細部計畫擬定應用「聰明成長」規劃原則之研究--- 以高雄市農二十一為例

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(1)國立高雄大學都市發展與建築研究所碩士論文. 細部計畫擬定應用「聰明成長」規劃原則之研究 --- 以高雄市農二十一為例 A Detail Plan Simulation with Principles of Smart Growth -- A Case study on the 21st Agricultural Planning Area of Kaohsiung. 研究生：張信文指導教授：黃世孟吳文彥. 中華民國九十六年七月.

(2) 細部計畫擬定應用｀聰明成長＇規劃原則之研究 --- 以高雄市農二十一為例指導教授：黃世孟吳文彥研究生：張信文. 國立高雄大學都市發展與建築研究所【中文摘要】從當前台灣凌亂的都市景觀與惡劣的都市生態環境品質觀察和細部計畫擬定與規劃過程和發展現況脫節。究其原因，細部計劃規劃過程中都市設計的操作手順錯誤，缺乏公私開發部門利害關係人的協力整合共識殆為主要原因。尤其細部計畫目標與永續發展願景未落實到土地開發，市場開發，以及社區實質發展需要。本研究透過美國當前盛行的「聰明成長」規劃原則概念，將密緻設計的概念以運輸取向發展結合複合使用的規劃，應用在高雄市農二十一計劃區的細部計劃擬定，探討如何將有效永續發展概念結合到細部計畫之擬定規劃機制，研究結果「聰明成長」的規劃原則是可以創造永續發展與實踐都市的開發環境，並與台灣傳統式的都市計劃開發體制相結合。. 關鍵詞（key words）：都市計畫，主要計劃，細部計劃，聰明成長，永續發展，TOD（Transit - oriented development），MXD（mixed-use），3D(Density、Diversity、Design)，台灣高雄。.

(3) A Detail Plan Simulation with Principles of Smart Growth. -- A Case study on the 21st Agricultural Planning Area of Kaohsiung. Dissertation Directors ： Dr. Huang, Shi-Meng Dr. Wu, Wen-Yan Graduate Student： Chang, Hsin-Wen Graduate Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung. 【Abstract】 Observing the current environmental quality in Taiwan, our city landscape has been disordered and the living environment has been unsustainable because of the urban planning and planning process disconnecting with the real development needed.. The main reasons of this phenomenon are attributed to. the mistakes in practicing the urban planning process, and shortage of public and private partnership integration into a unitary plan under the guidance of planning goals. circumstances. a. distortion. among. the. Under these. planning,. land. exploitation, the community and the developmental market in Kaohsiung,. Taiwan. would. had. happened.. With. planning. principles of｀ Smart Growth ＇, which was advocated since 1992, in Maryland, U.S. Its main spirits are to try to achieve the Sustainable city. Via the examples and principles of ｀. Smart Growth ＇ , we applied the concepts and the.

(4) sophisticated design of the ｀. compact design ＇. which. combines Transit Oriented Development (TOD) with Mixed-Use (MXD). approaches on the 21. st. agricultural planning area in. Kaohsiung, for a case study as to a detailed planning simulation. The findings, which were evaluated by the regulation of Urban Planning Law in Taiwan, demonstrated that the practice on the principles and concepts of ｀ Smart Growth ＇was contributive to sustainable development and to integrate Smart Growth Pattern with Traditional Urban Plan System in Taiwan.. 【Key words】： Urban planning，Master plan，Detailed plan， Smart growth，Sustainable development ， TOD （ Transit Oriented Development ）， MXD （ mixed-Use ）， 3D(Density、Diversity、Design)，Kaohsiung, Taiwan。.

(5) 目. 錄目. 錄. 第一章、緒論第一節、研究動機與目的第二節、研究範圍與內容第三節、研究架構、流程與研究限制. 6 6 10 12. 第二章、相關理論研究及文獻回顧第一節、從歐美到台灣的都市計劃的源起與過程演變第二節、先進國家與台灣的都市計劃規劃程序第三節、從日治時代到現今的都市計劃過程演變第四節、「聰明成長」的規劃概念第五節、相關研究文獻回顧. 15 16 22 34 42 56. 第三章、研究方法與研究設計第一節、研究方法第二節、研究設計第三節、研究假設. 63 63 67 69. 第四章、農二十一現況發展與「傳統」都市計劃發展定位願景第一節、農二十一與週邊的發展現況與發展議題第二節、農二十一發展定位的檢討---在愛河觀光流域發展遠景之定位第三節、農二十一的規劃設計方案---高雄市政府委外規劃案評析. 70 70 78 87. 第五章、應用「聰明成長」的規劃原則在農二十一案例模擬與評估第一節、本研究計畫區應用「聰明成長」的規劃原則第二節、應用「聰明成長」的規劃策略建立設計準則與指標第三節、「聰明成長」應用到細部計劃的可行性評估. 102 102 108 124. 第六章、結論與建議第一節、結論第二節、建議與繼續研究事項. 142 142 145. 參考文獻. 148. Ι. 附錄、農二十一都市設計要點. 1.

(6) 目. 錄表目錄. 表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表表. 2-1 ：英國新的計畫體系圖 2-2 ：法國城市規劃體系的發展演變過程 2-3 ：美國規劃過程的內容演變 2-4 ：「聰明成長」的規劃原則 2-5 ：不同場域類型資源目錄：不同階層規模的空間規劃原則 2-6 ： 3D 規劃過程檢核表 2-7 ：聰明成長與台灣都市計劃（主要計劃）內容比較分析表 2-8 ：聰明成長與台灣都市計劃（細部計劃）內容比較分析表 3-1 ：專家學者與相關人士訪談名冊 4-1 ：建物結構現況統計表 4-2 ：建物樓層現況統計表 4-3 ：農二十一農業區土地權屬統計表 4-4 ：基地周邊主要道路特性表 4-5 ：基地周邊道路交叉路口服務水準一覽表 4-6 ：行經計畫區公車路線運一覽表 4-7 ：愛河觀光流域中發展遠景之定位 4-8 ：農 21 農業區發展潛力與限制條件說明表 4-9 ：主要計畫變更內容一覽表 4-10：公共設施用地面積統計表 4-11：土地使用分區及發展強度一覽表 4-12：計畫道路編號一覽表 4-13：計畫區公共設施負擔面積計算表 4-14：計畫區公共設施開發經費表 4-15：市地重劃總開發費用表 4-16：重劃平均負擔比例表 4-17：各級道路退縮寬度一覽表 5-1 ：「聰明成長」永續發展十個規劃原則 5-2 ：土地使用細分及開發管制 5-3 ：最小基地開發規模與最小基地面積 5-4 ：整體公共設施面積 5-5 ：土地使用強度 5-6 ：應用「聰明成長」土地使用強度及開發管制 5-7 ：「聰明成長」與原規劃案整體規劃構想之差異比較表 5-8 ：農二十一都市計劃變更最小基地開發規模與基地面積 2. 24 27 31 44 51 55 59 60 67 71 72 73 74 74 75 78 85 87 92 93 94 95 96 96 97 98 107 109 110 120 120 123 126 128.

(7) 目表表表表表表表表表表. 錄 5-9 ：都市計劃變更整體開發之公共設施回饋面積 5-10：都市計畫變更整體開發之土地使用強度 5-11：都市計劃更新修正建蔽率∕容積率與傳統式之比較 5-12：農二十一農業區財務評估—都市更新開發經費(MAX.PLAN) 5-13：農二十一農業區財務評估—都市更新分配比例、利潤(MAX.PLAN) 5-14：區段徵收總開發費用 5-15：市地重劃總開發費用 5-16：市地重劃平均負擔比例 5-17：本研究案的情境模擬提出(A) 5-18：本研究案的情境模擬提出(B). 3. 128 129 129 130 131 133 134 134 135 135.

(8) 目. 錄. 圖目錄. 圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. 1-1 ： 1-2 ： 2-1 ： 2-2 ： 2-3 ： 2-4 ： 2-5 ： 2-6 ： 2-7 ： 2-8 ： 2-9 ： 2-10： 2-11： 2-12： 4-1 ： 4-2 ： 4-3 ： 4-4 ： 4-5 ： 4-6 ： 4-7 ： 4-8 ： 4-9 ： 4-10： 4-11： 4-12： 4-13： 4-14： 4-15： 4-16： 4-17： 4-18： 4-19： 5-1 ：. 研究內容示意圖研究流程圖英國的都市計畫過程法國的都市計畫過程德國的都市計畫過程美國的都市計畫過程地域計畫決定流程圖當前台灣都市計畫之規劃過程環境發展資源曡圖運輸走廊發展模式 3D 的社區場域規劃焦點主要計畫的都市設計願景圖分區管制規範與管制圖開發財務可行性分析流程圖農二十一座落位置圖土地使用現況示意圖周邊地趨發展現況示意圖建物結構分布示意圖現況樓層分布示意圖合法建物分布示意圖土地權屬分布示意圖農二十一週邊愛河流域設施示意圖高雄市整體發展構想示意圖計畫區周邊重大建設及相關計畫示意圖高雄市水岸發展構想圖農二十一整體發展構想示意圖主要計畫變更內容示意圖細部計畫構想示意圖細部計畫土地使用規劃原則示意圖細部計畫道路系統規劃原則示意圖擬定細部計畫示意圖區內道路系統示意圖基地內各級道路建築退縮情形示意圖高雄市水岸發展內容空間結構圖 4. 12 14 24 27 29 32 37 40 50 51 52 53 54 55 70 70 71 71 72 72 73 81 82 83 85 87 88 89 90 91 93 94 98 102.

