第四節 第四節 第四節
第四節 日本都市再發展政策 日本都市再發展政策 日本都市再發展政策 日本都市再發展政策
日 本 都 市 再 發 展 的 起 源 與 災 難 有 密 切 的 關 係 。 早 期 為 了 把 街 道 拓 寬 並 建 造 磚 瓦 構 造 的 防 火 建 築 ， 日 本 政 府 於 西 元 1881 年 提 出 「 防 火 路 線 制 度 」，規 定 主 要 道 路 兩 側 的 建 築 物 必 須 採 用 磚 石 構 造，以防 止 火 災延 燒 。 並 且 於 西 元 1924 年 新 的 「 防 火 地區 建 築 補 助 規 則 」訂 頒 後， 規 定 政 府 給 予 木 造 與防 火 構 造 建 築 價差 1/3 的 補 助 款，提 供 了 充 分的 誘 因 。 到 了 西 元 1952 年 又 修 改 為 「 耐 火建 築 促 進 法 」 ， 西元 1961 年 又 修 改 為 「 防 火 建 築 街 區 造 成 法 」 逐 步 擴 大 其 適 用 範 圍 。 另一 方 面，為 留 設 防 災所 需 的 公 共 空 間 及 進行 通 路 整 修 改 善，於 西 元 1961 年 訂 定 「 市 街 地 改 造 法 」 。
日 本 「 都 市 再 開 發 法 」 係 於 西 元 1969 年 訂 頒 ， 綜合 了 以 公 共 設 施 的 整 理 為 目 的「 市 街 地 改 造 法 」及 促 進 不 燃 化防 災 建 築 物 為 目 的「耐 火 建 築 街 區 造 成 法 」 ， 兩 套 法 令 規 定（ 註 3-28）。
日 本 的 都 市 再 發 展 稱 之 為「 都 市 再 開 發 事 業 」。依 據 都 市 再 開 發 法，日 本 之「 都 市 再 開 發 事 業 」主 要 分 為 兩 種；第 一 種 是 以 權 力 變 換 方 式 實施 地 區 內 建 築 物 的 拆 除 重 建，此 種 開 發 主 體 包 括 民 間 及 地 方 政 府；第 二 種 再 開 發 事 業，係 針 對 有 都 市 安 全 危 險 之 慮 或 充 實 防 災 功 能 地 區 的 建 築 物，此 種 開 發 主 體 為 地 方 政 府 或 公 團。而 辦 理 都 市 再 開 發 事業 的 目 的「 在 於 都 市 發 展 區 域 內，對 都 市 機 能 低 落 地 區，實 施 建 築 物 、 建 築 基 地 之 改 善 及 公 共 設 施 之 重 視 ， 以 增 進 土 地 合 理 有 效 利 用 ， 更 新 都 市 機 能 並 建 全 都 市 發 展 」（ 註 3-29）。
除 了 訂 定「 都 市 再 開 發 法 」以 外，二 次 大 戰 結 束 後，為 解 決 住 宅 短 缺 問題，日 本 政 府 於 1951 年 起 陸 續 訂 定 建 築基 準 法、公 營 住 宅 法 、 土 地 收 用 法 、 土 地 重 劃 法 等 相 關 法 令 ， 來 推 動 住 宅 建 設 ； 並 於 1955 年 成 立 特 殊 法 人 「 日 本 住 宅 公 團 」 ， 負 責 推 動 住 宅 開 發 與 更 新 事 業 。
日 本 政 府 對 於 都 市 再 開 發 事 業，係 以 具 體 開 發 計 畫 之 執 行，來 推 動 都 市 的 再 發 展，並 藉 由 既定 計 畫 達 成 預 期 目 標，主 要獎 勵 方 式 大 致
可 分 為 更 新 誘 導 制 度、放 寬 管 制 與資 金 融 資 補 助制 度。所 謂 更 新 誘 導 制 度的 方 式 為「 特 定 街 區 制 度 」、「 綜 合 設 計 制 度 」與「 地 區 計 劃 制 度」 為 代 表 手 法 ， 主 要 是 針 對 容 積 方 面 給 予 獎 勵 放 寬 。
「 特 定 街 區 制 度 」 乃 於 1961 年 修 正 「 建 築 基 準 法 」 時 擬 訂 之 制 度，實 施 的 目 的 在 鼓 勵 街 廓之 整 體 設 計 與 開 發。其 精 神 與 美 國「 計畫 單 元 整體 開 發 」 （ PUD） 類 似 。
