日本都市再生政策之研究
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(2) 日本都市再生政策之研究. 研究主持人： 研究主持人：盧珽瑞. 內 政 部建 築研 究 所自 行研 究 報告 中華民國 96 年 12 月.
(3) 目錄 中文摘要 英文摘要 第一章 緒 論-------------------------------------------------------------------------1 第一節 研究緣起---------------------------------------------------------------------1 第二節 研究目的--------------------------------------------------------------------4 第三節 研究範圍--------------------------------------------------------------------7 第四節 研究步驟與流程----------------------------------------------------------13 第二章 都市再發展之理論分析-----------------------------------------15 都市再發展之理論分析 第一節 都市生態學理論----------------------------------------------------------15 第二節 都市空間多核心理論---------------------------------------------------16 第三節 都市生命周期理論------------------------------------------------------17 第四節 都市再發展理論----------------------------------------------------------18 第五節 小結-------------------------------------------------------------------20 第三章 各國都市再發展政策探討--------------------------------------------21 各國都市再發展政策探討 第一節 英國都市再發展政策-------------------------------------------------22 第二節 美國都市再發展政策-----------------------------------------------30 第三節 香港都市再發展政策-----------------------------------------------34 第四節 日本都市再發展政策-----------------------------------------------36 第五節 我國都市再發展政策-----------------------------------------------39 第六節 各國都市再發展政策之比較---------------------------------------45 第四章 日本都市再生政策------------------------------------------------------47 日本都市再生政策 第一節 前言-------------------------------------------------------------------------47 第二節 都市再生計畫-------------------------------------------------------50 第三節 都市再生的推動組織--------------------------------------------------56 I.
(4) 第四節 運用民間力量推動都市再生----------------------------------------58 第五節 小結-----------------------------------------------------------------60 第五章 結論與建議----------------------------------------------------------------61 結論與建議 第一節 結論--------------------------------------------------------------------------61 第二節 建議--------------------------------------------------------------------------63. 附錄一 期初簡報會議紀錄------------------------------------------------------65 附錄二 期中簡報會議紀錄------------------------------------------------------66 附錄三 期末簡報會議紀錄------------------------------------------------------69 附錄四 都市再生相關年表-----------------------------------------------72 附錄五 日本重要經濟事項大事紀------------------------------------------73 附錄六 都市再生特別措施法------------------------------------------------75 附錄七 日本都市再生基本方針-----------------------------------------------103. 參考書目----------------------------------------------------------------------------113 參考書目. II.
(5) 圖目錄 圖 1-1 研究流程圖---------------------------------------------------------------13 圖 2-1 都市發展曲線-------------------------------------------------------------17. III.
(6) 表目錄 表 1-1 臺灣地區核發建築物執照統計----------------------------------------6 表 3-1 英國都市再發展政策的變革-------------------------------------29 表 3-2 美國都市再發展政策的變革-------------------------------------33 表 3-3 台北市以區段徵收辦理舊市區更新之地區------------------------43 表 3-4 我國都市再發展政策的變革-------------------------------------44 表 3-5 各國都市再發展政策之比較-------------------------------------------45. IV.
(7) 中文摘要 關鍵詞： 關鍵詞：都市再生、 都市再生、政策 一、 研究緣起 台灣地區人口成長及都市發展趨勢已逐步走向全球已開發國家相同的方 向，人口成長趨緩，新開發區需求降低，30 年以上老舊住宅達 140 萬，佔總戶 數的五分之一，且臺灣位處地震帶，實有必要檢討改善市區之都市機能及環境品 質，以期與全球同步實現永續發展之新願望。 日本都市再生政策含蓋的範圍相當廣泛，包括組織、法令、經費及相關配套 措施，相當詳細。日本都市再生政策之推動，在短短 5 年時間內，已締造多項成 功更新事業；因此，日本都市再生政策之研究對我國都市更新事業的發展，將有 相當多的助益。. 二、研究方法與過程 研究方法與過程 （一）研究主題、目的與研究範圍確定：本研究首先依據歷年之研究課題及 目前研究發展需要，擬定研究主題、研究目標及研究範圍，經本所研 究協調會議充分討論後，再加以確定。 （二）文獻蒐集與分析：當研究主題、目的與範圍確定後，就開始研擬研究 計劃書，並搜集國內外文獻，加以分析。 （三）都市再發展之理論分析。 （四）各國都市再發展經驗之比較研究。 （五）專家訪談與建議：藉由專家訪談以瞭解具體對策之可行性，並研提改 善建議。. 三、重要發現 重要發現 （一）都市再生是日本近年來推動都市再發展的重要政策方案，含蓋範圍相 當廣泛，包括組織、法令、經費等相關配套措施。日本都市再生政策 之推動，在短短 5 年時間內，已締造多項成功更新事業；因此，日本 都市再生政策之研究對我國都市更新事業之推動相當重要。 （二）日本推動都市再發展時之獎勵補助金包括下列各項：. 、都市重建時所需的調查工作費、設計工作費、規劃工作費。 2、搬出舊商家而蓋的暫時商店、舊有建築物的清除費、搬家費及原 1. i.
(8) 有建築物、土地鑑價費等。 3. 、新建公寓大樓公共設施（如走廊、玄關、停車場、樓梯等）所需 的建設費。. （三）綜合近五十年來，英、美、日、香港與我國都市再發展的政策發展， 從時程來看： 1950 年代，各國主要政策目標是都市重建，其策略以 住宅居住水準改善為主；1960 年代，各國主要政策目標是都市復甦， 其策略以恢復市中心生活機能為主；1970 年代各國主要政策目標是 都市更新，其策略以社區實質環境改善為主；1980 年代，各國主要 政策目標是都市再開發，其策略係以都市地區整體再開發與管制為 主；1990 至 2000 年代，各國主要政策目標是都市再利用與再生，其 策略是舊建物活化再利用與都市政治、經濟、社會、環境層面的全面 提昇。. 四、主要建議事項 主要建議事項 立即可行建議 建議一： 主辦機關：內政部建築研究所 日本都市再生政策研究對我國都市更新事業之推動相當重要，可作為本所未來研 究的方向。 建議二： 主辦機關：內政部營建署、各縣市政府 日本推動都市再生時之獎勵補助制度，可供國內主管機關推動都市更新之參考。 建議三： 主辦機關：內政部營建署、各縣市政府 香港市區重建局的工作目標包括重建發展（Redevelopment）、舊市區的活化 （Revitalisation）、建築物保存（Reservation）、房屋的修復（Rehabilitation）， 可供國內主管機關推動都市更新之參考。 建議四： 主辦機關：內政部營建署、各縣市政府 日本推動都市再生之 PFI 制度，可供國內主管機關推動都市更新之參考。 建議五： 主辦機關：內政部營建署、各縣市政府 日本推動都市再生政策的法令規章及組織架構，可供國內主管機關推動都市更新 之參考。 ii.
(9) Abstract Key words: Urban Regeneration, Policy 一、 Background The trends of the population growth and the urban development in Taiwan have been gradually following the developed countries in the same direction, such as slowing population growth and declining demand of new development.. Regarding. the building sector, the old houses with more than 30 years amount to 1.4 millions, which occupy one-fifth of total households in Taiwan and, most of all, Taiwan lies in the seismic belt, therefore, it is of great importance for us to improve the urban functions and environmental quality so as to move towards the new vision of the global sustainable development. The urban regeneration policies of Japan are relatively comprehensive, including organization, acts, funds, and related measures in detail.. Within merely five years,. the promotion of Japan’s urban regeneration policies has established lots of successful renewal businesses and, therefore, the research of those policies will be beneficial to the development of the urban regeneration in our country.. 二、 Methods and Processes. （一）Confirmation of themes, aims and scopes of research: The research will plan the themes, goals and scopes of research according to recent studies and present needs of research development and will confirm after thorough discussions in thecoordination meeting at the ABRI. (二) Collection and analysis of documents: As the themes, and goals and scopes of research are confirmed, the research plans will be started and the collection of domestic and foreign literatures will be analyzed.. i.
(10) (三) Theoretical analysis of urban redevelopment. (四) Comparative study of the experiences of urban redevelopment for the cities in selected countries. (五) Interview with experts to gain suggestions: By interviewing with experts, the feasibility of concrete measures can be clarified so as to propose advices for improvement.. 三、Important Findings (一)Urban. Regeneration is an important policy of promoting urban redevelopment. in Japan in recent years which is very comprehensive, including organization, acts, funds, and related measures.. Within merely five years, the promotion of. Japan’s urban regeneration policies has established lots of successful renewal businesses and, therefore, the research of Japan’s urban regeneration policy can be a sound reference for the promotion of the urban renewal of the cities in our country. (二 ). The subsidies required for promoting the Japan’s urban redevelopment include. the following: 1. The expenses of investigation and designing and planning required for the urban reconstruction. 2. The expenses of cleaning the temporary shops which are built out of old shops, the charges of cleaning for ancient buildings, the charges for moving houses and the evaluation fees for the original buildings and the evaluation fees for lands and so on. 3. The expenses of construction of the public facilities of newly built buildings such as corridors, porches, parking lots and stairs (staircases) and so on. (三 ). From these fifty years, the experiences of urban redevelopment from U.K., U.S.A., Japan, Hong Kong and Taiwan can be concluded as. ii.
(11) follows: In 1950, the main policy for each country was urban reconstruction and its strategy mainly aimed at the improvement of the living standards. In 1960, the main policy for each country was urban recovery and its strategy mainly aimed at the recovery of living functions in the city center. In 1970, the main policy for each country was urban renewal and its strategy mainly aimed at the improvement of the actual environment in the community. In 1980, the main policy for each country was urban redevelopment and its strategy mainly aimed at the redevelopment of the whole city and the improvement of the community function. From 1990 to 2000, the main policy for each country was urban reuse and regeneration and its strategy mainly aimed at the reuse and the revitalization of ancient buildings as well as the comprehensive improvement of urban politics, economy, society and environment.. 四、Main Suggestions Immediate Advisable Suggestions Suggestion I: Organization: Architecture and Building Research Institute The research of Japan’s urban regeneration policy is quite important to the promotion of the urban renewal business in Taiwan and can be regarded as a direction for the research of the ABRI in the future. Suggestion II: Organization: Construction and Planning Agency; Local Governments The system of the reward subsidy for promoting the urban regeneration in Japan can be a reference for domestic improvement of the urban renewal. Suggestion III: Organization: Construction and Planning Agency; Local Governments iii.