(9) 目圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. 錄 5-2 ：都市設計構想圖 5-3 ：都市設計構想圖 5-4 ：永續願景規劃東向示意圖 5-5 ：永續願景規劃北向示意圖 5-6 ：本計畫區之整體規劃配置圖 5-7 ：土地使用街廓劃分及定位規劃圖 5-8 ：空間安排與道路緊密性規劃圖 5-9：使用機能設施規劃圖 5-10：低密度河岸藍、綠帶高級住宅區河堤道路 5-11：低密度河岸藍綠帶高級住宅區 5-12：水岸景觀商店住宅 5-13：中密度住商混合住宅 5-14：高密度住商混合住宅 5-15：本計畫區周邊 5-10 分鐘步行半徑範圍之重大建設計劃 5-16：塑造高雄特有之都市水岸住宅意象圖 5-17：塑造多樣化都市藝術廣場及 open space / Parks 意象圖 5-18：都市更新建築容積獎勵說明示意圖 5-19：都市更新稅賦減免說明示意圖 5-20：本計畫區內街廓劃分圖 5-21：本計畫區平面配置圖 5-22：建築基地建蔽率、容積率規範示意圖 5-23：原規劃案整體規劃構想 5-24：原規劃案整體規劃土地使用定位 5-25：原規劃案整體規劃區內外聯絡道路 5-26：應用「聰明成長」都市設計構想圖 5-27：應用「聰明成長」規劃區土地使用定位 5-28：應用「聰明成長」規劃區內外聯絡道路 5-29：應用「聰明成長」在本計畫區之平面配圖. 5. 103 104 104 105 106 109 110 111 112 112 112 113 113 114 115 115 116 117 118 119 120 122 122 122 124 125 125 126.

(10) 第一章、緒. 論. 第一章、緒論從當前都市規劃永續發展的實踐（practice）與歐美先進國家的論述與主張觀察，「聰明成長」（Smart growth）屬於少數可以達成生活、生態、生產、財務、社會與經濟永續發展的理論與規劃原則實踐。而當下台灣傳統都市計畫就是很少從規劃（手段）過程來安排永續發展的目標達成，都市計畫定期通盤檢討辦法規範的細部計畫說明書內容和規劃過程，長期以來都和發展現況脫節，通盤檢討結果經常是開發市場之公共設施用地不符法定標準、計畫人口量推計高估、容積率劃設過高，以及計畫目標與遠景和社區實質發展無關。本文研究宗旨在於從計劃過程(Planning Process)探討永續發展的細部計畫規劃，應用『聰明成長』的規劃原則結合傳統細部計畫規劃方法與法令，並評估其可行性，希望透過規劃手段達成永續發展願景（Sustainable vision）目的。. 第一節、研究動機與目的一、研究動機台灣目前在都市計畫細部計畫規範的土地使用整體開發，大部分以市地重劃及區段徵收為主要的實施方式，少數個案則應用開發許可的開發方式。但在傳統的規劃體系環境背景下，大多只在討論整體開發的方式---有關區段徵收或市地重劃之可行性與效益上的研究，或者是針對整體開發方式，回饋負擔進行評估排序等技術性的安排。當檢視依據都市細部計畫之規劃設計所形塑而成的都市建成實質（built environment）時，卻發現都市設計規範所想定的預期成效與實質環境建設成果之間出現嚴重的落差。以新市區建設地區為例，就都市設計願景目標的落實與都市實質環境的塑造而言，相較於都市中之建成地區，新市區建設地區內既有的實質環境阻礙（建成地區）較少，故理應對都市設計願景的落實與都市實質環境的形塑，有較佳的成效。但經觀察實際開發的建築容積量體與實質環境及對日後開發可能形成的都市實質環境，發現到都市設計規劃的實質環境形塑願景目標與實際開發建設環境之間仍舊存在著極大的落差。究其成因，發現現行新市區開發的規劃執行與管制體系中，充斥著與都市設計規劃願景相衝突的細分管制事項與容積率配置錯誤的總量管制作業。並且，缺乏建築基地細分管制作為開發管制體系的執行機制。建築基地細分管制的缺乏，使得開發管制機制間的管制內涵無法有效的延續（都市計畫規劃階段，過多的計畫人口預測即是一例），直接導致都市設計規劃願景無法落實。. 6.

(11) 第一章、緒. 論. 在全球化的今日，台灣和先進國家面臨相同的議題，總體人口成長趨緩 1 ，產業結構劇烈變遷，都市計畫也面臨鉅大的衝擊。永續發展的議題成為當前都市規劃的主流價值，使得都市空間環境與生活環境規劃觀念改變，在在顯示都市計畫地區的開發行為，更需要嚴謹的規範以結合永續發展的規劃理念。台灣都市計畫從過去的零星型或跳躍型的開發型態，取代以整體開發方式，其最主要的特徵是以整體開發方式來推動都市土地的整體開發，目的在於解決地區公共設施需求的供給，進行土地財產權重分配，以維護生活環境品質。從規劃理論與方法顯示，計畫人口的預測，容積率發展總量的給予，是用來來滿足地區實質永續發展的需要，且能符合政府與市場雙贏期待，同時也符合計畫區居住人口的需求，並且能規範開發行為所產生的外部成本予以合理化，使都市土地開發行為對該地區的衝擊降至最低，以利永續都市生活環境品質機能、居住空間之健全發展。由於台灣地區都市化並未如同先進國家訂頒「規劃準則」（Planning standard），因而傳統都市規劃均參照「都市計畫法」，「都市計畫定期通盤檢討辦法」，「都市計畫書圖製作規則」等相關法令規定作為擬定都市計畫的規劃準則，並以之作為通盤檢討規劃之依據。依照當前都市計畫法規定，都市計畫先有主要計畫，再分區擬定細部計畫，並辦理都市計畫定期通盤檢討 2 。在擬定規劃之同時，為維持生活環境品質達到一定的標準，必須在計畫區內都市發展用地劃設10%比例的公園綠地。同時為了供應一般民生服務需求，需要劃設公共設施，又必須遵照「都市計畫定期通盤檢討辦法」規定，檢討劃設一定標準的公共設施用地，並規定公共設施用地取得之開發方式。擬定都市計畫或通盤檢討經常面對之困境是：現況人口成長趨緩，甚至人口外移，都市發展率已經達到95%以上，但各類型公共設施用地仍然呈現不足現象 3 。為符合法定的開發方式又將環境品質規範透過建築使用退縮方式執行，引發地主爭議（粘永吉，2005；蔡瓊儀，2005）。計畫願景與目標和實質發展脫節，甚至缺乏永續發展的願景和規劃作為 4 。細部計畫之擬定與通盤檢討機制已經面臨調節失靈的危機，亟待檢討充實規劃機制與內涵 5 。因此，本研究主要是針對都市計畫之細部計畫中規定之整體開發合理性應用在高雄市「農21」計畫區作為研究對象，評析現行都市計畫整體開發規劃所存在的一般性課題。並且以美國「聰明成長」的細部計畫之規劃理念來達成都市計畫中所設定發展目標，以期健全都市計畫永續發展的考量與公共設施劃設標準合理性提出改進策略。不僅是對目前都市計畫之細部計畫土地整體開發所衍生各種 1. 例如，不婚、老齡、少子化，低生育率的社會風潮。參見都市計畫法第 15 條，22 條，26 條，42 條。 3 參見高雄市政府都市發展局，2005，鹽埕區細部計畫通盤檢討案例。 4 參見高雄市政府都市發展局，2006，南高雄細部計畫通盤檢討期中報告簡報。 5 以上係訪談前高雄市政府都市發展局副局長吳文彥先生整理而得。＊高雄市政府發佈的多功能經貿園區特定區計畫。 2. 7.