而 「 綜 合 設 計 制 度 」 則 是 1970 年 修 正 「 建 築 基 準 法 」 時 新 納 入 之 制 度 ， 以 引 導 私 有 資 金 投 入 （ PFI） 手 法 積 極 推 動 相 關 建 設 。 如 行 政 機 關 辦 公 廳 舍、學 校、國民 住 宅 更 新 改 建 等，並 且 針 對 一 定 規 模開 發 基 地 者 ， 准 許 增 加 容 積 率和 放 寬 道 路 限 制 。
「 地 區 計 劃 制 度 」則 是 關 於 促 進 私 部 門 參 與 再 開 發 事 業 的 一 項 手 法，政 府 指 定 市 街 地 再 開 發 促 進 區 域，由 區 內 關 係 人 自 行 依 計 畫 實 施 再 開 發，主 要 是 希 望 由 中 央 各 部 會 及 地 方 政 府 等 結 合 相 關 公 私 部 門 及 團體 建 構 合 作 推 動 機 制 。
至 於 資 金 融 資 補 助 方 面 ， 以 提 供 相 關 補 助 經 費 與 融 資 貸 款 為 主 ， 包 括 資 金 融 通及 行 政 補 助（ 註 3-30）。
1974 年 以 後，日 本 歷 史 街 區 的 重 要 性 漸 受 到 重 視，並 開 始 配 合 社 區 營 造 概 念 針 對 歷 史 街 區 進 行 維 護 與 保 存 的 更 新 開 發；到 了 1979 年，
都 市 更 新 政 策 開 始 由 硬 性 的規 劃 管 制 ， 轉 到 軟 性的 補 助 獎 勵 。 日 本 的 補 助 金 制 度 也 因 為 時 代 的 轉 變 而 調 整，比 如 調 查、規 劃 的 補助 費 用，為 搬 出 舊 商 家 而蓋 的 臨 時 商 店，及 地 面 建 築物 去 除 的 拆 遷 費，這 是 一 開 始 就 列 入 補 助 對 象；慢 慢 的 後 來 又加 入 鑑 價 費 用、搬家 費用。至 於 公 共 走 道、樓 梯 的 補 助費 是 制 度 越 來越 完 備 才 列 為 補 助 對 象 。 而 日 本 的 補 助 制 度 隨 著 時 代 的 轉 變 而 越 來 越充 實（ 註 3-31）。
就 法 令 體 制 面 而 言 ， 都 市 再 開 發 法 訂 頒 至 2002 年 止 ， 除 進 行 了 11 次 大 小 幅 度 修 正 外，更 配 合 實 際 需 要 創 設 支 援 的 配 套 制 度 與 措 施 。 在 推 動 手 法 方 面 ， 包 括 「 都 市 再 開 發 關 連 公 共 設 施 整 備 促 進 事 業 」 、
「 優 良 建 築 物 等 整 備 事 業 」；在 金 融 補 助 制 度 方 面，包 括「 住 宅 金 融 公 庫 融資 制 度 」 、 「 組 合 再開 發 促 進 基 金 債 務 保證 制 度 」（ 註 3-32）。
另外 ， 日 本 政 府 依 據 1999 年 通 過 的 「 都 市 開 發 資 金 借 貸 相 關 法 律 之 修 正 法 」，修 改 都 市 再 開 發 法 中 依 權 力 變 換 方 式 實 施 市 街 地 更 新 所 興 建 建 築 物 之 相 關 規 定 。 該 制 度 重 點 如 下 ：
一、利 用 民 間 企 業 的 能 力 與 經 驗，順 利 而 且 迅 速的 整 備 建 物，藉 以早 日 完 成 再 開 發 事 業 。
二 、 民 間 企 業 負 擔 建 築 物 整 備 費 用 ， 以 減 輕 執 行 者 的 事 業 資 金 負 擔 。 三、活 用 相 關 民 間 企 業 的 管 理 營 運 技 術，使 設 施 利 用 達 到 更 佳 的 效 果。
回 溯 三 十 餘 年 來，日 本 都 市 再 發 展 推 動 的 歷 程，從 更 新 地 區 的 區 位來 看 都 市 再 開 發 軌 跡，係 從 車 站附 近 地 區，逐 漸 擴 及郊 區 的 購 物 中 心，再 返 回 都 市 中 心 地 區，並 以 閒 置 土 地 為 更 新據 點。另 外 以 更 新機 能 來 看，係 從 強 化 建 築 物 防 災 機 能 的「 點 」狀 發 展，擴大 到 街 區 整 體 環 境 的 改 善（ 註 3-33）。
