研究動機與目的

從當前都市規劃永續發展的實踐（practice）與歐美先進國家的論述與主 張觀察，「聰明成長」（Smart growth）屬於少數可以達成生活、生態、生產、財 務、社會與經濟永續發展的理論與規劃原則實踐。而當下台灣傳統都市計畫就是 很少從規劃（手段）過程來安排永續發展的目標達成，都市計畫定期通盤檢討辦 法規範的細部計畫說明書內容和規劃過程，長期以來都和發展現況脫節，通盤檢 討結果經常是開發市場之公共設施用地不符法定標準、計畫人口量推計高估、容 積率劃設過高，以及計畫目標與遠景和社區實質發展無關。本文研究宗旨在於從 計劃過程(Planning Process)探討永續發展的細部計畫規劃，應用『聰明成長』

的規劃原則結合傳統細部計畫規劃方法與法令，並評估其可行性，希望透過規劃 手段達成永續發展願景（Sustainable vision）目的。

第一節、研究動機與目的

一、研究動機

台灣目前在都市計畫細部計畫規範的土地使用整體開發，大部分以市地重 劃及區段徵收為主要的實施方式，少數個案則應用開發許可的開發方式。但在傳 統的規劃體系環境背景下，大多只在討論整體開發的方式---有關區段徵收或市 地重劃之可行性與效益上的研究，或者是針對整體開發方式，回饋負擔進行評估 排序等技術性的安排。當檢視依據都市細部計畫之規劃設計所形塑而成的都市建 成實質（built environment）時，卻發現都市設計規範所想定的預期成效與實 質環境建設成果之間出現嚴重的落差。

以新市區建設地區為例，就都市設計願景目標的落實與都市實質環境的塑 造而言，相較於都市中之建成地區，新市區建設地區內既有的實質環境阻礙（建 成地區）較少，故理應對都市設計願景的落實與都市實質環境的形塑，有較佳的 成效。但經觀察實際開發的建築容積量體與實質環境及對日後開發可能形成的都 市實質環境，發現到都市設計規劃的實質環境形塑願景目標與實際開發建設環境 之間仍舊存在著極大的落差。究其成因，發現現行新市區開發的規劃執行與管制 體系中，充斥著與都市設計規劃願景相衝突的細分管制事項與容積率配置錯誤的 總量管制作業。並且，缺乏建築基地細分管制作為開發管制體系的執行機制。建 築基地細分管制的缺乏，使得開發管制機制間的管制內涵無法有效的延續（都市 計畫規劃階段，過多的計畫人口預測即是一例），直接導致都市設計規劃願景無 法落實。

在全球化的今日，台灣和先進國家面臨相同的議題，總體人口成長趨緩， 產業結構劇烈變遷，都市計畫也面臨鉅大的衝擊。永續發展的議題成為當前都市 規劃的主流價值，使得都市空間環境與生活環境規劃觀念改變，在在顯示都市計 畫地區的開發行為，更需要嚴謹的規範以結合永續發展的規劃理念。

台灣都市計畫從過去的零星型或跳躍型的開發型態，取代以整體開發方 式，其最主要的特徵是以整體開發方式來推動都市土地的整體開發，目的在於解 決地區公共設施需求的供給，進行土地財產權重分配，以維護生活環境品質。從 規劃理論與方法顯示，計畫人口的預測，容積率發展總量的給予，是用來來滿足 地區實質永續發展的需要，且能符合政府與市場雙贏期待，同時也符合計畫區居 住人口的需求，並且能規範開發行為所產生的外部成本予以合理化，使都市土地 開發行為對該地區的衝擊降至最低，以利永續都市生活環境品質機能、居住空間 之健全發展。由於台灣地區都市化並未如同先進國家訂頒「規劃準則」（Planning standard），因而傳統都市規劃均參照「都市計畫法」，「都市計畫定期通盤檢討 辦法」，「都市計畫書圖製作規則」等相關法令規定作為擬定都市計畫的規劃準 則，並以之作為通盤檢討規劃之依據。

依照當前都市計畫法規定，都市計畫先有主要計畫，再分區擬定細部計畫，

並辦理都市計畫定期通盤檢討²。在擬定規劃之同時，為維持生活環境品質達到 一定的標準，必須在計畫區內都市發展用地劃設10%比例的公園綠地。同時為了 供應一般民生服務需求，需要劃設公共設施，又必須遵照「都市計畫定期通盤檢 討辦法」規定，檢討劃設一定標準的公共設施用地，並規定公共設施用地取得之 開發方式。 擬定都市計畫或通盤檢討經常面對之困境是：現況人口成長趨緩，

甚至人口外移，都市發展率已經達到95%以上，但各類型公共設施用地仍然呈現 不足現象³。為符合法定的開發方式又將環境品質規範透過建築使用退縮方式執 行，引發地主爭議（粘永吉，2005；蔡瓊儀，2005）。計畫願景與目標和實質發 展脫節，甚至缺乏永續發展的願景和規劃作為⁴。細部計畫之擬定與通盤檢討機 制已經面臨調節失靈的危機，亟待檢討充實規劃機制與內涵⁵。