(12) 第一章、緒. 論. 問題提出解決之道，更希望能提供做為未來都市計畫整體開發作業之參考，進而達到當前永續都市發展遠景之主流價值。從當前細部計畫通盤檢討的案例分析，發現細部計畫通盤檢討在都市實質環境的形塑上，因計畫人口的預測過多，造成容積率發展總量管制誤差 6 。故實有必要針對新市區實質環境的整體規劃重新檢討，並針對分區管制與實質環境構成間的關聯、機制、規範進行探討，以確保都市實質環境永續願景的達成。然而，完善的都市建築基地細分管制及細分規範，應針對建築基地細分管制與現行新市區開發機制間計畫目標的整合，特別是在與現行都市設計制度的整合上，就管制內涵的銜接、管制機制的整合等面向進行探究，以期能夠建構完備公共設施用地法定標準、計畫人口量推計、容積設計及都市新市區住宅用地合理細分管制，並健全都市計畫之細部計畫建設地區開發體系。二、研究目的台灣現行都市計畫之細部計畫開發體系中，既缺乏事先完成並指導實質開發的都市設計願景，亦缺乏完善的建築基地細分管制（Subdivision）與相關管制工具，故事後在實質土地開發之後發布的都市設計規範，對都市實質環境的形塑願景仍無法有效的落實。其次，形塑都市實質環境的重要手段與進行細分作業時的細分依據--建築基地細分規範及細分審議與通盤檢討，長期以來並未相互配合，導致細分後之建築基地無法對應實際開發者使用需求，此種現象尤以「新開發區」為然。第三，現行都市設計規劃提案中對建築基地規模的管制，大多僅針對畸零地最小建築基地細分規模進行規範，但卻未對最小單位建築基地面積和建築類型（Building Type）進行管制的結果，造成了實質環境中建築容積率量體型態衝突，加上隨機且未指定區位的容積率獎勵規定 7 ，造成凌亂的都市景觀。在實質開發階段，都市設計規範或者建築技術規則的指導，全面一致性的制式退縮空間留設、建築牆面線指定等建築設計的實質管制規範，往往未能考量土地使用分區，建築基地細分形態與基地規模間的對應關係，因而造成了都市建築基地開發規模不足、都市公共設施需求缺乏，都市設計實質管制規範無法施行的情況，進而成為細部計畫開發時的阻礙。而且在都市開過程中，現行市地重劃或者區段徵收開發方式下的地籍分配作業過程，對於土地所有權人地籍分劃區位的選擇問題及相對應的建築基地規模制訂、劃設等問題，往往缺乏遵循都市計畫願景目標的考量。如此，不僅使土地所有權人無法獲得符合其利益的最佳區位，更因地籍劃分作業與都市實質環境形塑願景需求間的脫節，致使都市設計規劃提案喪失了形塑整體都市實質空間環境的意義。. 6. 例如，集合住宅容積不敷使用，透天厝容積過剩。參見高雄市政府都市發展局， 2006，中都地區建築型態控管與基地細分規模關聯課題座談會。 7 這些獎勵包括「建築基地綜合設計獎勵」，「停車空間獎勵」。 8.

(13) 第一章、緒. 論. 本研究有鑒於美國之「聰明成長」概念，在區域或都會區尺度即以綜合性發展的概念確定都市發展政策模式，例如，為提倡公共運輸，防止都市蔓延，保護環境生態，而採行運輸走廊模式。同時，以建築類型（Building Type）的戶量（Household），就業人口基準預測作為計畫人口的預測邏輯、容積率發展總量合理設定、公共設施有效比例配置。藉此估計容納人口，以及需要之土地使用面積和公共基礎建設需求。其次，在主要計畫即進行都市設計與土地開發、土地細分的整合，據以擬定分區管制規則（zoning regulation）和建築規則(building code)、在追求永續發展之同時亦達成市場開發的財務永續。在此種規劃理念原則的指導下，發展出永續發展理念的規劃原則，政策與策略，成為都市經營管理追求永續發展的典範。為此，遂產生能否將「聰明成長」的規劃理念原則應用到「台灣都市計畫的細部計畫擬定與規劃」之興趣。期望能為當前台灣都市計畫的細部計畫帶來啟示與貢獻，並作為修正當前都市計畫之細部計畫之擬定規劃與通盤邏輯的檢討，藉此達成都市規劃經營管理永續發展的願景。故如何使公共設施系統的區位配置能兼顧合理性、效率性與公平性，即希望從經濟面的觀點，在合理分配、最佳資源利用、平等互惠利益、以及縮小社會差距使社會整體達成協調之經濟原則下，達到規劃目的與都市社會整體福利最大化的前提下，探討「聰明成長」規劃概念和傳統都市計劃規劃結合應用的可行性，是為研究之動機目的所在。因此；有關本研究所提及幾個關鍵句，敘述如下： 1.都市計畫（urban planning）：係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。 2.主要計劃（Master plan）：係指依第十五條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。 3.細部計劃（detailed plan）：細部計畫：係指依第二十二條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。 4.聰明成長（smart growth）：「聰明成長」概念，從大尺度的國土規劃，區域發展到中尺度的都會區，城市和小尺度的鄰里社區都有著成功的案例經驗，並總結到「聰明成長」100 個政策(｀ Getting Smart Growth / 100 Policies for Inplementation ＇)此一宣導資料當中。對於環境規劃設計的永續發展指導規劃原則大略如下數十個規劃原則： (一) 土地複合使用（Mixed-use）。 (二) 密緻發展的規劃設計（Compact design)。 (三) 創造多樣化的住宅選擇機會。 (四) 創造友善步行的社區空間。 (五) 打造具備地方特色，富有吸引力的社區。 (六) 保護荒地，農地，自然景致，開放空間以及獨特的環境生態。 9.

(14) 第一章、緒. 論. (七) 強化並引導開發朝向結合既有社區發展。 (八) 提供多元運具選擇的發展環境。 (九) 建構可以預測，公平且有價值影響力的發展決策。 (十) 鼓勵社區與開發商等利害關係人願景共構與協商。 5. 永續發展（sustainable development）：發展要 (一)能滿足當代的需求，同時不損及後代滿足本身需求的能力，亦即在提升和創造當代福祉同時，不能以降低後代福祉為代價。 (二)以善用所有生態體系的自然資源為原則，不可降低其環境基本存量，亦即在利用生物與生態體系時，仍須維持其永遠的再生不息。 6. TOD（Transit - oriented development）：土地發展：大眾運輸導向之土地使用發展（ Transit-Oriented Development, TOD）。 7. MXD（mixed-use）：土地複合使用：創造運量與商機，提昇土地使用效率與效益與提昇土地使用效率多樣化的業種業態。 8. 3D(Density、Diversity、Design)： (一) Density：一般意指密度，但在此係指稱政策聚焦或者策略行動的規劃設計，不論是在事件，或空間場域或者價值的選擇應該有所聚焦，以重點選擇產生聚焦效益，之後即可產生社區共識影響全面性的發展。是以在規劃設計過程，就必須具備策略規劃的邏輯思維，尋找出策略行動的焦點。 (二) Diversity：係指多樣化，多元化或者差異性。在規劃設計的議題上，這包含了社會，文化，經濟，環境的多元化與多樣性，甚至多重的選擇性都是規劃內容組合要素的考量。在都市計劃層面，多樣化係指分區管制從單一使用走向複合使用的概念。故在住宅單位中，容許多少比例的商業，和工作場所。在住宅的社會組成方面，例如，在住宅供應上，合理價位住宅（affordable housing）結合開發許可開發案的許可，創造了社群融合的環境，多元的住宅選擇機會。 (三) Design：所謂設計在此就是透過設計的手段將聚焦效益的節點和活動內容串連（connection）起來，稱為一個有發展脈絡有內涵的空間。在小尺度的空間規劃設計上，區分主題使用和其他使用，在於達成步道空間或者開放空間的串連與系統整合，或者空間場域氛圍的塑造和地方識別（identity）的營造上，採取了設計創意和手法來達成上述二個規劃設計原則的空間實踐。. 10.

(15) 第一章、緒. 論. 第二節、研究範圍與內容一、研究範圍本研究之主題範圍分成三個部份；首先，描述歐美日都市計劃的源起，引入台灣以後的都市計劃的擬定與規劃過程演變；第二，介紹「聰明成長」概念的規劃原則與策略規劃邏輯，和達成永續發展的操作手法與計畫過程；第三，藉由傳統的細部計畫規劃理念與“聰明成長＂（Smart growth）理論相互比較而呈現之相異點提出改進機制與策略，應用在高雄市農21計畫區之細部計畫的都市設計與土地整體開發之擬定或通盤檢討之模擬操作，希望提供市政府未來在地區開發的參考。並針對目前農21整體開發案所遭遇的議題，加以分類與歸納，藉以提出改善的策略，提供實現都市計畫之細部計畫規劃目標與健全都市規劃設計整體開發時課題之解決建議。二、研究內容因台灣現行都市計畫之細部計畫開發體系中，缺乏完善的建築基地細分管制（Subdivision）與相關管制工具，故都市設計規劃對都市實質環境的形塑願景仍無法有效的落實。再者，形塑都市實質環境的重要手段與進行細分作業時的細分依據--建築基地細分規範及細分審議與通盤檢討，長期以來並未相互配合，導致細分後之建築基地無法對應實際開發者使用需求，此種現象尤以新開發區為然。然而現行都市設計規劃提案中對建築基地規模的管制，大多僅針對畸零地最小建築基地細分規模進行規範，但卻未對最小單位建築基地面積和建築類型（building type）進行管制的結果，造成了實質環境中建築容積率量體型態衝突，加上隨機且未指定區位的容積率獎勵 8 ，造成凌亂的都市景觀。因此針對目前整體開發案件所遭遇問題的邏輯性，加以分類與歸納，且藉以提出改善的策略。首先是針對當前台灣目前在都市計畫之細部計畫規範中所規定的都市規劃方法、過程、體制，與通盤檢討之主要計畫之細部計畫中公共設施劃設標準規定，並依高雄市農二十一的的發展現況與定位，及土地開發所面臨課題，而深入訪談專家學者、政府單位公部門相關人員與地主、不動產開發商、規劃顧問公司且了解問題所在，將實際上發生的問題做分析與整理。藉由探討土地整體開發課題並研提合理性、可行性評估後，進而以整體面、制度面、規劃面與執行面四個部份進行探討與「聰明成長」理論概念，相關文獻，模擬操作以期達到當前都市規劃的永續發展主流價值策略。從當前台灣都市計畫之細部計畫規劃整體開發之公共設施劃設標準發展現況，所面臨課題有下面幾點： (一)、主要計畫缺乏永續發展願景的規劃，細部計畫銜接的主要計畫的願景嚴重脫節。其主要原因在於主要計畫通盤檢討的期程拖延過久，往往主要計畫尚未通. ＊.同註 7。 11.