註 3-28 財 團 法 人 都 市 更 新 研 究 發 展 基 金 會 日 本 都 市 再 生 密 碼 p215 2006 註 3-29 林 佑 璘 台 北 市 實 施 都 市 更 新 歷 程 及 影 響 之 研 究 p26 2003
註 3-30 楊 靜 玟 以 財 政 機 制 觀 點 評 估 市 中 心 再 發 展 政 策 之 研 究 p2-22、2-23 成 功 大 學 碩 士 論 文 2006
註 3-31 木 戶 恒 男 日 本 開 發 制 度 的 變 遷 都 市 更 新 策 略 與 亞 洲 經 驗 實 務 研 討 會 會 議 實 錄 2 0 0 5
註 3-32 張 隆 盛 日 本 都 市 再 生 密 碼 財 團 法 人 都 市 更 新 研 究 發 展 基 金 會 p203 2006 註 3-33 張 隆 盛 日 本 都 市 再 生 密 碼 財 團 法 人 都 市 更 新 研 究 發 展 基 金 會 p245 2006
場 整建 計 畫 」 拆 除 原 違 建 商 場 ， 開 闢 中 華 路 為 代表 。
（ 二 ）1960 年 代 （ 政 策 目 標 ： 都 市 重 建 與 復 甦 ）
1960 年 代 ， 此 時 期 的 都 市 再 發 展 係 以 都 市 環 境 改 善 與 違 章 建 築 問 題 的 解 決 為 手 段 ， 都 市 的 重 建 與 機 能 復 甦 為 目 標 。 其 中 以 1969 年 台 北 市 進 行 的「 華 江 舊 市 區 改 造 計 畫」為 代 表；台 北 市 華 江 地 區
，
是 台 灣 第 一 個 以 區 段 徵 收 辦 理 都 市 再 發 展 ， 重 建 改 造 的 地 區 。（ 三 ）1970 年 代 （ 政 策 目 標 ： 都 市 更 新 ）
1970 年 代 ， 除 推 動 大 規 模 窳 陋 地 區 建 築 物 的 拆 除 與 國 民 住 宅 新 建（ 註 3-36）以 外，在 1973 年 更 修 訂「 都 市 計 畫 法 」，增 訂
「 舊 市 區 之 更 新 」 專 章 。
另外，台 北 市 政 府 於 1975 年 成 立「 國 民 住 宅 處 」，積 極 推 動 市 區 老 舊 宿 舍 與 國 軍 眷 村 的更 新 。 並 於 1976 年 至 1979 年 ， 透 過「 委 託 調 查」、「 區 公 所 查 報 」、「 市 民 提 供 」等 方 式 ， 針 對 台 北 市 135 處 窳 陋 地 區 研 選 優 先 更 新 地 區（ 註 3-37）。 正 式 確 定此 時 期 的 都 市 再 發 展 ， 係 以 都 市 更 新 為 階 段 目 標 。
（ 四 ）1980 年 代 （ 政 策 目 標 ： 都 市 再 開 發 ）
台 北 市 於 1981 至 1989 間 完 成 之 柳 鄉 社 區 、 大同 區 大 龍 段 地 區 、 台 北 工 專 北 側 地 區 與 八 德 路 饒 河 路 口 附 近 地 區 等 四 處 ， 實施 區 段 徵 收 辦 理 都 市 更 新（ 詳 如 表 3-3）。
此 外 ， 台 北 市 政 府 更 於 1981 年 公 告 台 北 市 信 義 計 畫 區 實 施 ｢ 信 義計 畫 區 副 都 市 中 心 計 畫 」 ， 採 市 地 重 劃 手 段 辦 理 都 市 再 發 展 。 除 使 「 信 義 計 畫 區 」 成 為 全 國 第 一 個 實 施 都 市 計 畫 管 制的 地 區 ； 更 正 式 確 定 此 時 期 的 都 市 再 發 展 ， 係 以 都 市 地 區 整體 再 開 發 與 管 制 為 策 略 。
（ 五 ）1990 年 代 （ 政 策 目 標 ： 都 市 再 生 ）
1995 年 6 月 行 政 院 劃 設 高 雄 港 區 土 地 為 「高 雄 多 功 能 經 貿園
區 」 高 雄 多 功 能 經 貿 園 區 ，優 先 辦 理 都 市 更 新 。
