第一章 緒論
第一節 研究背景
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第一章 緒論
第一節 研究背景
二戰結束後，工業化城市逐漸增加，人口高度密集，城市郊區的糧食無法供 應城市的人口，食品的供需出現了落差，需要從更遠的地方運輸，食物的生產鏈 因此大幅拉長，也製造出危險的道德緩衝區。以往農業社會，生產者與消費者之 間供應鏈很短，不單純只有買賣關係，還有社會網絡的連結，彼此之間是街坊鄰 居；在工業化生產鏈的體系下，生產者與消費者身處毫無交集的生活圈時，沿著 生產者與消費者之間的生產鏈所傳遞的訊息只有一個：價格。如此貧乏的資訊是 雙向的，生產者得到的訊息是消費者只在乎價格，而生產者自己在意的則只有產 量。當生產者關心的只是如何讓利潤極大化，以「數字」來呈現產品的「品質」
使他們看起來盡可能引人注目，消費者的健康安全則居於其次( Pollan，2012)。
食品安全制度的建立正是為了解決因工業化所改變的食品供應系統。食品安 全的概念並非一成不變，而是處在不斷的演變與發展之中；隨著社會整體結構發 生變化、生物技術與食品檢測技術的不斷發展、以及研究手段的不斷進步，人們 對食品安全概念之定義也不斷調整，對於影響食品安全性的各種因子的認識必然 會被深化或者顛覆，如鄰近的日本，從 1995 年以來便修正食品衛生法高達十餘次，
並於 2003 年制定食品安全基本法，同年 7 月成立食品安全委員會。
台灣也隨著國家不同時期的發展，在食品產業與食品供應系統產生巨大的改 變。這些變化影響了食品安全的政策，使得食品安全政策著重的焦點在不同時期 發生轉變。1950 年代國民政府遷台帶來了大量人口，這時的台灣在戰爭的破壞及 人口激增的情況下，國民政府很長一段時間都在為解決民眾的溫飽問題而努力，
糧食的增產成了首要目標。後來美國實行對台灣援外法案提供經濟與軍事援助，
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在經濟獲得穩固後中央與地方政府配合推行土地改革，在農復會（現在的農委會）
的輔導，利用日據時代所遺留下來的技術與機器設備，發展製糖業與罐頭業(張健 輝，2013)。此時的台灣為農業社會，食品產業為技術門檻低的農產加工業，食品 產業在「以農業培養工業，以工業發展農業」之目標往大量生產、工業化的工廠 發展。
在經濟體質獲得改善，溫飽問題得到了基本解決之後，社會大眾才開始對食 品安全及衛生提出了更高的要求。1960 年代的台灣公共衛生設施缺乏，這點可從 當時的十大死亡原因看出端倪，當時死亡原因前三名分為腸胃炎、肺炎及肺結核 等傳染病，其中因食品安全問題造成的腸胃炎，在農業社會時期的台灣，多以保 鮮不當，導致食物腐敗的衛生問題。於是在「基層公共衛生建設優於醫療建設」
為最高指導方針的公共政策下，內政部於 1969 年擬具之「食品衛生管理條例草案」，
1971 年衛生署成立後，在藥政處下設食品衛生科，並在 1975 年制定「食品衛生 管理法」，在當時基本定位偏重於食品的「衛生」面向(楊岱欣，2014：55)。至此 台灣才開始建立真正意義上的食品安全監管制度。
1970 年代末期，台灣已經從農業社會進入工業化社會，這時期開發中國家及 中國大陸的廉價而充沛之原料及勞力，已迅速在國際市場崛起，使得台灣食品產 業不再具有國際競爭優勢，因此逐漸轉向內需市場發展，由早期以「出口賺取外 匯，支持工業發展」的角色，逐年調整為「滿足國民生活需求」。在 1979 年發生 的多氯聯苯米糠油中毒事件，為當時台灣受害人數最多的一起食品公害事件。調 查指出當時的食品安全管理制度參與機構過於複雜，權責劃分不清，同時法規訂 定不全或內容不適，無法有效執行食品安全管理。代表農業時期的食品安全管理 已經過時，未能配合台灣工業化的食品工業發展。此事件促使行政院於 1981 年通 過「加強食品衛生管理方案」，中央增設「食品衛生處」，1982 至 1984 年間在當 時兩院轄市衛生局相繼成立食品衛生科，而各縣、市衛生局此時才陸續成立食品 衛生課，強化中央到地方的食品衛生管理行政組織。而在 1983 年由於食品工業的
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快速成長，國民對加工食品的依賴漸增，對食品衛生的標準提高，過去農業社會 可以被容忍或是理解的食品安全標準，已經不再能滿足群眾對於食品安全管理的 要求，於是首次全文修正「食品衛生管理法」，擴大食品衛生管理範圍，提高檢驗 食品在農藥的殘留與管制加工食品在「安全」的面向。