(16) 第一章、緒. 論. 檢完竣，細部計畫又開始進入下一期的通盤檢討，因而在適用陳舊的主要計畫進行的細部計畫擬定與通盤檢討，當然無法突破窠臼，建構或銜接永續發展願景的規劃實踐體系。 (二)、計畫人口的推計採行成長型的推計模型，細部計畫的人口分配均背離都市實質人口成長發展趨勢。在通盤檢討實務上，計畫人口的推計係從主要計畫的產業人口引伸而來，再分派到細部計畫區，並檢核實際現況人口，一般狀況為實際現況人口遠低於計畫人口，檢討結果能維持計畫人口規模，並以之作為規劃基準。藉由高估的計畫人口配置容積率，並以每人享有樓地板面積作為基礎，推計容納人口，在此一推算過程檢核計畫區實際發展人口，卻呈現人口成長衰退現象，而通盤檢討結果卻是公共設施用地嚴重不足的矛盾現象。 (三)、細部計畫的規劃過程，缺乏和地政，建管，以及市場的有效整合，造成都市開發受限於土地開發模式，土地開發著重土地產權分配，並未考量實質建築開發的市場需求，加上獎勵容積並未劃定特定空間範圍，讓建築開發商，隨著市場需求和建築基地條件的隨機適用下，造成市容景觀凌亂，交通動線與人行動線衝突等社會成本，並嚴重地和都市計畫目標脫節。凡此種種面臨課題均須深切地反映，都市計畫的細部計畫規劃機制面臨了空間實踐的困境。故以先進國家都市計劃的規劃過程反應之永續發展議題，採行聰明成長之永續發展的理論的思考邏輯，規劃原則，策略規劃結合台灣計畫體系及規劃過程，應用於高雄市農二十一的規劃案例模擬，期獲最佳驗證，是為本研究的內容所在（詳見圖 1-1）。 z 規劃過程 1. 歐美日先進國家的都市規劃過程 2. 台灣的都市計劃規劃過程 3. 聰明成長的規劃過程 z 1. 2. 3.. 規劃原則政策選擇規劃邏輯操作手法. 永續發展，聰明成長概念的都市計劃規劃案例實證. 圖 1-1 研究內容示意圖. 12.

(17) 第一章、緒. 論. 第三節、研究架構、流程與研究限制研究架構、流程與研究限制的設計，需切合研究的性質與目的，以確保研究成果的可信度。本研究的重點在於：研擬適切於都市計畫之細部計畫規範中所規定的都市規劃方法、過程、體制，與通盤檢討之主要計畫之細部計畫中公共設施劃設標準，回饋標準規定，藉由探討都市土地整體開發課題並研提合理性、可行性評估後，進而以規劃面、執行面二個部份與理論和實務進行討論對話。以下就本研究相關之研究理論文獻回顧，等進行順序說明本研究之研究架構與流程（詳見圖1-2）。一、. 研究架構本研究之研究架構主要區分為四個部分：. (一) 理論與概念的整理歸納：達成永續發展願景的規劃理論與相關研究的回顧。 (二) 計劃過程的分析：整理歸納歐美先進國家以及台灣傳統都市規劃的計劃過程，觀察其操作順序的關係，分析其中可以結合永續發展的規劃概念的環節。 (三) 解析規劃原則：解析「聰明成長」的永續發展規劃原則以及案例分析，從其中發掘政策選擇，策略規劃的邏輯，和操作手法。 (四) 案例模擬與評估：歸納符合「聰明成長」理念的規劃程序，並進行案例模擬與可行性評估。. 13.

(18) 第一章、緒二、. 論. 本研究架構流程如下（如圖 1-2）：. 研究問題界定. 研究動機與目的. 研究範圍與內容. 研究方法與流程. 相關理論與文獻回顧. 從歐美到台灣的都市計劃演變. 聰明成長的規劃理論與方法. 聰明成長的規劃理論結合到傳統都市計劃. 否(修正). 個案分析：案例模擬操作. 高雄市凹仔底都市計畫區農 21 案例模擬. 傳統土地開發與“聰明成長＂模擬發掘之課題. 傳統都市規劃結合 Smart growth 的規劃原則. 產、官、學界訪談. 結論與建議. 圖 1-2 研究流程圖. 14.

(19) 第一章、緒. 論. 三、研究限制從當前台灣現行都市計畫的規劃、土地開發與實質建築開發使用現況觀察，本研究尚有諸多不足之處，留待方家指正，故研究限制如下：（一）本案係以農業區變更為住宅、商業等都市發展使用，在規劃技術上的模擬，是否能適用於其他區位，土地使用分區的開發規劃，應視計劃區位條件而定，不能概括推定適用。宜就個案模擬操作數個不同案例態樣之後，始能歸納通則。（二）本研究係在部分假設條件下進行的案例模擬操作，實際進行評估時，應該就地主，開發商意見以及法定規劃與開發規範為必要修正。（三）本研究係基於不推翻現有計劃體制的條件下，結合永續發展的「聰明成長」規劃原則的模擬與操作。假設條件為修正現有都市計劃體制的規劃與開發建築的操作順和先進國家的都市計劃操作順序相同，與台灣都市計劃的規劃程序不同，此一差異的認知，或將影響研究成果的認同。. 15.

(20) 第二章、相關理論研究與文獻回顧. 第二章、相關理論研究與文獻回顧美國物理學家 Oppenheimer 1 (1904-1967)曾經提到：「沒有任河東西比實務更像理論」。Alexander (1992) 更一步闡揚：沒有實務就沒有理論，其用意就在於強調理論的形成係來自於實務經驗的累積，實務經驗構成事實(fact)，經由事實的系統組成構成解釋現象的科學稱之為理論，理論可以為解決問題提供指導。理論是我們用來組合事實和經驗的「磚塊」成為一致的理解架構藍圖。但是理論對於我們不僅是理解世界的根本，理論也是用來發展基於應用需要的技術和工具的基礎。因此，理論對於實行家為不可或缺的指導，就如同理論對於科學家的重要性一般（p.2-3）。同樣地，都市計劃本身就是實務，從實務的研究可以發展理論基礎。 Alshuwaikhat（2006）在論述永續發展的價值觀如何和都市計劃結合的論點曾經指出：要觀察都市計劃的主流價值和理論應用的演變，主要從「規劃過程和計畫本身產生的結果來觀察」，其中都市計劃體制和發展計劃在推動永續發展的空間實踐上更扮演著重要的角色。換言之，對於計劃理論的演變可以從計劃體 2 制，規劃過程，計畫內容和操作工具的分析獲得驗證。近代都市計劃源起於18世紀中葉工業革命之後，產生人口都市化現象，為解決勞工居住，公共衛生，促進生產和提供勞動力再生產（reproduction）的供應，都市計劃成為歐美先進國家，甚至城市累積競爭力的重要政策干預工具（吳文彥，2002：2-2 3 ）。都市計劃這個功能一直到日本人在台灣的殖民，都市計劃不僅是日本總督府遂行政治意識型態改造，社會秩序控制，經濟資源開發的工具，都市計劃的擬定與建設更是台灣都市現代化的基礎建設之一（黃世孟，1987： 4 8 ）。是以本文研究基於都市計劃為社會現象和實務經驗的累積之前提，在相關理論與研究文獻回顧上，不若以往採取廣泛的理論掃描，以務實的取向，依循都市計劃的演變時間軸線進行討論。. 1. 原子彈發明者之一，美國物理學家。引自 Earnest R. Alexander, 1992, Approaches to planning: Introducing current planning theories, concepts and issues.p.2 , Gorden and Rreach Science Publishers. 2 Alshuwaikhat H. M. 2006, “ Developing Spatial Urban Planning Guidance for Achieving Sustainable Urban Development ＂, GBER Vol. 5 No. 3 pp 51 –52 . 3. 吳文彥，2002，都市規劃調節範型變遷之研究－高雄市都市計畫個案變更分析（1955. ～2000），國立成功大學都市計劃系暨研究所博士論文，2-2 頁。 4. 黃世孟，1987，日據時期台灣都市計劃政經脈絡及歷程分期之探討，國立成功大學計劃學報，第 14 期：8。 16.

