台大實驗林社區林業計畫之研究 -以共用資源自主治理制度設計檢視 - 政大學術集成

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(1) . 國立政治大學地政學系. 碩士論文 . 私立中國地政研究所. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立台大實驗林社區林業計畫之研究 -以共用資源自主治理制度設計檢視. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：阮佳萱指導教授：顏愛靜博士. 中. . 華. 民. 國. 1 0 3. 年. 1. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) . 謝誌兩年半的碩士生涯，在夏蟬唧唧時進入了尾聲。研究所過程走起來跌跌撞撞，幸虧一路上有許多人的相助，讓我總是關關難過關關過，感謝述說不盡，且讓我在這裡把這份感動記錄。首先，最最感謝吾師愛靜，感謝老師在我碩一徬徨無助、曾經想放棄學業時，循循善誘給了我一盞明燈，鼓勵我勇於嘗試，成為我論文生產的重要推手，感謝老師的指導，專屬於我的周四下午時光，不僅指導論文也關心我的生活，謝謝老師，沒有你就沒有這本論文。也感謝給予我寶貴意見的口委─徐世榮老師、李承嘉老師，以及法制組的陳立夫老師、張鈺光老師、戴秀雄老師、博班學長姊，離開學校後，最常想到的就是齊聚一堂的導師課時光，那該是身為法制組的學生終身難忘的記憶吧!另外，要特別感謝台大實驗林管理處劉興旺組長與趙淑芬小姐提供我研究上重要的資料與協助，由衷感謝。. 政治大接著要感謝在最後日子陪我打拼的侯美女、傾吐心事又讓我有機會踏上歐陸的立謝摯友、先去上班但卻常常關心我的阿徐以及武漢同甘共苦的室友芝芝，我們是法 ‧. ‧ 國. 學. 制組的命運共同體，是你們讓我覺得研究所生涯不孤單，未來的日子也要一起加油與奮鬥，永遠的法制組五姝；也謝謝一直協助我的薛薛、帶領我遨遊林業世界並時常給我指點迷津的健豪、共同完成大小任務的宜庭、小三八的阿爆、面惡心善卻很罩的河馬哥、互相打氣的瑞雄學長與伶妃學姊，以及顏家的亭伊學姊、美珍學姊、胤安學長、小芝學姊、采資學姊、七仔跟大哥等，謝謝溫暖的顏家人。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 還有，要謝謝對我有滿滿愛而讓我充滿自信的 Debby、隔牆八卦聊天的 Nita、窩來窩去的薯餅餅、散步回宿舍的珍珠、充滿智慧的碩班百級同胞們、愛嗆我卻又溫馨的系辦、幫我弄到雙螢幕的帥小生蔡米，以及 night radio 成員錚錚、阿斐、阿芬、葛哥、微含、庭如、孟瑄等的轉播，是各位讓研究室充滿生氣；其他曾經給予我協助的夥伴，原諒我沒有提及，但真的謝謝!另外，要感謝這段時間曾陪我一起吃喝玩樂的酒肉們，阿姊、心靈導師巨展、怪人 UB、楊桃、盧氏二人、奕伶、亭瑋、宜軒、依彣、遠方的吳芊儀等，讓我可以在緊繃的生活中好好放鬆；特別感謝阿姨均，謝謝你在苦悶的研究生活陪我垃圾話，一起嬉鬧與鼓勵的日子未來會繼續，希望你也能快快完成論文!最重要的，要謝謝老陳，從過去到現在的陪伴，互相打氣、一起走過，讓我們都順利完成學業，謝謝你，一直都在。. Ch. engchi. i n U. v. 最後的最後，要謝謝我的家人。謝謝哥哥嫂嫂生了三個可愛的小孩，乃心、薇心和奕心，你們是最好的療癒舒壓特效藥，共同參與我論文的成長；還有這本論文最重要的贊助商─阿石跟媽咪，你們是我的後盾，提供我無憂無慮的生活、不斷的支持著我，永遠相信你們的女兒是最優秀的。是的，我做到了! 寫於夏螢飛舞的夜晚政大社科院 .

(4) . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II . i n U. v.

(5) . 摘要近年來，社區林業的推行已然成為國際間林業經營的新趨勢，而我國亦在 2002 年推動「社區林業－居民參與保育共生計畫」，倡導「林業走出去，民眾走進來」的社區林業理念，該理念之倡導，旨在鼓勵在地居民參與，凝聚共識及培養社區自主能力，並由政府與社區居民及民間組織形成夥伴關係，以協力推動生物多樣性保育、永續森林生態旅遊及相關林業建設，藉以達成社區發展與森林永續之目標。台大實驗林過去的林業治理多半採由上而下的治理方式，常導致管理單位與當地居民的對立，治理成效未盡理想，故台大實驗林管理處近年來嘗試遴選適當. 政治大. 社區，推動社區林業，期望能找到林業資源治理新契機，然而，其成效若何值得深入考察，又因實驗林乃肩負試驗研究、教學實習、示範經營、環境保育等責任，. 立. 本研究認為若能在此地區為政策示範地區，當能作為全國的林業治理借鏡，故遴. ‧ 國. 學. 選其轄區內執行之社區為個案加以探討，以獲悉施行實況。. 森林係屬排他性很低但取用的減損性高的共用資源(Common Pool Resources,. ‧. CPR)之一，若未能妥善經營管理，則易產生「共用地悲劇」。Elinor Ostrom(1990) 曾就此提出由社區自主治理永續制度安排的設計原則，故本研究將藉以援引，並. y. Nat. sit. 採深入訪談法，評估台大實驗林接受社區林業補助的案例的施行成果，提出自主. al. er. io. 治理的難題，包含參與者界定困難、參與者投入的成本與獲得效益不相稱、尚無. v i n Ch 決對策，期望使社區林業政策之推動更臻成熟，亦透過本研究肯認台大實驗林未 U i e h n c g 來發展生態旅遊之潛力，而為改善我國森林資源治理效能之方針。 n. 監督參與者的機制、無權進行制裁機制、上級主管單位授權不足，並提出相關解. 關鍵字：台大實驗林、社區林業、自主治理、共用資源. .

(6) . Abstract In recent years, the implementation of community forestry industry has become a new trend in the international forestry operations , while now is also promoting " Community Forestry - residents to participate in conservation Symbiosis Project " in 2002 , advocated " Forestry go outside , people come inside ," the community forestry concept the idea of the initiative, designed to encourage residents to participate in the ground , build consensus and foster community autonomy , the government formed by residents and non-governmental organizations and community partnerships to promote the conservation of biological diversity in the third , sustainable forest eco-tourism and related forestry construction , in order to achieve the goal of sustainable community development and forest . The Experimental Forest of National Taiwan University (hereafter referred to as the Experimental Forest) past forestry governance mostly adopt a top-down governance , often leading management units and local residents opposing governance performance unsatisfactory , the Experimental Forest in recent years to try the selection of appropriate community , promote community forestry, expect to find new opportunities for forest resource management , however , the effectiveness of how worthy of further investigation, because of the experimental forests are shouldering experimental research, teaching practice , demonstration management, environmental conservation and other responsibilities , this study suggests that if the demonstration in the area of regional policy when a country's forestry governance can learn from , so the selection of its communities in the area to be explored is the case , learned to perform live . Department of Forestry is low but exclusive access to the shared resources with high impairment (Common Pool Resources, CPR) one of , if not the proper management, is easy to produce , " shared the tragedy ." Elinor Ostrom (1990) had been made by the community self- governance and sustainable design principles of institutional arrangements , the purpose of this study will be invoked , and mining depth interviews to assess the implementation of the outcome of Experimental Forest accepted the case of community forestry subsidies , raise self- governance the problem, in order to propose solutions that promote community forestry policies more mature, improve the performance of our forest resources governance .. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Key word：The Experimental Forest of National Taiwan University, Community forestry, Self-governance, Common Pool Resources. II .