(12) The goals of the tasks of Urban Renewal Authority in Hong Kong include Redevelopment, Revitalization of ancient cities, Reservation of buildings, Rehabilitation of houses, which can be regarded as references for promoting the urban renewal in Taiwan. Suggestion IV: Organization: Construction and Planning Agency; Local Governments The PFI system (The Private Finance Initiative system) for promoting the urban regeneration in Japan can be a reference for relevant authorities in Taiwan to promote urban renewal. Suggestion V: Organization: Construction and Planning Agency; Local Governments The acts and the organization framework of the urban regeneration policy in Japan can be regarded as references for relevant authorities in Taiwan to promote urban renewal.. iv.
(13) 第一章. 緒. 論. 第一節. 研究緣起. 都 市 是一 個 有 機 體，隨 著 時間 的 增 加，都 市 在 結構 與 機 能 上，均 會 有 所衰 退，到 了 相 當 時 間之 後，都 市 就 會 漸 漸呈 現 窳 陋 與 衰 敗 的 現 象。而此 等 窳 陋 現 象 對 都 市地 區 的 公 共 安 全、公共 衛 生、社 經 發 展或 居 住 環境 品 質 皆 易 產 生 不 利的 影 響 （註. 1-1） 。. 而 且 ，國 外 很多 先 進 國 家 都把「 都 市 再 發 展 」當 作 國 家經 濟 建 設 重 要 的一 環，更 利 用 推 動「都 市 再 發 展 」來 帶 動民 間 相 關 產 業 發 展及 提 振 經濟 景 氣 。 臺 灣 地區 30 年 以 上 老 舊 建築 計 有 140 萬 戶，約 佔 所 有 戶 數的 1/5. （註 1-2 ） ，都已 進 入 建 物 的中 老 年 期，正 期 待 辦理「 都 市再 發 展」，使 其 恢 復新 活 力；除 此 之 外 ， 國 內 還 有 下 列 幾 種 類 型 的 都 市 社 區 ， 正 期 待公 部 門 能 加 速 推 動 「都 市 再 發 展 」 ， 協 助改 善 目 前 困 境 ： 一、早期山坡地住宅社區 民國 72 年 山 坡 地 開 發建 築 管 理 辦 法 訂 頒 前， 僅 以 水 土 保 持 合格 證 明，直 接 申請 建 築 執 照，未 進 行環 境 影 響 評 估及 檢 附 相 關 水 土 保 持 計 畫 書之 「 老 丙 建 」 山 坡 地住 宅 社 區 。 據 87 年 內 政 部 統 計 ， 即 高達 3,400 筆 ， 以 臺 北 縣 最 多 ，主 要 集 中 在 汐 止 、 新店 等 都 會 地 區 。 對於 早 期 山坡 地 住 宅 社 區 ， 目 前尚 無 法 源 可 供 改 善 其目 前 環 境 （註. 1-3） ；. 因 此 ，公 部 門 加 速 推 動 「 都市 再 發 展 」 ， 將 成 為其 重 要 解 決 之 道 。 二、老舊建築社區 民 國 73 年 11 月 7 日 建 築 法 修 正 公 布 前 興 建 完 成 之 建 築 物 。 雖 然 內 政 部 於 民 國 84 年 發 布 施 行 「 舊 有 建 築 物 防 火 避 難. 1.
(14) 設施及消防安全設備改善辦法」，但辦法施行至今，一直無法 對 舊 有 建 築 物 作 有 效 之 改 善 （註. 1-4）。 因 此 ， 推 動 舊 有 建 築 物 社 區 的. 再 開 發， 將 有 效 解 決 現 行 法令 之 難 題 。 三 、 違章 建 築 台 灣 地區 違 章 建 築 相 當 普 遍，並 且成 為 台 灣 社 會的 一 大 特 殊「 景 觀 」，違 章 建築 所 衍 生 的 問題，不 單 單 只 有 景 觀上 的 破 壞，更 甚 者 破 壞 水 土、環 境 及 建 築 物 本 身的 安 全。以 台 北 市 建管 處 之 歸 納 為 例，大 致 可 分為 下 列 幾 種 ： （ 一 ）在 騎 樓 地 上 之 違 建 。 （ 二 ）占 用 防 火 間 隔 或 停 車空 間 之 違 建 。 （ 三 ）法 定 空 地 上 之 違 建 。 （ 四 ）合 法 屋 頂 上 之 違 建 。 （ 五 ）天 井 違 建 。 （ 六 ）占 用 市 有 公 地 之 違 建。 （ 七 ）舊 有 違 建 申 請 修 繕 後擴 大 違 建 。 （ 八 ）占 用 公 共 設 施 預 定 地之 違 建 。 （ 九 ）因 興 闢 公 共 設 施 就 地整 建 之 藉 機 違 建 。 （ 十 ）領有 建 築 執 照 未 按 圖施 工 致 無 法 領 到 使 用執 照 之 違 建（註. 1-5）。. 從 執 行 面而 言，台 灣 地區 目 前 若 全 面 拆 除 違章 建 築 有 其 困 難，因 此 ， 全面 加 速 推 動 「 都 市 再發 展 」 ， 將 對 此 一 難題 ， 有 所 助 益 。 四 、 低度 使 用 建 築 用 地 市中 心 大 面 積 的 低 度 使用 土 地 不 僅 影 響 都 市發 展，也 浪 費 社 會資 源；依據 國 有 財 產 局 統 計，台 灣 地 區 國 有 公 用、非 公 用 之 閒 置 土 地及 遭 佔 用土 地 ， 計 有 57,580 公 頃 （註. 1-6）。 為 避 免都 市 範 圍 持 續擴大，. 增 加 公部 門 的 公 共 建 設 負 擔，應 將都 市 內 低 度 使用 之 土 地，加 速 辦 理 「 都 市再 發 展 」 ， 以 利 土 地資 源 的 再 利 用 。. 2.
(15) 五 、 功能 改 變 之 交 通 用 地 及轉 運 站 隨著 都 市 地 區 交 通 運 輸的 變 遷 ， 臺 灣 地 區 有甚 多 的 海 港 、 機 場、 鐵、公路 交 通 用 地 及 轉 運 站，功 能 已 逐 漸 改 變。例 如 隨 著 台 鐵 的 捷運 化、高架 化 或 地 下 化，使 原有 交 通 設 施 及 轉 運 站周 圍 的 土 地，失 去原 有 土 地功 能，必 須 推 動「 都 市 再 發展 」，以 利 活化 國 家 資 產、提 高 經 濟 產 值及 帶 動 相 關 產 業 發 展。. 註 1-1 陳建忠、張隆盛 促進窳陋社區推動都市更新防災策略及法制事項之研究 p8 內政部 建築研究所 2005 註 1-2 行政院經建會、內政部 加速推動都市更新方案 都市更新策略與亞洲經驗實務研討會 2005 註 1-3 陳建忠、張隆盛 促進窳陋社區推動都市更新防災策略及法制事項之研究 p102 內政 部建築研究所 2005 註 1-4 蕭江碧、陳建忠、張寬勇 建立與推廣都市老舊住宅防火示範社區之研究 p1 內政部 建築研究所 2005 註 1-5 藍宇文 違章建築拆&留實務 p20 永然文化出版有限公司 1997 註 1-6 行政院經建會、內政部 加速推動都市更新方案 都市更新策略與亞洲經驗實務研討會 2005. 3.
(16) 第二節. 研究目的. 面 臨 日本 1990 年 代 「 泡 沫經 濟 」 破 滅 後 的 經 濟長 期 不 景 氣 ；小 泉 首 相 於 2001 年 上 任 後 ， 就 戮 力 於 推 動 經 濟 改 革 ， 並 將 都 市 再 生 （Urban Renaissance） 的 推動 ， 視 為 都 市 政 策 改革 路 線 的 重 要 一 環 。 因 此，上 任 後兩 個 星 期，就 成 立「 都 市 再 生 本 部 」，並 親 自 擔 綱，推 動 「 都市 再 生 政 策 」 （註. 1-7. ）。. 「 都 市再 生 本 部 」 為 制 定 並推 動 「 都 市 再 生 政 策」 的 主 管 機 關。 「 都 市再 生 本 部 」除 本 部 長由 小 泉 首 相 擔 任 外，二 位 副本 部 長 則 由 內 閣 官 房長 官 福 田 康 夫 及 國 土交 通 大 臣 石 田 申 晃 擔任；此 外，全 部 內閣 閣 員 都是 當 然 委 員，並 指 定「 都 市 再 生 緊 急 整 備地 區 」作 為 都 市 改造 的 行 動目 標 。 看看 日 本，想 想 自 己；建 造 執 照 核 發 件 數 與營 建 產 業 發 展，一直 以 來 就息 息 相 關。而 且，國內 營 建 產 業，長 久 以來 就 一 直 扮 演 著 國內 傳 統 產業 發 展 火 車 頭 的 角 色。 因 此 ， 從 1970 年 代 開 始， 台 灣 在 外 銷 產 業 蓬勃 發 展 的 帶 動 下，經 濟 快 速成 長，建 造 執照 核 發 件 數 也 持 續增 加 ， 並在 1992 年 達 到 86,539 件 的 最 高 峰 （ 總樓 地 板 面 積 為 7,644 萬 平 方 公尺 ） （ 詳 如 表 1-1 ） 。 但 是在 1992 年 以 後 ， 台 灣地 區 的 建 造 執 照 核 發件 數 就 呈 現 衰 退 現 象 ；建 照 核 發 件 數 從 1992 年 的 86,539 件 掉 落到 2001 年 的 22,175 件 （ 總樓 地 板 面 積 2,163 萬 平 方 公 尺） ； 在 短 短 10 年 中 ， 建 照 核 發 件 數 只剩 下 1992 年 86,539 件 的 1/4（總 樓 地 板面 積 降 為 2 8﹪ ） 。 除 此 之外，台 灣 最近 幾 年 來，也 一 直 陷於 金 融 困境 之 中。深入 地 觀 察 後就 會 發 現，其 癥 狀 也與 日 本「 泡 沫 經 濟」頗 為 雷同；因 此，長 期 以 來有 不 少 學 者 指 稱，台 灣 的 金融 病 是 日 本 症候 群（註. 1-8）。所 以 ，. 日 本 在長 期 經 濟 危 機 後 推 動的「 都 市 再 生 政 策 」，就 相 當 值 得 我 國借 鏡 與 學習 。. 4.