(21) 第二章、相關理論研究與文獻回顧. 第一節、從歐美到台灣都市計劃的源起與過程演變一、台灣都市計劃的源起與傳承都市計劃源起於工業革命之後的歐洲。依據 Newman and Andy Thornley （1996: 9-26）地研究指出，歐洲都市計劃分別有著英國式，法國式，德國式，北歐式的都市計劃類型。這些歐洲計劃體系家族隨著殖民歷程擴散到殖民地，並對當殖民地發展產生長遠影響。而這些歷史的演變和發展，又是如何影響到台灣的都市計劃？為解釋這個脈絡傳承的演變，必須從二個時間軸線的發展來討論。而這些演變脈絡，最後均交織到台灣的都市計劃體制當中。 5. 台灣的都市計劃係在日治時代由後藤新平於 1896 年聘僱英國衛生工程顧問技師巴爾登(W. K. Burton)和其學生濱野彌四郎來台調查各地衛生狀況後，並於同年 12 月至 1897 年 3 月 17 日間考察了上海、香港、新加坡等城市近代化的規劃情形 6 。隨著日本在殖民地（台灣與滿州）建設發展的實驗，後來引入德國體制的都市計劃到台灣。另方面，遠在 1847 年荷蘭人殖民新阿姆斯特丹（現今紐約曼哈頓）時，留下了現代化的市政管理制度(包括都市計劃體制)，後續荷蘭以新阿姆斯特丹和英國交換在蓋亞納的屬地，英國進駐紐約之後，將新阿姆斯特丹改稱紐約，並延續荷蘭現代化的市政管理制度（湯錦台：2001：244）7。於是，英國式的都市計劃和法國式都市計劃家族的荷蘭都市計劃體制在紐約融合一起 8 。在執行上，有著綜合計劃（主要計畫）和細部計畫的計畫體系，將都市設計結合到主要計劃當中，並在 1926 年發展出分區管制（zoning regulation）制度，以及為促進都市再開發而劃設特定區（special district）的英式開發許可風格 9 。 1958 年聯合國援助台灣，為推動經濟發展，認為都市計劃為台灣現代化過程中，最為重要的基礎建設。因此，將美國式的都市計劃規劃分析方法與計畫內容引入台灣，在經合會成立住宅及都市規劃小組，推動都市計劃的資料蒐集分析，規劃與法制作業工作。同時，在 1972 年在國立成功大學成立都市計劃學系，在台北大學前身的法商學院，成立都市計劃研究所，將美國當代重視計量分析與 5. 後藤新平為日本總督府民政長官，為留學德國的公共衛生學家，曾經在台灣和滿州推. 動現代化的基礎建設，並曾推動實施東京都市計劃。參見北剛伸一著，魏建雄譯，2005，後藤新平傳，p.52-53，台灣商務印書館股份有限公司。 6. 黃俊銘，2004，總督府物語—台灣總督府暨官邸的故事，p.26-32，日癸文化出版：遠. 足文化發行。 7. 湯錦台，2001，前進福爾摩沙—十七世紀大航海年代台灣，P.154-244，貓頭鷹出版社。. 8. 承前述分析，荷蘭屬於法國式的計劃體系家族。. 9. 參見 Special District；Article 80 ，Zoning Ordinance of Boston. 17.

(22) 第二章、相關理論研究與文獻回顧預測的規劃分析方法引介到戰後的台灣（許嘉緯，1998 10 ）。隨著台灣現代化的趨勢，鄉村人口都市化，小車運具的大量使用，造成都市蔓延，住宅需求與交通壅塞成為新的都市議題，在住宅與交通問題的擠壓之下，都市計劃成為供給導向，計量分析與預測方法取代了傳統式的脈絡計畫與質性分析方法。在這個時期，將美式都市規劃分析體系架構，透過 1964 年都市計劃法修法時，釐定了現今主要 11 計畫和細部計劃內容與架構。1978 年台北市引入紐約市的分區管制到台灣，經由內政部都委會的審議附帶規定，將計劃說明書的分區管制規範，陸續應用到各縣市都市計劃當中（吳文彥，2006 12 ）。於是台灣都市計劃，遂同時具備著法式、德式、英式與美式計劃體制特徵，混合了大陸法系與海洋法系的法律，行政制度，與計劃體制。台灣的都市計劃具備著海陸法系二者的融合，除有著剛性的成文法風格構成藍圖式計畫的背景之外，亦可以隨著發展需要引用個案的不成法案例精神，將開發許可和都市設計的概念結合到都市計劃的施行。因此可以歸納對於台灣的都市計劃体制與計畫體系架構影響最為深遠的都市計劃家族為英國，美國，法國，德國和日本。. 二、都市計劃對應議題的演變如前述歐美都市計劃的源起係來自於工業革命的衝擊，都市成為經濟發展與人口聚居的場域。都市計劃初期未解決公共衛生和生活環境品質惡化問題，初期的都市計劃屬於烏托邦願景式的規劃，其中Howard（1850-1928）的「花園城市」（The Garden City）和Le Corbusier (1887-1965) 的「明日城市」（The City of Tomorrow）即為其中代表。由於資本主義城市的工業化發展，都市住宅問題與生活環境品質惡化日益嚴重， 1928 年歐洲的知識份子揭櫫了雅典憲章的願景，讓都市計劃的議題從為生產服務進入到生活集體消費場域的社會議題之公共介入 13 14 （Castells & Saunders, 1993:138-139 ; Taylor, 1998:95-130 ）。二戰之後，在都市重建的過程中，逐步驗證並建構了以產業就業人口帶動城市發展的基. 10. 許嘉緯，1998，都市建設與住宅計畫小組（1966-1971）對台灣都市規劃影響之研究，台大城鄉所碩士論文。 11 參見 1964 年立法院公報第 33 會期第 19 期（第 31 會期第 25 次會議紀錄）；當時都市計劃法修法主要爭議在「細部計劃」專有名詞的討論，學者張金鑑主張細部計劃內容就是以土地細分（subdivision）為主的計劃內容。 12 吳文彥，2006，都市計劃規劃設計概論，高雄市土木技師公會都市景觀規劃設計講習會。 13. Castells, M. & Saunders, P. ,1993, Social Theory and the Urban Question, Routledge. P: 138-139.. 14. Taylor, Niger.1998, Urban planning Theory since 1945, sage Publication.:132-152.. 18.

(23) 第二章、相關理論研究與文獻回顧礎產業理論架構。對於都市土地使用的預測，係從家戶人口（household）和就業人口數量為基準。隨著人口都市化，1930 年代福特主義的生產調節範型，讓小車大量生產，價格普及化，造成都市蔓延與交通壅塞成為新的都市議題，都市計劃成為供給導向，計量分析與預測方法取代了傳統式的脈絡計畫與質性分析方法。都市計劃的規劃準則與標準的量化指標管控，成為戰後台灣都市計劃的主要 15 規劃體制與操作架構（徐進鈺, 1990：151-175 ）。 1990 年代環境議題隨著全球化的趨勢進入歐美先進國家的都市計劃議題。近年來的全球氣候變遷與溫室效應，永續發展的觀念已經成為＂如何實踐＂的議題，不再是＂論述主張＂的問題。同時在規劃尺度上，一方面從都市治理擴大到區域治理，甚至是全球經濟版塊再結構的範疇，都市計劃的議題和遠景轉移更成為當前都市規劃的焦點；另方面呼應著全球化的衝擊，地方化的現象日益加速，強調地方認同（local identity），社區互動與地方生活環境品質的重視，環境保育和歷史文化保存的議題日益衝擊著傳統的都市計劃。其中全球化的趨勢當中，政府層級整併，組織再造，法令鬆綁，更衝擊到規劃過程的縮減。尤其在 1990 年東歐共黨解組之後，全球化現象加速，全球化的普遍趨勢為，消除流通障礙，不管是物流，金融，資訊流通甚至技術與非技術勞動力的流動加劇，國家影響力消褪，地方分權政府組織扁平化，法律鬆綁，企業主義觀點，帶動了公私合夥關係（partnership）的發展，連帶的計劃體制流程也因此壓縮扁平化或整併，並朝向公私協力關係，私人部門和第三部門在都市開發扮演更形重要的角色（Jessop, 1992, Amin, 1994，Newman and Thornley, 1996） 16 。就在這個全球化的趨勢下，歐盟洲城市規劃師會議和歐洲規劃研究學會（the European Council of Town Planners and the Association of European Planning Schools），展開了歐盟跨國間的都市規劃理論和實務的觀念交流，並對於各國的都市計劃與發展策略產生重大的影響和的效益。歐盟發行的歐洲規劃體制概要（Compendium of European Planning System）指出，近年來歐盟各國的都市政策趨勢，都將提昇城市的內在競爭力，爭取外來投資，視為經濟發展與全球競爭的基礎建設，同時在環境和社會公平議題日益顯示其關注，在都市政策走向方面，亦反映了這些議題的平衡與對應策略，並落實到都市計劃的實踐，是以都市計劃亦顯示了策略規劃的特質。這些都市計劃議題的變遷，反映了國際社會的主流願景和議題的典範轉移（Newman and Andy Thornley, 1996: 9-26）。. 15. 徐進鈺，1990，〈領域取向規劃論述之檢討〉，《台灣社會研究季刊》，3（1）151-175。. 16. see Post-Fordism A Reader, eds. 19.

