第一章 緒論
第一節 研究動機
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第一章 緒論
第一節 研究動機
台大實驗林位處於我國中心，隸屬於台灣大學生物資源暨農學院實驗林管理 處管理，行政區域橫跨南投縣信義、水里、鹿谷三鄉，地勢南北狹長，海拔高差 達 3732 公尺(台大實驗林管理處，2008：12-13)，又因地形、地貌、氣候等天然 條件複雜，使得轄內森林資源分布深具多樣性，扮演著國土保安與森林生態保育 之角色(台大實驗林管理處，2008：15)，其設立宗旨包含試驗研究、教學實習、
示範經營與環境保育等四大目標，更因轄區範圍內林農1人口眾多，以致維持林政 與民生經濟之工作為實驗林森林經營特色之一2。因此，台大實驗林除了提供教學 實驗場所外，兼具國土保安及社會公益之目標，以因應全球暖化、資源保護浪潮 下之多元功能，為全體國民保存良好森林環境(台大實驗林管理處，2008：9)。
回顧 1949 年實驗林設立之初，因國有林荒廢、財政困窘等問題，致林地遭 荒廢、佔用，無力於短期內實施復育林地與造林工作，乃於 1951 年施行租地造 林政策，由政府提供林地，林農出資與勞力，共同經營管理林地利用(薛心淳，2012：
2-1)。又，依據各林地原有之發展與歷史脈絡，管理處與當地林農所簽定契約可 分為「保管竹林」、「保育竹林」以及「合作造林」三種契約型態，依照契約內容 進行林地維護、從事造林、繳納產出分收等工作(台大實驗林管理處，2009：1-4)。
然而，自訂立契約以來，已歷時30-50 年之久而未修訂，缺乏考量時空變遷與實 際的情況下3，造成管制僵化，致林地利用無法符合相關法律之適用，亦無法滿足 林農之需求與認同。林農除將林地作為林業使用外，更在經濟誘因驅使下，為維 持生計或增加收入，違反契約擴大種植經濟作物，使現有林地違規使用之情形嚴 重(李健豪，2012：2)，肇致台大實驗林林地利用與管制規範不符，產生水土保持、
土壤汙染等疑慮，管理處管理效能低落，無法發揮林業資源之功能。
有鑑於此，管理處遂針對此違反相關森林法及契約規範之林農進行懲處，或 收回放租土地，或刈除土地上之作物，或處罰違規林農(台大實驗林管理處，2010：
1 本研究所稱林農泛指於林地上從事造林使用與農業生產等工作之農民;或土地從事林業工作 者。
2 檢索網頁： http://www.exfo.ntu.edu.tw/cht/01about/，台大實驗林管理處，<實驗林設立之宗 旨>，檢索日期：102.01.06
3 如我國產業結構發展已改變，木材加工產業外移的結果導致我國林木價格低落，再加上政府日 益重視環境保護工作，限制林木伐採，而市場又導向高冷蔬菜、高山茶、溫帶水果、花卉等各式 高山經濟作物產業，上述種種不利的因素導致我國的林木、竹林等種植經濟價值低落，林農只能 仰賴擴大或違反契約規定種植經濟作物，以維持生計。(李健豪，2012：8)
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1)。然而，由於歷史、人力、人情與執法效率等因素4，管理處的公權力行使不彰
（李健豪，2012：60；薛心淳，2012：6-1），且強力的取締不但無法改善違規使 用的情形，甚而造成林農與管理處雙方長期角力，引發林農的強力反彈（顏愛靜，
2010：3）。管理處面對這樣的林業治理困境，不得不思考國際有無處理這類問題 的良方，以為因應。
觀諸國際林業資源永續之治理，聯合國農糧組織(FAO)於 1970 年代提出有關 森林與社區發展方案5，強調大眾諮商與參與政策的重要性，對於專家治理與科技 導向的政策規劃造成衝擊，森林治理首次出現「社區林業」一詞，由林業資源破 壞嚴重的開發中國家提出。以最早實施的印度為例，該國因經濟發展開發林地，
威脅仰賴林業資源社區之生計，印度政府遂提出社區林業計畫，由政府交付造林 責任於當地居民，並允許居民運用林木及森林副產物獲利，此法不但兼顧生計需 求且使林業資源獲得保護，林業治理政策奏效(盧道杰，2003：24)，值得我國林 業治理之參酌。
有關我國林業之治理，檢討以往由專家領導之規劃，雖其具有林業知識，然 而設立林業經營目標時，經常缺乏考量當地社群的需求與參與，造成林業治理常 與所在地區嚴重脫節，產生地方不願配合而執行不力(鄭欽龍，2010：1、5)，而 意識到與其要求全面植林，不如朝向以當地為出發點，透過制度和財政的支持，
與當地社區居民合作治理，賦權予當地社群或原住民，尊重地方知識並培養其能 力，將公眾事務交由當地社群共同參與，由環境教育、社區參與及穩定民生經濟 作為誘因，促使社區在地居民自發性地愛林、保林、造林等維護林業資源之永續，
才是確保資源治理得以永續經營與利用之途(黃裕星，2011：5-6)。爰此，我國的
「社區林業」計畫便在此風潮下應運而生，以培養社區居民「由下而上」、「社區 自主」、「居民參與」、「永續經營」的精神及社區生命共體意識為主(林務局，2006：
3-5)。