(7) . 目錄頁次第一章. 緒論.......................................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機 ............................................................................................................. 1. 第二節. 研究目的 ............................................................................................................. 5. 第三節. 研究範圍 ............................................................................................................. 6. 第四節. 研究方法與流程 ................................................................................................. 7. 第二章第一節. 文獻回顧與理論基礎.............................................................................................. 9 社區林業計畫之研究途徑 ................................................................................. 9. 治政大第三章台大實驗林社區林業計畫之研析 ........................................................................ 29 立第一節台大實驗林林業治理政策之沿革 ................................................................... 29 共用資源治理永續之研究途徑 ....................................................................... 20. 第二節. 台大實驗林社區林業計畫執行之現況 ........................................................... 48. ‧ 國. 第四章. 學. 第二節. 訪談設計與深度訪談分析.................................................................................... 61. ‧. 訪談內容設計 ................................................................................................... 61. 第二節. 個案深度訪談結果與分析 ............................................................................... 69. 第三節. 專家學者深度訪談結果與分析 ....................................................................... 84. 第四節. 綜合分析 ........................................................................................................... 96. 第二節. 建議 ................................................................................................................. 107. er. io. sit. y. Nat. 第一節. al. n. v i n 第五章結論與建議.......................................................................................................... 105 Ch engchi U 第一節結論 ................................................................................................................. 105 參考文獻….. ......................................................................................................................... 109. III .

(8) . 圖目錄頁次 1】台大實驗林轄區圖與個案位置 ...................................................................... 6 2】研究流程圖 ...................................................................................................... 8 3】政府、當地領導者、社區居民三者之互動關係圖 .................................... 11 4】台大實驗林組織架構 .................................................................................... 30 5】台大實驗林社區林業案之作業流程圖 ........................................................ 41 6】清水社區 99 年與 100 年度環境資源調查區域範圍相對位置圖 .............. 55 7】清水社區 101 年與 102 年石頭田濕地暨無尾田螺復育(圓圈為計畫區) . 55 8】清水社區生態池 ............................................................................................ 56 9】清水社區特有無尾田螺 ................................................................................ 56 10】清水社區石頭田步道導覽 .......................................................................... 56 11】石頭田林石步道 .......................................................................................... 56 12】榮生會溪流生態調查 .................................................................................. 58 13】榮生會生物多樣性概論課程 ...................................................................... 58 14】榮生會魚鄉環道 .......................................................................................... 58 15】旅遊的指標牌 .............................................................................................. 58. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 【圖【圖【圖【圖【圖【圖【圖【圖【圖【圖【圖【圖【圖【圖【圖. Ch. engchi. IV . i n U. v.

(9) . 表目錄頁次【表 1】社區林業之定義 ............................................................................................ 10 【表 2】林務局社區林業三階段之計畫內容 ............................................................ 15 【表 3】共用資源永續治理之自主管理制度設計原則 ............................................ 23 【表 4】自主治理制度影響變數-資源特徵............................................................... 25 【表 5】自主治理制度影響變數-參與者特徵........................................................... 25 【表 6】自主治理制度設計檢視之框架-資源特徵................................................... 26 【表 7】自主治理制度設計檢視之框架-參與者特徵............................................... 26 【表 8】台大實驗林林業經營管理策略之發展曆期 ................................................ 34 【表 9】保管竹林、保育竹林及合作造林之比較 .................................................... 36 【表 10】台大實驗林社區林業計畫申請類別與內容注意事項 ............................... 39 【表 11】台大實驗林與林務局社區林業計畫異同之比較 ....................................... 43 【表 12】台大實驗林一般社區提案數與原住民社區提案數統計表 ....................... 49 【表 13】台大實驗林營林區每年執行社區林業統計表(2003~2013) ...................... 49 【表 14】台大實驗林社區林業計畫社區累計佔總申請次數比率 ........................... 50 【表 15】清水社區 99~102 年社區林業計畫執行成果 ............................................. 56 【表 16】清水溝溪魚蝦保育榮生會 101~102 年社區林業計畫執行成果 ............... 59 【表 17】個案自主治理制度設計檢視之框架-訪談問題設計.................................. 66 【表 18】專家學者對自主治理制度設計框架之建議-訪談問題設計...................... 67 【表 19】個案受訪者簡表 ........................................................................................... 69 【表 20】個案社區林業自主治理框架評估結果 ....................................................... 82 【表 21】實驗林專家學者受訪者簡表 ....................................................................... 84 【表 22】專家學者針對社區林業之評估與改進建議 ............................................... 93. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 【表 23】個案與整體社區林業評估比較整理表 ....................................................... 97. V .

(10) . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI . i n U. v.

(11) . 第一章第一節. 緒論研究動機. 台大實驗林位處於我國中心，隸屬於台灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處管理，行政區域橫跨南投縣信義、水里、鹿谷三鄉，地勢南北狹長，海拔高差達 3732 公尺(台大實驗林管理處，2008：12-13)，又因地形、地貌、氣候等天然條件複雜，使得轄內森林資源分布深具多樣性，扮演著國土保安與森林生態保育之角色(台大實驗林管理處，2008：15)，其設立宗旨包含試驗研究、教學實習、示範經營與環境保育等四大目標，更因轄區範圍內林農1人口眾多，以致維持林政與民生經濟之工作為實驗林森林經營特色之一2。因此，台大實驗林除了提供教學. 政治大下之多元功能，為全體國民保存良好森林環境(台大實驗林管理處，2008：9)。立. 實驗場所外，兼具國土保安及社會公益之目標，以因應全球暖化、資源保護浪潮. ‧ 國. 學. 回顧 1949 年實驗林設立之初，因國有林荒廢、財政困窘等問題，致林地遭荒廢、佔用，無力於短期內實施復育林地與造林工作，乃於 1951 年施行租地造. ‧. 林政策，由政府提供林地，林農出資與勞力，共同經營管理林地利用(薛心淳，2012： 2-1)。又，依據各林地原有之發展與歷史脈絡，管理處與當地林農所簽定契約可. Nat. sit. y. 分為「保管竹林」、「保育竹林」以及「合作造林」三種契約型態，依照契約內容. io. er. 進行林地維護、從事造林、繳納產出分收等工作(台大實驗林管理處，2009：1-4)。然而，自訂立契約以來，已歷時 30-50 年之久而未修訂，缺乏考量時空變遷與實. n. al. i n U. v. 際的情況下3，造成管制僵化，致林地利用無法符合相關法律之適用，亦無法滿足. Ch. engchi. 林農之需求與認同。林農除將林地作為林業使用外，更在經濟誘因驅使下，為維持生計或增加收入，違反契約擴大種植經濟作物，使現有林地違規使用之情形嚴重(李健豪，2012：2)，肇致台大實驗林林地利用與管制規範不符，產生水土保持、土壤汙染等疑慮，管理處管理效能低落，無法發揮林業資源之功能。有鑑於此，管理處遂針對此違反相關森林法及契約規範之林農進行懲處，或收回放租土地，或刈除土地上之作物，或處罰違規林農(台大實驗林管理處，2010：                                                        . 1. 本研究所稱林農泛指於林地上從事造林使用與農業生產等工作之農民;或土地從事林業工作者。 2 檢索網頁： http://www.exfo.ntu.edu.tw/cht/01about/，台大實驗林管理處，<實驗林設立之宗旨>，檢索日期：102.01.06 3 如我國產業結構發展已改變，木材加工產業外移的結果導致我國林木價格低落，再加上政府日益重視環境保護工作，限制林木伐採，而市場又導向高冷蔬菜、高山茶、溫帶水果、花卉等各式高山經濟作物產業，上述種種不利的因素導致我國的林木、竹林等種植經濟價值低落，林農只能仰賴擴大或違反契約規定種植經濟作物，以維持生計。(李健豪，2012：8) 1 .