(24) 第二章、相關理論研究與文獻回顧三、都市計劃規劃概念的演變趨勢從歐洲規劃體制概要（Compendium of European Planning System）的分析，當前都市計劃體制受到全球化的影響，不僅在規劃流程有著縮減的現象。同時，因為因應全球化的衝擊，地方自主性的壓力也相對在計劃體制的分工產生重大的影響。在都市計劃體系的演變趨勢說明如次：. ( 一 )、計劃體系的整合與分工都市計劃體系的演變趨勢，一方面要因應全球化趨勢，將主要計劃與細部計劃的權力下放到地方政府層次執行。歐盟國家在 1990 年代的演變，英國，法國原屬中央集權的計劃體制，都呈現將都市計劃權力下放到地方政府，德國與芬蘭亦同。德國並引入開發許可制精神，容許開發商提出細部計劃案，並以法律授權在細部計劃層次的開發許可時，可以談判土地使用變更的回饋或開發負擔。芬蘭則透過法律授權將細部計劃權力下放到地方政府層級決定。另方面，為整合片斷化的都市發展，區域分工與永續發展的願景實現，讓區域計劃，國土計劃的功能日益突顯，強調從上位計劃結合永續發展的空間計劃。歐盟甚至制訂了歐洲空間規劃概要(ESDP, European Spatial Development Perspective)，為各國在空間計劃的永續發展願景發展共識的推動提供策略建議 17 。. ( 二 )、全球化背景之下都市計劃的彈性調節在全球化的背景下，政府組織層級再造，組織層級扁平化，都衝擊到計劃體系的穩並性，舉凡計劃流程的壓縮，都市計劃內容的彈性化，例如，浮動分區（floating zone）的應用。為追求城市競爭力與招徠經濟投資，中央與地方政府的勞力分工的重組，公私協力關係的應用，法令鬆綁成為主流，在都市計劃與都市設計，開發許可，以及都市再開發在計劃體系，產生了劇烈的「壓縮」整合趨勢。 ( 三 )、都市計劃轉型作為都市發展的策略規劃. 17. The European Spatial Development Perspective (ESDP) 為 1999 年歐盟非正式的空間. 規劃部長極會議在波次坦通過的文件。該文件的政策架構，提供了 60 個政策選擇，提供會員國各個層級的計劃權責機關參考，並未具備法律上的拘束力，主要目標在於達成永續空間發展的策略平衡。參見 Wikipedia：http://en.wikipedia.org/wiki/European_Spatial_Development_Perspectiv e 。. 20.

(25) 第二章、相關理論研究與文獻回顧都市計劃已經從原有的管理管制精神，轉型為帶動都市發展的策略規劃型態。從歐美先進國家的經驗，因為人口成長趨緩，都市蔓延的後果，讓人口再度回流到市中心區。都市再開發，結合公眾運輸取向的規劃，強調複合使用，讓置入性開發（infill development）成為引導市中心區繁榮的策略規劃。同時，在這個過程，釋出公有土地之同時，提供部分的合理價位住宅（affordable housing），讓開發商參與開發過程之同時，亦致力於調節社會公平。. ( 四 )、永續發展的理念結合到都市計劃因為臭氧曾破洞，全球氣候變遷，地球溫度上昇等全球性危機的浮現，都市規劃已經不再是狹隘的作消極的土地及建築使用的管理管制。新的發展趨勢在於結合永續發展的理念，在都市計劃的規劃、開發、執行與經營管理各個層次。不僅在理念上的凝聚共識，並且在各個部門的執行層面，應用不同的創新手段，推動節約能源，二氧化碳減量，中水回收，廢棄物回收利用，以及環境生態保育 18 。 ( 五 )、治理概念引入都市開發部門都市計劃的施行，經常又受限於行政區域或者管轄範圍。但因為近年在交通的發達，網際網路的延伸性，讓國家的權力控制消褪，也讓地方對外的觸角無限的展延到世界各地。也因此，讓都市計劃的空間尺度和相關的資源整合日益複雜。因此，治理的概念被引入都市開發部門，除強調利害關係人的協力合作之外，如何結合公私部門，第三部門力量，來充實都市開發部門的發展。區域治理極強調如何讓各協力部門的共識發展產生綜效（synergy）以及解決問題的能力（competence），這些概念被引入都市計劃的規劃過程，希望藉此豐富都市規劃 19 的承載能量（Newman and Andy Thornley, 1996；謝宏昌，2006 ）。綜合上述分析，都市計劃在當今全球化的加速進行趨勢下，永續發展是不可迴避的議題。為達成永續發展的都市計劃，必須從內容，規劃過程，甚至開發工具作全面性的創新檢討。而先進國家的發展趨勢提供了台灣都市計劃檢討方向參考。. 18. Eric J. Siy, 2004, Learning from Abroad:The European Approach to Smarter Growth. and Sustainable Development, Global Innovations Group, Funders Network. 19 謝宏昌，2006，規劃都會區的一些考量，成功大學國土規劃小組未刊行報告。 21.

(26) 第二章、相關理論研究與文獻回顧. 第二節、先進國家與台灣的都市計劃規劃程序如前節分析，要觀察都市計劃的主流價值和理論應用的演變，可以從「規劃過程和計畫本身產生的結果來觀察」，其中都市計劃體制和發展計劃，尤其是開發執行階段的細部計劃，在推動永續發展的空間實踐上更扮演著重要的角色。意即對於計劃追求的目標願景價值的實踐，可以從計劃體制，規劃過程，計畫內容和操作工具的分析獲得檢驗。鑑於相關的都市計劃體制演變論述相當的多元與完整，在此不擬對於都市計劃的體制演變多所論述，為簡化研究的分析，有關這些 20 計劃體制演變與計畫體制的演變背景，另請參見有關專書討論。以下將直接從都市計劃過程，規劃內容，操作順序與演變特徵進行分析。 ( 一 )、歐美國家的都市計劃過程與特徵 1、英國的計劃體制與規劃過程英國的「開發許可」（Planning Permission，亦有人譯為「規劃許可」制），是早期的英國用以防止公害與促進經濟效率的方法之ㄧ，以規劃方案審查的方式進行使用管制的工作。英國開發許可制（Planning Permission）是英國土地開發管制之主要手段，其規定全國所有土地均需納入計劃管制，任何人若欲開發土地，需先向地方規劃機關提出開發許可申請，地方規劃機關則依循發展計畫的規定裁量是否核發許可，在取得完全許可或附帶條件許可後，才可以開發利用土地或變更土地使用。開發許可之正式法制化，則始於1947年的城鄉計劃法 21。其中基本原則在於達成三個主要的功能－開發管制，開發計畫，和中央政府監督（development control, development plans and cnmentral goverent supervision）。開發管制包括地方機關（local authority）接受開發申請和決策必須考量的政策架構和地方發展情勢。這些決策係由地方首長（politician）根據地方規劃師的建議做成決策。規劃師在意見的表述擁有相當程度的裁量權（discretion）（林森田， 1994）。地方機關亦須備妥開發計劃以規範所在地區的土地使用政策。這個計劃. 20. Peter Newman and Andy Thornley, 1996, Urban Planning in Europeu & Niger Taylor, 1998, Urban planning Theory since 1945, sage Publication.:132-152..二書，國內參考文獻，請參見黃世孟，1987，《日據時期台灣都市計畫範型之研究》，國立台灣大學土木研究所，都市計畫研究室。黃世孟，1976，都市計劃講習錄，詹氏書局。黃世孟，1988，台灣都市計畫史年表（A.D.1895-1945），台灣大學土木工程學研究所。吳欽賢，1988 ，〈日據時期高雄市都市發展與計畫歷程之分析〉，台大土木工程研究所碩士論文。. 21. 該次立法對於英國都市計劃體制影響最為深遠並延續到戰後的都市計劃。 22.