1980 年到 1990 年台灣與鄰近地區經濟起飛，成為亞洲四小龍之一。台灣的食 品業面臨國際農產品的競爭壓力、國內消費習慣及生活方式改變等因素，逐漸往 便利性與高附加價值產品的方向轉型。這段期間行政院衛生署在食品安全管理上，
持續推動「加強食品衛生管理方案」第二期，全面加強食品衛生之稽查檢驗，充 實基層食品衛生管理稽查人力。擴大食品製造工廠之分等管理，並輔導業者建立 自廠衛生管理制度，並建立委託檢驗制度。
1990 年代世界經貿體制開始趨向自由化、全球化發展，台灣農產加工所需的 原料越來越依賴進口商品，食品業者希望能在國際市場中尋求更便宜而品質更好 的原料增加自己的競爭力。基於經貿發展及國家整體利益之考量，政府開始計畫 申請加入世界貿易組織(WTO)，為了配合申請加入世界貿易組織之入會案，食品安 全法規需與世界貿易組織之國際規範相一致，才可確保於貿易國之間地位平等。
2000 年參考國際規範，強調源頭管理，再度全文修正「食品衛生管理法」，擴大 管理範圍，加強食品衛生安全之維護，將食品「衛生標準」擴大層面為食品「衛 生安全」及「品質」標準。
台灣的食品安全管理主要是由四個部會參與管理，衛生署、農委會、經濟部 及環保署。衛生署管轄食品安全與食品工業；農委會負責農漁畜牧產品之安全，
針對食物的栽種、養殖、生產、及收獲進行管理，經濟部訂定食品規格、名稱、
檢驗方法、中華民國國家標準(Chinese National Standard，CNS)、外銷食品及經公 告應檢驗項目之輸入食品檢驗業務等；環保署則管轄環境與生態。隨著進入自由 貿易體制，食品事件大多涉及跨部會權責，為避免主管機關間各自行事，導致責 任歸屬或任務分派的模糊空間，行政院衛生署、環保署及農委會，2001 年成立「環
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境保護與食品安全協調會報」，共同協調、溝通、解決食品安全管理上之問題及食 品安全重大事件之處理等。並在 2003 年實施「危害分析重要管制點」（Hazard Analysis Critical Control Point ，HACCP）之食品安全管制系統，強調源頭管制與 自主管理，採取事前預防措施以去除或降低食品危害，針對高風險的產業類別，
陸續推動水產品(2003 年)、餐盒食品工廠(2007 年)、肉品加工品(2007 年)、及乳 品加工業(2010 年)的食品安全管制系統。
2008 年的三聚氰胺毒奶粉事件，引起台灣對食品安全議題的重視，也顯示各 食品相關主管機關在分工與聯繫上仍有不協調之處，難以即時應變緊急事件。為 了協助產業發展、調整法規以及提升行政作業效率與資訊透明化，行政院於 2009 成立「行政院食品安全會報」，以發揮食品安全政策協調功能。並參考美國「食品 藥物管理局」的組織體系，將原衛生署食品衛生處、藥政處、藥物食品檢驗局、
管制藥品管理局四個單位，以及醫事處之新興生醫科技產品與血液製品管理等相 關業務，整合各相關部門之食品安全業務，成立維護食品安全的專責機構「食品 藥物管理局」。為提升食品安全管理效能，台灣於 2013 年對現行法制進行全面檢 討，再次全文修正食品衛生管理法。此次修法參考歐盟一般食品法及美國食品安 全現代法新增食品安全風險管理專章，將一個全面性的風險預防觀念，明文導入 在食品衛生管理法之中，建構風險評估機制，並賦予行政機關設定標準的權力，
針對食品安全事件，如何進行預防、進行風險評估。(行政院衛生署食品藥物管理 局，2011)
經過上述的整理可以發現，台灣的食品安全政策隨著國家不同時期的發展，
施政的重心不斷的轉變。起初台灣在國民政府遷台，以恢復基礎工程、公共設施 的政策下，著重於食品的「衛生」；爾後國家經濟發展與國民生活水準提高、消費 者的意識抬頭、食品產業的轉型，食品安全政策從「衛生」轉移到注重因發展所 帶來的汙染的「安全」上；如今在加入 WTO 後，食品產業踏入國際化，在新技術 與食品來源複雜下，食品安全政策導入了「風險」觀念。究竟是甚麼因素影響政
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府在食品安全上施政重心的轉變？背後推動政策轉變的力量又有哪些？這些因素 之間是如何互相影響？加入 WTO 後食品的進出口對等關係變得複雜，政府對於食 品安全如何在風險管理與自由貿易上為全體國民做到最大平衡？