(12) . 1)。然而，由於歷史、人力、人情與執法效率等因素4，管理處的公權力行使不彰（李健豪，2012：60；薛心淳，2012：6-1），且強力的取締不但無法改善違規使用的情形，甚而造成林農與管理處雙方長期角力，引發林農的強力反彈（顏愛靜， 2010：3）。管理處面對這樣的林業治理困境，不得不思考國際有無處理這類問題的良方，以為因應。觀諸國際林業資源永續之治理，聯合國農糧組織(FAO)於 1970 年代提出有關森林與社區發展方案5，強調大眾諮商與參與政策的重要性，對於專家治理與科技導向的政策規劃造成衝擊，森林治理首次出現「社區林業」一詞，由林業資源破壞嚴重的開發中國家提出。以最早實施的印度為例，該國因經濟發展開發林地，威脅仰賴林業資源社區之生計，印度政府遂提出社區林業計畫，由政府交付造林責任於當地居民，並允許居民運用林木及森林副產物獲利，此法不但兼顧生計需. 政治大. 求且使林業資源獲得保護，林業治理政策奏效(盧道杰，2003：24)，值得我國林. 立. 業治理之參酌。. ‧ 國. 學. 有關我國林業之治理，檢討以往由專家領導之規劃，雖其具有林業知識，然而設立林業經營目標時，經常缺乏考量當地社群的需求與參與，造成林業治理常. ‧. 與所在地區嚴重脫節，產生地方不願配合而執行不力(鄭欽龍，2010：1、5)，而意識到與其要求全面植林，不如朝向以當地為出發點，透過制度和財政的支持，. Nat. sit. y. 與當地社區居民合作治理，賦權予當地社群或原住民，尊重地方知識並培養其能. er. io. 力，將公眾事務交由當地社群共同參與，由環境教育、社區參與及穩定民生經濟作為誘因，促使社區在地居民自發性地愛林、保林、造林等維護林業資源之永續，. n. al. Ch. i n U. v. 才是確保資源治理得以永續經營與利用之途(黃裕星，2011：5-6)。爰此，我國的. engchi. 「社區林業」計畫便在此風潮下應運而生，以培養社區居民「由下而上」、「社區自主」、「居民參與」、「永續經營」的精神及社區生命共體意識為主(林務局，2006： 3-5)。我國自 2002 年始推動「社區林業－居民參與保育共生計畫」，倡導「林業走出去，民眾走進來」的社區林業理念，並於 2003 年全國農業會議中，提出將林業交由在地社群進行管理，以減少林地不當使用與提升森林公益之效能，為值得嘗試方法之一，故林管單位除應積極加強輔導改正造林外，理當與社區建立夥伴                                                         4. 根據薛心淳（2012：6‐1）研究指出，林管人員多為行管理之便，而對於該等違規行為僅以口頭勸導，鮮少確實查報甚至開罰，形成林管人員與林農長久之「默契」，管理規章形同虛設。而這默契，起因當地林班人員長久以來與林地承租戶關係熟捻，以致無法確實取締林地承租戶違規利用契約林地的行為。 5 FAO, 2001, Community Forestry, 檢索日期：2012.04.24。檢索網址：http://www.fao.org/docrep/u5610e/u5610e04.htm 2 .

(13) . 關係共同推動「社區林業」，主動關心周遭的自然環境，建立良性循環的互動關係（羅紹麟、葉美智，2006：35）。上開計畫於 2004 年更名為「社區林業計畫」 (Community Forestry Program)，開啟我國林業治理的新紀元。時任林務局長黃裕星期望「以合作取代對抗，以誠意化解敵意」拉進林管單位與林業社區之距離，建立彼此間合作共管的夥伴關係，凝聚共識並培養社區自主治理當地林業資源的能力，鼓勵在地居民參與社區林業資源保護，並配合社區的整體發展，讓森林與社區產生連結並創造雙贏，以協力推動保育生物多樣性、永續森林生態及相關林業政策，藉以達成社區發展與森林永續的目標(黃裕星，2009：1-2)。要言之，社區林業期以透過凝聚在地民眾的共識，進而與政府成立夥伴關係，俾利共同守護林業資源。鑑此，台大實驗林管理處期待以社區林業計畫解決目前轄區內林地利用使用. 政治大. 與規範不符、管制僵化與對立的情況，並輔導當地社區進行友善的林地利用，或. 立. 開發生態旅遊事業，使林業社區經濟穩定，進而自發地協助管理處保護與管理森. ‧ 國. 學. 林資源。其管理處自 2010 年起，承接林務局社區林業業務工作，訂立「台大實驗林社區林業案作業規範」，直接對轄區內申請社區林業計畫之社區進行輔導與管理，規範所擬內容與林務局推動的第一階段「理念宣導及人才培育計畫」本質. ‧. 上雷同，若推行得宜即可持續辦理，最終目標達到轄區內林業資源永續的目標。. Nat. sit. y. 上述有關社區林業計畫，以自行經營當地林業資源的治理方式，與學者 Elinor. er. io. Ostrom(1990)所提出針對排他性低，但取用減損性高的共用資源(Common Pool Resources, CPR)的治理方式相仿。而所謂的「共用資源」即是指一個自然的(如：. n. al. Ch. i n U. v. 灌溉水源)或人造的(如：公共基礎設施)資源系統（resource system），其所涵蓋的. engchi. 範圍類型甚廣，若個人對於資源使用的單位增加將會減少整個資源系統的存量，且若排除資源的使用受益者將會產生過多的成本(Ostrom,1990:30)，而降低整體效益。如不妥善治理共用資源，則將造成使用受益者無須付費即得以享用資源，自利理性的結果將導致個人毫無節制地使用，以追求最大利益，當眾人想法皆如此時，則將使得共用資源耗竭或惡化等現象，形成 Hardin(1968)所言的「共用地悲劇」6。為避免共用資源產生悲劇，過去多有學者提出治理方式，以 Ostrom(1990)提出關於社區的森林、水、牧場等資源由在地社群自主治理的研究特別值得一提。 Ostrom 針對社區內部的共用資源，應是由在地社群按照其共同建構的制度自主治                                                        . 6. 「共用地悲劇」(Tragedy of the Commons)，指出由於共用資源不須付費，每個人會無節制地利用它，以追求最大利益，如此許多人共同使用一種稀少性資源，就會產生資源耗盡或環境惡化現象，造成悲劇。(顏愛靜、陳亭伊，2012：12) 3 .

(14) . 理，較能維繫制度而達到資源永續之目標，並展現治理效能；若將此觀點應用於社區林業資源治理，即為社區林業計畫意旨的體現(顏愛靜、阮佳萱，2012：77)。而針對社區共用資源自主治理設計之原則，Ostrom(1990)透過分析若干共用資源治理成功和失敗的案例後，提出一套以社區為基礎的自主治理制度設計原則，並彙整為八個指標，由資源系統中的利害關係人透過其本身的群策力量制定制度，規範使用方式，並共享制度下所產生的利益(顏愛靜、阮佳萱，2012：78；黃一翔， 2009：17)，後 Ostrom 更陸續提出共用資源治理的相關研究，皆為共用資源治理之探討。社區林業計畫乃依據當地居民按照社區林地資源特性與本身的知識、經驗，於計畫中提出適宜當地資源治理的方式，前階段實施以自行撰寫的計畫書為主，作為社區居民自主治理之依據，植基於此，社區林業計畫與共用資源治理概念相仿。. 政治大. 台大實驗林社區林業案由實驗林管理處承接已有四年之久，以第一階段社區. 立. 林業為主，推行後對於林業經營管理之成效尚可，不少社區已透過計畫找到社區. ‧ 國. 學. 發展之方向，其中以推動生態旅遊之社區發展較好，管理處亦認為生態旅遊得作為改善林地利用的方針，而鼓勵社區持續發展，目前正著手規劃第二階段計畫規範內容，本研究認為第一階段乃為後續林業治理之根基，前階段的實施與執行過. ‧. 程對於達成計畫最終目標影響甚深，因而探究第一階段社區林業目前執行所面臨. y. Nat. 之困境，以促進社區林業資源的保護與利益共享，減少治理失敗的機會，達成林. er. io. sit. 業資源永續發展之目標。. 根據實驗林 102 年統計資料，自承接社區林業業務後共有 32 件提案，經本. n. al. Ch. i n U. v. 研究實地探訪之結果，選取位於清水溝營林區清水社區與清水溝溪魚蝦保育區榮. engchi. 生會的社區林業案，此兩案屬於實驗林轄區內尚屬成功之案例，具有一定的實施基礎，組織與制度較為完備，執行成果受到肯定，目前屬於社區林業計畫第一階段。本研究將針對個案進行深度訪查，實地了解社區內部執行情況與組織情形，更進一步訪談台大實驗林各營林區之專家學者，以利瞭解台大實驗林社區林業自主治理情況。本研究將檢視社區林業計畫之政策內容，依據政策內容探討現行社區林業計畫的執行效果，個案社區林業雖屬於成功的案例，然而，於實地探訪後，發覺其仍有諸多改善之處，而未如預期往後續社區林業計畫階段發展，將以此個案為出發點，探討實驗林轄區內整體社區林業實際之執行狀況與社區自主性，以 Ostrom 等針對共用資源治理所提出的自主治理制度設計原則進行評估，找出社區林業所面臨困境並給予建議，俾提升台大實驗林林業資源治理之效能。 4 .