(27) 第二章、相關理論研究與文獻回顧在受理申請開發案的決策，為重要的決策依據，但計劃在法律上並未有法定拘束力（legally binding），但在某種狀況下，｀其他重要的考慮（other material consideration）＇可以超越計劃規範，不受計劃之限制。最初這些計劃都必須由中央政府批准，但這些制度現在已經不需經此程序。現在，中央政府負責執行立法和發佈政策指導，這些法律和政策指導在開發管制決策上成為重要的考慮依據。英國現行的開發許可制係以 1947 年的法案為基礎，期間經過不斷的檢討修定，現以 1990 年城鄉計畫法(Town and Country Planning Act)為主要架構。不過整體的規劃系統的架構，主要還是建立在 1968 年的城鄉計畫法規定，在 1986 年後，再發展出整體發展計畫(Unitary Development Plan)。其後於 1991 年，則因行政、政策及政治…等種種因素考量，而取消都會政府的行政層級。中央政府政策透過稱為｀計劃政策指導概要＇（Planning Policy Guidance Notes）的工具（instrument），對於其餘（下位）計劃體系有著高度的影響力。「計劃政策指導概要」有二種類型；一個是主題基準（topic-based），另一個是地區基準（area-based）。「主題基準」的例子包括了綠帶，住宅，考古學和廣告的管制。這些經常對於地方政策有重大影響，例如，是否容許設置城鎮外的購物中心。第二種類型「地區基準」為針對特定地區的區域策略指導。計劃書中以非常基本的條款（term）要求較低層級的計劃必須遵循的上位計劃政策。開發計劃分為二個層次，結構計劃由郡（county, 縣）擬定，地方機關（local authority）擬定地方計劃 22 。在都會區這二個層級的計劃被整併為｀整體發展計劃＇（Unitary Development Plan）。自從1991年「計劃與補償法」（Planning and Compensation Act）施行後，這些計劃曾經有其重要地位，歷經十年後這些計劃影響力逐漸消褪。現今計劃不必然經由中央政府批准，雖然中央政府保留必要干預的權力，但這些計劃被採用前需經過公開徵詢意見。計劃體制部分有關開發管制原則多年來並未有多大改變，雖然在開發許可實務上增加了許多協議，稱為｀計劃利得（planning gain）＇（在更近的立法改稱為｀計劃義務＇(planning obligation)）。這些協議都以秘密方式執行，包括一些財政責任，基礎建設的供應，以及是否由開發商在開發計劃中提供一些社區目的（community oriented）使用的服務，藉此讓第三部門沒有權利挑戰計劃決策（Newman & Thornley，1996：42-44）。目前整個英國的國土計畫架構正 23 逐漸由新的地方計畫架構所取代（詳見表 2-1）而開發許可制係在中央規劃主管機關的監督下，由地方規劃主管機關負責當地的土地使用規劃；全國大部分之開發均需獲得開發許可才可開發，開發申請案多以開發者的方案處理，其計劃流 22. Detailed plan 之意。由於目前整個舊的地方計畫架構，仍尚未完全轉換為新的地方計畫架構，故本研究以下的分析，仍以舊的英國國土計畫架構為主要說明對象。 23. 23.

(28) 第二章、相關理論研究與文獻回顧程如(圖2-1)。表 2-1. 英國新的計畫體系圖（1991年後）. 國家規劃政策指導. 全國性. National Planning Policy Guidance. （中央）. 區域規劃策略指導. 區域性. Regional Planning Guidance. （中央、地方）. 發展計畫. 地方性. Development Plan. （地方）. 結構計畫（適用於非都會區）. 都會區策略指導. Structure Plan. （適用於都會區）. 礦物與廢棄物地方計畫 Minerals and Waste Local Plans 區發展計畫. 整體發展計畫. District Development Plans. UDP. 資料來源：Newman & Thornley，1996：42---44，林森田，2004，吳文彥，2006，暨本研究整理。. (公私部門開發（細部）計劃提案). 中央政府計劃政策指導綱要. 地方計劃. 主要計畫綱要 (結構性計畫). 主題、地區基準. 開發計畫土地使用計畫審議依據：上位計劃與. 區域規劃策略指導. 區發展計劃. 圖 2-1. 開發許可開發協議開發執行計劃利得計劃協議. 英國的都市計畫過程. 資料來源：同表 2-1。 2、法國的計劃體制與規劃過程法國的綜合計劃體制（comprehensive planning system）亦屬戰後才創立的制度。直到 1990 年代初期，計劃制度仍是高度中央集權。90 年之後，計劃權力已經跟地方政府分享。法國體制係由國家立法的“都市及住宅法＂（the Code de ĺ Urbanisme et de ĺ Habitat）所組成。自 1950 年代施行以來，一直不斷修 24.

(29) 第二章、相關理論研究與文獻回顧法，法律為了土地開發，劃分計劃活動和條例類型。大部分的地方政府制度，係建立於法國大革命時期。但是，區域層級是新加入的層級，且層級之間職能（competence）的分配和中央政府與地方政府之間的關係，在 1980 年代被激烈地檢討。在計劃體制中與有利益關係的四個政府層級：國家，區域，縣（départment）和市鎮（commune）。三個次國家層級政府係由民選代表組成政務會議（council）運作。國家制訂全國性的條例和指導。政務議會定期檢討其他層級政府的角色，其中主要的基礎建設開發都由中央政府決定，在 1960 年代到 1970 年代間，大規模的住宅不動產開發計劃係由巴黎的 ZUPs ( Zones á Urbaniser en Priorité ) 主導。自從 1980 年代中期以來，在系列的大型計劃之區位與計劃建案決策上係由總統主導，這些計劃包括文化與企業總部辦公室發展都有顯著成效。國家部會管轄的地方政府，以及包括結合區域與都市計劃的環境部門，在各大城市都設置有地方辦公室。總統及中央政府的部會行政首長對地方政府仍有相當影響力。並定期檢討國家計畫，設定整體經濟政策。國家和區域二者，在經濟計劃，運輸合作，教育和其他公共投資都有特殊利益。20 個區域（除了里耳區）都可以擬定發展計劃。但這些區域都很少能提出計劃。當前的爭辯在於區域是否重組為較大的區域單位。縣（départment）這個行政層級並無特殊的土地使用計劃權力，但有著基本的功能影響都市議題和計劃決定。在 1967 年施行的「不動產法」，建立二個層級的計劃體系。其中策略計劃的擬定並非法定義務。「不動產法」規定的主要計劃綱要（Schémas Directeus）（Acosta and Renard, 1991）可由地區的市鎮（commune）發起，但必須過半的市鎮行政區同意。地方政府的破碎結構等同於－策略計劃層級的計劃，必須跨越市鎮行政轄區，經常產生和國家結合（conjunction）的需要。所以計劃內容呈現多樣化，但必須涉及基本目標和主要基礎建設，且必須符合國家和其他公共團體（public body）的計劃。第二層級的計劃—土地使用管條例（Plan d＇Occupation des Sols, (POS)）為市鎮（commune）的權責。所有人口超過 50,000 人的市鎮都必須擬訂計畫。計劃的擬定（production）並非法定義務，但對某些市鎮而言，計劃給市鎮帶來決定開發申請（准駁）的權力，購買關鍵的開發基地權利。POS為嚴格的分區計劃， U區（zone）為已經都市化地區，開發一般不被容許，NC區已經是農業區，ND區為保存區，NA區屬於未來成長（待發展）區。POS亦指出地區的社區社經屬性，例如，國家和其他公共機關的協商，一般都會參與計劃擬定，而且在計劃目標的設定上經常有其他公共諮詢和公聽會舉辦。在沒有POS的地區，國家有全部的計劃權力，透過國家管制，決定區位和建物外觀。詳細的再開發 — Zones d＇ Am énagement Concerté -- （分區管制協議），亦遵循類似的計劃程序。計劃法亦 25.

(30) 第二章、相關理論研究與文獻回顧提供相當的執行權力，包括基於公共目的的強制徵收土地權力。透過POS，市鎮可以要求地主（賣主）（vendor），通知他們出售土地，且地主有權利以市價收購 24 （買回）。這個程序採取行動對抗土地投機，亦讓土地銀行的設置成為可能。透過許多機制，可以要求開發商貢獻基礎建設成本，且發展權超出標準部分需由市鎮代為出售。市鎮的市長依據POS來核發興建許可（permis de construire）。開發案不符合POS的規範時，國家的警察官（préfets）和區域法院（the regional Cour des Compet）在市鎮沒有依據法定程序運作時，依法有權力介入 25 。法國的城市規劃體系在歐洲屬於相當獨特的體制，在地方上實施雙重的行政管理，即代表國家整體利益的由上至下的地方政府和代表地方居民集體利益的由居民直選的“地方集體＂（collectivits locales）共同管理地方事務。而城市規劃權從國家政府向「地方集體」轉移的“地方分權＂，則代表了近三十年來法國規劃管理政策變化的基本特點。 “市鎮＂（Commune）作為法國的基本行政區劃單位始於 1789年，漫長歷史使這一組織方式逐漸成為地方居民認同感的一部分和法國“共和＂和“民主＂的基石（A SCHER，1998）。1971年政府轉向加強市鎮間合作組織——“市鎮群共同體＂（Communaut intercommunale）的機構建設，並首先促成里昂、里爾、斯特拉斯堡等大城市與其周邊的市鎮聯合組成長期穩定的“城市共同體＂（Communaut urbaine），形成地區發展平衡極核心，抵消大巴黎地區的吸引力。 1992年的“共和國地域行政管理法＂（ATR）通過法律手段賦予市鎮群共同體一定的公共權力，其中，適應于小市鎮之間進行聯合的“市鎮共同體＂（Communaut de communes）。1999年的 Chevnement 法簡化了成立市鎮群共同體的程式，並根據各城市地區不同的人口聚居程度，提出三種共同體組織模式：在不少於 500,000人口的城市地區組建“城市共同體＂（Communaut urbaine）；在不少於 50,000人口的城市地區組建“聚居區共同體＂（Communaut d＇agglomration）；在人口聚居程度較低的地區組建“市鎮共同體＂（Communaut de communes）。縱觀戰後五十多年來法國城市規劃體系的演變過程，我們可以將法國城市規劃政策的發展概括為四個方面的轉變（如表- 2-2）。法國的城市規劃體系“城市規劃＂和住宅發展過程、城市交通、文化遺產保護等其他相關部門的公共政策之間存在明顯的斷裂。國家整體利益的由上至下地方政府和代表地方居民集體利益由居民直選的“地方集體＂（collectivits locales ）共同管理地方事務，其國家公共政策的 “ 地域化＂（territorialisation），強調中央政府和地方集體的協同合作與整合一致，並 24. 實務上係指區段徵收方式的優先買回權之行使。這裡所顯示的介入權力係指警察權（police power）和司法調查權（jurisdiction investigation power）的運作。Pr＇efets 係指地方首長兼任司法警察官，依法可以依照 POS 干預、制止，或拆除違建，與台灣的建築管理制度設計相同。. 25. 26.