我國自2002 年始推動「社區林業－居民參與保育共生計畫」，倡導「林業走 出去，民眾走進來」的社區林業理念，並於 2003 年全國農業會議中，提出將林 業交由在地社群進行管理，以減少林地不當使用與提升森林公益之效能，為值得 嘗試方法之一，故林管單位除應積極加強輔導改正造林外，理當與社區建立夥伴
4 根據薛心淳（2012：6‐1）研究指出，林管人員多為行管理之便，而對於該等違規行為僅以口 頭勸導，鮮少確實查報甚至開罰，形成林管人員與林農長久之「默契」，管理規章形同虛設。而 這默契，起因當地林班人員長久以來與林地承租戶關係熟捻，以致無法確實取締林地承租戶違規 利用契約林地的行為。
5 FAO, 2001, Community Forestry, 檢索日期：2012.04.24。
檢索網址：http://www.fao.org/docrep/u5610e/u5610e04.htm
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關係共同推動「社區林業」，主動關心周遭的自然環境，建立良性循環的互動關 係（羅紹麟、葉美智，2006：35）。上開計畫於 2004 年更名為「社區林業計畫」
(Community Forestry Program)，開啟我國林業治理的新紀元。時任林務局長黃裕 星期望「以合作取代對抗，以誠意化解敵意」拉進林管單位與林業社區之距離，
建立彼此間合作共管的夥伴關係，凝聚共識並培養社區自主治理當地林業資源的 能力，鼓勵在地居民參與社區林業資源保護，並配合社區的整體發展，讓森林與 社區產生連結並創造雙贏，以協力推動保育生物多樣性、永續森林生態及相關林 業政策，藉以達成社區發展與森林永續的目標(黃裕星，2009：1-2)。要言之，社 區林業期以透過凝聚在地民眾的共識，進而與政府成立夥伴關係，俾利共同守護 林業資源。
鑑此，台大實驗林管理處期待以社區林業計畫解決目前轄區內林地利用使用 與規範不符、管制僵化與對立的情況，並輔導當地社區進行友善的林地利用，或 開發生態旅遊事業，使林業社區經濟穩定，進而自發地協助管理處保護與管理森 林資源。其管理處自 2010 年起，承接林務局社區林業業務工作，訂立「台大實 驗林社區林業案作業規範」，直接對轄區內申請社區林業計畫之社區進行輔導與 管理，規範所擬內容與林務局推動的第一階段「理念宣導及人才培育計畫」本質 上雷同，若推行得宜即可持續辦理，最終目標達到轄區內林業資源永續的目標。
上述有關社區林業計畫，以自行經營當地林業資源的治理方式，與學者 Elinor Ostrom(1990)所提出針對排他性低，但取用減損性高的共用資源(Common Pool Resources, CPR)的治理方式相仿。而所謂的「共用資源」即是指一個自然的(如：
灌溉水源)或人造的(如：公共基礎設施)資源系統（resource system），其所涵蓋的 範圍類型甚廣，若個人對於資源使用的單位增加將會減少整個資源系統的存量，
且若排除資源的使用受益者將會產生過多的成本(Ostrom,1990:30)，而降低整體效 益。如不妥善治理共用資源，則將造成使用受益者無須付費即得以享用資源，自 利理性的結果將導致個人毫無節制地使用，以追求最大利益，當眾人想法皆如此 時，則將使得共用資源耗竭或惡化等現象，形成 Hardin(1968)所言的「共用地悲 劇」6。
為避免共用資源產生悲劇，過去多有學者提出治理方式，以 Ostrom(1990)提 出關於社區的森林、水、牧場等資源由在地社群自主治理的研究特別值得一提。
Ostrom 針對社區內部的共用資源，應是由在地社群按照其共同建構的制度自主治
6 「共用地悲劇」(Tragedy of the Commons)，指出由於共用資源不須付費，每個人會無節制地利 用它，以追求最大利益，如此許多人共同使用一種稀少性資源，就會產生資源耗盡或環境惡化現 象，造成悲劇。(顏愛靜、陳亭伊，2012：12)
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理，較能維繫制度而達到資源永續之目標，並展現治理效能；若將此觀點應用於 社區林業資源治理，即為社區林業計畫意旨的體現(顏愛靜、阮佳萱，2012：77)。
而針對社區共用資源自主治理設計之原則，Ostrom(1990)透過分析若干共用資源 治理成功和失敗的案例後，提出一套以社區為基礎的自主治理制度設計原則，並 彙整為八個指標，由資源系統中的利害關係人透過其本身的群策力量制定制度，
規範使用方式，並共享制度下所產生的利益(顏愛靜、阮佳萱，2012：78；黃一翔，
2009：17)，後 Ostrom 更陸續提出共用資源治理的相關研究，皆為共用資源治理 之探討。社區林業計畫乃依據當地居民按照社區林地資源特性與本身的知識、經 驗，於計畫中提出適宜當地資源治理的方式，前階段實施以自行撰寫的計畫書為 主，作為社區居民自主治理之依據，植基於此，社區林業計畫與共用資源治理概 念相仿。
台大實驗林社區林業案由實驗林管理處承接已有四年之久，以第一階段社區 林業為主，推行後對於林業經營管理之成效尚可，不少社區已透過計畫找到社區
台大實驗林社區林業案由實驗林管理處承接已有四年之久，以第一階段社區 林業為主，推行後對於林業經營管理之成效尚可，不少社區已透過計畫找到社區