(17) 為 帶 動民 間 產 業 發 展、提 振 國 內 經濟、提 昇 居 住環 境 品 質 及 改善 都 市 發展 困 境，民 國 93 年 陳 總 統 在 聽取 經 濟 顧問 的 報 告 後，裁 示「 都 市 再 發展 」 是 國 家 現 階 段 的重 大 經 濟 計 畫 。 為 加 速國 內 都 市 再 發 展，本 部 復 與行 政 院 經 建 會共 同 研 提「 加 速 推 動 都 市 更 新 方 案 」 ， 以 期 整 合 目 前 都 市 再 發 展 推 動 計 畫 與 資 源 （註. 1-9） ，上 開 方 案 並於 民國 95 年 1 月 奉 行 政 院 核定 。. 俗 語 說：「 他 山 之 石 可 以 攻錯 」。因 此，本 所 期望 藉 由 日 本「 都 市 再 生政 策 」的 研 究，可 以 對 台 灣目 前 公 部 門 積極 推 動 都 市 再 發 展 的 工 作 ，能 提 供 立 即 而 有 效 的助 益 。. 註 1-7 何芳子 都市更新是都市發展過程的必經途徑 日本都市再生密碼序 2006 註 1-8 吉蓮 · 邰蒂 新泡沫經濟 p11 、 13 時報文化出版企業股股份有限公司 2004 註 1-9 陳光雄 加速推動都市更新方案辦理情形 都市更新策略與亞洲經驗實務研討 會會議實錄 2005. 5.
(18) 表 1-1 臺灣地區核發建築物執照統計 年別. 建 築 物建 造 執 照 總件數. 總 樓 地板 面 積. 民國 71 年 （1982）. 47841. 2452 萬 平 方 公 尺. 民國 72 年 （1983）. 52509. 2578 萬 平 方 公 尺. 民國 73 年 （1984）. 56097. 2647 萬 平 方 公 尺. 民國 74 年 （1985）. 59014. 2619 萬 平 方 公 尺. 民國 75 年 （1986）. 65666. 2994 萬 平 方 公 尺. 民國 民國 民國 民國 民國 民國 民國 民國 民國 民國. 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85. 年 （1987） 年 （1988） 年 （1989） 年 （1990） 年 （1991） 年 （1992） 年 （1993） 年 （1994） 年 （1995） 年 （1996）. 71457 63254 62078 49122 65100 86539 76578 67431 54295 42669. 3427 3753 4619 4007 5367 7644 7729 6121 4569 3769. 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺. 民國 民國 民國 民國 民國 民國 民國 民國 民國 民國. 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95. 年 （1997） 年 （1998） 年 （1999） 年 （2000） 年 （2001） 年 （2002） 年 （2003） 年 （2004） 年 （2005） 年 （2006）. 42207 37221 28067 29493 22175 25282 34648 45934 43805 35184. 4578 4278 3715 3499 2163 2308 2836 4250 4320 3666. 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺 萬平方公尺. 民 國 96 年（ 1~10 月） 27007. 備註. 2767 萬 平 方 公 尺. 資料來源：中華民國內政部統計月報. 6. 台北市係以棟數計 故總數僅包括台灣 省及高雄市 同上 同上. 85 年以前資料不含 福建省 亞洲金融風暴. 95 年起包括內政部 指定特設主管建築 機關資料.
(19) 第三節. 研究範圍. 「 都 市 再 生 」， 雖 僅 為 「 都 市 再 發 展 」 研 究 領 域 中 的 一 環 ， 惟 其 牽 涉 的範 圍 仍 然 相 當 廣 泛；為 能 確 切 把 握 重 點，以 利 深 入 研 究，本研 究 謹 將其 研 究 範 圍 作 界 定 ，並 說 明 如 下 ： 一 、 都市 再 生 之 界 定 ： 「 都 市再 生 」一 詞，眾 說 紛云，國 內 外 每 一 時 期的 定 義 皆 不 相 同，本 研 究 於 此 先 將 國 內外「 都 市 再 生 」相 關名 詞 之 定 義 作 一 介 紹， 最 後 再 將 本 文 所 需之 「 都 市 再 生 」 意 涵作 一 界 定 。 （ 一 ）都 市 重 建 （Urban Reconstruction）： 都 市 重建 的 意 義 是 以 新 的 建築 物 代 替 舊 的 建 築 物；最 平 常 想 到 的是 清 除 貧 民 窟 （Slum）， 並 重建 住 宅 （Rehousing）。 英國 1930 年的 「 住 宅 法 」與 美 國 1949 年 的 「住 宅 法 案 」 為 清 除貧 民 窟 政 策 的 強 力 支柱。其 作 法 是 地 方 政府 利 用 中 央 政 府 的 補助 款，對 窳 漏 地 區（Deterioration area）（註. 1-10. ）進行大. 規 模 拆除 重 建，然 後 將 其 整理 後 之 地 區 售 予 開 發商 來 進 行 開 發 工 作。但 是，此 種 作 法 破 壞了 原 有 鄰 里 關 係 並 造成 貧 民 窟 移 轉 效 果 ；也 因 此 ， 較 為 人 所 詬病 （註. 1-11. ）。. （ 二 ）都 市 復 甦 （Urban Revitalization）： 原 本 美 國 「 住宅 法 」（ Housing Act） 係 以 住 宅 社 區 更 新為 主 ；1954 年 「 住 宅 法 」 修改 允 許 聯 邦 補 助 款的 10﹪ 可 以 用 於 住 宅 以外 的 計 畫 案；在 1959 年 調高 至 20﹪；1961 年 再 調 高 至 30﹪；1965 年 更 調 高 至 35﹪ （註. 1-12. ）。使 得 以 住宅 社 區 貧 民 窟. 為 主 的「 都 市 重 建 」更 新 方式；逐 漸 轉 變 為 以 推動 商 業 區 重 建 為 核 心的 「 都 市 復 甦 」 更 新型 態 。 在 美 國 的 都 市更 新 經 驗 中，早 期 依住 宅 法 所 作 的 大 規 模住 宅 社 區拆 除 重 建 所 受 的 阻 力相 當 大，對 都 市 環 境提 昇 的 績 效 相 當 有 限。反 而是 市 中 心 購 物商 場 的 開 發 引 入 了 人潮，帶 來 就 業 需 求，創 造就 業 機 會，並 連 帶 改善 市 中 心 的 都 市環 境（註. 7. 1-13. ）。.
(20) （ 三 ）都 市 更 新 （Urban Renewal）： 「 都 市更 新 」一 詞，則 比「 都 市 重建 」及「 都 市 復 甦 」更 具 積 極意 義，其 執 行 型 態 也更 具 多 樣 性。它 的 目的 不 僅 是 清 除 貧 民 窟 ， 同 時 要 剷 除 都 市 頹 敗 （ Decay）、 衰 敗 （ blight） 的 根 源。故 除 了「 都 市 重 建」、「 都 市 復甦 」的 意 義 外，還 包括 都 市 社 區 的整 建 與 保 存 維 護，以 防 止 頹敗、窳 陋 因 素滲 透 於 其 間（註. ）。各 國 所 採 用的 更 新 方式，包括 拆 除 重 建、就 地 整建 與 保 存 維 護 （註 1-15 ）。分 別 說 明如 下 ：. 1-14. 1. 拆 除 重建 （Clearance & Rebuilding）： 拆除重建的意義是拆除更新地區內原有建築物、重新建築、 改 進 區內 公 共 設 施 並 得 變 更土 地 使 用 性 質 及 使 用密 度 。 拆 除 重建 是 最 具 創 意 性 的 更新 方 式，但 也 是 最 激進、最耗 費、 最 耗 時及 最 易 引 起 社 會 、 經濟 不 安 的 更 新 方 式 （註. 1-16. ）。. 2. 就 地 整建 （Rehabilitation）： 就地整建的意義是改建、修建更新地區內建築物或充實其設 備 ， 並改 進 區 內 公 共 設 施 。 當住宅與社區頹敗因素散佈其間，但仍可復原而無須全面拆 除 時，老 屋「 拉 皮」（註. 1-17. ） 或 住 宅 與社 區 的 整 建、改 建 就 成. 為 另 一個 選 擇 。 也 是 近 年 來漸 受 重 視 的 更 新 方 式。 3. 保 存 維護 （Conservation）： 保存維護的意義是加強更新地區內土地使用及建築管理，改 進 區 內公 共 設 施 ， 以 保 持 其良 好 狀 態 。 都市內已建成之地區，如果其建設與發展均能符合都市計畫 之要求，土地使用合理，建物合乎標準，公共設施以及公用 設 備 充足，則 可 視 為 保 存 維護 地 區 （註. 1-18. ），並 應 加 以適 當 之. 保 存 維護 。 （ 四 ）都 市 再 利 用 （ Urban Reuse）： 在 1980 年 代 以 前 ， 都 市 再利 用 只 是 老 舊 建 築 保存 的 一 種 方 式，其 目 的是 藉 由 再 利 用使 一 棟 建 築 或 一 個 都市 社 區，可 以 免 除 被 拆 除 的 命 運 。 因 此 ， 重 點 是 「 保 存 」， 而 再 利 用 只 是 結. 8.
(21) 果 。 約略 開 始 於 1980 年 代 ， 隨 著「 現 代 建 築 」神 化 的 瓦 解 ， 許 多 城市 因 土 地 分 區 及 更 新結 果，反 而 沒 落。因 此，藉由「 再 利 用 」來 復 甦 城 市 中 心 的 概念 ， 逐 漸 被 運 用 於 都市 政 策 之 中 。 1990 年 代 以 後 都市 再 利 用的 潮 流 更 銳 不 可 當，甚 多「 再 利 用」成 功 的 案例，不 僅 成 為都 市 地 區 文 化 觀 光 的 景 點（註. 1 -19. ），. 也 成 為都 市 地 區 經 濟 活 力 的泉 源。因 此，再 利 用也 成 為 都 市 更 新 的 另一 個 作 業 模 式 。 （ 五 ）都 市 再 開 發 （ Urban Redevelopment）： 「都市再開發」主要的意義係指都市計畫單元的整體性再 開 展；它 可 應 用 在 商 業 區、工 業 區 及 住 宅 區 的 再開 發 上，也 允 許 相 容 使 用 的 混 合 發 展 （ 如 不 同 住 宅 型 式 加 上 商 業 使 用 ）。 它 有 三 個主 要 特 性 ： 1. 它 通 常 包 含 較 大 規 模 再 開 發 面 積 ， 有 時 可 以 大 到 整 個 市 鎮 的 大 小。 2. 一 般 包 括 各 種 建 築 型 式 和 使 用 型 態 的 混 合 ， 而 非 單 純 用 途 的 再 發展 。 3. 這 種 再 開 發 型 式 ， 通 常 是 長 期 的 ； 故 一 般 採 用 分 期 逐 段 的 開 發 方式 。 「 都 市再 開 發 」的 更 新 方 式，較 有助 於 舊 市 區 比較 大 型 更 新 計 畫的 推 動；而「 都 市 更新 」則 較 適 合 於 老 舊市 區 小 規 模 建 築 社 區的 拆 除 重 建 、 整 建 或維 護 保 存 。 （ 六 ）都 市 再 生 （Urban Regeneration）： 都 市 再生 是 1990 年 代 發 展出 來 的 理 念 ， 對 於 解決 都 市 問 題 和 探討 一 個 地 區 在 經 濟 的、社 會的、物 質 的 和實 質 環 境 的 持 續 性 改變，在 現 有 都 市 再 發展 的 作 業 方 式 下 是 可以 提 供 另 一 個 解 決 的方 案 與 思 考 的 模 式 （註. 1-20. ）。. 「都市再生」係對現有都市賦予新的生命力。成功的「都 市 再 生政 策 」需 要 許 多 條 件的 配 合，而 且 每 一 條件 均 可 能 成 為 影 響 政策 成 敗 之 關 鍵 因 素。諸 如：必 須 認 清 該 都市 在 區 域 或 全 球 發 展的 角 色、地 方 政 府 必須 具 有 明 確 的 發 展 目標、各 級 政 府. 9.