(31) 第二章、相關理論研究與文獻回顧進一步團結社會力量，發展公/私之間的夥伴關係（PPP, Public and Private Partnership）。. 規劃方法的轉變過程是現代城市規劃理論的“分區＂（zoning）方法被擯棄，取而代之以多方合作和公共參與的“溝通型＂（communicatif）規劃；並且是屬於土地使用分區（zoning）之城市規劃綜合性政策架構，將相互聯繫公共權力組合成“模組＂，一起移交給地方集體做基地放樣(In-scale)之細部計畫規劃過程（詳見圖 2-2）。表 2-2. 法國城市規劃體系的發展演變過程. 規劃體系發展階段. 發展管制制度成因在各地方層次上推動國家公共政策的“地域化＂. 一．國家政府角色的轉變. （territorialisation），強調中央政府和地方集體的協同合作與整合一致，並進一步團結社會力量，發展公-私之間的夥伴關係（PPP）。可持續發展成為各項規劃的根本目標。國的規劃實踐中，對“可持續. 二．規劃目標的轉變. 發展＂標準仍然缺乏具體一致的認識，在學術上對此概念也仍存在著爭論，將“社會環境發展＂問題擺在了規劃的中心位置。城市規劃在保證經濟與功能合理性的基礎上，更加強調城市中的社會異質融合（mixit）和社會團結協同(solidarit)。從控制性的規劃發展到戰略性和鼓勵性規劃，以“方案＂代替“計. 三．規劃方法的轉變. 畫＂。現代城市規劃理論的“分區管制＂（zoning）方法被擯棄，取而代之以多方合作和公共參與的“溝通型＂（communicatif）規劃。城市規劃不再作為一個專業部門由上而下的垂直的專項政策，而作為. 四．規劃作用的轉變. 橫向的協調各部門間公共政策的綜合性政策框架，法國的地方分權並不僅僅局限在城市規劃領域，而是通過城市規劃這個綜合性政策框架，將相互聯繫公共權力組合成“模組＂，一起移交給地方集體。. 資料來源：資料來源：同表 2-1。主要計畫綱要. 細部計畫. 使用分區(Zoning). 中央經建計劃. 策略計劃. 基礎建設計劃. 都市設計. POS 土地使用管制條例. 公-私夥伴關係（Partnership）基地放樣(In-scale). Vision Plan. 主要計畫與細部計畫併同擬定規劃設計. 依照都市設計：開發許可. 法國的都市計畫≒都市設計. 圖 2-2 資料來源：如表 2-1。. 和發照建築. 法國的都市計畫過程 27.

(32) 第二章、相關理論研究與文獻回顧. 3、德國式都市計畫的體制與規劃過程 1990 年以後東西德統一，西德的計劃體制，經過細微的修正，以彈性適用在前東德的省（Länder）（Dieterich et al., 1993）。如先前提到的日耳曼式方式（途徑）的二個主要特徵：強勢的法律架構和分權的決策架構。各層級政府之間的憲法權力分配，規範在 1949 年公布的基本法（Grundgesetz）。這些特質藉由強勢的法律對於計劃和許可的支持，對於計劃體制有重大的影響。而且在不同的政府（Länder）－這些政府可以制定自治的計劃法－之間，在計劃實務上有著相當程度的變異。因為特別強調“具體條文化（codification）＂，並反映在一般的法律途徑，計劃法的規定非常精準，並重視法律的解釋（Hooper, 1989）。計劃體制一般在省（Länder）或更低層級政府運作。聯邦政府僅揭示（set out）其管理架構（framework of regulation），以確保每一個省（Länder）在計劃立法的一致性。聯邦立法的主要目標，試圖達成整個國家的生活環境品質（控制）。聯邦的計劃活動都在提供較低層級政府有關這些規範（regulations）的解釋和建議。在制度上主要的原則，計劃和政策必須遵循較高層級的的計劃和政策規定。但在整體的附帶概念上，聯邦提供較低層級政府在有關政策細節上的權力自主。所有 16 個省都被強制規定必須發佈全省的綜合計劃。不同的省之間，計劃和條例類型容或有所差異，但一般均包括發展目的（intentions）的聲明，內容包括一些如同人口預測，聚落階層體系和優先發展地區（劃定） 26 。每一個省為保護其環境，亦發佈其管制規範。更為細節的綜合計劃經常由省轄區內的地方區域來擬定。區域計劃必須遵循聯邦頒佈「聯邦綜合區域計劃法」（the Federal Comprehensive Regional Planning Law）指導（Bundesraum-ordnungsgesetz）。有關土地使用和開發管制的主要規範，係包含在結合聯邦建築法（Budersraum-Baundesbaugesetz）的Baugestezbuch（區域建築管制規範）當中。這些規範指定地方政府執行管制責任，並規定二個進一步管制的計劃類型條款。首先，草擬一個土地使用計劃，計劃範圍涵蓋地方管轄地區範圍（約 16,000 個市鎮(commune)或稱為Gemei nden）的主要為分區計劃（zoning plan），這個計劃對於公共機關有拘束力，但對於私人地主的權利沒有任何法律效果。相反地，第二類型的計劃（Bebauungsplan）（簡稱B-plan）則具有法律約束力，和已經批准（accepted）確定的土地使用配置圖，包含環境評估的內容。這個計畫必須符合Flächennutzuntzungsplan計劃（簡稱F-plan）的規定。此一計畫在草擬發起（initiate）階段，需經過公共參與程序，同時市民亦可以在草案公開展覽徵求 26. 主要計劃的綱要性內容。 28.

(33) 第二章、相關理論研究與文獻回顧異議（檢視）時（when the draft open for public inspection）可以提出反對意見。B-plan內容 27 指定一些如建物高度，樓地板面積，建築物建築類型（mode of building construction），停車空間和基礎建設等規定，而地方機關和開發商的協商都發生在B-plan的草擬階段。這些計畫必須從省（Länder）獲得批准始能生效，但這僅屬於法律保留原則基準的程序並非針對計劃實質內容的審核。開發許可的程序，因之變成是一種審查（check）是否符合計劃的行政工作。在BBauG （建築）法的一些條款中（34 與 35 款）曾經在計劃體制當中採用彈性規定（Hooper, 1989）。在沒有制訂具有約束力的計劃時，這些條款即發生適用。在這種狀況下，如果開發案並不抵觸週邊地區（in conformity with surrounding area）且基 28 礎建設可以供應，開發是被容許的。在某些地區地方機關會選擇擴大解釋彈性適用的途徑。在最近幾年一個稱為 Vorhabenund-Erschliessungsplan 29 的新工具（即開發許可）在 1993 年後，已經被廣泛應用，其規定為：如果開發商保證自行擬定地方計劃，並提供執行開發服務的財務保證，可以在缺乏（法定）地方計劃條件下給予開發許可。亦即在細部計劃階段可以進行開發許可的協商，這個制度工具的使用加速了計劃過程。近年在省和地方政府之間的中介層級（tier）經常由城鎮和社區的聚集組成，且一些權責也已經下放給它們（Balme et al., 1994）。（以上摘自Newman & Thornley，1996：60-62）。其細部計畫規劃過程（詳見圖 2-3）。聯邦綜合計劃法. 省級綜合計劃. F-Plan. 區域. 主要計劃. 計劃. 都市設計. B-Plan 細部計劃. 開發許可. 計劃內容：分區管制建物高度樓地板面積建築物類型停車空間基礎建設事項. 德國都市計劃的特徵： 1.計劃許可程序為一種行政審查程序。 2.“特殊狀況＂彈性開發許可條件：（1）在不抵觸既有計劃和基礎建設供應（2）開發商承諾開發基礎建設和提供開發相關服務的財務承諾。符合前二條件之一，得核予開發許可。. 圖 2-3 德國的都市計畫過程 27. 這些都是細部計劃的內容，亦屬於發照建築依據的建築計劃。此一規定類似都市計劃法第 17 條，主要計劃公告實施後，可以確定主要計劃建築線，權宜發照建築之解釋令。 29 引用開發許可制精神到剛性的都市計劃體制，類同台灣的都市計劃法第 24 條與第 27-1 條，第 27-2 條規定。 28. 29.