(15) . 第二節. 研究目的. 鑒於前述，本研究之目的可歸納如下：壹、回顧台大實驗林林地困境，探求以社區林業計畫改善林地經營管理之可能以文獻搜集方式回顧台大實驗林林地經營管理的政策脈絡，整理目前所面臨的困境與針對這些困境所提出的可能解決方針，探求是否得以社區林業計畫作為改善的策略。進一步回顧社區林業計畫的發展脈絡與政策內容，瞭解制度性的作法，並說明如何透過社區林業計畫改善實驗林林地經營管理的困境以及其預期成效。貳、以個案剖析台大實驗林社區林業計畫之自主治理程度，研提計畫改善方向依據前述社區林業計畫內容的基礎，本研究以代表性的個案，探求實驗林社區林業的實際執行成果，以自主治理制度設計原則評估，找出個案之困境，並綜觀實驗林總體社區林業計畫執行情況，以台大實驗林專家學者對社區林業提出的看法與建議作為改善參酌，期社區林業計畫於台大實驗林轄區內推行能更臻成熟。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 參、觀察台大實驗林社區林業未來發展之潛力，以作為後續計畫努力的目標. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 過去台大實驗林因林地利用經營管理效率不彰，而導致土地使用與管制不符的情況時有所聞，而近年欲透過社區林業計畫來提升實驗林林地經營管理。本研究將透過實地觀察與深度訪談過程中，觀察與評估台大實驗林未來社區林業發展性，作為社區林業計畫努力的目標，瞭解計畫未來發展之潛力。. Ch. engchi. 5 . i n U. v.

(16) . 第三節. 研究範圍. 台大實驗林依照地形及天然界線劃分為 42 個林班，分屬溪頭、清水溝、水里、內茅埔、和社及對高岳等 6 個營林區管理，而本研究個案則位在清水溝營林區轄區內。所選定之清水溝營林區之清水社區林業案與清水溝溪魚蝦保育區榮生會社區林業案為本研究之個案(如圖 1)。此兩社區林業案皆於台大實驗林承接林務局的社區林業計畫業務後始參與計畫，完全由實驗林管理處輔導，前者清水社區連續四年度申請計畫成功，成果頗佳；後者在組織發展悠久，傳承豐富的治理經驗，社區組織健全，容易凝聚共識與認同，因此 101 年度在加入社區林業計畫後，快速步入軌道，展現一定成果。此兩案執行幹部重疊性高，且清水社區與清水溝溪位置緊密，經常共同合作，未. 政治大個案持續執行計畫，檢驗實驗林社區林業現階段自主治理成果，找出未來發展之立契機，故特選定此兩個案。來亦將共同發展生態旅遊，故將兩案併同討論，深入探討目前執行成果將有助於. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 【圖 1】台大實驗林轄區圖與個案位置資料來源：台大實驗林管理處，2008：103 資料說明：經本研究自行繪製清水社區、清水溝溪魚蝦保育區榮生會相對位置。 6 .

(17) . 第四節. 研究方法與流程. 壹、研究方法本研究之研究方法可以分為下列三項：一、文獻回顧整理國內外有關社區林業與共用資源自主治理相關的研究，並輔以林務局與實驗林所出版公開的相關研究、政策內容與行政資訊予以評析，探討如何以社區林業計畫改善林地目前所面臨困境，作為未來我國林地利用政策的方針，提升林地治理之效能。本研究將透過文獻回顧，反饋到實地勘查與深度訪談的內容，釐清社區林業執行狀況與自主治理困境，以利研究的展開。. 政治大社區林業因不同的社區資源條件、組織組成及其成員、在地知識、經驗立與社區發展目標等而有不同的發展方向與執行成果。因此，本研究選擇台大. 二、實地訪查. ‧ 國. 學. Nat. y. 三、深度訪談. ‧. 實驗林轄區內的社區林業案作為研究個案的觀察地點，藉由個案目前執行狀況，觀察台大實驗林社區林業執行困境，以尋求改善空間，並觀察未來可能的發展。. sit. n. al. er. io. 為深入了解社區申請計畫之動機，探討其推廣與執行的過程所面臨的困境與執行成果，本研究將分別訪談社區林業參與者與營林區的專家學者，探求個案實際情況與通案情形，並參酌專家學者建議以及觀察未來台大實驗林社區林業發展的方向。. Ch. engchi. 7 . i n U. v.

(18) . 貳、研究流程本研究流程圖如下圖 2 所示：研究動機研究目的回顧台大實驗林林地困境，探求以社區林業計畫改善林地經營管理之可能. 以個案剖析台大實驗林社區林業計畫之自主治理程度，研提計畫改善方向之可能 . 觀察台大實驗林社區林業未來發展之潛力，以作為後續計畫努力的目標之可能. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 文獻分析. 實證研究. ‧ y. Nat. sit. n. al. Ch4 訪談問卷設計 1. 個案訪談問卷設計 2. 專家學者訪談問題設計. er. io. Ch2 文獻回顧與理論基礎 1. 社區林業計畫之研究途徑 2. 共用資源治理永續之研究途徑. Ch. engchi. i n U. v. Ch4 訪談結果分析 1. 個案訪談結果與分析 2. 專家學者訪談結果與分析 3. 整體執行結果評析. Ch3 台大實驗林社區林業計畫之研析. 1. 台大實驗林林業治理政策之沿革 2. 台大實驗林社區林業計畫執行之現況. Ch5 結論與建議【圖 2】研究流程圖資料來源：本研究自行繪製. 8 .

(19) . 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 承第一章所述，台大實驗林轄區面臨林業資源治理不彰之情勢，將以社區林業計畫作為改善治理之方針。為利研究之展開，本研究途徑採取兩大面向，一為社區林業計畫之研究途徑，次為共用資源治理可持續之研究途徑。首先定義社區林業為何，檢視國外有關社區林業之相關研究與經驗，回顧我國社區林業計畫發展之脈絡與特色，並闡述社區林業計畫政策內容，以深入瞭解社區林業內涵；其次，針對共用資源之定義與治理方式進行回顧，歸納出社區林業資源屬於共用資源之一，引用 Ostrom(1990)等學者針對共用資源治理所提出的自主治理制度設計原則，作為後續研究理論之基礎，用以探討社區林業計畫是否符合該設計原則，期提升林業資源治理之效能，謀求資源永續利用。. 政治大. 第一節社區林業計畫之研究途徑. 立. 1968 年第九屆英國聯邦政府林業大會中，由印度學者 Westoby 首度提出現今. ‧ 國. 學. 社區林業之概念：「社區中的林業並非僅是森林、樹木的問題，而是一個關於人的問題7。」隱含社區林業的治理除了考量林業資源外，更應重視在地居民與林業資. ‧. 源的關連。而後，1992 年地球高峰會(UNCED)談及全球林業治理之原(Forest Principles at the Earth Summit)，對有關地區林業資源治理之方向，提出應加強私人. Nat. sit. y. 或當地組織對在地林業的知識教育與培訓，並適當地採信在地居民或原住民的能. io. er. 力與地方知識，將原本由中央直接治理的模式，於制定、規劃和執行林業政策時，提供各方單位參與決策之機會，包括當地居民、產業界、非政府組織，並配合制. n. al. Ch. i n U. v. 度與財政經濟支持，與當地社區居民共同合作經營森林，並承認與尊重社區居民的林業治理，即社區林業之內涵。. engchi. 壹、社區林業之定義本研究整理國內外有關社區林業之定義，雖略有不同，然大抵上皆脫離不了社區居民與在地林業資源兩者之關係。有關社區林業意涵，整理如表 1，本研究將以林務局所定義的社區林業為主，歸納各家之解釋，定義如下：「社區林業是指將林業資源交由其鄰近的在地居民進行經營管理的林業治理方式。其以循序漸進的方式，先凝聚林業社區居民共識及培養其自主治理能力，讓居民有能力參與林業治理，以重建當地生態文化與傳承在地經驗為出發，重新認識、主動關心周遭鄉土環境與周邊的林業生態資源，進而對土地產生情感，投入資源治理，再造社區並達到林業生態資源永續之目的。社區林業涉及廣泛，並非僅侷限於林業資源治                                                        . 7. 林務局，黃裕星，2009，社區林業實務推展與研究方向，檢索日期：2012.04.24。檢索網址：http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=20143 9 .