因此，本研究主要是針對都市計畫之細部計畫中規定之整體開發合理性應 用在高雄市「農21」計畫區作為研究對象，評析現行都市計畫整體開發規劃所存 在的一般性課題。並且以美國「聰明成長」的細部計畫之規劃理念來達成都市計 畫中所設定發展目標，以期健全都市計畫永續發展的考量與公共設施劃設標準合 理性提出改進策略。不僅是對目前都市計畫之細部計畫土地整體開發所衍生各種

1例如，不婚、老齡、少子化，低生育率的社會風潮。

2 參見都市計畫法第 15 條，22 條，26 條，42 條。

3 參見高雄市政府都市發展局，2005，鹽埕區細部計畫通盤檢討案例。

4 參見高雄市政府都市發展局，2006，南高雄細部計畫通盤檢討期中報告簡報。

5 以上係訪談前高雄市政府都市發展局副局長吳文彥先生整理而得。

＊高雄市政府發佈的多功能經貿園區特定區計畫。

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問題提出解決之道，更希望能提供做為未來都市計畫整體開發作業之參考，進而 達到當前永續都市發展遠景之主流價值。

從當前細部計畫通盤檢討的案例分析，發現細部計畫通盤檢討在都市實質 環境的形塑上，因計畫人口的預測過多，造成容積率發展總量管制誤差⁶。故實 有必要針對新市區實質環境的整體規劃重新檢討，並針對分區管制與實質環境構 成間的關聯、機制、規範進行探討，以確保都市實質環境永續願景的達成。然而，

完善的都市建築基地細分管制及細分規範，應針對建築基地細分管制與現行新市 區開發機制間計畫目標的整合，特別是在與現行都市設計制度的整合上，就管制 內涵的銜接、管制機制的整合等面向進行探究，以期能夠建構完備公共設施用地 法定標準、計畫人口量推計、容積設計及都市新市區住宅用地合理細分管制，並 健全都市計畫之細部計畫建設地區開發體系。

二、研究目的

台灣現行都市計畫之細部計畫開發體系中，既缺乏事先完成並指導實質開 發的都市設計願景，亦缺乏完善的建築基地細分管制（Subdivision）與相關管 制工具，故事後在實質土地開發之後發布的都市設計規範，對都市實質環境的形 塑願景仍無法有效的落實。其次，形塑都市實質環境的重要手段與進行細分作業 時的細分依據--建築基地細分規範及細分審議與通盤檢討，長期以來並未相互配 合，導致細分後之建築基地無法對應實際開發者使用需求，此種現象尤以「新開 發區」為然。第三，現行都市設計規劃提案中對建築基地規模的管制，大多僅針 對畸零地最小建築基地細分規模進行規範，但卻未對最小單位建築基地面積和建 築類型（Building Type）進行管制的結果，造成了實質環境中建築容積率量體 型態衝突，加上隨機且未指定區位的容積率獎勵規定⁷，造成凌亂的都市景觀。

在實質開發階段，都市設計規範或者建築技術規則的指導，全面一致性的 制式退縮空間留設、建築牆面線指定等建築設計的實質管制規範，往往未能考量 土地使用分區，建築基地細分形態與基地規模間的對應關係，因而造成了都市建 築基地開發規模不足、都市公共設施需求缺乏，都市設計實質管制規範無法施行 的情況，進而成為細部計畫開發時的阻礙。而且在都市開過程中，現行市地重劃 或者區段徵收開發方式下的地籍分配作業過程，對於土地所有權人地籍分劃區位 的選擇問題及相對應的建築基地規模制訂、劃設等問題，往往缺乏遵循都市計畫 願景目標的考量。如此，不僅使土地所有權人無法獲得符合其利益的最佳區位，

更因地籍劃分作業與都市實質環境形塑願景需求間的脫節，致使都市設計規劃提 案喪失了形塑整體都市實質空間環境的意義。

6例如，集合住宅容積不敷使用，透天厝容積過剩。參見高雄市政府都市發展局，

2006，中都地區建築型態控管與基地細分規模關聯課題座談會。

7 這些獎勵包括「建築基地綜合設計獎勵」，「停車空間獎勵」。

本研究有鑒於美國之「聰明成長」概念，在區域或都會區尺度即以綜合性 發展的概念確定都市發展政策模式，例如，為提倡公共運輸，防止都市蔓延，保 護環境生態，而採行運輸走廊模式。同時，以建築類型（Building Type）的戶

本研究有鑒於美國之「聰明成長」概念，在區域或都會區尺度即以綜合性 發展的概念確定都市發展政策模式，例如，為提倡公共運輸，防止都市蔓延，保 護環境生態，而採行運輸走廊模式。同時，以建築類型（Building Type）的戶