利益表達. 調和全民需求進行利益匯聚. 組織密度. 較鬆散. 較嚴密. 活動幅度. 較狹窄. 較寬敞. 組織定位. 政治參與. 政治色彩相對較不濃厚反映各行各業人民聲音通常不舉薦候選人參選，但會支持與己理念相同候選人能提出具備遠見之深化議題，但常侷限於特定問題傾向非正式及非制度化形態. 意識型態較為鮮明、政治網絡綿密寬廣選舉時舉薦候選人參選，求取組成政府機關之機會議題方案遍布各領域主題，關注層面較為廣泛呈現公開、正式及制度化. 負責對象. 對團體外成員無負責義務. 積極爭取全體國民認可. 組織層次相利益態度. 異. 選舉參與關注議題點. 相. 團體角色. 做為統治者與被統治者間的中間連結線. 團體特性. 有固定組織和領導人物，具特定目標的成員集合體. 同團體功能點. 贏得選舉成為執政黨，公共政策議題放在第二順位高層次之政治性組織. 皆屬於代議政府之下的周邊產物，具備某種政治目的. 團體會員. 會員可能既屬於團體，也參加政黨組織，互具重疊身分. 團體關係. 壓力團體與政黨間關係，有時貌和神離，有時難分難捨. 資料來源：研究者整理自上述文獻敘述。肆、壓力團體的功能伴隨資本主義發展所造就之貧富懸殊差距，使不同社會階層內部蘊藏之利益充滿矛盾和衝突，迫使利益團體組成強而有力的壓力團體積極參與政府政治決策過程，造成意圖左右決策方向壓力團體因應而生（丘昌泰，2010：29-30）。一旦國家人民普遍獲得投票權，逐漸覺察認知到選出與自身利益吻合的政治人物較能在資源有限的情況下取得所欲資源，利益相似或相同的個體為求得到眾人注意關懷與認同，基於意識集結下組成各式各樣團體類型，便於集體行動向決策者施加無形壓力，刺激人民願意進一步組織團體借助成員專業知識力量傳達期盼給官僚。 20.

(31) 對於決策者來說，政務官更需傾聽不同社經背景階層人士的想法才能在制定決策過程給予充分表示意願管道，從中調節不同「多數意見」之利益，使決策結果能囊括各類壓力團體之代表利益。壓力團體活躍政治舞台乃現今資本主義社會自然趨勢（蔡詩萍，1984：20），故了解壓力團體形成的必然性便有需要進一步探討團體所展現的正、負功能特性：一、、壓力團體的正功能（一）提供人民政治參與管道作為未來擔任公職人員之培訓場所壓力團體不僅僅提供像是：公民投票的政治參與管道，也提出受到政黨關注的細節性或者特殊性議題，團體言論所產生的各種看法意見協助人民藉由參與團體活動的過程達到政治參與效果（王鐵生，1993：4；Loomis & Cigler,1991, p. 1；Truman, 1971；Wilson, 1990），同時提供公民學習民主政治與技能之訓練，小規模且友善的壓力團體氛圍激勵個體發展政治長才，因此壓力團體提供政治培育場所，能夠磨練未來成為公職人員選舉政務官所需之技巧、自信與效能，以便善用所學於未來轉變為更大階段的政治選舉之轉化與應用（王鐵生，1993：5；張世熒，2000：35 ；Wilson, 1990），因而激勵群眾積極參與公共事務，提高政治參與度，同時提供多元決策資訊（林昭燦，1996：87），避免特定言論專美於前，美國的壓力團體則充分結合政黨政治功能，藉機影響國家決策結果（Karnhouse, 1959, p. 76-77）。（二）調節保護個別主體利益遏阻國家機器運轉而侵害人民權利壓力團體在國家和公民之間扮演中間立場，可做為人民與決策者之間的聯繫，居中調和國家機器與公民個體間利益，亦扮演著政府與民眾間的潤滑劑角色，當公民向壓力團體靠攏便能尋求支持保護（張世熒，2000：35；彭懷恩，2013：167；蔡璧煌，2008：176；Wilson, 1990），扮演團體的調節角色捍衛公民權利不受國家侵犯，抑制國家對人民產生之不當行為，相較於國家的強大權力與個體的無權無勢將會摧毀自由意志，落單的個體轉而聯盟壓力團體鞏固防衛力量，免於受國家壓迫，同時保障少數族群自給延續生命之傳承可能性（王鐵生，1993：5；張世熒，200 0：35；Wilson, 1990）。（三）反映各階層人民利益，充分展現民間資源對於政策影響力壓力團體網羅各大社經背景之階級職業、工商團體、行號之意見，彙整各階層人民心聲後，變換不同手法於政策制定過程適度反映各階層人民利益，彌補了政黨 21.