(20) . 理，其包含林業資源相關的生態，如自然資源調查、步道維護、發展生態旅遊等工作，而透過進行社區林業計畫，將進一步獲得文化、經濟與社會之效益，以達成防災、保土保水、造林綠美化與生活育樂等目標。」本研究將社區內部各項資源統稱為林業資源，而社區林業對於林業資源的經營管理工作則為一種治理之方式，上述定義將作為本研究對社區林業案研析之參酌。【表 1】社區林業之定義定義者. 年代社區林業之定義. 聯合國農糧 1978 任何緊密連結在地居民的林業活動，包括集體活動與個人活組織(FAO). 動。. 美國林務署 1978 社區林業係指林地所有人或經營人為求整體社區的利益，結合各種森林經營目標，所從事的林業活動。 1998. 學. ‧ 國. Sarre. 治政社區林業強調社區居民參與及利益共享，社區民眾參與林業大立治理而獲得利益，並承擔在地責任與社區內利益分配。. 我國林務局 2002 社區林業是國內外林業經營新趨勢，透過循序漸進的方式，在居民參與的操作前提下，由生態文化重建與傳承出發，以. ‧. 凝聚居民共識及培養社區自主能力為初步目標，與社區部落共同學習、調適和成長，讓居民重新認識、關心自己的鄉土. y. Nat. sit. 以及周邊的森林生態資源，進而對土地產生感情、採取合理. al. er. io. 的社區林業發展行動，其治理理念在強調社區民眾參與地方. n. 森林資源經營，與林業機構共同分擔經營發展和維護管理責. Ch. 任並分享執行成果。黃裕星. engchi. i n U. v. 2004 社區林業強調「林業走出去，民眾走進來」的林業治理精神，社區居民在各項林業施政上參與規劃與執行，與林管單位建立夥伴關係，並凝聚社區共識、配合社區的整體發展，讓林業與社區產生連結，創造林業治理與社區發展雙贏的局面，朝永續發展的目標前進。. 王鴻濬、賴肆恒. 2009 社區林業是屬於一種公私協力、夥伴關係式的林業經營，此種經營方式並不完全等同於公有事業私營化的概念，也不同於私人企業承接公共事務的意圖—獲取「利益」，取而代之的是以政府與民間自願團體的互信合作，最終之目的，希望能達成社區團體對國家森林資源「協同」經營管理之目標。. 資料來源：本研究自行整理 10 .

(21) . 貳、國內外社區林業計畫之相關研究社區林業由開發中國家興起，後期於已開發國家中推行，近期我國始開始推廣，因而本研究以下將先回顧他國社區林業之緣起，然後闡述我國發展之脈絡、特色與影響發展之因素。一、國外社區林業之緣起開發中國家因社區居民高度仰賴鄰近森林資源，因經濟因素快速消耗林業資源的結果導致其耗竭，不但影響環境更威脅民生經濟，長久以來由上而下的林業治理無法有效排除此困境，故這些仰賴林業資源的開發中國家首先發展由下而上的社區林業，具有相當經驗且較為完備的實施成果，執行後亦改善林業治理的效能。有別於上述開發中國家因仰賴林業資源所衍生之問題，已開發國家多半因工商發展而開發林業用地，產生環境破壞等問題，其林業條件、治理目標與國家發展與開發中國家差異顯著，其治理強調保育與復育(盧道杰，2003：15-17)。我國則於近十年始推動計畫，因而國外社區林業發展之歷程經驗重要，借鏡他國制度的設計，作為我國社區林業計畫學習的對象，以下回顧各國社區林業之發展。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. (一) 印度、尼泊爾. ‧. 社區林業的發展於南亞地區較為成熟，該區社區經濟條件不佳，且林業資源產權多屬國有林地，社區林業之發展過程主要由政府主導，協助林業部門治理地區森林資源(史育禎，2007：26)，以印度和尼泊爾為代表。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 印度因快速工業化結果，大量開墾林地，林業資源快速惡化，眾多仰賴林業資源的社區經濟生計受到威脅，1970 年代印度政府推行具有商品價值的快速生長造林木，穩固林業社區經濟，後於 1990 年，推動「聯合森林經營計畫」，將受破壞、耗竭的林業資源交由社區管理，由政府授權予社區提供勞務改善退化林地，復育所在地區的林業資源，待林木成長後，得販售部分林木獲得利益，並允許運用非林木之森林副產物。除提升國家林業資源保育更兼顧林業社區居民生計，使國家獲得廣大的益處(盧道杰，2003：24-25)。如同印度所面臨之困境，尼泊爾於 1990 年初期，推行社區林業計畫，緊密連結政府、當地領導者、社區居民三者之互動，如下圖 3 所示：. Ch. engchi. i n U. v. 政府. 當地領導者. 居民(使用者). 【圖 3】政府、當地領導者、社區居民三者之互動關係圖資料來源: Takako Wakiyama.(2004：16) 11 .

(22) . 由圖 3 所示，政府、當地領導者與森林使用團體三者，透過彼間之互動進行社區林業資源治理。政府賦權予當地領導者，其帶領社區進行林業資源經營管理之工作，確保在地林業資源永續利用；當地領導者應鼓勵參與者共同參與林業資源維護與管理，協助社區擬訂治理在地林業之制度，並確實執行；政府對於積極參與社區林業的參與者，提供適當的經濟誘因，給予使用與經營森林主、副產物之權利，然而參與者則必須要落實國家林業資源永續利用之目標，協力政府進行林業資源之治理(Takako Wakiyama,2004：15-17)。 (二) 巴西巴西境內亞馬遜雨林大面積衰退，而於 1990 年代開始執行以社區為基礎的林業治理計畫，特別強調因地制宜的重要性。計畫由社區內部不同的團體向政府提出林業使用計畫，依計畫獲得土地使用權利之授權，得以主導社區林業之發展，同時負擔補助當地社區計畫資金，將運用在社區培力課程，訓練居民得以自主治理林業資源以及技術授予，而非政府團體將可以由社區林業計畫輔導過程獲取部分取用林業資源所產生的效益。如社區木製手工工作坊向政府提出社區林業計畫方案後，即獲得劃定為工作坊使用範圍的林業資源，而有權使用部分林木賺取營利，然其收益之部分須投入社區內部公共設施，並提供社區居民技術輔導，使其成為農業生產外的另一項副業，增加當地居民之經濟收入，而工作坊從中獲利，從而協助政府維護劃定範圍內林業資源永續之利用(Hajjara,R.et al.,2011：2162)。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. (三) 美國. n. al. er. io. 美國社區林業於 1991 年推行，特別強調培力(empowerment)工作，將永續利用與保育觀念扎根至社區當中，培養社區自主治理能力與技術，透過社區林業作為振興地方經濟與文化產業的契機。其重視層次性的分工，與社區有關之小尺度林業治理將由居民進行維護，強調公民參與，充分給予當地居民自主治理權利，改變過去地方林業治理專家化的情況，然而，對於大面積國有林地則仍由專家學者來進行指導與監督(王培蓉、陳麗琴，2009：3,7-8)。由於美國工商業發達，社區林業資源最主要功能乃在於提供環境、休閒、育樂等場所，經濟生計無虞之下，政府藉由傳播環境永續發展之概念，以生態環境保護作為社區林業計畫推行之目標。. Ch. engchi. i n U. v. 國外社區林業大抵始於 1990 年代初期，我國則於 2002 年啟動，發展起步較他國為晚，得參酌於他國之經驗。我國屬於已開發國家，強調環境保護與生態保育，仿效美國的培力精神，鼓勵居民協助森林生態資源調查與復育工作。然而，我國屬於山多平地少的林業島國，許多林業社區仰賴當地林業資源為生計，台大實驗林轄區內眾多的林農更是如此，因而社區林業之推動仍有必要參酌開發中國家之精神與治理方式，尊重在地居民的生計需求，遴選社區當中重要的代表人協助推動，給予社區經濟誘因，適度放寬森林產物使用之管制，取得經濟與環境平衡點，使社區居民生計無虞之下，提升居民的參與程度(盧道杰，2003：16)。 12 .

