本研究主要將研究聚焦於公務人員之基本權利的認知表現情形，以作為我國 爾後有關憲法教育與研究的參考。本章共分四節，第一節闡述研究動機與目的；
第二節提出本研究問題；第三節說明本研究方法；第四節說明本研究之研究範圍 與限制。
第一節 研究動機與目的
一般而言，文化乃社會中任何物質（如：建築物）或非物質現象（如：心理、
意識）的集合體。因之，文化所含蓋的層面是極為廣泛的，它在社會不同領域有 不同的體現。就以政治領域而言，文化即是政治文化，是政治機構、政治心理、
政治意識等的集合，而這也會決定整體政治的發展。包括所謂公共行政在內，論 者雖常辯其與政治之關係，然而事實上其在某種程度上仍會受政治的影響，故政 治文化和政治發展為何，或多或少是導引在不同時期有不同行政形式要求的來源 之一。這可從早期的傳統行政與晚期的新公共行政的不同取向中，窺其樣貌。
自 1887 年 W. Wilson＜行政的研究＞問世以來，早期公共行政所強調的是效 率的實現。亦即，行政是在效率前提之上推展的。 Wilson 強調，行政應有踏實 的行政管理原則—仿企業原則，以指導政府機關之運作，而公共行政的領域即是 一個企業的領域。為達成對政府運作效率之衡量， Wilson 建議應向私人部門學 習，以建立行政管理之模型（張世杰譯，1994：61）。繼之，公共行政借用傳統 理論之組織共同運作方式，如：統一命令、層級節制、分工、集權、固定的人事 任期制…等（林鐘沂，2001：117），至行政組織內部，建立行政運作原則，創造
行政生產最大化。亦即，形塑公共行政為一穩定、少變的官僚組織，依據相關原 則進行組織內部人員、資源之有效管理，發揮行政最大效能。而行政組織對人員 角色的要求是，除去價值判斷的中立執行者。
到了一九六○年代，這樣效率行政文化由於無法滿足時局變動受到批評，尤 其是來自新公共行政的批評。鑑於一九六○年代末期，美國社會產生諸如嬉皮運 動、學生運動、暗殺事件、反戰示威、經濟蕭條、能源短缺、貪污醜聞、失業問 題等。新公共行政強調公共行政必須改變過去與世隔絕社會的閉門造車心態，正 視以上種種問題（許立一，2002：2）。因此，新公共行政宣稱，傳統效率導向 之行政運作方式，已無法配合動盪與不安社會的需要，應加以改變。為增進政府 適應當代社會的能力，行政組織應加以調整，建構組織由靜態、穩定轉為動態、
彈性運作模式，使其成為具社會正義之受益者導向的組織（F. Marini, 1971:
348-352）。同時，行政人員的角色不只是政策執行者，也是公共利益的分配者
（H.G. Frederickson, 1989:97）。可知，相較傳統行政，新公共行政認為公共 行政應突破傳統行政的界定，建立行政組織為適應環境變化、維護公益的組織，
而行政人員為積極、主動、回應公共利益者。易言之，當代行政是從公共性角度，
回應社會需求，創造社會整體公共利益為最高指導原則。
此一公共性的心理取向，即當代政治文化的體現，並凸顯當代行政與傳統行 政的不同。所謂公共性，如同 D.H. Rosenbloom 的界定，行政運作能夠依憲政 運作為基礎，展現公共利益，排除市場運作模式及展現國家主權意志之特性（呂 育誠、陳恆鈞、許立一譯，2000：4-12），也就是＜黑堡宣言＞對行政人員在行 政運作上的要求：在憲法基礎上，扮演捍衛憲法與執行憲法者；在公共利益追求 上，成為人民值得信賴的受託人；同時也是深謀遠慮的少數，激起公共利益論辯 及公民參與憲政治理過程，將少數轉為多數；並能扮演憲政治理過程的平衡者角
色；最後，要視自身為公共利益實現的分析者與教育者角色，適時灌輸民選首長 及社會大眾有關公共事務及公共利益觀念（Wamsley et al, 1990: 47-50）。即 公共性意謂行政運作過程，行政人員於憲法規範的前提，應確切反映國家與人民 意志，開展社會整體公益。J. Rohr 進一步指出，在憲法下的公共行政人員必須 要有技術上的專業能力，同時在道德上有義務遵循憲法，且其道德責任必須超越 行政績效的技術要件（江明修譯，2002：43）。可見，落實對憲法的遵守，為行 政人員無可取代的天職。進言之，彰顯公共性，乃在心中產生憲法意識，正確認 識憲法，遵守憲法和依憲行政，以成就公共利益。
由此觀之，當代政治文化在政府行政的呈顯，與公共性及憲法意識的實踐有 關，而憲法意識的落實亦得以表現公共性。憲法意識是就憲法相關內涵的看法，
憲法的內涵依我國憲法而言，主要有：國家機關及權限、憲法基本精神、憲法施 行與修改、人民基本權利義務等部分，層面頗廣，無法一一討論，而是僅以人民 基本權利部分加以檢視。人民權利的重要，在於其是人與生俱有，且不得任意被 剝奪和侵犯，通常為各國憲法重視和保障者，故為檢視重點。以下，由相關大法 官解釋案例，檢視人民權利是否受不法侵害，而瞭解公共性的實踐情形。
一方面，是基本權利未受侵犯的案例。當中與人民相關者，諸如：（一）研 究生兩次碩士候選資格考試未通過，學校行政人員依校規規定將該研究生施予退 學處分。但研究生認學校處置，已影響其受教權，而提出救濟（釋字第 563 號之 案例）；（二） 菸商進口之菸品因未標示尼古丁及焦油含量，逕行於超市上架 販售，為衛生局人員查獲，依菸害防制法處以罰鍰。但菸商質疑衛生局人員的處 置，侵犯其財產權，而尋求救濟（釋字第 577 號之案例）。此二例，指出法規尚 稱完備下，公務員能在憲法保障基本權利範疇的前提，對人民行合憲之處分。
另一方面，是基本權利受侵犯的案例。相關者如：（一）役男向內政部入出 境管理局聲請出境許可，境管局人員依入出境管理辦法，要求役男應補免服兵役 證明文件或主管部、會之核准出國公文等，辦理出境手續，否則無法同意出境。
但役男認為，入出境管理辦法為行政命令，欠缺法律授權依據，已限制人民居住 遷徙自由，分別向提出相關單位提出救濟（釋字第 443 號之案例）；（二）患有 精神疾病者夜間路經警察路檢處，警察要求出示相關證件受檢遭其拒絕，警察進 而自其衣褲外盤檢是否攜帶證件或其他物品，而受其辱罵。警察將其移請檢察機 關起訴並判決確定。該員後由他人協助提出相關救濟（釋字第 535 號之案例）。
此二例，則說明法規未見良善，使公務員行逾越憲法保障人民基本權利的處分。
這些案例顯示，法規的完善與否，將是行政運作能否順利、正確的前提，以 避免侵害人權。亦即，依憲與合憲的法規，得讓公務員落實依法行政，有效保障 憲法人權，使公共性得以彰顯。欲達此一目標，除督促立法者提昇立法品質外，
更重要的是，身為公務員不應僅將視野置於法規的死守，而應建立憲法上位的觀 念，強調憲法意識，對憲法基本權利有正確的認識。
基此，本研究目的主要有以下四項：
一、討論憲法中人民基本權利的內涵。
二、瞭解公務人員之憲法基本權利的認知表現程度。
三、分析不同背景公務人員之憲法基本權利認知的差異。
四、將研究結果作成結論並與建議，以為憲法教育和研究之參考。