(22) 必 須 具 有 權 責 相 副 且 具 有 彈 性 的 推 動 組 織 (譬 如 具 有 公 信 力 的 第 三 部門 )、良好 的 制 度 (或 推 動 機 制)之 支 持 與 配合、財 源 籌措 之 機 制、決 策或 領 導 階 層 具有 貫 徹 執 行 之 毅 力、具 有 足夠 的 推 動 人 才、以 及瞭 解「 都 市 再生 」具有 社 會 集 體 行動 的 本 質 等 等。 缺乏或忽視上述任何一項條件，均有可能讓一套立意良好的 「 都 市再 生 政 策 」 趨 向 於 失敗 （註. 1-21. ）。. 「 都 市再 生 」不 同 於「 都 市 更新 」、「 都 市 再 開 發」。「 都 市 更 新 」與「 都市 再 開 發 」通 常範 圍 較 小，且 較 著重 於 實 質 環 境 問 題 的 解 決 。「 都 市 再 生 」 通 常 範 圍 涉 及 整 個 都 市 ， 且 目 標 在 解 決 都市 的 經 濟、產 業、環 境、文 化 資 產 及 都 市保 存 等 綜 合 性、 多 元 的問 題 。 所 以 ，「 都 市 再 生 」 其 意 義 不 僅 是 改 造 舊 房 子 或 對 都 市 實 質 環 境 的 改 善 ， 而 是 更 廣 泛 的 社 會 與 經 濟 尺 度 。「 都 市 再 生 」 追 求 的是 全 面 的 都 市 再 生，包 括 創 造 更 多 的 就 業機 會 來 改 善 都 市 經 濟、改 善 都 市 財 政，還要 建 造 符 合 環 保 的 綠建 築，引 入 豐 富 的 文化 活 動 來 活 化 都 市 ，降 低 都 市 犯 罪 率 （註. 1-22. ）。. 英國 1977 年市 中 心 白 皮 書（ Inner City White Paper），就 指 出 市中 心 的 再 生，應 該 是多 元 的 包 括 政 治、經 濟、社會、文 化 與 實質 環 境 （註. 1-23. ）。. 「 都 市 更 新 」、「 都 市 再 發 展 」、「 都 市 再 生 」， 在 都 市 發 展 上 所 代表 的 理 念 皆 是 大 同 小異，都 是 為 了 解 決 都市 發 展 過 程 中 所 衍 生的 問 題，而 提 出 的 階段 性、計 畫 性 的 手 段；因 此，也 僅 僅是在目標遠景範疇尺度由小拉大與手段機制上的不同罷了. （註 1-24 ）。 二 、 政策 研 究 之 界 定 ： 基本 上，談 及「 政策 」便 脫 離 不 了 一個 事 實，即 政 策 是 政 府 機 關所 制 定 的；因 此，研 究 政 策 可說 是 在 研 究政 府 作 為。下 面 簡 單地 介 紹 政 策 研 究 的 幾種 模 式。最 後 再 將 本研 究 之 政 策 研 究 的 範圍 作 一 界 定 。 （ 一 ） 制 度 研 究 （ Institution. model）：. 此 為 傳 統 研 究 法。以往 研 究 國 家 的 政 策制 定 程 序，主 要 是 去. 10.
(23) 研 究 國家 法 規 與 政 府 組 織。但 是 國家 的 運 轉 行 為與 正 式 架 構 是存有差距的。制度研究法的主要缺陷在於各國的政策形 成，很 少 完 全 按 照正 式 規 章架 構 來 運 轉。因 此，一 個 想 研 究 國 家 決策 方 向 的 人 一 定 要 在架 構 之 外 來 看 實 際 行為 模 式，才 能 了 解實 際 決 策 情 形 。 （二）團體模式研究：. 這 是利 用 團 體 理 論（ Group Theory）中，團 體 的 互 動 或 相 互 關 係 來了 解 決 策 制 定 的 過 程。此 種 分 析 模 式 較 制度 研 究 法 進 步，具 有 行 為 互動 的 意 涵，但 仍 有 限制，有 些 國家 如 果 沒 有 明 顯 的派 系 團 體 的 存 在 ， 此研 究 法 便 不 適 用 了 。 （ 三 ） 精 英 模 式 研 究 （Elite. Model）：. 此 種模 式 旨 在 了 解精 英 的 偏 好、個 性、風 格。精 英 模 式 是 個 捷 徑，但 不 可 走火 入 魔，因 為 任 何 國家，即 使 是集 權 政 體 的 領 導 者，亦 不 能不 收 集 各 種資 料 而 專 斷 地 作 決 定。所 以 說 ， 此 種 模式 應 由 團 體 模 式 或 制度 模 式 來 補 助，才 能作 更 精 確 的 決 策 預測 （註. 1-25. ）。. 本 研究 之 政 策 研 究係 指 包 括 國 家 之 法 令規 章、公 部 門 執 行 機 構 、 民間 協 力 組 織 及 相 關 執行 策 略 （ 團 體 模 式 ）之 研 究 。 三 、 都市 再 生 政 策 （ Urban Regeneration） 之 界 定： 2001 年 日 本 小 泉首 相 上 任時，正 面 臨 日 本 泡 沫經 濟 破 滅 後 景 氣 嚴 重下 滑 的 時 代；當 時 日本 國 內 出 現 諸 多 不 良債 權 不 動 產 及閒 置 低 度使 用 土 地。為 了 解 決此 一 問 題，他 提 出「 都 市再 生 政 策 」， 作 為 活化 都 市 、 復 甦 經 濟 的泉 源 。 四 、 市中 心 （ Inner Cities）之 界 定 ： George Hill（ 1892）從 經 濟 層面 分 析 解釋，市 中 心 的 形 成 是 因 為 符合 人 們 渴 望 接 近 中 心與 相 互 接 近 的 欲 求 而生，因 此 匯 集了 巨 大 而且 忙 碌 的 建 築 物、充斥 著 辦 公 空 間 及 各 種娛 樂、購 物 設 施。 Cryil B. Paumier（1993） 的 觀 點 則 指 出 市 中心 應 有 以 下 特 性 ：. 11.
(24) 1. 可 及 性（ Accessibility） ： 即 市 中 心 區 多 位 於 交通 樞 紐 。 2. 多 樣 性 （ Diversity） ： 市 中 心 具 備 多 元 化 的 機 能 提 供 與 多 樣 性 的活 力 。 3. 密 集 性 （ Concentration） ： 相 較 之 下 ， 市 中 心 的 土 地 使 用 集 中 而且 高 強 度 。 4. 連 續 性（Continuity）：市中 心 的 空 間 使用 具 有 適當 的 連 續. 性 （註 1-26 ） 。 本 研 究「 市 中 心 」 的 定 義與 George Hill 的 看 法一 致 。. 註 1-10 註 1-11 註 1-12 註 1-13 註 1-14 註 1-15 註 1-16 註 1-17 註 1-18 註 1-19. 註 1-20 註 1-21 註 1-22 註 1-23 註 1-24 註 1-25 註 1-26. 窳陋地區係指建物興建年代久遠、公共設施不足、土地使用雜亂或居住環境 品質低落、管理不善的都市地區。 林佑璘 臺北市實施都市更新歷程及影響之研究 p21 文化大學碩士論文 2003 伯納 · 佛瑞登 & 林內 · 賽嘉琳 美國都市更新的奮鬥故事 p37 1999 張隆盛 都市更新是一場長期而艱苦的戰役 美國都市更新的奮鬥故事 1999 錢學陶 都市計劃學導論 p488 2001 何芳子 都市更新是都市發展過程的必經途徑 日本都市再生密碼 2006 錢學陶 都市計劃學導論 p493 2001 房屋外觀整修美化俗稱「拉皮」。 錢學陶 都市計劃學導論 p495 2001 1920 年代以前現代建築尚未盛行，再利用都常只是覺得老建築之構造尚可使 用，進而進駐，沒有大量空間設計課題，此時建築再利用可以稱為「軀殼利 用期」；從 1931 年一直持續到 1970 年代，再利用被視為是建築保存的一種方 式，所以可以稱為「建築保存期」；約略開始於 1980 年代，現代建築神化瓦 解，藉由建築再利用來復甦城市中心的概念逐漸被加諸於再利用之上。此一 時期舊有建築與新增建部分相當清楚，而且各自自明性很高，此時建築再利 用可以稱為「新舊共容期」； 1990 年代後期，建築的永續經營與空間體驗受到 重視，再利用的發展也有明顯變化，空間改造更為積極，許多案例都有新舊 空間相互穿越疊置的現象，可以稱為「新舊共融期」。這一時期不少再利用的 案例都成為文化觀光的對象（傅朝卿 從軀殼利用到新舊共融的再利用 建築 雜誌第 96 期 2005 ）。 楊靜玟 以財政機制觀點評估市中心再發展政策之研究 p2-2 成功大學碩士論 文 2006 http ： //tw.knowledge.yahoo.com/ 楊靜玟 以財政機制觀點評估市中心再發展政策之研究 p2-2 成功大學碩士論 文 2006 楊靜玟 以財政機制觀點評估市中心再發展政策之研究 p2-18 成功大學碩士論 文 2006 楊靜玟 以財政機制觀點評估市中心再發展政策之研究 p2-2 成功大學碩士論 文 2006 魏鏞 行政研究與政策的結合 政策規劃與評估 p9 、 p10 1984 楊靜玟 以財政機制觀點評估市中心再發展政策之研究 p2-1 成功大學碩士論 文 2006 12.