(23) . 二、我國社區林業之緣起社區林業乃我國參酌他國林業治理政策而發展，然而緣起與他國經驗不同。我國林業政策之基礎由日本統治時期承襲，光復後由於戰後情政局混亂，國家財政困窘，無法全權掌握國有林地治理，林業資源受到嚴重破壞，因而期望藉助民間的人力、物力來保林和造林，而於 1951 年實施租地造林政策，進行濫墾地的復舊造林，以彌補政府資金不足、管理人力不足與復林效率不彰等問題(羅紹麟， 2006：4)，將土地承租予民間。然而，此造林政策因社會環境變遷，包含木材價格低落、工資成本提高、人口成長及耕地不足等原因，導致收入不若以往，因而承租人(林農)造林意願低落，並將林地轉作具有高經濟價值的果樹、茶樹或轉為他用，以獲取更高的利潤，產生水土保持與生態環境破壞之疑慮(薛心淳，2012：3-15; 黃裕星，2011：2;羅紹麟，2006：4)，而上述林業治理問題，似於台大實驗林亦有此困境8。由於實驗林轄區林農人口眾多，為有利於林地治理與林業保護，管理處過去與林農簽定林地租地契約，由林農協助造林 (台大實驗林管理處：2009：1-4)，然而該契約歷史已有 30~50 年之久而未修定，無法與時並進的結果，產生林地違規使用的情形。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 面對公有地林業治理困境，林管單位採取取締、獎勵造林、回收濫墾國有林地等方式，卻無法達到應有的目標。強制取締常因公權力不彰或人力不足，且影響到林農的生計，引發強烈反彈，造成上下關係緊張，不利於林業治理工作執行(李健豪，2012：58)。而以獎勵造林辦法改善林業治理困境，常因造林效益不易即刻顯現9，林農多半認為補助過低、辦法不合實際需求，尤其在植林的初期階段，育苗除草所耗費成本大於補助，誘因不足使造林意願不高(羅紹麟，2006：14)。另外，林管單位亦透過收回無法達到林業功能之濫墾國有地，然而卻產生因長期經營的情感、補償金額不明確、期待放領等導致林農不願林地被收回，甚有林農認為收回後，林管單位管理不一定更好，再加上林地回收預算龐大，國家預算的限制下，造成全面收回租地有其困難，而收回後治理更是一大挑戰(薛心淳，2012：3-15；許明城等，2010：63；羅凱安、張雅玲，2007：43；羅紹麟，2006：14)。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 上述解決林業治理之辦法皆為「由上而下」的治理思維，各林業政策目標立定，缺乏林農的參與及考量其實際需求，引起林農反彈與不認同。檢討我國過往林業政策大抵皆由政府官員和林業專家進行規劃與執行，在地居民的公眾參與機                                                         8. 台大實驗林乃於 1903 年 9 月 16 日由日治時期台灣總督府移交東京帝國大學成立並管理的「台灣演習林」，此為臺大實驗林之前身，當時日人為兼顧台灣既有林地所有人之權益，乃由「台灣演習林」管理處與林地所有人簽訂契約栽植竹林，使得原林地墾植者得以繼續於其林地上從事造林、經濟等工作，以維持生計(台大實驗林管理處，2009：1‐4)；而台灣光復後，於 1949 年後撥歸國立臺灣大學接管此部分林地成立「臺大實驗林」，並設管理處綜理相關業務(台大實驗林， 2008：3)，並依據中央政府所訂定之森林法、水土保持法、區域計畫法、台灣森林經營管理方案、國土復育策略方案既行動計畫等相關法令與計畫執行，進行台大實驗林之管理，並配合國立台灣大學基於管理需要而訂定之相關要點與辦法(顏愛靜，2010：7‐14)。 9 現行獎勵造林辦法規定山坡地造林 20 年每公頃僅 60 萬元，台灣的木材收益率明顯偏低，投入造林木 20 年後獲利成為一個未知數，投資報酬率不高的結果使得許多林農對之卻步，因而政策推行不力(李健豪，2012：33；林俊成等，2010：17)。 13 .

(24) . 會甚少，由總體林業經營計畫、制度設計乃至各地林業資訊取得與政策執行，皆由上級單位一手掌握，缺乏因地制宜，造成林業資源治理與在地社區嚴重脫節(鄭欽龍，2010：1)，引發檢討之聲浪。近年受到國際林業治理之影響，為減少林地不當使用，提高森林公益效能，除應積極輔導改正違規外，並推行社區「社區林業」計畫，建立上下夥伴關係，形成良性互動的循環，並尊重林農需求與意見，共同經營林業資源，加強永續利用概念，以利林業治理工作(羅紹麟，2006：4)。社區林業為我國未來林業治理政策重要的一環，於我國各林務單位推行，而實驗林於林務局推行之初即於轄區內實施，2010 年由實驗林管理處承接林務局業務，以鼓勵居民參與，藉以凝聚共識，並與社區民眾或組織形成夥伴關係，協力推動生物多樣性保育、永續森林生態旅遊及相關林業建設為目標，期改善社區整體環境，提升環境品質，改善林地利用，創造林業經營與社區發展雙贏，進而達成整體生態系永續經營目標(廖明慧，2008：373)。台大實驗林管理處承接林務局業務，社區林業辦理具有銜接性，故對於社區林業之發展緣起、內涵與精神相同，惟有發展的時序較短，而仍須由林務局之社區林業案作為借鏡。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 參、我國社區林業計畫之規範. ‧. 我國社區林業計畫共分三階段實施，第一階段「理念宣導及人才培育計畫」；第二階段「林業示範社區營造計畫」；第三階段「森林協同經營計畫」。該三階段. sit. y. Nat. 計畫進程設計之操作方式，第一階段通過審核之社區組織提案，由林管單位給予小額補助，以培養居民社區意識，以及永續經營其社區之能力；在此基礎建立下，. io. n. al. er. 成效卓著者，經審核後方可進入第二階段，進行社區林業發展的整體規劃，與隨. i n U. v. 之而來搭配的三年行動計畫。第二階段計畫為讓社區有機會實際規劃，並進行參. Ch. engchi. 與森林資源管理之經驗培養；第三階段則是由社區與林管單位正式簽約，協同經營管理當地林業資源。社區林業強調「人」與「森林」兩者的關係，因此在政策上林務局必須要培養社區居民自主自發的凝聚共識，採取循序漸進的方式，若依照計畫構想，只要社區都能夠自主自發的永續經營，最終實現國家森林永續發展的目標(黃裕星， 2009：1-2)。因此，社區林業計畫透過三階段設計，政策內容如表 2，由第一階段「理念宣導及人才培育」，進而執行第二階段「林業示範社區營造」的執行，最終達成第三階段「森林共同經營管理」的協同管理目標。. 14 .

(25) . 【表 2】林務局社區林業三階段之計畫內容社區林業. 政策內容. 實施階段第一階段. 實施地點應當以社區居民生活區域為主，社區一年可以提二案，經費. 理念宣導. 補助用以凝聚社區居民意識，共同參與制定可行的社區願景之理念宣. 及人才培. 導與人才培育計畫，適時導入自然保育、永續發展的理念和做法，以. 育計畫. 培養居民社區意識及永續經營其社區的能力。 . 對象：全國經立案之社區發展協會、社團組織、基金會、文史工作室等非營利性質團體為主。. . 內容：軟體活動為主，硬體建設不在補助範圍內。. . 補助項目：分為「自然資源調查篇」、「森林保護篇」、「森林. 政治大（1）自然資源調查：社區內生物資源調查、監測及人力培訓工作。立（2）森林保護：防範森林火災、森林保護、治山防洪及人力培訓。育樂篇」三篇：. ‧ 國. 學. （3）森林育樂：社區發展生態旅遊規劃、生物棲地營造及其植生環境維護與復舊植栽及人力培訓工作。起步型計畫：第一次提出申請者，每案補助 10 萬元以下。進階型. ‧. . Nat. sit. 估成效良好者，每案補助 20 萬元以下。. y. 計畫：已執行過起步型計畫並依規完成成果結報，且經管理處評. 林業示範. 規劃及行動過程中，讓具有資源管理或林業專長的人才參與，以協助. al. v i n Ch 示範社區實際參與森林資源的協同管理，並進一步做好社區土地整體 i U e h n c g 發展規劃，林管人員在此階段扮演協助、輔導的角色。計畫實施地點 n. 社區營造. er. 本階段用意在養成社區永續經營人才及引導居民參與之精神外，並在. io. 第二階段. 包括社區及鄰近週邊森林或具生態保育宣導、教育功用等設施之規劃與營運。於第一階段計畫執行成效良好之社區，可申請第二階段計畫。 . 先期整體規劃：第一年(為期一年)示範社區之先期整體規劃，補助經費以新台幣 100 萬元為上限。. . 示範社區行動計畫：以及第二年至第四年(為期三年) 示範社區之行動計畫，每年補助經費以 150 萬元為上限。. 第三階段. 於第二階段執行成果良好的社區，可於執行第二階段行動計畫的第三. 森林共同. 年，提出社區林業第三階段計畫構想書並通過審核後，與林務局簽訂. 經營管理. 一年一期之協同管理或託管契約，執行第三階段計畫。. 資料來源：林務局，社區林業計畫作業規範，2006；本研究歸納整理 15 .