(32) 力量在個別政策上未能瞻前顧後，面面俱到的匱乏處（呂亞力，1991：285-286；林昭燦，1996：87；彭懷恩，2013：167）。（四）為形成多元民主社會立下根基，兼具全方位重要政治功能當社會存在為數眾多的獨立自主性組織，依據美國政治學者 Dahl（1982）解釋意指民主社會促成了多元民主（pluralist democracy）並存發展之特徵，屬於多元化社會秩序（pluralistic social order）之自然產物（朱志宏、謝復生，1989：8-9；朱志宏，1991：31），有鑑於民主制度下的百姓擁有言論集會、結社、講學、出版等等自由，由壓力團體團結群眾為其成員利益，介入政治過程影響決策即體現出利益政治表達精神（林昭燦，1996：87；彭懷恩，2008：147），透過遊行、民調或寄信方式表示各方代表建議，使之融合彙整於公共政策討論之中（張世賢、陳鈞，19 98：2）。其不僅發揮了利益表達優勢，同時兼具利益匯聚（interest aggregation）政策制定（policy Making）、政策執行（policy implementation）、政治甄補（political recruitment）、政治社會化（political socialization）、政治溝通（political communi -cateon）、政治人才引薦、政治文化保存延續，以及政治資訊傳遞等重要功能（朱志宏、謝復生，1989：8-11；Kevin, 1995, p. 432-433），藉此提供決策者具體客觀的協助，促使決策結果具備民意正當性與決策周延性，此為社會朝向民主政治成長，促進生根發芽與茁壯的重要養分之一（朱志宏，1991：31；張世賢、陳恒鈞，1998 ：2；Kevin, 1995, p. 432-433）。團體內不僅提供政治參與之需求與範圍，也能教育百姓民主價值，從中陶冶公民學會尊重、包容、雅量、自由等民主社會運作規範（王鐵生，1993：5；楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯，1999），團體融合理念及主張向民眾宣導尋求認同，藉此啟迪民智促進大眾覺醒使爭議性議題，獲得廣泛討論迴響或引發修法（蔡璧煌，2008：176）。同時整合個體至社會群體中學習社交禮儀培養情感（王鐵生，19 93：5），無論一般選民或者政黨成員均能因此而大幅受惠。（五）團體代替議員表達人民意見，監督三權分立促進政治穩定民主政體行政、司法、立法三權分立進行制衡與監督，但是當國會得票率日趨低落時，民意基礎代表性漸趨不足，代表民意之正當性也逐漸受到質疑，亦即議員受到民意委託行使職權的民意基礎漸趨瓦解，遂使壓力團體透過彼此間的制衡關係逐步替代過去議員為百姓發聲，影響政府進行決策的主要職責，團體間調和利害衝突，並折衷選擇後的公共政策結果下，反而不易形成寡頭領導政治，成為第四類制 22.

(33) 衡與政治制衡與監督力量是維繫社會穩定及和平的主要原因（李士崇，1990：14-1 6）。壓力團體對政府有所要求提出利益表達需要顯示出社會已逐步走向民主程序，由此開闢溝通發聲管道，亦有助於維持政治秩序安定，制衡行政、司法、立法三權分立下各部門之權力避免過度膨脹，因而保障國家人民之主體自由（朱志宏，1991 ：31；李士崇，1990：14-15；楊日青等人譯，1999；蔡璧煌，2008：176-177）。無論立法及司法機構均須與團體在必要時刻進行適度妥協與談判使團體意見之傳達，獲得談話之開端，此運作對於政體的穩定發展實具良好助益（朱志宏，1991：31）。此外，壓力團體有時也會發展成為獨立於國會與政黨之外的第三類制衡組織，從中協助國會議事日常運作（王鐵生譯，1993：33-34）。（六）團體向政府施壓易獲得回應，專精領域知識提高決策品質壓力團體在代議民主政治底下需要有選民積極主動參與民主投票程序，透過具有服務熱忱的議員替個別人民訴求發聲，而單一選民在無法直接對口向政府或立法機構反應民情，表示針對某公共政策以及某法案通過與否之建議之際，便亟需壓力團體廣納眾人意志，集體對外爭取直接權利或利益，提供發聲管道（李士崇，1990 ：12；蔡璧煌，2008：176），團體的存在變成遞送政策政見之輸送帶（transmission belt）（蔡璧煌，2008：176）。由不同階層身分人士組織壓力團體縱橫捭闔，匯聚社會各社經地位人士之利益讓各界聲音均有表示意見機會，使人民擁有情緒抒發管道是其優點（陳毓鈞，1994 ：61；彭懷恩，2008：147；彭懷恩，2013：167）。現代社會中人民對政府形成利益表達時，以個人單打獨鬥缺乏組織型態方式主張某些訴求易受到當權者壓制或忽略，但若聯合具有相同困境的人組織成群體集體採取行動，縱然此類組織欠缺制度與規章，政府權責單位也難以隨意鎮壓，而需要與其議價協商談判標的（朱志宏、謝復生，1989）。另加上團體專門知識背景成員能提出詳細、深化且專門精細之議題見解（王鐵生，1993：4），為影響政策立法主動提供具說服力的政治與專業資訊，團體的存在強化了公民社會代議功能，於討論程序中激盪出豐富多元資訊以增進決策品質，壓力團體能供應立法與決策者相關且重要之民情與資訊，協助制訂出更加完善可行、符合民眾需求之公共政策（林昭燦，1996：87；彭懷恩，2013：167；楊日青等人 23.