(25) 第四節. 研究步驟與流程. 一 、 研 究 步驟 （ 一 ） 本 研 究 首 先 依 據 國 家現 階 段 的 政 策 需 求 及目 前 本 所 研 究 發. 展 需 要，擬定 研 究 主 題、研 究 目標 及 研 究 範 圍，經 本所 研 究 協 調會 議 充 分 討 論 後 ， 再加 以 確 定 。 （ 二 ）當 研 究 主 題、目 的 與範 圍 確 定 後，就 開 始研 擬 研 究 計 劃 書，. 並 搜 集國 內 外 文 獻 資 料 ， 加以 分 析 。 （ 三 ） 從 各 國 都 市 再 發 展 經驗 之 比 較 分 析 ， 瞭 解國 際 發 展 趨 勢 。 （ 四 ） 藉 由 日 本 都 市 再 生 政策 之 探 討，提 供 國 內推 動「都 市 再 發. 展 」 之具 體 改 善 策 略 或 推 動指 引 。 （ 五 ） 藉 由 專 家 座 談 以 利 瞭解 改 善 對 策 之 可 行 性，並研 提 國 內 推. 動 「 都市 再 發 展 」 之 具 體 改善 建 議 。 二 、 研 究 流程 ： 本 研 究 之 流 程 圖， 如 圖 1-1 所 示 ：. 圖 1-1. 研究流程 圖. 研 究 主題 確 定 研 究 目的 與 研 究 範 圍 確 定. 文 獻 蒐集 與 分 析. 各 國 都市 再 發 展 經 驗 之 比 較研 究. 日 本 都市 再 生 政 策 探 討. 專 家 座談 與 改 善 建 議. 13.
(26) 14.
(27) 第二章 都市再發展之理論分析 第一節 都市生態學理論 社 會 學者 以 生 物 科 學 的 一 個名 詞 ， 建 立 所 謂 「 都市 生 態 學 理 論」 以 說 明 都 市 理 面 實 質 變 動 的 過 程 。 據 學 者 Ericksen 指 出 ， 都 市 人 類 群 體 活動 有 下 列 三 種 方 式 ： 一 、 主領 （ Dominance）、 衰 退 （ Gradient） 與 隔離 （Segregation） 所謂主領是表示某一地區在全市中對於其他地區居於社會和經 濟 的 控制 地 區。所 謂 衰 退 是表 示 某 一 主 領 地 區 在領 導 與 控 制 的作 用 上 有某 種 衰 退 的 傾 向。至 於 隔 離 係 指 某 些 具 備相 同 條 件 者 的集 合，形成 一 種 集 團。都 市 生態 學 者 用 這 一 系 列 之三 種 過 程，來說 明 社 會地 區 的 自 然 發 展，例 如 都 市 中 心商 業 區（ CBD）顯 然 就 是 主 領 中 心 的 好 例 子 ； 衰 退 常 用 以 代 表 頹 敗 （ Decay） ， 如 人 口 密 度 的 降低，地 價 的 跌 落 等；而 所 謂 隔 離 所 組 成 的集 團 的 例 子，如 舊 車 集中 地 區 、 黑 人 區 、 單身 公 寓 區 等 。 二 、 集中 （Centralization） 與 分 散（ Decentralization） 所謂集中，是指人口與都市功能在一特殊的都市地區集結。分 散，則 是 指 人口 與 都 市 功 能自 都 市 中 心 逐 漸 拆 散，而 轉向 邊 緣 地 區 或 新的 衛 星 市 鎮 中 心 。 三 、 侵入 （ Invasion） 與 接續 （Succession） 侵入的意思是有一集團或某種使用儭滲透至它種集團或它種使 用 裡 面去。接續 的 意 義 是 新的 人 口 集 團 或 新 的 使用 方 式，代 替 了 原 有 的集 居 與 使 用 （註. 註 2-1 錢學陶 都市計劃學導論. 2-1. p167. ）。. ～ p169. 15. 2001.
(28) 第二節 都市空間多核心理論 都 市 空 間 結 構 多 核 心 觀 念 （ Multiple Nuclei Concept） 首 先 係 由 Mckenzie 所 提 出，多 核 心 的理 論 基 礎 係 由 觀 察 都市 土 地 使 用 模 式，常 出 現 一系 列 的 核 心 而 來。其 後 有 Harris＆ Ullman 兩 氏 展 開 這 個 觀 念研 究，據他 們 的 觀 察，在 都 會地 區，有 些 各 別 的 中心 持 續 的 發 生 中 心作 用，直 至 須 許多 中 間 地 區 成長 填 入，有 時 則 在 都市 化 過 程 中 出 現 新 的 中 心。兩 氏 提 出 核 心 之 多 寡與 其 功 能，各 都 會 地區 每 有 差 異，商 業中 心 很 明顯 的 發 揮 一 個 核 心 之作 用，其 餘 的 核 心，有 的 是 工 業 中 心、有 的 是 批發 中 心 。 兩 氏 又提 出，在 都 市 土 地 使用 模 式 中，有 四 個 因素 促 成 多 核 心 之 分立： 一 、 某些 活 動 有 相 互 依 賴 性， 這 些 活 動 必 須 鄰 近。 二 、 某些 活 動 的 互 利 ， 便 會自 然 結 合 起 來 ， 如 零售 中 心 。 三、某些 活 動 彼 此 間 並 無 多少 密 切 關 係，這 個 中心 所 容 納 的 活 動，可 能 產 生極 大 的 交 通 量，必 需使 用 鐵 路、貨 運 或 其他 設 備，對 於其 它 活 動有 所 妨 礙 ， 因 此 僅 剩下 這 些 活 動 便 會 結 合在 一 起 。 四、與租 金 或 地 價 有 關，因為 它 在 核 心 形 成 的 過程 中，可 以 發 生 吸引 或 排 斥之 作 用 （註. 2-2. ）。. 註 2-2 錢學陶 都市計劃學導論 p164. 2001. 16.
(29) 第三節 都市生命周期理論 都 市 成長 的 過 程，其 實 是 時間 的 函 數，如 果 以 具體 的 數 據 來 代 表 這 種 生長 過 程，通 常 得 以 人口 為 主、土 地 面 積 為輔，在 最 初 都 市 的生 成 起 點，人 口 及 面 積 都 是 很小，後 經 都 市 成 長 階段 人 口 顯 著 增 加，使 用 之 土地 面 積 也 隨 之 擴 大 。 然 後 進入 所 謂 都 市 發 展 階 段， 工 商 業 逐 漸 繁 榮 、人 口 也 逐 漸 中 ； 逐 到 達所 謂 都 市 尖 峰 階 段。這 時 候開 始 發 生 所 謂交 通 擁 擠、環 境 惡 化 等 問 題；由 是 進 入 都 市 老 化階 段，表 示 都 市 機 能的 劣 化。自 此 以 後如 果 沒 有及 時 加 以 挽 回，當 然就 進 入 都 市 沒 落 階 段，直 到 都 市 的 滅 亡 點。 這 種 都市 的 演 變 過 程，如果 以 都 市 機 能為 縱 軸、時 間 為 橫 軸，則 很 容 易地 繪 出 一 個 對 稱 的 單峰 曲 線，自 都 市 發 生階 段 經 都 市 成 長 階段 及 都 市發 展 階 段 至 都 市 尖 峰階 段 的 最 高 峰（peak）為 止，就 是 上 升曲 線。這種 上 升 曲 線 所 需 的 時間 與 坡 度（slope），由 於 各 都市 甚 至 各 都 市 的 性格 不 同 及 人 為 差 異 ，而 各 有 不 一 。 至 於 下降 曲 線 包 括 自 尖 峰 段的 最 高 峰 點，經 都 市老 化 階 段、都 市 沒 落 階段 至 都 市 滅 亡 點；在 都 市 機能 到 達 尖 峰 階段 時，單 靠 都 市 計 劃 的 手 段已 無 法 維 持 都 市 機 能不 老 化；因 此，必 須 利 用 都市 更 新 的 手 段 維 持 都市 機 能 不 老 化，延 長都 市 的 壽 命（錢學陶，都市計劃學導論 2001. ）。. 資料來源：錢學陶 都市計劃學導論 p490 17. 、 ，. p489 490.
(30) 第四節 都市再發展理論 都 市 再發 展 理 論 包 含 社 會 學、經 濟 學、政 治 學、生態 學、都 市 規 劃 學 等論 證 思 維，依 此 論 證思 維，產 生 不 同 學 派的 論 證 方 法，分 別說 明 如 下： 一 、 人文 區 位 學 派 此學派乃以都市社會學解釋人口在空間上的分布為其理論 探 討 對象。其 認 為 都 市 之 發展 如 生 物 之 有 機 體 一般，是 經 過 各 種 不 同 部分 經 過 相 當 複 雜 的 過程 融 合 而 成。因 此，人 文 區位 學 派 解 釋 都 市老 化 現 象 與 都 市 更 新之 必 要 性，認 為 都 市老 化 係 由 於 人口 高 度 集中 於 市 中 心，過 渡 擁擠 導 致 問 題 產 生，如 公 共 設施 及 住 宅 的 不 足、違 章 建 築 的 興 建 等。都 市 居 民 為 求 居 住的 理 想 性、安全 性 、 寧適 性 而 向 外 遷 移 ， 間接 使 得 老 舊 市 中 心 逐漸 凋 零 窳 陋 。 二 、 新古 典 經 濟 學 派 新 古 典 經 濟 學 派 主要 著 重 於 房 地 產 之 運作 及 產 生 之 後 果。其 主 張 都市 土 地 資 源 的 分 配，是 通 過市 場 來 組 織 與平 衡，而 市 場 價 格 的 運作 則 受 制 於 一 般 規 律；用 以 解 釋 都 市 老 化現 象 與 都 市 更新 之 必 要性 。 早期市中心人口聚集，形成房地產高度需求，導致價格上 揚。然而房地產的價格卻無法反應在各項公共設施的適時提供 上，致使 市 中 心 生 活 品 質 逐漸 低 落，人 口 也 逐 漸外 移；迫 使 市中 心 房 地產 價 格 也 逐 漸 滑 落 。因 此 ， 要 重 新 提 振 市中 心 的 競 爭 力， 需 對 舊市 中 心 區 進 行 機 能 再造 的 工 作，以 恢 復 其生 活、商 業 與 行 政 、 文化 的 功 能 。 三 、 都市 政 治 經 濟 學 派 都 市 政 治 經 濟 學 派之 重 點 在 分 析 都 市 的政 治 經 濟 結 構，將都 市 的 房地 產 當 作 一 種 商 品 有其「 交換 價 值 」與「 使用 價 值」。而. 18.