(26) . 肆、我國社區林業之特色我國社區林業計畫不同於他國之主要特色在於：三階段計畫進程設計、社區林業計畫工作內容涵蓋廣泛以及對於發展生態旅遊的高度需求(王鴻濬，2009：1)，於下說明。一、三階段計畫進程設計社區林業三階段之設計乃因我國林業社區對於自主治理社區資源尚未有成熟之經驗與知識，且居民多半對於公眾事務參與陌生，因而須透過不同的培力課程，凝聚社區共識，建立社區居民治理資源之能力與技術，激發居民對社區產生意識與願景，進而發現社區問題，藉由共同參與的過程，自發性找出解決方式，進一步形成決策，最終達到自主治理社區內部資源，並維繫社區組織運行(王鴻濬， 2009：1-4)。因而，我國社區林業計畫採取循序漸進的方式，以培力課程逐步誘導社區居民參與計畫，藉由前階段計畫的執行，為達到社區林業最終目標-協同管理契約簽定奠定基礎(黃裕星，2011：2)。. 立. 政治大. 二、社區林業計畫工作內容涵蓋廣泛. ‧ 國. 學. ‧. 我國社區林業計畫不僅侷限於林業、林地等森林資源之維護，更涵蓋社區內部各項資源以及由其衍生之效益，皆屬於社區林業工作範圍，配合我國 2005 年推行之台灣健康社區六星計畫，培養社區自主性、成立資源巡守隊、善用社區自然與歷史特色以及文化技藝傳承，期待透過社區林業帶動社區再發展之契機(陳美惠，2007：10)。而實驗林社區林業案更因轄區內林農人口眾多，仰賴林業資源，於推行社區林業計畫時除保護林業環境外，更應重視轄區內的經濟生計。. er. io. sit. y. Nat. al. 三、發展生態旅遊的高度需求. n. v i n Ch 我國社區林業計畫具有高度發展生態旅遊的需求，乃因過去仰賴林業資源的 engchi U 社區，現因林木價值低落、林業社區人口老化與外移等問題，造成社區沒落，經濟收入不足，而期望透過發展生態旅遊增加收入，獲得社區再發展之機會。根據陳美惠(2010：17)調查有七成以上的社區皆是以發展生態旅遊作為申請動機，得以看出社區或許期待以生態旅遊作為其參與計畫之誘因，獲得足夠的經濟收入，將有機會免於仰賴政府補助與介入，使得社區在進行資源自主治理時更具彈性，透過社區林業計畫找出地方特色，建立我國社區生態旅遊的體系，兼顧生計與保育 (黃裕星，2001：3-4)。另，根據台大實驗林白皮書(2005：36)關於社區林業之發展亦提及：「社區林業應與居民共同討論經營管理之策略，朝向生態旅遊、休閒林業等多元化經營改善，開發生態旅遊使得山村居民收入穩定，則更有能力與林務單位進行合作共管。」綜上，可知我國社區林業對於發展生態旅遊有高度的需求，與他國相當不同。為符合我國林業發展脈絡與治理方式情況，我國社區林業發展具有他國所無之特色。其計畫工作內容廣泛，社區居民藉由社區林業的培力課程，凝聚共識、 16 .

(27) . 培養自主治理社區資源之能力，以利進行資源調查、復育生態、維護林業步道、保存文物古蹟等工作，以作為發展生態旅遊之基礎。實驗林更期望未來若生態旅遊穩定且長足發展，將創造工作機會、觀光收入等，增加當地社區經濟來源，減少對林業資源的仰賴，降低林業用地違規使用擴張的情形，進行生態環境的維護與保育的永續利用，再造社區新風貌與發展，成為推動社區林業之特色(黃裕星， 2011：3-4)。. 伍、以社區林業提升林業資源經營管理之效能承前，目前我國社區林業之推動常以推動發展生態旅遊為主要目的。生態旅遊首由 Hetzer 於 1965 提出，生態旅遊應對當地自然與文化的衝擊最小，對地主有最大的經濟效益，對當地經濟成長實質助益，遊客也能得到最大的遊憩滿意度，將林業經營管理以開發利用方式轉變為而轉變為無煙囪的觀光業(楊秋霖，2009： 28)。. 治政根據陳美惠(2010：17)表示生態旅遊是基於對大眾旅遊造成環境衝擊的反大立省，社區應走的旅遊型態是生態旅遊，大眾旅遊並不利於社區永續發展。生態旅 ‧. ‧ 國. 學. 遊首先要對社區資源清楚地調查與掌控，因此在實施資源調查後，接下來的工作就是須要持續巡守，監測與保育，瞭解動植物生態、行為、習性、棲地、物候、生物資源與當地生活文化的連結等，將成為生態旅遊路線規劃的依據，並因對於資源的深入瞭解，而規劃出不同主題、季節、時段及體驗的遊程產品，同時擔任巡守、監測與保育的社區居民，因實地監測生物而具備有良好的觀察能力，並對於生物及棲地環境產生情感，為了從環境獲取利益而進行維護環境品質的手段。. sit. y. Nat. n. al. er. io. Yuan 等人(2008：55)生態旅遊可提供當地社群在經濟與社會面向的誘因，因而積累了達成環境保護與社群發展這兩項目標的潛力，發展生態旅遊使得當地居民仰賴這些林業資源作為資產，不但保護林業資源更帶動經濟。社區林業若能引進生態旅遊，有效凝聚當地居民共同參與維護林業工作，則能於社區內建立保護規則與懲罰機制(Lee，2010：57)。羅紹麟(2003)於全國農業會議中亦提及社區林業得作為我國林業違規使用的解決方針，以該計畫提升我國林業經營管理效能。. Ch. engchi. i n U. v. 台灣早期考量國計民生的需要，數度容許混農林作耕種，惜因侵墾、超限利用等情事不斷發生，造成官民間缺乏互信基礎，致使管理機關雖知混農林經營之利，但卻無法防堵過度混農之行為，導致管理規則愈趨保守。綜合歷史背景與學界主張，要求墾民全面植林無異是緣木求魚，不如以社區林業為出發點，從環境教育、社區參與及強化經濟誘因等手段，促使其自發性地愛林、護林、造林，才是確保資源永續經營與利用的正途，因而以生態旅遊改善林地違規使用，將是得作為參考(黃裕星，2011：6)。另外，顏愛靜(2012：146 )研究中建議於台大實驗林轄區內因契約林地超限利用或作農業的混農林使用，則得透過社區林業發展生態旅遊作為辦法，發展若能成熟，將改變當地居民以農業為主要生計來源的違規林地使用，而轉以對生態、經濟與社會皆有助益的生態旅遊。 17 .

(28) . 綜上所述，社區林業若發展生態旅遊順利，將得以作為改善目前林地違規使用之解決策略，本研究未來將持續觀察台大實驗林轄區內社區林業所發展之生態旅遊，得否改善契約林地違規與林業經營管理不彰之情事。. 陸、現今我國社區林業計畫之發展社區林業計畫推動之關鍵在於，初期當由政府提供的資金與輔導以及健全的社區組織，以凝聚社區共識，建立居民對於林業資源的承諾與支持，培養林業資源治理與決策、溝通協調與解決衝突之能力，依據社區的需求與願景，訂立林業資源治理制度較能獲得認同而達到治理目標(羅紹麟、葉美智，2006：34-35；2005： 113-114)。另外，透過培力過程帶動社區參與計畫，將執行利益分享給社區居民，增加參與誘因(盧道杰、闕河嘉，2009：12-13)，將是社區林業計畫推動的順利的主要因素。. 政治大. 然而，我國社區林業計畫似不若理想上順利。根據 2009 年林務局的統計資料顯示，已有 645 個社區組織參與社區林業計畫，通過 1142 個第一階段計畫，然僅 9 個社區獲得第二階段示範社區計畫補助，許多社區申請第一階段計畫後無法達成階段性目標而未繼續第二階段社區林業計畫(廖學城，2009：2)，甚至至今仍未有進入第三階段的社區林業計畫。而實驗林社區林業案目前皆屬於第一階段之執行，尚無進入第二階段之社區，若將以社區林業計畫作為改善轄區內林業資源治理方針，勢必將針對目前階段進行深入探究，找出困境與對策，始有可能朝後續階段執行之可能。 10. 立. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. 柒、小結. 本研究藉由文獻回顧，瞭解國內外社區林業發展與定義，業由原本的林業治理方式，以專家學者與上級機關規劃的「由上而下」治理模式轉變為與在地居民共同經營管理的「由下而上」治理模式，以求改善我國林業治理之效能。並整理我國社區林業特色，期望社區林業得以三階段進程計畫的設計方式，逐漸培養社區林業資源治理能力，並透過社區林業各項工作內容，進行資源調查、巡守、文化傳承等，並得發展對環境有利的生態旅遊與休閒觀光，使社區獲得生態、經濟、社會或文化方面的效益，如此當可凝聚社區共識，使得社區獲得其他經濟來源，進而有餘力且主動協助林管單位進行整個社區林業資源的治理，台大實驗林目前申請的社區林業案常以發展生態旅遊與休閒觀光為目標，期望得以找出社區特色，創造工作機會，再造社區發展與增加經濟收入，以資源調查、復育生態、史蹟維護與培力知識為主，期望透過長期的推動社區林業計畫，改變對於林業資源的仰賴，進而減少林地違規利用的機會，將使林業資源治理奏效。故本研究將深入瞭解目前實驗林推動情況，評估其執行後，進行政策調整，方得朝第二階段計畫邁進，於社區林業前階段實施基礎穩固後，始能將林業資源交由社區進行由下. n. al. Ch. engchi. i n U. v.                                                         10. 林務局社區林業申辦資訊網，2009 年林業統計‐第一階段社區林業統計資料。檢索網頁：http://www.forest.gov.tw/public/Attachment/082216255271.pdf 檢索日期：102.04.21 18 .