高 雄 多功 能 經 貿 園 區 總 面 積達 588.63 公 頃，其 涵 蓋 區 域 包 括 高 雄 港 鐵 路 機 廠 、 鹽 埕 港 埠 商 業 區 及 蓬 萊 商 港 碼 頭 至 苓 雅 商 港碼 頭 、 中 島 加 工 出 口 區 與 現 有 前 鎮 工 業 區 一 帶 。 規 劃 用 途 包 括國 際 性 商 務 、 經 貿 、 倉儲 轉 運 及 住 宅 等（ 註 3-38）。 行 政 院 更 於 1998 年 核 定「 創 造 城 鄉 新 風 貌 計 畫 」及「 創 造 台 灣 城 鄉 風 貌 示 範 計 畫 」 ， 使 此 時 期 的 都 市 再 發 展 係 以 都 市 地 區 多 元 的 整 體 再 發 展 為 目 標 。
（ 六 ）2000 年 代 （ 政 策 目 標 ： 都 市 再 生 與 都 市 在 利 用 ）
文 化 資產 保 存 法 於 2005 年 2 月 15 日 頒 布 ， 使 國 內 古 蹟 及 歷 史 建 築 物 的 活 化 與 再 利 用，成 為 此 時 期 都 市 再 發 展 的 新 目 標。
另外，為 加 速 國 內 都 市 再 發 展 的 推 動，政 院 除 於 2005 年 5 月 核 定「 2005 至 2008 年 度 都 市 更 新 示 範 計 畫 」，作 為 我 國 中 長 程都 市 再 發 展 的 行 動 綱 領；更 於 2006 行 年 元 月 核 定「 加 速 推 動 都 市 更 新 方 案 」 作 為 目 前 短 期 的 奮 鬥 目 標（ 註 3-39）。 我國 都 市 再 發 展 政 策 的 變 革 ， 如 表 3-4 所 示 。
三三
三三 、、、、 都 市 再 發 展 之都 市 再 發 展 之都 市 再 發 展 之都 市 再 發 展 之 推推推推 動 組 織動 組 織動 組 織動 組 織 （ 一 ）中 央 主 管 機 關
中 央 政 府 目 前 並 無 辦 理 都 市 再 發 展 之 相 關 專 責 機 構 ； 內 政 部 營建 署 都 市 更 新 組 目 前 僅 是 臨 時 性 之 組 織 編 組 。
（ 二 ）地 方 政 府
目 前 國 內 地 方 政 府 的 都 市 再 發 展 專 責 單 位 ， 包 括 台 北 市 政 府 都 市 更 新 處 、 高 雄 市 政 府 都 市 發 展 局 四 科 、 臺 北 縣 政 府 城 鄉 發 展 局 都 市 更 新 科 、 台 中 市 政 府 都 市 發 展 處 都 市 更 新 科 等 。 （ 三 ）民 間 機 構
國 內 推 動 都 市 再 發 展 之 民 間 機 構 包 括 財 團 法 人 都 市 更 新 研 究 發 展 基 金 會 、 台 灣 都 市 再 生 學 會 及 台 北 市 都 市 更 新 學 會 等 。
註 3-34 張 松 源 台 北 市 都 市 更 新 案 執 行 問 題 與 改 善 策 略 之 研 究 p9 台 灣 科 技 大 學 碩 士 論 文 2005
註 3-35 楊 靜 玟 以 財 政 機 制 觀 點 評 估 市 中 心 再 發 展 政 策 之 研 究 p3-32 成 功 大 學 碩 士 論 文 2006
註 3-36 楊 靜 玟 以 財 政 機 制 觀 點 評 估 市 中 心 再 發 展 政 策 之 研 究 p3-32 成 功 大 學 碩 士 論 文 2006
註 3-37 林 佑 璘 台 北 市 實 施 都 市 更 新 歷 程 及 影 響 之 研 究 p41 文 化 大 學 碩 士 論 文 2003 註 3-38 高 雄 市 政 府 高 雄 多 功 能 經 貿 園 區 特 定 區 分 期 分 區 開 發 計 畫 2006
註 3-39 林 中 森 台 灣 都 市 更 新 之 政 策 及 推 動 都 市 更 新 國 際 研 討 會 2007
表 表 表
表 3-3 台北市以區段徵收辦理舊市區更新之地區 台北市以區段徵收辦理舊市區更新之地區 台北市以區段徵收辦理舊市區更新之地區 台北市以區段徵收辦理舊市區更新之地區
名稱 公告徵收日期
（民國） 辦理面積
（公頃） 徵收面積
（公頃） 徵收面積