(31) 房地產的價格除受本身價值影響外，亦受區位與社會價值的影 響。而社 會 價 值 影 響 因 素 乃是 人 為 的，係 政 治、經 濟 及 權 力 結構 運 作 的結 果 。 都 市 政治 經 濟 學 派 的 學者 Bellush 及 Hausknecht 認為，都 市 更 新 是一 個 政 治 過 程，更新 地 區 的 實 質 結 構 是 政治 決 策 對 資 源再 分 配 的結 果。因 此 都 市 更 新事 業，其 功 能 與 實 質目 標 亦 存 在 政 治 功 能 與經 濟 目 的 （註. 2-3. ）。. 四 、 都市 規 劃 學 派 Hopkins（ 2001） 提 出 均 衡 理 論 並 不 適 用 都 市 發 展 過 程 的 假 說 與 評論，他 認 為 都 市 空 間的 演 變 與 發 展 不 同 於生 態 系 統 或 經濟 系 統 ，因 為 都 市 發 展 具 備 四個 I 的 特 性 ： 1. Interdependence（ 相 關 性 ） ： 說 明 都 市 發 展 與 開 發 決 策 是 相 互 影響 的 。 2. Indivisibility（ 不 可 分 割 性）：指 出 都市 空 間 是 不可 分 割 的， 所 謂 城鄉 區 域、行政 界 限 只是 一 般 紙 上 作 業 所 需而 劃 設 的。 3. Irreversibility（ 不 可 逆 性 ） ： 一 旦 開 發 完 成 後 ， 要 回 復 原 貌 需 要龐 大 的 成 本 。 4. Imperfect Foresight（ 不 可 預知 性 ） ： 都市 開 發 對於 未 來 完 全 無 法預 知 。 因 為 以上 這 四 個 條 件 其 實 與傳 統 都 市 規 劃 理 念 假設 不 同，都 市 再 發展 為 的 即 是 將 資 源 有效 的 分 配；並 非 僅 能依 賴 都 市 持 續向 外 擴 張 （註. 2-4. ）。. 註 2-3 林佑璘 台北市實施都市更新歷程及影響之研究 p29 ～ p31 2003 註 2-4 楊靜玟 以財政機制觀點評估市中心再發展政策之研究 p2-3 成功大學碩士論 文 2006 19.
(32) 第五節 小結 早 期 市中 心 人 口 聚 集，形成 房 地 產 高 度需 求，導 致 價 格 上 揚。然 而 房 地產 的 價 格 卻 無 法 反 應在 各 項 公 共 設 施 的 適時 提 供 上，致 使 市中 心 生 活品 質 逐 漸 低 落 ， 市 中心 逐 漸 衰 退 與 被 隔 離。 因 此，要 重 新 提 振市 中 心 的競 爭 力，需對 舊 市 中心 區 進 行「都 市 再 發 展」 的 工 作 ， 以 恢 復 其生 活 、 商 業 及 行 政 的功 能 及 主 領 的 地 位。 回 顧 台灣 的 都 市 發 展 模 式，多 傾 向都 市 外 圍 的 擴張 式 發 展。但 從 都 市 規劃 學 派 的 觀 點 言，都市 盲 目 擴 張，將 導 致社 會 成 本 的 增 加，未 來 更 可能 付 出 無 法 彌 補 的 代價 。 1940 至 1960 年 代 ， 英 國 興起 了 新 市 鎮 風 潮 ， 原本 企 圖 藉 由 新市 鎮開發與綠帶政策的結合來解決市中心的問題；然而過渡的郊區發 展，反而 使 許 多 年 輕 專 業 技術 人 員 及 工 廠、公 司外 移，加 速 市 中 心惡 化 （註. 2-5. ）。. 隨 著 全國 性 人 口 將 達 零 成 長，在 土 地 資 源 有 限 的條 件 下，採 取「 永 續 經 營」的 發 展 理 念，將 是台 灣 未 來 都 市 發 展 的必 然 趨 勢。都 市 發展 政 策 將 以 「 更 新 主 義 」 取 代 「 擴 張 主 義 」 ； 「 回 到 市 中 心 」 更 是 21 世 紀 台灣 都 市 發 展 必 然 要 走的 路 線 （註. 2-6. ）。. 註 2-5 林佑璘 台北市實施都市更新歷程及影響之研究 p19 2003 註 2-6 張隆盛 世紀之交.都市再生-邁向二十一世紀都市更新的趨勢 1999 20.
(33) 第三章 各國都市再發展政策探討 「 都 市 再 發 展」的 實 施在 先 進 國 家 中，美、英、日、香 港 較 為 積 極，並有 具 體 成 效。惟 因 自然 環 境 及 人 文 環 境 的差 異，因 此 其 作 法措 施 或 許不 盡 相 同，但 大 體 上仍 然 存 有 相 同 的 理 念與 脈 絡 可 循。如 早 期 係 由 中央 政 府 主 導，並 以 清除 貧 民 窟 及 改 善 居 住實 質 環 境 為 主 的 作業 方 式，演 變 迄今 則 以 公 私 合作 的 經 營 模 式，並 以 經 濟 改善、社 會 融 合、 社 區 環境 品 質 提 昇 為 重 點 。 雖 然 各國 歷 史 文 化 背 景、地 理 環 境特 色、經 濟 社會 因 素 等 均 有差 異，且 各 市 中 心 的 發 展 及 衰敗 過 程 中 所 面 臨 的 問題 的 性 質 以 及 時 代背 景 之 間的 因 果 關 係 ， 確 有 相似 之 趨 勢 演 變 （ 胡 方瓊 ， 1997；1-2） 。 因 此，本節 旨 在 研 析 美、英、日、香港 與 我 國 都市 再 發 展 之 法 令 規 章 、執 行 機 構 及 配 套 措 施， 以 作 為 本 研 究 論 證之 參 考 （註. 註 3-1 林佑璘 台北市實施都市更新歷程及影響之研究. 21. p16 2003. 3-1. ）。.
(34) 第一節 英國都市再發展政策 工 業 革命 始 於 英 國；因 此，英 國 也成 為 第 一 個 認真 處 理 去 工 業 化 衝 擊 的國 家，重 工 業（ 煤 礦 業、鋼 鐵 業和 造 船 業等 ）關 廠 和 輕 工 業（ 紡 織 業 等）的 式 微，在 英 國 留下 廣 大 的 區 域；其 他如 貿 易 與 交 通 模 式也 隨 時 間的 改 變 ， 造 成 許 多 碼頭 、 運 河 和 鐵 道 的 閒置 。 從 19 世 紀 開始 都 市 再發 展 的 問 題，在 英 國就 受 到 重 視，並 且 提出 各 種 不 同 改 善 方 案 來 解 決問 題 （註. 3-2. ）。. 一 、 都市再發展相關法令規章的變革 英國 並 無 制 訂 單 獨的 都 市 發 展 法 令，因 此 其 都市 發 展 政 策 主 要 分 散在 下 述 法 令 之 中 ：. （ 一 ） 公共衛 生 法 19 世 紀 初 期，由 於 自由 經 濟 主 義 盛 行，英 國 政府 對 於 都 市 之 發 展採放任主義政策，造成都市無限擴張，居住環境品質惡化及 工 業 污染 等 問 題；英 國 政 府特 別 於 1848 年 頒 訂公 共 衛 生 法，試 圖 來 解決 此 等 問 題 （註. 3-3. ）。. （ 二 ） 住宅及 城 鎮 規 劃 法 （Housing and Town Planning Act） 20 世 紀 初 期， 由 於 都 市 不斷 擴 大，英 國 政 府 乃於 1908 年 頒 訂 住 宅 及城 鎮 規 劃 法，希 望 藉由 都 市 開 發 的 管 制 來解 決 住 宅 與 新 市 鎮 開發 的 問 題 。. （ 三 ） 住宅法 （ Housing Act） 1930 年 世 界 經 濟 大 蕭 條 ， 英 國 面 臨 產 業 崩 潰 及 戰 後 住 宅 嚴 重 不 足 的問 題 。 為 解 決 此 困 境， 英 國 政 府 於 1930 年 頒 訂 住 宅 法 （Housing Act），作 為「 不 適合 居 住 房 屋 」修 繕 或拆 除 的 依 據。 （ 四 ） 城 鄉 規 劃 法 （Town. and Country Planning Act）. 1932 年 頒 布 城 鄉規 劃 法，將 城 鄉 地 區 整 個 納 入開 發 管 制 範 圍。 並於 1934、1936、1937 年 頒 布 特 定 地區 法（Special Areas Act）. 22.
(35) 用 各 種獎 勵 補 助 方 式 來 鼓 勵民 間 投 資 （註 （ 五 ） 地 方 政 府 法 （ Local. 3-4. ）。. Government Act）. 英 國 政 府 1966 年 公 佈 的 地方 政 府 法 第 十 一 章 規定 提 供 歐 盟 國 家 移 民 地區 及 教 育 優 先 地 區 的特 別 援 助 。1969 年 更 訂 定「 地 方 政 府 補 助金 法 案 」授 權 環 境 部提 供 補 助 金，並自 1977 年之 後 廣 泛 應 用 於復 甦 市 中 心 衰 敗 地 區經 濟 與 環 境 改 良 問 題。 （ 六 ） 內 城 地 區 法 （ Inner. Urban Areas Act）. 1978 年 頒 訂內 城 地 區 法 ，乃 是 為 更 有 效 推 動 市中 心 區 再 發 展 相 關工作而訂定。期望透過融資貸款利息以及土地抵押上的種種 優 惠 措施 ， 來 鼓 勵 私 人 參 與市 中 心 再 開 發 （註 （ 七 ） 地 方 政 府 規 劃 及 土 地 法 （ Local. 3-4. ）。. Government Planning and land. Act） 依據 1980 年 發 布 之 地方 政 府 規 劃 及 土 地 法，區 域 重 大 建 設 或大 規 模 開 發 案 ， 中 央 得 設 立 都 市 開 發 公 司 （ Urban Development Corporations）負責 推 動，以 利 與 地方 政 府 建 立共 同 參 與 的 合 作 機 制 。並 得 設 置 企 業 特 區 （Enterprise Zone）提 供 民 間 開 發 。 （ 八 ） 都 市 開 發 補 助 金 （Urban. Development Grant， UDG）. 由於都市開發公司及企業特區無法解決都市內城地區所有問 題。乃 於 1982 年 設 立 都 市開 發 補 助 金 制 度，並 成 立 都市 內 城 企 業（ Inner City Enterprises）；都 市 內 城企 業 是 不動 產 發 展 公 司 ， 目 的 在尋 找 都 市 內 易 被 忽 視或 高 風 險 的 發 展 機 會。 （ 九 ） 都 市 再 生 補 助 金 （Urban. Regeneration Grant， URG）. 1987 年 成 立 都 市 再 生補 助 金 ， 協 助 都 市 發展 補 助 金 的 執 行 ，其 目 的 再協 助 私 部 門 參 與 重 要計 畫 。 （ 十 ） 城 市 挑 戰 方 案 （City. Challenge）. 城 市 挑戰 方 案 由 英 國環 境 部 在 1991 年 5 月創 立，要 求 地 方 政府 與其他公部門、私部門及自願性團體以合夥方式向中央政府爭. 23.