(29) . 而上的自主治理。社區林業計畫乃由各社區按本身條件與需求，依照社區林業計畫所擬訂的內容，針對社區內部的林業資源進行治理制度設計，撰寫資源治理計畫書，作為社區居民共同參與之準據。而未來將以生態旅遊的模式改善林業經營管理，其必須要足夠社群凝聚力以及豐富的天然資源等內外雙重條件，由社區內部居民自主力量訂立生態旅遊公約，進行自然資源自主治理工作。上述社區林業之內涵與執行方式，將與共用資源治理方式具有相似性，鑑此，本研究後續將針對社區林業資源治理進行探討，將於次節回顧共用資源之意涵，以學者 Ostrom(1990)等人提出的基礎，將社區林業資源歸類為共用資源之一，針對資源治理安排，探討如何進行有效的治理工作，提出由在地社區透過利害關係人自主治理資源，使資源使用獲得妥善的安排，避免過度使用形成耗竭，增加永續發展之機會，藉此用以檢視實驗林社區林業資源治理之實際情況，值得後續分析釐清概念。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 19 . i n U. v.

(30) . 第二節共用資源治理永續之研究途徑壹、共用資源之意義以經濟學理論的角度，關於財產的概念將依據其不同的屬性有不同的分類。於自然資源系統當中，通常可以藉由兩項屬性的程度高低來判斷不同的資源屬性：(1)排他性(excludability)：資源排除他人使用之能力；(2)耗損性(subtractability)：資源使用後所減損的程度(Ostrom 1990、2007)。根據 Ostrom、Garderner 和 Walker(1994：7)利用排他性和減損性的兩項標準，將財產分為下列四種，第一類屬於排他性與減損性皆低的公共財(Public Good)；第二類屬於排他性低與減損性高的共用資源(Common-Pool Resource)；第三類屬於排他性高與減損性低的付費使用資源(Toll Goods)以及第四類排他性與減損性皆高的私有財(Private Goods)四大類型。其中，屬於第二類之共用資源，其資源系統具有高減損性和低排他性之特徵 (Ostrom,1990:30)，這些資源系統可以被任何人占用，而要排除他人使用資源卻相當困難，且一旦有人使用資源獲得利益，將可能減損他人之效益，進而影響到其他人的利益(Ostrom,1990：5)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 貳、共用資源之特性. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 關於共用資源之特性，上述 Ostrom(1990)提及共用資源意指為一自然(如：草原、牧場、漁場、森林等)或人造的(如：灌溉系統等公共基礎設施)資源系統，而其具有高減損性和低排他性的特徵。然而，近年來關於共用資源的界定，已經超越學者過往的認知，其顯得複雜且與其他的財產體制發生互動關聯，應當要擴大既有共用資源的框架。German 和 Keeler(2010)提及，有關共用資源的界定將擴大為：(1)共用資源扮演與其他財產制之間共同或相關的利益：如農業灌溉用水的取用，水資源利用於私有財產權之上，然而水資源卻又是可供大家取用的共用資源，此時水資源即扮演共用資源與其他財產至之間共同或相關的利益;(2)資源所產生的外部性，如共用資源所創造的外部性特質，若無法妥善治理，將會導致其耗損，降低正的外部性;(3)公共服務，如共用資源所衍伸出的生態、社會、經濟或文化等效益，具有公共服務的功能(German、Keeler，2010：579)。以整體農村環境為例，即屬於一個廣義的共用資源，農村內部的個別參與者若不當使用私有農地，將農地轉變為民宿或工廠時，將導致農村環境的正面外部性降低而負的外部性增加，其相關的生態、社會與文化服務亦將消失，造成農村整體環境的減損(黃一翔， 2011：17-18)，即是屬於共用資源的耗竭。. Ch. engchi. i n U. v. 參酌上述 German 和 Keeler(2010)對共用資源界定，由共用資源所衍伸出的外部性或公共服務，即為由共用資源所產生的外部效果，此外部效果乃因該共用資源獲得妥善的治理而得以持續，由社區共享並維持之(黃一翔，2011：18)，上述共用資源本身與共用資源所衍伸的外部效果，如何去妥善治理使外部效果持續，亦將是共用資源治理之範疇。本研究將連同 Ostrom 對於共用資源的界定，以兩個面 20 .

(31) . 向-高減損性與低排他性、透過治理維持外部效果的共享性，用以釐清社區內部的林業資源屬於共用資源之範疇，以利後續社區林業資源治理之探討：一、高減損性與低排他性 Ostrom(1990)提出森林資源屬於共用資源，說明其具有高減損性與低排他性的性質，參與者得以進入森林取用林木資材、森林產物等，若沒有規則或制度去規範參與者，其使用不必給付任何的代價，將造成森林資源產生耗竭；而若要嚴格禁止參與者進入取用森林資源，則要耗費相當的成本，因其屬於開放的空間，難以控管參與者的進入。社區的林業資源，對於林業資源的取用或破壞，將會影響到全體居民共享這些林業資源本身或其外部效益，而排除其他人去享用須耗費相當成本，甚或不可行(顏愛靜，2012：137)，若無規範界定參與者的取用，將導致社區林業資源耗竭。綜上，社區林業資源與其所產生外部效果具「高減損性」及「低排他性」之特性。. 政治大. 二、透過治理維持外部效果的共享性. 立. ‧. ‧ 國. 學. 社區林業透過社區林業計畫的治理，使林業資源獲得保護，並由治理衍伸出其他價值或功能，包含維護生物多樣性及永續森林、保護社區環境、歷史與文化資源保存、提供社區就業機會等(楊志宏，2003：49-50)，由資源產生各種外部效果。承前述，這些社區林業資源本身具有高減損性與低排他性的特性，若沒有妥善的治理，則將使資源產生耗竭的情形。當共用資源發生耗竭，而從其衍生的外部效果理應一併消失，造成全體參與者的利益減損。因此，除了上述林業資源本身，其所產生的外部效果，亦須透過治理，以增加正的外部效果而降低負的外部效果。例如為使社區生活環境品質提升，透過社區林業計畫，建立林業公園，鄰近社區居民皆可共享公園所帶來的外部效果(如休閒場所、寧適性等)，然而公園後續的維護工作與防止林木資材受到破壞，所必須付出的成本，理應由參與者共同負擔，若共享林業公園外部效益者皆不願負擔此成本，將可能導致該共用資源體系受到破壞，使得外部效果消失。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 綜上，社區林業資源所產生的多元功能價值若屬於個體所擁有，將會排擠他人共享利益的機會，就上述林業資源產生的特性與其衍伸出環境、經濟、社會等外部效果，必須透過適當的治理，以維持資源永續利用，使其正面外部效益得以延續。就廣益的角度而言，社區林業資源屬於共用資源之一。關於社區林業共用資源之治理，須於長期的經營管理下，較可能達成最終之目標，因此，如何維持社區林業共用資源永續長流，將是治理的重要關鍵。. 21 .