(36) 取競爭型預算。其目的在結合運作的計畫團體和投資方案，以 解 決 都市 衰 頹 的 問 題。在 90 年 代 初 期，城 市 挑戰 方 案 是 最 大 最 主 要 的單 一 都 市 政 策 預 算 工具 。 （ 十 一 ） 單一 再 生 預 算 （Single. Regeneration Budget，SRB）. 1993 年 11 月 設 立嶄 新 的 單 一 再 生 預 算，由 英 格 蘭 地 區 十 處新 成 立 的 區 域 政 府 辦 公 室 （ the Government Offices for the Regions，GORs） 負 責 管 理。 單 一再 生 預 算 係 具有 彈 性 的 補 助 計 畫，其 補助 的 對 象 條 件 目標 如下： 1. 改 善 當地 居 民 就 業 水 準 、 教育 及 工 作 技 能 。 2. 強 調 社會 隔 離 課 題 並 改 善 其所 造 成 的 缺 失 。 3. 促 進 永 續 性 更 新 ， 改 善 並 保 護 環 境 品 質 、 基 礎 設 施 及 住 宅 條件。 4. 促 進 地方 的 經 濟 與 商 業 發 展。 5. 降 低 犯罪 率 與 藥 物 氾 濫 並 改善 社 區 安 全 （註. 3-5. ）。. 二 、 都市再發展 政策 的變革 早期英國都市再發展之政策目標，基本上可分為兩類，一 是綜合性的環境改善；二是對某種需要維護之建物保存、維護. （黃健二， 1985 ； 43 ），隨 著 經濟、政 治 與 社 會 變 遷，再 發 展 之 政 策 目標亦逐漸由早先側重實質環境的改善轉為促進社區發展與市 中 心 經濟 復 甦 之 方 向。Obverts（2001）曾 結合 Lichfield（1992） 及 Stohr（1989） 之 觀 點 ，對 英 國 戰 後 50 年 都市 再 發 展 的 演 進 予 以 分期 ， 茲 整 理 並 說 明 如下 ： （ 一 ） 1950. 年 代的 都 市 重 建（ reconstruction）. 英 國 1950 年 代 的 都 市 再 發 展 策 略 ， 主 要 是 因 應 二 次 世 界 大 戰 後，城市中心嚴重的損害，透過公部門資金的挹注，由公私部 門 共 同參 與 ， 達 成 住 宅 環 境的 改 善 。. 24.
(37) （ 二 ） 1960. 年 代的 都 市 復 甦（ revitalisation）. 英 國 1960 年 代 的 都市 再 發 展 策 略 ， 主 要是 延 續 1950 年 代 的發 展 策 略，並 試圖 加 強 區 域 性的 服 務 機 能；主 要 參與 者 為 公 部 門 ， 私 部 門的 投 資 漸 增。英 國自 1960 年 代 起，即 針 對 都 市窳 漏 地 區 研 擬 都市 方 案（Urban Program），並 透過 地 方 政 府補 助 金（ Local Government Grant） 提 供 都市 再 發 展 方 案 基 本 的財 務 協 助 。 （ 三 ） 1970. 年 代 的 都 市 更新 （ renewal）. 英 國 1970 年 代 的 都市 再 發 展 策 略，主要 是 著 重 於 社 區 環 境 與鄰 里 關 係的 改 善 ； 私 部 門 的 角色 也 逐 漸 超 過 公 部 門。 （ 四 ） 1980. 年 代 的 都 市 再開 發 （redevelopment）. 英 國 1980 年 代 的 都市 再 發 展 策 略，主要 是 著 重 於 都 市 社 區 各種 機能的復甦與改善；以私部門投資主導，並輔以公部門資金補 助。 （ 五 ） 1990. 年 代 的 都 市 再生 （ regeneration）. 英 國 1990 年 代 的 都市 再 發 展 策 略，主要 偏 重 於 都 市 各 種 機 能的 復 甦 與改 善，資 金 部 分 則 強調 公 私 部 門 間 的 平 衡 關 係 （註. 3-6. ）。. 英 國 1990 年 代 更 提出 城 市 挑 戰 方 案（City Challenge），並 整 合 成 立 單一 再 生 預 算 （ Single Regeneration Budget，SRB） ， 於 英 格 蘭 區成 立 區 政 府 辦 公 室，後 續 更 成立 國 家 更 新計 畫 處 -英格 蘭 協 力 組 織（ English Partnership） ， 以 促 進 廢 棄 或 閒置 土 地 建 築 物 的 改建 與 發 展 （註. 3-7. ）。 英 國都 市 再 發 展 政 策之 變 革 如 表. 3-1. 所示。 （六）柴契爾主義. 柴契爾主義主要是針對城市中心經濟復甦及提昇就業率等問 題，採 取 民 間參 與 都 市 再 發展 的 方 式 辦 理；由 中 央 政 府成 立「 都 市開發公司」或「都市再開發公司」等官方組織，直接針對特. 25.
(38) 定 地 區從 事 土 地 開 發 。 此 項政 策 於 1998 年 結 束 （註. 3-8. ）。. （七）布萊爾主義. 布 萊 爾於 1997 年 大 選中 獲 得 勝 利，都 市 再發 展 的 總 體 目 標 便放 棄 了 充分 就 業 ； 轉 而 朝 向 解決 攀 升 的 通 貨 膨 脹 。 1. 1998. 年 公 布. New. Deal. for. Communities-Pathfinder. partnerships 開 始 ， 宣 示 了 都 市 再 發 展 與 私 部 門 合 夥 的 機 制。 2. 1999 年 進 一 步 建 構 單 一 再 生 預 算 （ Single Regeneration Budget， SRB） ， 採 競 標 方 式 由 地 方 政 府 與 私 部 門 合 作 提 案 ， 以取 得 5 年 以 上 之 中 央財 務 補 助 。 3. 2000 年 「 都 市 白 皮 書 」 布 萊 爾 政 府 將 都 市 復 興 （ Urban Renaissance-toward Sustainable Communities） 列 為 施政 重 點，主要係以犯罪率、學校、公共衛生等整體改善，為主 要 目 標。 4. 2005 年 永 續 社 區 高 峰 會 都 市 再 生 與 復 甦 成 為 內 政 討 論 之 主 軸 （註. 3-9. ）。. 三 、 都市再發展之 推動組織 （一）中央主管機關. 1.英 國 都 市 再 發 展 的 中 央 主 管 機 關 為 「 社 區 及 地 方 政 府 部 」 （Department of Community & Local Government，DCLG）。 「 社 區及 地 方 政 府 部 」下 設 有 地 方與 社 區 署，主 管 都 市再 發 展 業 務 （註. 3-10. ）。. 2. 區 域 發 展 局 （Regional Development Agencies，RDAs） 區域 發 展 局 是 由副 首 相 John Prescott 的 倡 議 而 成立 ， 其 目 標在透過提供有效及協調性的區域經濟發展及更新工作，. 26.
(39) 以 促 進英 格 蘭 地 區 經 濟 與 實質 環 境 的 改 善 （註. 3-11. ）。. （二）地方政府. 英國地方政府在都市再發展的課題上扮演關鍵性的角色，有 時地方政府為土地所有權人，有時為規劃的主題單位，或者 兩 者 皆是 。 （三）合作夥伴. 社 區 及 地 方 政 府 部 於都 市 再 生 工 作 方 面 與下 列 單 位 密 切 合 作： 1.英 格蘭 協 力 組 織 （ English Partnerships） 英格蘭協力組織是中央政府的都市再發展的專責執行機 構，除 協 助 英國 政 府 推 動 住宅 及 衰 敗 地 區 改 善 外，同 時扮 演 工 業 區再 發 展 與 調 整 的 角 色。 2.都 市再 生 公 司 （Urban Regeneration Companies） 為中 央 與 地 方 政 府 建 立共 同 參 與 的 合 作 機 制，區 域 大 規 模再 開 發 案直 接 由 中 央 政 府 成 立之 都 市 再 生 公 司 負 責推 動，英 國 貿 易 與產 業 部 所 轄 之 區 域 發展 局 提 供 資 金 與 技 術支 援 。 3. 英 國 都 市 再 發 展 協 會 （ British Urban Regeneration Association） 英 國 都 市再 發 展 協 會 會員 多 達 550 人（包 括 個 人 及公 司、團 體），透 過該 協 會 教 育 訓 練會 員，並促 進 英 國 都市 再 發 展 工 作 更 為有 效 率 （註. 3-12. ）。. 早 期 英國 辦 理「 都 市 再 發 展」的 目 地，基 本 上 是側 重 於 實 質 環境 的 改 善，但 隨 著 經 濟、政 治及 社 會 環 境 的 變 遷，其 政 策 目 標 逐 漸 轉變 為 市 中心 經 濟 的 復 甦 。 在 實 施歷 程 上 ， 早 期 都 市 更新 工 作 係 由 政 府 主 導， 到 1977 年開 始 則 屬中 央 與 地 方 政 府 合 夥的 模 式，1980 年 代 以後 由 於 受 到 都 市 成長 聯 盟 （Urban Grown Coalition） 相 關關 念 的 影 響， 英 國 政 府 開 始 建 立. 27.
(40) 起 公 私部 門 合 作 以 促 進 地 方經 濟 開 發 的 觀 念，期 望 增 強 私 部 門 在 決策 的 影 響力 ， 並 引 進 私 人 投 資， 以 減 輕 公 共 支 出 的財 政 負 擔 。 英 國 1990 年 代 更 強 調 整 合性 的 更 新 手 法 ， 亦 即導 入 都 市 各 種機 能 的 復甦 與 發 展 ， 合 夥 關 係 （註. 3-13. ） 成 為 更 新 參與 者 的 手 段 。. 英國 曾 經 是 首 先 吹 起 工業 革 命 號 角 的 國 家 ，到 了 二 十 世 紀 後 葉， 英 國 又成 為 第 一 個 認 真 處 理去 工 業 化 衝 擊 的 國 家。重 工業 的 關 廠，製 造 業 的式 微，在 英 國 留 下 廣大 的 經 濟 嚴 重 縮 減 地區。更 新 計 劃 所 需 要 的 專 業領 域 非 常 廣 泛，其 過 程涉 及 土 地 開 發、都 市規 劃、建 築、地 政 和 工 程； 更 新 計 畫 還 需 要 訓練 有 素 的 溝 通 者 ， 負責 與 當 地 居 民 協 商， 處 理 人們 的 恐 慌 和 期 望，在 發 展 的階 段 更 需 要 社會 工 作 者、文 化 遺 產 專 家 和經 濟 發 展 顧 問 參 與 。 1950 年 代 以 來 ， 英 國 各 領 域 專 家 ， 憑 著 堅 定 的 意 志 和 熟 練 的 技 能，適 應 於 變遷 的 經 濟 環 境。工 程師、都 市 設 計師、建築 師、社 工 人 員 和 經濟 學 家 ， 都 在 其 中 扮演 關 鍵 性 的 角 色 （註. 3-14. ）。. 註 3-2 英國貿易辦事處 都市更新 · 英國經驗 建築 Dialogue111 期 2007 註 3-3 林佑璘 台北市實施都市更新歷程及影響之研究 p16 2003 註 3-4 林佑璘 台北市實施都市更新歷程及影響之研究 p17 2003 註 3-5 吳垂楊 英國市中心都市更新之研究 p22 行政院所屬機關出國報告 2004 註 3-6 吳垂楊 英國市中心都市更新之研究 p15 行政院所屬機關出國報告 2004 註 3-7 許志堅 赴英國考察都市更新推動措施及相關案例 1-1 2007 註 3-8 許志堅 赴英國考察都市更新推動措施及相關案例 3-2 2007 註 3-9 許志堅 赴英國考察都市更新推動措施及相關案例 3-3 、 3-4 2007 註 3-10 許志堅 赴英國考察都市更新推動措施及相關案例 3-6 2007 註 3-11 吳垂楊 英國市中心都市更新之研究 p26 行政院所屬機關出國報告 2004 註 3-12 許志堅 赴英國考察都市更新推動措施及相關案例 2-2 2007 註 3-13 合夥關係係指一個組織性結構將不同層級的單位或部門予以整合來達成彼此的目 標，同時也是為了制定政策所形成的一種結構關係。 註 3-14 英國貿易辦事處 都市更新 · 英國經驗 建築 Dialogue111 期 2007. 28.
(41) 表 3-1 英國都市再發展 政策 的變革 年代. 政策名稱. 主要策略. 資金來源. 社會性需求. 1950. 都市重建. 市中心戰後重建. 公部門挹注. 住宅及居住水. 1960. （reconstruction） 都市復甦. （revitalisation）. 準的改善 提供市中心. 主要資金來. 恢復市中心原. 原有商業與基礎. 自公部門. 有商業與基礎. 教育設施 1970. 1980. 1990. 都市更新. （renewal） 都市再開發. （redevelopment） 都市再生. （regeneration）. 改善社區環境. 教育機能 私部門的角色逐. 社區鄰里關係. 漸超過公部門. 的改善. 計畫單元的整體. 私部門投資主導. 社區各種機能. 性再開發. 輔以公部門資金. 的復甦與改善. 都市地區的整合. 公私部門與自發. 都市各種機能. 性發展. 性基金間的平衡. 的復甦與改善. 關係. 資料來源： Peter Roberts & Sykes， 2000： 14、 20 及吳垂楊，英國市中心都市更新之研究 p16 ， 2004. 29.
(42) 第二節 美國都市再發展政策 美 國從 1920 年 代 開 始 ， 即有 許 多 貧 民 窟 清 除 的工 作 。1949 年更 制 訂 住宅 法（ Housing Act）成 為拆 除 貧 民 窟 政 策的 強 大 支 持 力。1954 年 再 修訂 住 宅 法，增 加 修 復（Rehabilitation）與 維 護 保 存（Conservation） 的 觀 念。 1964 年 開 啟 了 反貧 窮 運 動（War on Poverty） ， 將 更 新 區 域 分 為 三 類 ：貧 民 窟 地 區 （ Slum） 、窳 陋 地 區 （ Deterioration Area） 和 持 續 惡 化 區（ Deteriorating Area） 提 供 補 助 ， 企 圖 對市 中 心 的 衰 退 狀 況 有 所 助 益 （註. 3-15. ）。早 期 地 方政 府 利 用 大 筆 聯 邦 補助 款 對 窳 陋 地 區 進行. 大 規 模之 拆 除 重 建，然 後 再將 其 整 理 後 之 更 新 地區 低 價 售 予 開 發 商來 進 行 開發 工 作 。 原住 宅 社 區 很 有 系 統 地被 擊 碎 為 瓦 礫 堆，當 時 卻 沒 有 足 夠 的 住宅 安 置 拆遷 戶 （註. 3-16. ），也 鮮 少 有政 府 單 位 願 意 提供 合 理 的 援 助 給 拆 遷. 戶；此 種 作 法不 僅 破 壞 了 原有 的 鄰 里 關 係，對 於 長 久 生根 的 社 區 型 事 業 體 造成 嚴 重 的 衝 擊，對 於 被 拆 遷戶 精 神 或 心 理的 損 失，很 難 用 金 錢 來 彌 補 （註. 3-17. ）。. 1965 年 美 國 聯 邦 政 府 於 成 立 住 宅 及 都 市 發 展 部 （ Housing and Urban Development ， HUD ） ， 下 設 社 區 規 劃 與 發 展 局 （ Office Community Planning and Development）為 業 務 負責 單 位。至 於 州 政 府 之更新業務承辦主體則因各種狀況而有不同，有隸屬住宅、社區發 展 ， 都市 計 畫 及 衛 生 等 機 構。 美 國 國 會 並 於 1974 年 通 過 住 宅 與 社 區 發 展 法 （ Housing and Community Development Act of 1974） ， 改 以 「社 區 發 展 整 體 補 助 基 金 」 （Community Development Block Grant， 簡 稱 CDAG） 進 行 以 往 之 更 新工 作 及 公 共 設 施 的 提供 與 改 建 事 宜，至此 美 國 都 市 更 新 之 重心 已 由 拆除 重 建 轉 為 重 視 建 築物 之 整 建 及 歷 史 建 築與 街 區 的 維 護 工 作。 1977 年 美 國 國 會 更 進 一 步 擴 充 基 金 之 功 能 ， 另 外 設 立 「 都 市 發. 30.
(43) 展 行 動補 助 基 金 」（ Urban Development Action Grant，簡 稱 UDAG）， 用 以 補助 房 屋 老 舊 及 面 臨 貧窮 失 業 等 問 題 之 窳 漏地 區，以 刺 激 其 經濟 復 甦 （註. 3-18. ）。. 二 次 大戰 後 美 國 都 市 的 快 速發 展 ， 歷 經 1960 及 1970 年 代 的 高 峰 ， 到了 1980 年 代 ， 逐 年漸 興 起 「 計 畫 性 開 發」 的 意 識 ， 其 管 制型 態 並 非單 純 的 壓 抑 人 口 成 長及 經 濟 活 動，而 是 不希 望 快 速 的 再 發 展淹 沒 原 有的 社 會 尺 度 及 都 市 風貌 （註. 3-19. ）。. 美 國 都市 再 發 展 的 展 開，有 兩 個 重 要 的因 素，第 一 是 廣 大 的中 收 入 戶 隨著 工 作 機 會 轉 變，大 規 模 的 從 舊 市 中 心 區遷 移 到 郊 區 或 其 他區 域，第 二 是 少 數民 族 及 貧 窮的 人 口 大 規 模 的 遷 調到 舊 市 中 心（註. ）. 3-20 。. 美 國 早期 因 為 大 規 模 的 郊 區化 導 致 都 市 人 口 外 流、企 業 出 走、市 中 心 衰頹 、 治 安 惡 化 。 因 此， 從 1950 年 到 1980 年 代 的 30 年 間 ， 美 國 大 城市 的 市 長 與 其 同 儕，著 手 拯救 日 益 衰 頹 的市 中 心，起 初 他 們 只 是 虛 應故 事 ， 作 法 只 是 粗 暴地 進 行 更 新 計 畫 ， 而到 了 1970 年 代 他們 才開始從推土機下拯救過去破壞的市中心，並作出受大眾歡迎的案 子 。 直到 1980 年 代 ， 期 待已 久 的 市 中 心 復 甦 ，才 在 某 些 城 市 中 逐步 實 現 （註. 3-21. ）。. 歷 經 三十 年 的 重 整 ， 美 國 大部 分 大 都 市 於 1980 年 代 都有 了 嶄 新 的 市 中心 風 貌。新 市 中 心 的特 徵 為 辦 公 大 樓 群 聳天 而 立、夾 伴 著 新 旅 館 及 公共 建 築、高 速 公 路 蜿蜒 於 市 中 心 邊 緣。這 可 觀 的轉 變 消 除 了 大 都 市 長期 以 來 的 負 面 形 象 。據 1978 年 全 美 調 查顯 示 ， 半 數 受 訪 者認 為 美 國都 市 已 具 備 了 工 作 、衛 生 醫 療 、 大 學 、 文化 設 施 、 大 眾 運 輸、 餐 館 及電 影 院 等 優 勢 條 件 （註. 3-22. ）。. 美國都市再發展成功的關鍵，在於打破政府與開發商分離的觀 念，讓 開 發 商在 市 政 府 一 開始 推 動 都 市 再 開 發 案時 就 共 同 計 畫、談 判 協 商 與分 擔 風 險。另 外，就美 國 發 展 都 市 再 發 展的 經 驗，早 期 依 住宅 法 所 作的 大 規 模 住 宅 社 區 拆除 改 建 所 受 的 阻 力 相當 大，對 於 都 市 環境. 31.
(44) 提 昇 的績 效 亦 有 限。反 而 是市 中 心 購 物 中 心 的 開發 引 入 人 潮，帶 來 就 業機會，並改善市中心的都市環境，對於舊市區的貢獻比較大（註 3-23. ） ； 美 國都 市 再 發 展 政 策的 變 革 如表 3-2 所 示 。. 註 3-15 楊靜玟 以財政機制觀點評估市中心再發展政策之研究 p2-14 成功大學碩士論 文 2006 註 3-16 以美國巴爾地摩市為例， 1950 年到 1960 年各類價格的供給新屋總數為 5 千 7 百 戶，但同時期因都市更新與公路計畫趕走了 1 萬戶家庭，因此沒有足夠的住宅安 置。 1960 年代都市更新計畫逐漸在市中心地區擴大實施，市中心小商店的傷害也 越來越嚴重，趕走的小商店從 1963 年的 3 萬 9 千家增加到 1971 年的 10 萬家，聯 邦的統計資料也顯示越來越高比率的店家，搬離後就關門了，在大都市中一般都 高達 25 ﹪到 40 ﹪左右。 註 3-17 伯納·佛瑞登&林內·賽嘉琳 浴火重生 - 美國都市更新的奮鬥故事 p46 1999 註 3-18 林佑璘 台北市實施都市更新歷程及影響之研究 p21 2003 註 3-19 何幼榕、林欽榮 改進建築許可制度及都市設計納入建築管理體系整合性之研究案 p3-14 1992 註 3-20 林佑璘 台北市實施都市更新歷程及影響之研究 p23 2003 註 3-21 伯納·佛瑞登&林內·賽嘉琳 浴火重生 - 美國都市更新的奮鬥故事 p12 1999 註 3-22 伯納·佛瑞登&林內·賽嘉琳 浴火重生 - 美國都市更新的奮鬥故事 p290 1999 註 3-23 張隆盛 都市更新是一場長期而艱困的戰役 浴火重生 - 美國都市更新的奮鬥故事 1999. 32.
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